PENSIÓN GRACIA- Finalidad El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989.

PENSIÓN GRACIA – Requisitos/ TIEMPO DE SERVICIO COMO MAESTRA INTERINA – Computo para reconocimiento de la pensión gracia / PRIMACIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCEDIMENTAL / VINCULACIÓN ANTES DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1980- Prueba Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.(…)Para esta Sala el argumento de la demandada para negarle la pensión gracia a la actora, referente a que no acreditó su ingresó a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, sustentado en que no obraba acta de posesión que permitiera verificar que la vinculación era de carácter territorial, carece de asidero jurídico, en razón a que la plaza que ocupó estaba a cargo del departamento de Cundinamarca y su designación, como maestra interina, la efectuó el gobernador de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de lo que se colige que su incorporación fue de naturaleza territorial.

Además, la accionante sí aportó acta de posesión en el empleo de docente interino durante el período del 11 de agosto de 1980 al 11 de septiembre de la misma anualidad ante el alcalde de Gachetá. Pese a que no allegó las actas correspondientes a los demás interregnos, sí existen pruebas documentales como certificaciones (que no fueron tachadas de falsas) y actos administrativos de nombramiento (que tienen presunción de legalidad), de los que se infiere que ella prestó sus servicios durante 98 días en el año 1980.

Por lo expuesto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01475-01(5969-18) Actor: LUCY STELLA BELTRÁN RODRÍGUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2012-01475-01 (5969-2018) | |Demandante |:|Lucy Stella Beltrán Rodríguez | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento pensión gracia; vinculación a la | | | |docencia oficial anterior al 31 de diciembre de | | | |1980 en interinidad | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 3 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 69 a 84). La señora Lucy Stella Beltrán Rodríguez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 1756 de 11 de noviembre de 2009 y UGM 23345 de 29 de diciembre de 2011, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 10 de marzo de 2009, «[…] y se incluya en la liquidación todos y cada uno de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho pensional (status) […]», sumas que deberán ser indexadas, y se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 10 de marzo de 1959, por lo que «[…] a la fecha cuenta con más de 50 años de edad». Que laboró como docente interina en el departamento de Cundinamarca en 1980, lo que puede ser verificado en el «[…] Decreto No.03245 del 15 de septiembre de 1981 (aclarado por el Decreto No.04011 del 23 de noviembre de 1981), en el Decreto No.03711 del 27 de agosto de 1980, en el acta de posesión del 29 de septiembre de 1980 y en los certificados o constancias expedidas por la Secretaria de Educación de Cundinamarca […]» (sic).

Dice que prestó sus servicios en el departamento de Cundinamarca, en condición de docente nacionalizada, entre el 29 de mayo de 1981 y el 9 de septiembre de 2011 y causó su derecho a la pensión gracia el 10 de marzo de 2009. Agrega que el 3 de julio de 2009 solicitó de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución PAP 1756 de 11 de noviembre de 2009, contra la cual interpuso recurso de reposición, desatado de manera desfavorable mediante Resolución UGM 23345 de 29 de diciembre de 2011. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 2 del «Código Contencioso Administrativo»; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y 1 y 15 de la Ley 91 de 1989. Aduce que la demandante trabajó como docente territorial y nacionalizada por más de 20 años, desde el 4 de febrero de 1980, y cumplió 50 años de edad el 10 de marzo 2009, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 1.5 Contestación de la demanda.

La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6 Providencia apelada (ff. 262 a 273). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante sentencia de 3 de mayo de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el tiempo que la accionante laboró en calidad de docente interina debía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia al demostrarse que «[…] la parte demandante prestó sus servicios como docente, con anterioridad al 31 de diciembre de 1.980, conforme [a] certificados anexos […]».

Que revisados los períodos de servicios que están certificados en el proceso, la accionante trabajó como «[…] docente interino nacionalizado en los siguientes periodos: Escuela Rural la Chamba, vereda de Cusaquín del Municipio de Gachetá, desde el 28 de enero de 1980, hasta el 17 de febrero de 1980, para un tiempo laborado de 20 días. Por Decreto No.03711 del 27 de agosto de 1980, en la escuela Rural de Chapainailla del Municipio de Gachetá, por el término de 30 días contados a partir del 11 de agosto de 1980 al 11 de septiembre de 1980;

Escuela el Tablón, Vereda el Resguardo II, del Municipio de Gachetá, desde el 07 de octubre de 1980, hasta el 24 de noviembre de 1980, para un tiempo laborado de 48 días; del 29 de mayo de 1981 al 27 de mayo de 2009, con tipo de vinculación actual como docente Nacionalizado, en propiedad en la Escuela Rural San Antonio Gama – Cundinamarca, para un total de 28 años, 3 meses y 8 días» (sic).

En relación con el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que la accionante «[…] causó el derecho el día 10 de marzo de 2009, el día 3 de julio de 2009, solicitó el reconocimiento de la prestación, la cual fue resuelta mediante Resolución No.001756 del 11 de noviembre de 2009, y la demanda fue radicada el 27 de noviembre de 2012, por lo que, la prescripción operó a partir del 27 de noviembre de 2009».

Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia reclamada «[…] a partir del 10 de marzo de 2009, con el 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año anterior a la adquisición del status de pensionado […]», y pagar a partir del 27 de noviembre de 2009, en virtud de la prescripción trienal. 1.7 Recurso de apelación (ff. 278 a 280).

Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación al estimar que el período durante el cual la demandante tuvo una vinculación como docente interina no puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 28 de agosto de 2018 (ff. 289 a 290) y admitido por esta Corporación a través de auto de 2 de octubre de 2019 (f. 294), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 300), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionante. 2.1.1 Parte demandante (ff. 301 a 309).

La actora indica que en aplicación de los artículos 2 y 5 del Decreto 2277 de 1979, «[…] no cabe duda que el tiempo laborado […] como docente interino es un tiempo válido durante el cual ejerció la profesión docente, así como también fue una vinculación cuyo respaldo legal es el nombramiento efectuado mediante acto administrativo y/o las ordenes de trabajo y pago» (sic).

Por otra parte, expresa que no está de acuerdo con la aplicación de la prescripción trienal efectuada por el a quo, y solicita a esta Sala «[…] RECONOCER Y PAGAR la Pensión Gracia [a la demandante] a partir del 10 de marzo de 2009, día en que adquirió el status pensional, retroactivamente toda vez que no ha operado la prescripción trienal […]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es susceptible de ser tenida en cuenta por haber sido en interinidad. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].

La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) En registro civil de nacimiento (f. 15) y cédula de ciudadanía (f. 3), consta que la actora nació el 10 de marzo de 1959, por lo que cumplió 50 años de edad el 10 de marzo de 2009. b) Por medio de Decreto 3711 de 27 de agosto de 1980 (ff. 26 a 28), el gobernador de Cundinamarca nombró a la accionante, junto con otras personas, como docente interina de la Escuela Rural Chapainilla (Gachetá), a partir del 11 de agosto de 1980 (acta de posesión, f. 41). c) Con Decreto 3245 de 15 de septiembre de 1981 (ff. 31 a 34), modificado por Decreto 4011 de 23 de noviembre de 1981 (ff. 35 a 37), el gobernador de Cundinamarca nombró a la demandante como docente interina de la Escuela Rural La Chamba (Gachetá) por el término de dieciséis (16) días, a partir del 4 de febrero de 1980. d) Según formato único para la expedición de certificado de historia laboral de la secretaría de educación de Cundinamarca de 27 de mayo de 2009 (ff. 24 a 25), la reclamante tuvo una vinculación como maestra interina del 11 de agosto de 1980 a 10 de septiembre de la misma anualidad.

Además, consta que fue nombrada docente nacionalizada desde el 29 de mayo de 1981 y a la fecha de suscripción del formato, contaba con un tiempo de servicio de 28 años y 29 días. e) De acuerdo con certificado de 16 de junio de 2009 de la secretaría de educación de Cundinamarca (f. 16), la accionante devengó, entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de mayo de 2009 sueldo y primas de vacaciones y navidad. f) En declaración juramentada de 30 de junio de 2009 (f. 107), la actora expresa que se ha desempeñado como docente, destacándose por su «[…] honradez, consagración, idoneidad y buena conducta […]». g) Mediante certificado de antecedentes disciplinarios de 1° de julio de 2009 (f. 106), se indica que la demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. h) Con Resolución PAP 1756 de 11 de noviembre de 2009 (ff. 5 a 7), la extinguida Cajanal le negó a la accionante la petición presentada el 3 de julio anterior, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de reposición (ff. 22 a 23), desatado de manera desfavorable por medio de Resolución UGM 23345 de 29 de diciembre de 2011 (ff. 8 a 10). i) Certificado de 30 de enero de 2012, suscrito por el director del núcleo educativo del municipio de Gachetá (f. 42), en el que se informa que la actora prestó sus servicios, en condición de docente interina, así: |Lugar |Inicio |Finalización |Tiempo | | | | |de | | | | |servicio| | | | |s | |Escuela Rural La|28 de enero de 1980|17 de febrero de 1980|20 días | |Chamba | | | | |Escuela Rural |11 de agosto de |11 de septiembre de |30 días | |Chapainilla |1980 |1980 | | |Escuela Rural El|07 de octubre de |24 de noviembre de |48 días | |Tablón |1980 |1980 | | |Tiempo total |98 días | De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 10 de marzo de 1959 y laboró para la secretaría de educación de Cundinamarca (i) durante 98 días como docente interina en el año 1980 (28 de enero a 17 de febrero, 11 de agosto a 11 de septiembre y 7 de octubre a 24 de noviembre), y (ii) desde el 29 de mayo de 1981, en calidad de maestra nacionalizada, para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (3 de julio de 2009), de 28 años y 29 días.

En atención a su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual la demandante laboró como docente interina, toda vez que, a juicio de la accionada, este no puede ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia, porque carece de acta de posesión que pruebe el tipo de vinculación. Para esta Sala el argumento de la demandada para negarle la pensión gracia a la actora, referente a que no acreditó su ingresó a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, sustentado en que no obraba acta de posesión que permitiera verificar que la vinculación era de carácter territorial, carece de asidero jurídico, en razón a que la plaza que ocupó estaba a cargo del departamento de Cundinamarca y su designación, como maestra interina, la efectuó el gobernador de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de lo que se colige que su incorporación fue de naturaleza territorial.

Además, la accionante sí aportó acta de posesión en el empleo de docente interino durante el período del 11 de agosto de 1980 al 11 de septiembre de la misma anualidad ante el alcalde de Gachetá. Pese a que no allegó las actas correspondientes a los demás interregnos, sí existen pruebas documentales como certificaciones (que no fueron tachadas de falsas) y actos administrativos de nombramiento (que tienen presunción de legalidad), de los que se infiere que ella prestó sus servicios durante 98 días en el año 1980.

Por lo expuesto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

De igual modo, el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad en 1980 para que se desempeñara como docente del 28 de enero al 17 de febrero, desde el 11 de agosto hasta el 11 de septiembre y del 7 de octubre al 24 de noviembre de 1980, resulta irrelevante, habida cuenta de que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba efectuarse a través de un nombramiento en propiedad.

Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[9].

Así las cosas, esta Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al departamento de Cundinamarca como docente interina durante 98 días en 1980. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial (departamental) y nacionalizada por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (28 de enero de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 10 de marzo de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.

Por otro lado, se observa que el apoderado de la parte demandante en los alegatos de conclusión, presentados en esta instancia, expresa su inconformidad respecto de la aplicación de la prescripción trienal en la sentencia de primera instancia; empero, esta Corporación no emitirá pronunciamiento sobre el particular, dado que (i) la entidad accionada es apelante único y realizar un estudio del planteamiento de la actora desconocería el principio de la non reformatio in pejus y (ii) la omisión del profesional del derecho de interponer el recurso de apelación contra las decisiones que le fueron desfavorables en la providencia del Tribunal, no puede ser subsanada en la etapa de alegatos de conclusión. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 3 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Lucy Stella Beltrán Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1