INEPTITUD DE LA DEMANDA – Configuración/ ACTO NO SUCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – No constituye una causal de la ineptitud sustantiva de la demanda Sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.(…) Repárese que la imposibilidad de control judicial de la actuación acusada, puede considerarse como un presunto vicio o falencia que puede ser resuelta a través de otro tipo de mecanismos de saneamiento procesal, pues, lo contrario, conllevaría a que se tramitara todo un proceso para llegar finalmente a una decisión de carácter inhibitorio.
Situación que precisamente busca evitar el deber contemplado en el ordinal 5.º del artículo 180 del CPACA. Así pues, el hecho de que el oficio demandado presuntamente no sea susceptible de control judicial, como se planteó la excepción, pudo haberse resuelto desde la audiencia inicial, a fin de depurar con claridad los aspectos necesarios o indispensables para resolver el problema jurídico que subyace en la controversia suscitada entre las partes.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA)-ARTÍCULO 180 NUMERAL 5 CARENCIA DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - Inoperancia La solicitud de declarar como hecho superado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no está llamado a prosperar, comoquiera que las pretensiones deprecadas por la señora Romero Otálvaro no se encuentran satisfechas sólo con su reintegro a un cargo igual o equivalente al que desempeñaba, por cuanto también se pretende el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que considera lesivo para sus intereses.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01023-01(4994-19) Actor: MARÍA CLEOFE OTALVARO ESPINOSA Y OTROS Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto que resolvió sobre excepciones previas.
AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, el 27 de agosto de 2019, a través del cual resolvió las excepciones propuestas por el tercero interviniente.
ANTECEDENTES Pretensiones (folios 1 a 11) La señora Magda Patricia Romero Otálvaro, actuando en representación de su menor hijo Juan Sebastián Arzayus Romero y su señora madre María Cleofe Otálvaro Espinosa, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación[1], con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Decreto 3263 del agosto 8 de 2016, mediante el cual se nombró al doctor Fabricio Pinzón Barreto en el cargo de procurador judicial II, código 3PJ, grado EC y del oficio SG núm. 4161 de fecha 12 de agosto de 2016, por medio del cual se le comunicó la terminación de su vinculación en provisionalidad.
Así mismo, que entre la fecha de su desvinculación (4 de octubre de 2016) hasta la fecha de su reintegro, no ha existido solución de continuidad. A título de restablecimiento del derecho peticionó se ordene a la entidad demandada: i) el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía, ii) a pagar todos los salarios y prestaciones sociales, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro, debidamente indexados.
Así como los perjuicios morales causados para sí y su familia. Finalmente, requirió el cumplimiento de la sentencia conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. Excepción propuesta (folios 157 a 174) El señor Fabricio Pinzón Barreto, tercero vinculado al proceso, al contestar la demanda propuso las excepciones que denominó: Cesación del procedimiento por hecho superado: Explicó que la demandante actualmente se encuentra vinculada a la PGN en un cargo de igual categoría al que venía desempeñando, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Consejo Superior de la Judicatura el 24 de febrero de 2017.
Adujo que ello es suficiente para demostrar que el restablecimiento del derecho deprecado con el medio de control ya se llevó a cabo y como sustento de ello, transcribió apartes de un pronunciamiento de la Sección Quinta de esta corporación, que hizo referencia al respecto. «Inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial»: Argumentó que el citado oficio no tiene la calidad de acto administrativo susceptible del medio de control, toda vez que se trata de la comunicación del acto por medio del cual se desvinculó del cargo que venía desempeñando a la demandante.
Precisó que el acto administrativo que definió la situación laboral de la señora Romero Otálvaro es el Decreto núm. 3263 de 2016 y, por lo tanto, el oficio enjuiciado no constituye un nuevo acto administrativo que cree, modifique o extinga situación jurídica alguna. Complementó su argumento con jurisprudencia de la Corte Constitucional y lo dispuesto por el artículo 50 del CCA, vigente para la época, criterio que también se recogió en el artículo 43 del CPACA.
PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 205 a 211) El 27 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial, consideró que la excepción de cesación del procedimiento por hecho superado no sería analizada en esa etapa procesal, toda vez que no se encuentra enlistada en el numeral 6.° del artículo 180 del CPACA, en concordancia con el artículo 100 CGP y su argumentación se dirige a atacar el fondo del asunto.
Precisó, además, que el restablecimiento del derecho deprecado no se limita al reintegro del cargo que ocupaba la demandante, sino que también pretende el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir. De la misma forma, negó la declaratoria de la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda». Refirió que, según reciente jurisprudencia de esta corporación, dicha excepción se configura por dos razones a saber: i) falta de requisitos formales (artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA) e ii) indebida acumulación de pretensiones (artículo 138 y 165 del CPACA).
En tal entendido, explicó que, si bien no desconoce que para resolver de fondo el asunto objeto de estudio debe verificarse si el citado oficio es plausible de control judicial, lo cierto es que la normativa citada no exige que los actos demandados sean objetables ante la administración de justicia, lo que implica que dicha exigencia no configure el medio exceptivo.
RECURSOS DE APELACIÓN (folio 206 a 206vto). La PGN y el tercero vinculado al proceso interpusieron recurso de apelación contra las anteriores decisiones. La PGN expuso que la pretensión principal de la demanda es la nulidad y el restablecimiento del derecho, por lo tanto, no comparte lo señalado por el a quo, porque al decidir sobre la excepción denominada «cesación del procedimiento por hecho superado» señaló que el restablecimiento del derecho deprecado por la demandante va más allá del reintegro, pues, en su sentir, la pretensión principal sí está dirigida a que la señora Romero Otálvaro se nombre nuevamente como procuradora judicial II, cargo que actualmente ejerce.
Por su parte el señor Pinzón Barreto iteró los argumentos expuestos en la excepción de inepta demanda, para concluir que el oficio SG núm. 4161 de fecha 12 de agosto de 2016 es un simple acto de comunicación, de manera que el acto que realmente crea, modifica o extingue la situación jurídica de la demandante, es el Decreto núm. 3263 de 2016, por medio del cual fue nombrado en el cargo que aquella ocupaba.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de agosto de 2019, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió resolver de fondo los argumentos expuestos en la excepción denominada por el señor Fabricio Pinzón Barreto como «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial»? 2.
¿Las pretensiones deprecadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Magda Patricia Romero Otálvaro se encuentran satisfechas con su reintegro en un cargo igual o equivalente al que desempeñaba en la PGN? Primer problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió resolver de fondo los argumentos expuestos en la excepción denominada por el señor Fabricio Pinzón Barreto como «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial»? El despacho sostendrá la siguiente tesis: La incorrecta utilización del concepto de «ineptitud sustantiva de la demanda» no exime al juez para estudiar de fondo los argumentos en los que se sustentó la excepción propuesta, como procede a explicarse: Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen.
Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[2].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén al respecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio, para proceder al rechazo de la misma, en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
Colofón de lo expuesto y en atención a los presupuestos fácticos del caso bajo examen, debemos precisar que el a quo, en el trámite de la audiencia inicial, negó la declaratoria de la excepción denominada por el señor Fabricio Pinzón Barreto como «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial».
Para soportar su decisión señaló que, en aplicación a lo dispuesto en el auto proferido por la Sección Segunda de esta corporación el 21 de abril de 2016[3], la inepta demanda se configura por dos razones: i) falta de requisitos formales (artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA) e ii) indebida acumulación de pretensiones (artículo 138 y 165 del CPACA) y que, en ninguna de las citadas normas se exige que los actos demandados sean objetables ante la administración de justicia, lo que implica que no se configure el medio exceptivo propuesto.
Ante este panorama, es pertinente precisar, como ya se explicó, que la providencia en mención y en la que se fundamentó el tribunal para negar la declaratoria del medio exceptivo propuesto, luego de hacer una revisión histórica de la utilización de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», en efecto precisó que en la actualidad es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones».
En atención a lo cual, hace un llamado a la correcta utilización del concepto de «ineptitud sustantiva de la demanda» únicamente en los dos eventos citados en precedencia. Lo anterior permite afirmar que, si bien la excepción propuesta por el tercero vinculado fue denominada como «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial», lo cierto es que los argumentos de la misma, no se adecúa en ninguno de los supuestos en que el ordenamiento colombiano consagra de manera expresa la excepción previa denominada ineptitud de la demanda.
Sin embargo, la denominación errada de dicha excepción, en ningún momento, releva al juez de primera instancia para estudiar de fondo los planteamientos en los que se sustentó la misma, esto es, si el acto administrativo contenido en el oficio SG núm. 4161 de 2016 es un simple acto de comunicación no enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Repárese que la imposibilidad de control judicial de la actuación acusada, puede considerarse como un presunto vicio o falencia que puede ser resuelta a través de otro tipo de mecanismos de saneamiento procesal, pues, lo contrario, conllevaría a que se tramitara todo un proceso para llegar finalmente a una decisión de carácter inhibitorio.
Situación que precisamente busca evitar el deber contemplado en el ordinal 5.º del artículo 180 del CPACA. Así pues, el hecho de que el oficio demandado presuntamente no sea susceptible de control judicial, como se planteó la excepción, pudo haberse resuelto desde la audiencia inicial, a fin de depurar con claridad los aspectos necesarios o indispensables para resolver el problema jurídico que subyace en la controversia suscitada entre las partes.
No obstante, resulta pertinente en razón del principio de economía procesal y el acceso oportuno a la administración de justicia, confirmar la decisión proferida por el tribunal que negó la declaratoria de la mal denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», máxime cuando indicó no desconocer, a efectos de dictar una sentencia de fondo, la importancia de verificar si los actos administrativos acusados son plausibles de control judicial.
De suerte que, como en la demanda se pretende no sólo la nulidad del oficio de fecha 12 de agosto de 2016 que le comunicó a la demandante la terminación de su vinculación laboral con la Procuraduría General de la Nación, sino también del Decreto núm. 3263 del agosto 8 de 2016, por medio del cual se nombró en período de prueba al señor Fabricio Pinzón Barreto y se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del cargo que aquella desempeñaba, deberá desplegarse dicho análisis a efectos de identificar plenamente la actuación que produjo la afectación, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
En conclusión: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió estudiar en el trámite de la audiencia inicial los argumentos expuestos en la excepción propuesta, a pesar de que se haya utilizado de forma incorrecta el concepto de «ineptitud sustantiva de la demanda». Segundo problema jurídico ¿Las pretensiones deprecadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Magda Patricia Romero Otálvaro se encuentran satisfechas con su reintegro en un cargo igual o equivalente al que desempeñaba en la PGN? El despacho sostendrá la siguiente tesis: El reintegro de la señora Romero Otálvaro a un cargo similar al que desempeñaba en la PGN, no satisface las pretensiones que se invocan el medio de controll, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. La carencia actual de objeto por hecho superado Resulta consecuente afirmar que la carencia actual de objeto por hecho superado[4] es una figura procesal regulada por el legislador para las acciones constitucionales de tutela y de cumplimiento.
Sin embargo, puede acogerse en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aquellos eventos cuando el supuesto de hecho que fundamentó la demanda se ha modificado sustancialmente, de manera que desaparecen las circunstancias que lesionan el derecho subjetivo que se reclama, las cuales son indispensables para que el juez se pronuncie, toda vez que las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Así las cosas, una vez se ha demostrado que el fundamento de la demanda se satisfizo, resulta innecesario entrar a resolver de fondo el asunto puesto a su conocimiento, pues la decisión resultaría inane. En el caso concreto, según los hechos de la demanda, el señor Pinzón Barreto propuso como una de las excepciones, la denominada «cesación del procedimiento por hecho superado», comoquiera que el restablecimiento del derecho deprecado con el medio de control se cumplió, cuando en acatamiento de un fallo de tutela la PGN reintegró a la demandante en un cargo de igual categoría al que desempeñaba.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al respecto consideró que la misma no debía analizarse en esa etapa procesal, por un lado, al no encontrase enlistadas en el numeral 6.º del artículo 180 del CPACA y el artículo 100 CGP y porque su argumentación se dirige a atacar el fondo del asunto. De otro lado, por cuanto las pretensiones de la demanda no están limitadas únicamente al reintegro de la demandante, sino también al pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir.
Sobre dicha decisión se corrió traslado a las partes. Es así como la PGN impugnó la decisión al considerar que, a diferencia de lo expuesto por el juez de primera instancia, la pretensión principal de la demanda se dirige al reintegro de la señora Romero Otálvaro en el cargo que ocupaba, situación que se encuentra satisfecha, dado que en la actualidad se desempeña como procuradora judicial II.
Ahora bien, en virtud de lo anterior y de acuerdo con las pretensiones invocadas en el medio de control, se observa que estas no se encuentran plenamente satisfechas con el reintegro de la demandante a un cargo igual o equivalente al que desempeñaba, por cuanto, como bien lo expuso el a quo, resulta palmario que la señora Magda Patricia solicita en la demanda incoada: ✓ La declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados que considera lesivo para sus intereses y específicamente, para el derecho subjetivo que ahora reclama. ✓ El reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía. Y si bien es cierto que, en cumplimiento de una decisión judicial, la PGN profirió el Decreto núm. 2703 del 3 de mayo de 2017[5], por medio del cual nombró en provisionalidad a la señora Magda Patricia Romero Otálvaro en el cargo de procuradora 33 judicial II para asuntos penales de Bogotá, código 3PJ, grado EC.
También los es, que dicho nombramiento se efectuó temporalmente, esto es, hasta por 6 meses. ✓ El pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir mientras estuvo desvinculada de la entidad demandada. Bajo este contexto, a diferencia de lo expuesto por la PGN, el despacho no advierte la ocurrencia de hechos que den como satisfecho el fin del medio de control impetrado, porque como pudo advertirse, falta el estudio del conjunto de pretensiones planteadas, las cuales delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido.
En conclusión: La solicitud de declarar como hecho superado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no está llamado a prosperar, comoquiera que las pretensiones deprecadas por la señora Romero Otálvaro no se encuentran satisfechas sólo con su reintegro a un cargo igual o equivalente al que desempeñaba, por cuanto también se pretende el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que considera lesivo para sus intereses.
Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E el 27 de agosto de 2019, a través del cual decidió analizar la excepción denominada «cesación del procedimiento por hecho superado» al momento de resolver la causa judicial y negó la excepción de «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial».
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de agosto de 2019, a través del cual decidió analizar la excepción denominada «cesación del procedimiento por hecho superado» al momento de resolver la causa judicial y negó la excepción de «inepta demanda porque uno de los actos demandados, el oficio SG núm. 4161 del 12 de agosto de 2016, no es susceptible de control judicial», de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte considerativa.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante PGN. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [3] Auto del 21 de abril de 2016, Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, radicado: 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [4] El tema del hecho superado ha sido desarrollado de manera amplia en asuntos de carácter constitucional y por parte de la Corte Constitucional se ha afirmado que el mismo tiene lugar cuando, por la acción u omisión del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. [5] Folios 250 a 251.