63001-23-31-000-2007-00041-01 — Consejo de Estado

63001-23-31-000-2007-00041-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-09-24

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Boncafe S.A.·Demandado: Nación – Ministerio De Comercio, Industria Y Turismo

De qué trata

Síntesis: El principio de legalidad en el ámbito del derecho sancionador tiene como fundamento los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y, propende porque el ejercicio del poder estatal se supedite a la ley vigente en el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento. La reserva de ley como expresión del principio de legalidad alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia, lo que limita la posibilidad de su configuración mediante normas de menor jerarquía. Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del legislador describir los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y cuantificación de la sanción, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición, en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad. Lo anterior implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica y la competencia para imponer la sanción deben estar previamente señaladas en una ley. No obstante, por razones de especialidad, es posible que el legislador delegue en el órgano ejecutivo la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre y cuando los elementos estructurales se encuentren definidos en la ley. (…) [E]n relación con la fuente de la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café, se reitera lo expuesto por la Sala en la sentencia de 25 de octubre de 2017. Mediante el Decreto Ley 444 de 1967 se expidió el primer régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y en la Sección Segunda - Exportaciones de Café, artículos 61 y 62, se previó que la Superintendencia de Comercio Exterior sería la encargada de señalar los plazos para la exportación de café y de imponer las multas por el incumplimiento de dicha obligación. Posteriormente, con la Ley 7 de 1991, ley marco en comercio exterior, se creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior, este último encargado de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones a imponer por violación de tales normas. (…) En ejercicio de las atribuciones conferidas en las normas antes mencionadas, el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992, en la que adoptó la sanción prevista en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, conforme con la cual, “el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros. Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio”. En uso de esa competencia, el INCOMEX profirió la Resolución No. 1627 de 1994 y en su artículo 9 reguló el incumplimiento de los plazos en la forma dispuesta por la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992. Mediante el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, se modificó toda la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, en virtud de lo cual, en el artículo 5 se le asignó como función la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, en el artículo 18 se le atribuyó a la Dirección General de Comercio Exterior, dependencia del ministerio, el ejercicio de las funciones transferidas del INCOMEX y, en el artículo 21, numeral 5, a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior se le encargó la administración del registro de exportadores de café. Teniendo en cuenta que al Ministerio de Comercio Exterior le correspondía, de acuerdo con las facultades conferidas en el artículo 25 de la Ley 9 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 2553 de 1999, fijar los requisitos y obligaciones que debían cumplir los exportadores, expidió la Resolución No. 0355 del 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se establecieron disposiciones sobre la administración del Registro de Exportadores, los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café y, en los artículos 6, 9 y 10 las obligaciones del exportador inscrito, la multa y el procedimiento para su imposición (…) Destaca la Sala que en el artículo 9 de la citada resolución se previó de manera expresa que la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior, es la dependencia competente para imponer la sanción administrativa consistente en multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos en las normas que regulan la materia. Con posterioridad a la expedición de la Resolución No. 355 de 2002, mediante la Ley 790 de 2002, se llevó a cabo el programa de renovación de la administración pública y, en su artículo 4 se dispuso la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. A su vez, en el literal b) del artículo 16 Ib., se facultó al Presidente de la República para que de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, pudiera determinar los objetivos y estructura orgánica del ministerio. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias antes mencionadas, expidió el Decreto 210 de 2003, por medio del cual determinó los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, en el artículo 19 estableció las funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, de las cuales se destacan las señaladas en los numerales 3 y 9, consistentes en administrar el registro de comercio exterior de los exportadores de café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia. De manera que, a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se le asignó la facultad de administrar el Registro de Comercio Exterior de los exportadores de café, competencia que antes de la fusión de ministerios era ejercida por la Subdirección de Registros de Comercio Exterior del Ministerio del Exterior. Cabe resaltar que, ante la integración de los ministerios, en el artículo 43 del Decreto 210 de 2003 se estipuló que todas las referencias que hicieran las disposiciones legales a los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico se entendían orientadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de octubre de 2017, Exp. 25000 - 23-24-000-2011-00828-01(20358), C.P. Stella Jeannette Carvajal BastoSANCIÓN ADMINISTRATIVA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Procedimiento / DERECHO DE DEFENSA - No vulneraciónNótese que la norma especial solo dispuso como requisito previo al acto administrativo de imposición de la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportacio´n de café, la expedición del concepto de la Federacio´n Nacional de Cafeteros de Colombia, cuestión que no es objeto de controversia en este caso. Además, la Sala advierte que en la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de reposición interpuesto por BONCAFE contra la resolución sancionatoria, se puso de presente que, con ocasión de la comunicación de 7 de junio de 2004, por la que la Federación Nacional de Cafeteros le reportó al citado ministerio el vencimiento del plazo para que la sociedad llevara a cabo las exportaciones de café referentes a los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (…) De lo anterior se infiere que, antes de la imposición de la sanción, la sociedad actora tenía conocimiento de la actuación administrativa que se adelantaba en torno al vencimiento del plazo de exportación de café relacionado con los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (art. 28 CCA), tanto es así que aportó pruebas, que fueron analizadas en su oportunidad por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior. Por lo expuesto y conforme con las pruebas aportadas al expediente, se concluye que el ministerio demandado atendió lo previsto en el artículo 35 del CCA, acorde con el cual, “habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares”.SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Finalidad / SANCIÓN DE MULTA POR SALDOS NO EXPORTADOS DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación / SANCIÓN DE MULTA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Procedencia[L]a sanción aquí analizada, propende entre otras cosas, por ejercer controles sobre las exportaciones y asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el exterior y, particularmente en materia de exportación de café se busca proteger la institucionalidad, toda vez que lo que está en juego no es la aplicación interpartes del cumplimiento de un contrato, sino la afectación que con ello se puede provocar al interés de la colectividad, pues “es un hecho notorio que la actividad cafetera ha sido objeto de especial estímulo y protección del Estado, por el significado que tiene en la vida económica del país y de las personas que se dedican a la misma”. Por ende, no son de recibo los argumentos de la parte demandante para desvirtuar la sanción impuesta por ausencia de daño al Estado. Por otra parte, en relación con la graduación de la sanción y su falta de motivación en los actos administrativos demandados, la Sala advierte que en la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, la multa impuesta a BONCAFE se calculó de la siguiente manera: “(…) se establecerá a continuación como sanción por incumplimiento de la obligación que tenía la sociedad BONCAFE S.A., de embarcar a más tardar el 31 de diciembre de 2003, 31 de enero y 28 de febrero de 2004, las cantidades de 550 y 500 sacos de café y el saldo de 250 sacos de café según los anuncios Nos. 33884, 35262 y 33296, respectivamente; el 12.5% del valor del café amparado por el anuncio No. 33296 y el 50% del valor del café amparado por los anuncios de embarque Nos. 33884 y 35262, valorados en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, de acuerdo a la relación que a continuación se detalla: (…) Se aplica el 12.5% de la sanción respecto al pedido 33296 ya que el incumplimiento fue del 25% del total de la obligación y el 50% de la sanción respecto a los pedidos 33884 y 35262 en el entendido que la exportadora no embarcó ningún saco de café, esto es, dejo de exportar el 100% de las cantidades iniciales anunciadas en los citados pedidos de venta”. De manera que, contrario a lo afirmado por la parte apelante, en los actos demandados sí se explicó la forma en la que se cuantificó la sanción y los factores que se tuvieron en cuenta. Obsérvese que la graduación atiende a criterios de proporcionalidad en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos anunciados y el límite de sanción del 50% de valor del café, considerando el criterio, según el cual, entre más sacos dejados de exportar, mayor la sanción a imponer

SANCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA – Aplicación del principio de legalidad / SANCIONES A EXPORTADORES DE CAFÉ POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN – Sujeción al principio de legalidad. Implica que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Incumplimiento de plazos de exportación / COMPETENCIA PARA ESTABLECER SANCIONES ADMINISTRATIVAS A EXPORTADORES DE CAFÉ – Alcance.

Normativa aplicable / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - No vulneración / FALTA DE COMPETENCIA PARA EXPEDIR ACTOS SANCIONATORIOS – No configuración El principio de legalidad en el ámbito del derecho sancionador tiene como fundamento los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y, propende porque el ejercicio del poder estatal se supedite a la ley vigente en el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento.

La reserva de ley como expresión del principio de legalidad alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia, lo que limita la posibilidad de su configuración mediante normas de menor jerarquía. Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del legislador describir los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y cuantificación de la sanción, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición, en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad.

Lo anterior implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica y la competencia para imponer la sanción deben estar previamente señaladas en una ley. No obstante, por razones de especialidad, es posible que el legislador delegue en el órgano ejecutivo la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre y cuando los elementos estructurales se encuentren definidos en la ley.

(…) [E]n relación con la fuente de la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café, se reitera lo expuesto por la Sala en la sentencia de 25 de octubre de 2017. Mediante el Decreto Ley 444 de 1967 se expidió el primer régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y en la Sección Segunda – Exportaciones de Café, artículos 61 y 62, se previó que la Superintendencia de Comercio Exterior sería la encargada de señalar los plazos para la exportación de café y de imponer las multas por el incumplimiento de dicha obligación. Posteriormente, con la Ley 7 de 1991, ley marco en comercio exterior, se creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior, este último encargado de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones a imponer por violación de tales normas.

(…) En ejercicio de las atribuciones conferidas en las normas antes mencionadas, el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992, en la que adoptó la sanción prevista en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, conforme con la cual, “el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros.

Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio”.

En uso de esa competencia, el INCOMEX profirió la Resolución No. 1627 de 1994 y en su artículo 9 reguló el incumplimiento de los plazos en la forma dispuesta por la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992. Mediante el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, se modificó toda la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, en virtud de lo cual, en el artículo 5 se le asignó como función la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, en el artículo 18 se le atribuyó a la Dirección General de Comercio Exterior, dependencia del ministerio, el ejercicio de las funciones transferidas del INCOMEX y, en el artículo 21, numeral 5, a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior se le encargó la administración del registro de exportadores de café. Teniendo en cuenta que al Ministerio de Comercio Exterior le correspondía, de acuerdo con las facultades conferidas en el artículo 25 de la Ley 9 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 2553 de 1999, fijar los requisitos y obligaciones que debían cumplir los exportadores, expidió la Resolución No. 0355 del 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se establecieron disposiciones sobre la administración del Registro de Exportadores, los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café y, en los artículos 6, 9 y 10 las obligaciones del exportador inscrito, la multa y el procedimiento para su imposición (…) Destaca la Sala que en el artículo 9 de la citada resolución se previó de manera expresa que la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior, es la dependencia competente para imponer la sanción administrativa consistente en multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos en las normas que regulan la materia.

Con posterioridad a la expedición de la Resolución No. 355 de 2002, mediante la Ley 790 de 2002, se llevó a cabo el programa de renovación de la administración pública y, en su artículo 4 se dispuso la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

A su vez, en el literal b) del artículo 16 Ib., se facultó al Presidente de la República para que de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, pudiera determinar los objetivos y estructura orgánica del ministerio. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias antes mencionadas, expidió el Decreto 210 de 2003, por medio del cual determinó los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, en el artículo 19 estableció las funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, de las cuales se destacan las señaladas en los numerales 3 y 9, consistentes en administrar el registro de comercio exterior de los exportadores de café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia.

De manera que, a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se le asignó la facultad de administrar el Registro de Comercio Exterior de los exportadores de café, competencia que antes de la fusión de ministerios era ejercida por la Subdirección de Registros de Comercio Exterior del Ministerio del Exterior. Cabe resaltar que, ante la integración de los ministerios, en el artículo 43 del Decreto 210 de 2003 se estipuló que todas las referencias que hicieran las disposiciones legales a los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico se entendían orientadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 61 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 62 / LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 12 / LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 14, NUMERAL 12 / DECRETO 1173 DE 1991 - ARTÍCULO 2 / RESOLUCIÓN 006 DEL 30 DE JULIO DE 1992 (CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR) / DECRETO 2553 DE 1999 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 2553 DE 1999 - ARTÍCULO 18 / DECRETO 2553 DE 1999 - ARTÍCULO 21, NUMERAL 5 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 9 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 10 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 4 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 16, LITERAL B / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150, NUMERAL 10 / DECRETO 210 DE 2003 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 210 DE 2003 - ARTÍCULO 43 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de octubre de 2017, Exp. 25000-23-24-000-2011-00828- 01(20358), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto SANCIÓN ADMINISTRATIVA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Procedimiento / DERECHO DE DEFENSA – No vulneración Nótese que la norma especial solo dispuso como requisito previo al acto administrativo de imposición de la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportación de café, la expedición del concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, cuestión que no es objeto de controversia en este caso.

Además, la Sala advierte que en la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de reposición interpuesto por BONCAFE contra la resolución sancionatoria, se puso de presente que, con ocasión de la comunicación de 7 de junio de 2004, por la que la Federación Nacional de Cafeteros le reportó al citado ministerio el vencimiento del plazo para que la sociedad llevara a cabo las exportaciones de café referentes a los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (…) De lo anterior se infiere que, antes de la imposición de la sanción, la sociedad actora tenía conocimiento de la actuación administrativa que se adelantaba en torno al vencimiento del plazo de exportación de café relacionado con los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (art. 28 CCA), tanto es así que aportó pruebas, que fueron analizadas en su oportunidad por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior.

Por lo expuesto y conforme con las pruebas aportadas al expediente, se concluye que el ministerio demandado atendió lo previsto en el artículo 35 del CCA, acorde con el cual, “habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares”.

SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Finalidad / SANCIÓN DE MULTA POR SALDOS NO EXPORTADOS DE CAFÉ - Proporcionalidad y graduación / SANCIÓN DE MULTA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Procedencia [L]a sanción aquí analizada, propende entre otras cosas, por ejercer controles sobre las exportaciones y asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el exterior y, particularmente en materia de exportación de café se busca proteger la institucionalidad, toda vez que lo que está en juego no es la aplicación interpartes del cumplimiento de un contrato, sino la afectación que con ello se puede provocar al interés de la colectividad, pues “es un hecho notorio que la actividad cafetera ha sido objeto de especial estímulo y protección del Estado, por el significado que tiene en la vida económica del país y de las personas que se dedican a la misma”.

Por ende, no son de recibo los argumentos de la parte demandante para desvirtuar la sanción impuesta por ausencia de daño al Estado. Por otra parte, en relación con la graduación de la sanción y su falta de motivación en los actos administrativos demandados, la Sala advierte que en la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, la multa impuesta a BONCAFE se calculó de la siguiente manera: “(…) se establecerá a continuación como sanción por incumplimiento de la obligación que tenía la sociedad BONCAFE S.A., de embarcar a más tardar el 31 de diciembre de 2003, 31 de enero y 28 de febrero de 2004, las cantidades de 550 y 500 sacos de café y el saldo de 250 sacos de café según los anuncios Nos. 33884, 35262 y 33296, respectivamente; el 12.5% del valor del café amparado por el anuncio No. 33296 y el 50% del valor del café amparado por los anuncios de embarque Nos. 33884 y 35262, valorados en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, de acuerdo a la relación que a continuación se detalla: (…) Se aplica el 12.5% de la sanción respecto al pedido 33296 ya que el incumplimiento fue del 25% del total de la obligación y el 50% de la sanción respecto a los pedidos 33884 y 35262 en el entendido que la exportadora no embarcó ningún saco de café, esto es, dejo de exportar el 100% de las cantidades iniciales anunciadas en los citados pedidos de venta”.

De manera que, contrario a lo afirmado por la parte apelante, en los actos demandados sí se explicó la forma en la que se cuantificó la sanción y los factores que se tuvieron en cuenta. Obsérvese que la graduación atiende a criterios de proporcionalidad en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos anunciados y el límite de sanción del 50% de valor del café, considerando el criterio, según el cual, entre más sacos dejados de exportar, mayor la sanción a imponer CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00041-01(23736) Actor: BONCAFE S.A. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO FALLO La Sala decide el recurso de apelación[1] interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2010, por el Tribunal Administrativo del Quindío, que dispuso[2]: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: (…)».

ANTECEDENTES La sociedad BONCAFE S.A. (en adelante, BONCAFE) le anunció a la Federación Nacional de Cafeteros las siguientes operaciones de exportación de café: |Anuncio |Total sacos |Sacos |Mes de |Año |Comprador | | |pedidos |pendientes por|embarque | | | | | |exportar | | | | |33884 |550 |550 |octubre |2003 |Colombian | | | | | | |Coffe Group | | | | | | |S.A. | |33296 |1000 |250 |noviembre |2003 |Mitsui de | | | | | | |Colombia S.A. | |35262 |500 |500 |diciembre |2003 |Koval Trading | | | | | | |INC | El 7 de junio de 2004, el Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros reportó el vencimiento de los plazos que tenía BONCAFE para realizar las citadas exportaciones.

Mediante la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006[3], la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por BONCAFE, de exportar a más tardar el 31 de diciembre de 2003, 31 de enero y 28 de febrero de 2004, los sacos de café pendientes, correspondientes a los anuncios 33884, 33296 y 35262, respectivamente.

Adicionalmente, conforme con el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, le impuso sanción a la citada sociedad, consistente en multa por la suma de $146.495.462,50. El 6 de marzo de 2006, BONCAFE interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión[4]. El recurso de reposición se resolvió con la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006[5], por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo modificó la sanción impuesta a BONCAFE, fijándola en la suma de $143.918.299,50.

Por medio de la Resolución No. 0507 de 10 de noviembre de 2006[6], el Director de Comercio Exterior decidió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, modificada por la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006. DEMANDA La sociedad BONCAFE S.A, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), formuló las siguientes pretensiones[7]: «PRIMERA: Que se declare la NULIDAD de las RESOLUCIONES números 0007, 0013 y 0507, calendadas febrero 14, septiembre 6 y noviembre 10, respectivamente y todas del año inmediatamente anterior; proferidas por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, las dos primeras y de la Dirección de Comercio Exterior, la última, todas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, en cuanto a que por medio de las mismas, se declaró el incumplimiento en algunos contratos de exportación y se impuso a la sociedad BONCAFE S.A., multa por valor de ciento cuarenta y tres millones novecientos dieciocho mil doscientos noventa y nueve pesos con cincuenta centavos ($143.918.299,50), todo por ello por concepto de exportaciones de café no realizadas.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene a la NACIÓN por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se abstenga de cobrar a mi representada, la sociedad BONCAFE S.A. los valores correspondientes a la suma en cita, determinada como sanción. TERCERA: Se condene a la demandada al pago de costas, incluidas agencias en derecho que se causen con ocasión al presente proceso».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 6, 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia • Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Falta de competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora Adujo que la facultad sancionadora ejercida por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, no le fue conferida por la ley o por un decreto ley.

De manera que, la funcionaria que expidió el acto sancionatorio actuó sin competencia. Precisó que mediante el artículo 9 de la Resolución No. 355 de 2002, se le confirió competencia a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior para imponer la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportación de café. Dependencia que desapareció con la nueva estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con ocasión de la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico, establecida por el artículo 4 de la Ley 790 de 2002.

Mencionó que la Resolución No. 355 de 2002 es inconstitucional, porque otorgó facultades sancionatorias, desconociendo que, estas solo pueden tener origen en la Constitución y en la ley. Concluyó que la consecuencia de lo anterior es la nulidad de los actos demandados, por haber sido proferidos por funcionarios sin competencia. Violación al principio de reserva de ley Explicó que conforme con el artículo 29 de la Constitución Política, para que una conducta sea sancionable en materia administrativa, se requiere que aquella y su sanción estén previamente establecidas en la ley.

Indicó que no existe ley o decreto proferido en uso de potestades extraordinarias que faculten a la administración en materia de exportaciones de café, para declarar el incumplimiento de los contratos o infracciones administrativas por la inobservancia del plazo para exportar. Sostuvo que para que proceda la sanción administrativa en contra de un exportador cafetero, es necesario que previo a la comisión de la infracción exista norma legal que estructure la conducta sancionable, en este caso, el atraso del exportador en la realización de la operación de comercio exterior.

Presupuesto que no se cumple en el sub examine. Mencionó que el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, no estaba vigente para la época de los hechos y, de aplicarse, se vulnerarían los principios de razonabilidad y proporcionalidad como garantía del debido proceso. Agregó que no existiendo compromisos internacionales de Colombia que hagan necesaria la acción sancionatoria demandada, su vigencia constituye una manifiesta violación al principio de libre competencia, conforme con lo previsto en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.

Destacó que la multa impuesta no constituye el mecanismo más adecuado para forzar el cumplimiento de relaciones comerciales entre particulares, quienes disponen de sus propias reglas, que sirven de marco a sus negocios comerciales. Concluyó que el incumplimiento en el que incurre un exportador de café no acarrea perjuicios para el Estado, por lo que la sanción impuesta se torna desproporcionada.

La ausencia de procedimiento predeterminado para realizar la actuación administrativa que culminó con los actos sancionatorios y la improcedencia de la acumulación de investigaciones Explicó que toda sanción que se imponga en acto administrativo debe estar precedida de un proceso transparente, en el que se haya demostrado la comisión de la falta y garantizado el ejercicio del derecho de defensa por parte del implicado, al igual que el derecho de impugnación[8].

El incumplimiento de dichos presupuestos trae como consecuencia la violación al debido proceso. En la actuación administrativa demandada no se hizo referencia al fundamento legal del procedimiento surtido, tampoco consta la norma en la que se estableció el procedimiento de carácter policivo y económico que persiga objetivamente las infracciones al régimen de comercio exterior o de sanciones por incumplimiento a obligaciones y deberes de exportación. Violación al derecho de defensa Adujo que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió los actos administrativos sin agotar previamente el procedimiento que le permitiera a BONCAFE ejercer el derecho de defensa y de contradicción, presentando las pruebas que desvirtuaran los cargos endilgados.

Irregularidad que conduce a la nulidad de los actos demandados, que no puede ser subsanada con la oportunidad de interponer un recurso. Ausencia de daño en la conducta calificada como infracción Mencionó que la conducta sancionada, esto es, la exportación por fuera de los plazos fijados no causó detrimento patrimonial o daño alguno al Estado, por lo tanto, el acto sancionatorio deviene en improcedente.

Falta de motivación suficiente del acto sancionatorio Advirtió que en la parte motiva de los actos demandados no se expresó la razón o fundamento de los factores utilizados para fijar el monto de la sanción. Expuso que la facultad de graduación de la sanción es discrecional mas no arbitraria, razón por la cual, el funcionario que la impone debe señalar con precisión y claridad los criterios o motivos que lo llevaron a su cuantificación, cuya ausencia vicia de nulidad el acto administrativo demandado.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante providencia del 21 de mayo de 2008, el Tribunal Administrativo del Quindío tuvo por no contestada la demanda, ante la falta de acreditación de personería por parte de quien adujo actuar en representación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[9]. Decisión que quedó en firme. SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia proferida el 23 de septiembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda[10].

Manifestó que la sanción impuesta a la sociedad demandante consistente en multa por incumplimiento de obligaciones de exportación de café tiene sustento normativo y fue producto de un procedimiento administrativo sancionatorio en el que se respetaron los derechos de defensa y contradicción. Agregó que los actos demandados se fundamentaron en debida forma y los motivos de la decisión guardan conexidad con lo resuelto por la administración. Señaló que la facultad sancionadora no es conferida exclusivamente por el órgano legislativo, sino que puede tener origen en un mandato legal de intervención, en cuyo caso, la competencia de regulación se traslada al ejecutivo.

Advirtió que, en este asunto, la facultad tiene fundamento en la Constitución Política y en la ley marco de comercio exterior; por lo tanto, las competencias del legislativo y ejecutivo sobre el campo sancionador no son excluyentes sino concurrentes y complementarias. Se refirió al marco normativo aplicable al caso concreto, en especial, el Decreto Ley 210 de 2003 y la Resolución No. 355 de 2002 y, concluyó que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tiene competencia legal y reglamentaria para regular la actividad exportadora de café, lo que implica, entre otras cosas, imponer obligaciones a sus agentes y las sanciones a que haya lugar, ante su incumplimiento.

Sostuvo que el principio de legalidad de la sanción administrativa se garantizó, en la medida en que las normas que establecieron las obligaciones de la actividad de exportación de café y las sanciones por incumplimiento en los plazos para la realización de la operación, preexistían al hecho que se endilgó a la demandante. Expuso que el ministerio demandado tuvo en cuenta los parámetros de gradualidad de la sanción señalados en el artículo 9 de la Resolución No. 355 de 2002.

Adujo que los actos demandados se expidieron previo el agotamiento del procedimiento señalado para esta clase de asuntos, en el que se le permitió a BONCAFE exponer los argumentos de defensa y aportar las pruebas que pretendía hacer valer. Destacó que, con antelación a la imposición de la sanción, se le hicieron varios requerimientos a la sociedad para que cumpliera con la obligación de exportar el café. Agregó que los actos administrativos enjuiciados están motivados y se notificaron en forma personal, permitiéndosele a la sociedad interponer los recursos de reposición y apelación. Por lo anterior, concluyó que a la sociedad demandante no se le vulneró el debido proceso en el trámite administrativo en el que se expidieron los actos demandados.

Afirmó que en materia cafetera participan recursos públicos que buscan fomentar esa actividad y la seriedad del renglón económico, lo que resalta el interés jurídicamente protegido y, ante su trasgresión, lo procedente era imponer la sanción respectiva. Finalmente, expuso que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos de carácter sancionatorio.

En lo que tiene que ver con las costas, sostuvo que la conducta de la parte vencida no fue temeraria o dilatoria, razón por la cual, no hay lugar a imponerlas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión del tribunal, interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[11]. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda e insistió en que los actos administrativos demandados fueron proferidos sin competencia, porque la facultad sancionadora debe tener origen en la Constitución o en la ley.

Ninguna norma de menor jerarquía puede conceder dicha potestad[12]. Indicó que la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no tenía facultad para imponer sanciones, pues conforme con la reglamentación de sus funciones, solo le era dable administrar el registro de exportadores y expedir las certificaciones inherentes al mismo.

Manifestó que la ley es el único instrumento idóneo para señalar las conductas que merecen reproche y las respectivas sanciones; por lo que a su juicio, la Resolución No. 355 de 2002, proferida por el Ministerio de Comercio Exterior, en la que se reglamenta el Registro Nacional de Exportadores, los requisitos y el procedimiento para la inscripción en el Registro de Exportadores de Café, así como las sanciones surgidas con ocasión al incumplimiento de obligaciones relacionadas con dicho registro, base de los actos demandados, no respeta el principio de reserva de ley en materia sancionadora.

Recalcó que se desconoció el derecho de defensa por la falta de agotamiento de las etapas que comprende un procedimiento sancionatorio, en este caso, la formulación de un pliego de cargos con la indicación precisa de la conducta y la norma jurídica contentiva de la infracción, que le permitiera a la sociedad la confrontación de la conducta endilgada.

Insistió en la falta de razonabilidad en la calificación de la infracción y la ausencia de proporcionalidad de la multa impuesta. Destacó que el artículo 62 del Decreto 444 de 1967 no está vigente y comoquiera que no existen compromisos internacionales de Colombia que hagan necesarias acciones sancionatorias como la impugnada, se configura la violación a los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.

Mencionó que la administración y la economía pública no sufrieron ningún daño con la conducta omisiva de la sociedad demandante, pues el incumplimiento en los asuntos propios de la relación comercial tiene injerencia entre los particulares que participan de la misma. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante y la parte demandada guardaron silencio.

El Ministerio Público[13] solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, porque la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior tenía facultad para multar a la sociedad BONCAFE, pues pese a que ninguna norma le atribuyó de manera específica dicha función, la misma le fue conferida con el traslado de funciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior a la Dirección General de Comercio Exterior, conforme con el inciso primero del artículo 18 del Decreto 2553 de 1999; así como de la fusión del Ministerio Exterior con el de Desarrollo Económico en virtud del artículo 4 de la Ley 790 de 2002.

Agregó que en el procedimiento sancionatorio se respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la sociedad demandante. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, por medio de la cual la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por la sociedad BONCAFE S.A, de exportar café y, le impuso sanción, (ii) Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, por la que la citada funcionaria decidió el recurso de reposición y redujo la sanción impuesta y (iii) la Resolución No. 0507 de 10 de noviembre de 2002, mediante la cual, el Director de Comercio Exterior del citado ministerio, resolvió el recurso de apelación y confirmó la actuación administrativa.

En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer: (i) si la sanción impuesta a la parte actora desconoció el principio de legalidad, (ii) si la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tenía competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora, (iii) si el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desconoció el derecho de defensa de la sociedad demandante, con ocasión del procedimiento sancionatorio adelantado y (iv) si la multa aplicada a la demandante desconoció los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador. Competencia para proferir los actos administrativos que imponen sanción por incumplimiento de las obligaciones en las operaciones de comercio exterior – exportación de café El principio de legalidad en el ámbito del derecho sancionador tiene como fundamento los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y, propende porque el ejercicio del poder estatal se supedite a la ley vigente en el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento.

La reserva de ley como expresión del principio de legalidad alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia, lo que limita la posibilidad de su configuración mediante normas de menor jerarquía. Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional[14], es competencia exclusiva del legislador describir los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y cuantificación de la sanción, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición, en virtud de los principios de reserva de ley y de tipicidad.

De manera que, en el ámbito del derecho administrativo sancionador “el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas.

Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular” [16]. Bajo esa perspectiva, “se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”;

(ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”[17]. Ahora bien, en relación con la fuente de la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café, se reitera lo expuesto por la Sala en la sentencia de 25 de octubre de 2017[18].

Mediante el Decreto Ley 444 de 1967 se expidió el primer régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y en la Sección Segunda – Exportaciones de Café, artículos 61[19] y 62[20], se previó que la Superintendencia de Comercio Exterior sería la encargada de señalar los plazos para la exportación de café y de imponer las multas por el incumplimiento de dicha obligación. Posteriormente, con la Ley 7 de 1991[21], ley marco en comercio exterior, se creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior[22], este último encargado de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones a imponer por violación de tales normas.

Así lo previó el numeral 12 del artículo 14 ibídem, norma declarada exequible por la Corte Constitucional[23], reiterada en el artículo 2 del Decreto 1173 de 1991[24], así: “Artículo 2. Además de lo señalado en el inciso 1° del artículo 25 de la Ley 9° de 1991 y en desarrollo del numeral 7° del artículo 14 de la Ley 7° de 1991, el Consejo Superior de Comercio Exterior podrá determinar requisitos y condiciones que deban cumplir las exportaciones de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en los artículos siguientes de este capítulo” (Se resalta).

En ejercicio de las atribuciones conferidas en las normas antes mencionadas, el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992, en la que adoptó la sanción prevista en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, conforme con la cual, “el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros.

En uso de esa competencia, el INCOMEX profirió la Resolución No. 1627 de 1994[25] y en su artículo 9[26] reguló el incumplimiento de los plazos en la forma dispuesta por la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992. Mediante el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, se modificó toda la estructura del Ministerio de Comercio Exterior, en virtud de lo cual, en el artículo 5 se le asignó como función la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, en el artículo 18 se le atribuyó a la Dirección General de Comercio Exterior, dependencia del ministerio, el ejercicio de las funciones transferidas del INCOMEX[27] y, en el artículo 21, numeral 5, a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior se le encargó la administración del registro de exportadores de café[28].

Teniendo en cuenta que al Ministerio de Comercio Exterior le correspondía, de acuerdo con las facultades conferidas en el artículo 25 de la Ley 9 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 2553 de 1999, fijar los requisitos y obligaciones que debían cumplir los exportadores, expidió la Resolución No. 0355 del 22 de marzo de 2002[29], por medio de la cual se establecieron disposiciones sobre la administración del Registro de Exportadores, los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café y, en los artículos 6, 9 y 10 las obligaciones del exportador inscrito, la multa y el procedimiento para su imposición, como se observa a continuación: “ARTÍCULO

6. OBLIGACIONES DEL EXPORTADOR INSCRITO: El exportador de café inscrito en el Registro de Exportadores de Café deberá cumplir con las siguientes obligaciones: 1. Efectuar el anuncio de venta de café ante la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y realizar su embarque en la fecha anunciada para el efecto o a más tardar dentro de los sesenta (60) días calendario contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado”.

“ARTÍCULO 9. MULTA: La Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, podrá imponer sanción administrativa consistente en multa a favor del Tesoro Nacional hasta en cuantía equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio de embarque, valorado en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondientes al día del anuncio, previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en el que se informe sobre el vencimiento del plazo de sesenta (60) días calendario, contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado, sin que se hubiere realizado la exportación, y se precisen los mencionados precio mínimo de reintegro y tasa de cambio.

(…)”. “ARTÍCULO 10. PROCEDIMIENTO: La sanción de multa prevista en este Capítulo, será impuesta mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición o de apelación ante el Director General de Comercio Exterior, el cual deberá ser notificado al exportador, en la forma prevista por los artículos 44 y 47 o 45 del Código Contencioso Administrativo”.

Destaca la Sala que en el artículo 9 de la citada resolución se previó de manera expresa que la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior, es la dependencia competente para imponer la sanción administrativa consistente en multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos en las normas que regulan la materia.

Con posterioridad a la expedición de la Resolución No. 355 de 2002, mediante la Ley 790 de 2002[30], se llevó a cabo el programa de renovación de la administración pública y, en su artículo 4 se dispuso la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

De manera que, a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se le asignó la facultad de administrar el Registro de Comercio Exterior de los exportadores de café, competencia que antes de la fusión de ministerios era ejercida por la Subdirección de Registros de Comercio Exterior del Ministerio del Exterior. Cabe resaltar que, ante la integración de los ministerios, en el artículo 43 del Decreto 210 de 2003[32] se estipuló que todas las referencias que hicieran las disposiciones legales a los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico se entendían orientadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Conforme con el anterior recuento normativo, la Sala destaca que: - A la Superintendencia de Comercio Exterior se le asignó de forma primigenia la facultad para señalar los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café y la sanciones por su incumplimiento. - Posteriormente, al Consejo Superior de Comercio Exterior se le asignó la competencia para expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros de comercio exterior, entre estos, los requisitos y condiciones que debían cumplir los exportadores de café, tales como plazos de exportación y sanciones por su incumplimiento. - Dicho órgano en ejercicio de sus facultades asignó al INCOMEX la función de imponer multas por el desconocimiento de los plazos para la exportación de café. - Con ocasión de la supresión del INCOMEX, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto de la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección de Comercio Exterior, asumió la competencia para desarrollar las funciones que ejecutaba la entidad adscrita, que fue suprimida. - La fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo generó una reasignación de funciones, en virtual de la cual, le compete a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del nuevo ministerio en la labor de administrar el Registro de Exportadores de Café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia.

Conforme con el recuento normativo realizado, se concluye que la competencia conferida a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para imponer la sanción por la extemporaneidad en la exportación de café, no surgió con la expedición de la Resolución No. 355 del 22 de marzo de 2002, como lo afirma la apelante.

Nótese que dicha facultad, en un principio, se le asignó a la Superintendencia de Comercio Exterior y con posterioridad al Consejo Superior de Comercio Exterior. La Sala destaca que el hecho que en materia de comercio exterior se hayan creado y suprimido entidades, trasladado funciones y fusionado ministerios, no modifica ni deja sin efectos la sanción prevista en el Decreto Ley 444 de 1967, tampoco la competencia fijada en el numeral 12 del artículo 14 de la Ley 7 de 1991.

Finalmente, en relación con el argumento de la parte actora, conforme con el cual, la Resolución No. 355 de 2002 es inconstitucional, porque otorgó facultades sancionatorias, desconociendo que estas solo pueden tener origen en la Constitución y en la ley, la Sala reitera lo expuesto por la Sección Primera de esta Corporación en la sentencia del 11 de noviembre de 2010[33], en la que se expuso que “(…) la presunta violación no es manifiesta, palmaria o flagrante, es decir, no puede establecerse de la sola confrontación de la Constitución y la Resolución N° 355 de 2002 y mucho menos para declarar, con base en la pretendida excepción de inconstitucionalidad, la nulidad de los actos acusados.

Las normas que cita la Resolución N° 355 de 2002 y la entidad demandada en las Resoluciones acusadas, para sustentar su legalidad, como se observa, incluyen leyes, decretos-leyes, decretos y resoluciones, que no riñen con las normas constitucionales que se endilgan como contrariadas”. Por lo anterior, se concluye que los planteamientos propuestos por la parte apelante en relación con la presunta vulneración del debido proceso administrativo en su componente del principio de legalidad no están llamados a prosperar.

Tampoco el de falta de competencia de la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para expedir el acto sancionatorio. Del procedimiento aplicable para imponer la sanción por la exportación extemporánea de café En los términos del artículo 10 de la Resolución No. 355 de 2002, el procedimiento que se debía seguir para imponer la sanción de multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos es el siguiente: “ARTÍCULO 10.

PROCEDIMIENTO: La sanción de multa prevista en este Capítulo, será impuesta mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición o de apelación ante el Director General de Comercio Exterior, el cual deberá ser notificado al exportador, en la forma prevista por los artículos 44 y 47 o 45 del Código Contencioso Administrativo”.

En el caso concreto, la parte actora no cuestionó el incumplimiento del procedimiento señalado en la norma transcrita. De hecho, en el expediente está probado que contra la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, expedida por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación. Recursos que, en su orden, se resolvieron con las Resoluciones Nos. 0013 de 6 de septiembre de 2006 y 0507 de 10 de noviembre de 2006, esta última, expedida por el Director de Comercio Exterior.

En criterio de la parte apelante, el ministerio demandado desconoció el derecho al debido proceso por no formular un pliego de cargos previo a la expedición del acto sancionatorio, lo que, a su juicio, le impidió ejercer el derecho de defensa y contradicción contra la sanción propuesta. La Sala advierte que la exigencia de un pliego de cargos constituye una carga que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en ejercicio de sus funciones de carácter sancionatorio, no estaba en el deber jurídico de soportar, puesto que las normas que regulan la materia, vigentes para la época de los hechos y, el Código Contencioso Administrativo, no lo contemplaban como requisito necesario para adelantar el procedimiento administrativo demandado[34].

Nótese que la norma especial solo dispuso como requisito previo al acto administrativo de imposición de la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportación de café, la expedición del concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, cuestión que no es objeto de controversia en este caso. Además, la Sala advierte que en la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de reposición interpuesto por BONCAFE contra la resolución sancionatoria, se puso de presente que, con ocasión de la comunicación de 7 de junio de 2004, por la que la Federación Nacional de Cafeteros le reportó al citado ministerio el vencimiento del plazo para que la sociedad llevara a cabo las exportaciones de café referentes a los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265, esa entidad, con el fin de aclarar dicha información: “(…) mediante oficios Nos. 2-2005-004347 del 4 de febrero, 025939 del 1º de junio y 034755 del 28 de 2005 (folios 2, 3, 33 a 42), se requirió a BONCAFE S.A. para que justificara los incumplimientos reportados; siendo atendidos mediante comunicaciones radicadas con los Nos. 1-2005-011137 y 040302 del 1º de marzo y 12 de julio de 2005 (folios 10 a 32 y 44 a 54).

En tales escritos el exportador manifestó, respecto a los incumplimientos en los compromisos de venta, que en el pedido 33884 por 550 sacos, mes de embarque: octubre de 2003; se llegó a un acuerdo con Colombian Coffe Group S.A., de pagar una suma de dinero correspondiente a una sanción o multa que compensara el incumplimiento (US$9.548,67) (…).

En relación con el pedido 33296 por 250 sacos, mes de embarque: noviembre de 2003, también se llegó a un acuerdo con Mitsui de Colombia S.A., de pagar una suma de dinero correspondiente a una sanción o multa que compensara el incumplimiento (US$3.858,05) (…). Finalmente, en cuanto al pedido 35262 por 500 sacos, mes de embarque: diciembre de 2003; igualmente se llegó a un acuerdo con Koval Trading Inc., de pagar una suma de dinero correspondiente a una sanción o multa que compensara el incumplimiento (US$6.644,66) (…).

Para sustentar sus afirmaciones, el recurrente aportó una serie de documentos, los cuales fueron analizados plenamente por este despacho, pudiéndose determinar que en cuanto a los anuncios 33884, 33296 y 35265 los cuales, según el exportador, fueron cancelados a sus compradores (…) como sanción o multa compensando tales incumplimientos; el despacho no encuentra un nexo causal entre los documentos aportados y lo manifestado por BONCAFE S.A. en el sentido que tales sumas no corresponden a los valores reportados por la Federación Nacional de Cafeteros en los saldos pendientes de exportar y en los cuales no aparece justificación alguna por parte del exportador sobre la diferencia de dichas sumas.

Es necesario aclarar que en el caso de que existiera algún nexo, lo que aquí se sanciona es el incumplimiento de una obligación establecida en la Resolución 355 de 2002, norma de derecho público. (…)”[35]. De lo anterior se infiere que, antes de la imposición de la sanción, la sociedad actora tenía conocimiento de la actuación administrativa que se adelantaba en torno al vencimiento del plazo de exportación de café relacionado con los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (art. 28 CCA)[36], tanto es así que aportó pruebas[37], que fueron analizadas en su oportunidad por la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior.

En conclusión, no se evidencia que en la expedición del acto sancionatorio se haya desconocido el procedimiento aplicable al caso concreto, razón suficiente para que no prospere este cargo de apelación. Razonabilidad en la calificación de la falta y proporcionalidad de la sanción impuesta La parte apelante expuso que la falta de razonabilidad en la calificación de la infracción obedece a la ausencia de daño a la administración o a la economía pública, por cuanto los perjuicios que pudieron derivarse de la conducta tienen efectos únicamente frente al tercero importador.

Al respecto, se advierte que en los actos demandados se explica, en relación con la importancia de la política cafetera y el cumplimiento de los compromisos en la exportación, lo siguiente: “En ese orden de ideas, la Resolución 6 de 1992 del Consejo Superior de Comercio Exterior hace parte de esa política cafetera trazada por el Comité Nacional de Cafeteros (…), toda vez que es determinante para preservar la prima que se reconoce al café en los mercados internacionales; prima que se ha logrado preservar gracias a los controles que se ejercen para verificar la calidad del producto que se exporta y a la disciplina que se ha logrado instaurar entre los exportadores, merced al instrumento de la precitada Resolución 6 de 1992, toda vez que de esta manera se incentiva el cumplimiento de los compromisos de los exportadores en el exterior, que se hacen explícitos con el anuncio de la venta del café, y cuya efectividad se asegura mediante la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento” [38].

De acuerdo con lo anterior, la sanción aquí analizada, propende entre otras cosas, por ejercer controles sobre las exportaciones y asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el exterior y, particularmente en materia de exportación de café se busca proteger la institucionalidad, toda vez que lo que está en juego no es la aplicación interpartes del cumplimiento de un contrato, sino la afectación que con ello se puede provocar al interés de la colectividad, pues “es un hecho notorio que la actividad cafetera ha sido objeto de especial estímulo y protección del Estado, por el significado que tiene en la vida económica del país y de las personas que se dedican a la misma”[39].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1. CONFIRMAR la sentencia del 23 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. 2. RECONOCER personería a la abogada María del Pilar Montoya Guizado, como apoderada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos del poder conferido (Fl. 495 c.p.).

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] El recurso de apelación lo admitió la Sección Tercera de esta Corporación mediante la providencia de 18 de marzo de 2011.

Fl. 473 c.p. Por medio del auto de 22 de febrero de 2018, el proceso de la referencia se remitió por competencia a esta Sección, conforme con lo previsto en el Acuerdo 58 de 1999 y teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados los expidió el Ministerio de Comercio Exterior. [2] Fl. 449 c.p. [3] Fls. 27 a 32 c.p. [4] Fls. 33 a 44 c.p. [5] Fls. 47 a 60 c.p. [6] Fls. 63 a 69 c.p. [7] Fl. 4 c.p. [8] Trascribió apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C- 007/93, T-145/95 y T-490/02, entre otras. [9] Fl. 363 c.p. [10] Fls. 400 a 450 c.p. [11] Fls. 452 a 465 c.p. [12] Transcribió apartes de las sentencias de la Corte Constitucional T- 558/06 y SU-1010/08. [13] Fls. 477 a 485 c.p. [14] Sentencia C-921 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería. [15] Sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [16] Sentencia C-242 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, reiterada en la sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [17] Sentencia C-242 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [18] Exp. 20358, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [19] “Artículo 61.

La Superintendencia de Comercio Exterior previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia señalará los plazos dentro de los cuales debe exportarse el café a partir del registro del respectivo contrato de venta. Estos plazos no podrán ser prorrogados sino por causas justificativas y con la anuencia de la mencionada Federación”. [20] “Artículo 62.

La Superintendencia de Comercio Exterior, previo al concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas hasta por un monto equivalente al 50% del valor del respectivo contrato, cuando sin mediar causas justificativas, se incumpliere la obligación de exportar dentro del término en él previsto”. [21] “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”. [22] Artículo 12. [23] Sentencia C-170-01 del 14 de febrero de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en el entendido de que las regulaciones que estos organismos establezcan, en desarrollo de sus competencias legales, deben supeditarse a las jerarquías normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia de comercio exterior, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal b), de la Constitución, y a los reglamentos que el Presidente dicte para regular el comercio exterior, y que el Congreso y el Presidente conservan la plenitud de sus atribuciones en este campo. [24] Por el cual se expiden normas sobre regulación de la política cafetera y se dictan otras disposiciones. [25] Por medio de la cual se establecen los requisitos para la inscripción de exportadores de café y se Incorporan disposiciones relacionadas con la exportación de café. [26] “Artículo 9.

Vencidos los plazos a que se hace relación en el artículo anterior, sin que se hubiere cumplido con el embarque correspondiente, la Federación Nacional de Cafeteros al emitir su concepto previo, remitirá la documentación que contenga información precisa y concreta respecto del exportador incumplido y las circunstancias de su incumplimiento, a fin de que el INCOMEX proceda a imponer las multas correspondientes conforme lo dispuso la citada resolución del Consejo Superior de Comercio Exterior”. [27] Esta entidad fue suprimida mediante el Decreto 2682 de 1999. [28] “ARTÍCULO 5º.

Funciones. Le corresponde al Ministerio de Comercio Exterior la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos relacionados con los objetivos que le son propios y en particular: (…) 13. Establecer los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnología, y aquellos que con carácter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país. Todo requisito a la importación o exportación en tanto es una regulación de comercio exterior, deberá establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio Exterior y el Ministro del ramo correspondiente.

(…) 18. Llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, de producción nacional, de comercializadoras internacionales, usuarios de zonas francas, gremios exportadores y de la producción nacional, contratos de tecnología, y demás usuarios de comercio exterior y expedir las certificaciones pertinentes”. “ARTÍCULO 18. Dirección General de Comercio Exterior.

La Dirección General de Comercio Exterior es una dependencia del Ministerio de Comercio Exterior con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, la cual estará a cargo de un Director General. La Dirección General de Comercio Exterior ejercerá las siguientes funciones transferidas del Instituto Colombiano de Comercio Exterior y del Ministerio de Comercio Exterior: (…)”.

“ARTÍCULO 21. Subdirección de Registros de Comercio Exterior. Son funciones de la Subdirección de RegistrosJTj˜™¦» s t © ª À Á Â Ã Ì ß â ìØÄ³ì³Ÿì³ŽzŽfŽRŽ³Ž³ŽA h´w5?CJOJ[29]QJ[30]\?^J[31]aJ&hËÇhøIè5?CJOJ[32]QJ[33]\?^J[34]aJ&hÅDÔhÅDÔ5?CJ OJ[35]QJ[36]\?^J[37]aJ&hËÇhÉ|5?C de Comercio Exterior las siguientes: (…). 5. Administrar el registro de comercio exterior de usuarios importadores y exportadores, exportadores de café, de producción nacional, de comercializadoras internacionales, usuarios de zonas francas, gremios exportadores y de la producción nacional, de contratos de tecnología y demás usuarios de comercio exterior y expedir las certificaciones pertinentes”. [38] Por la cual se establecen los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café en el respectivo Registro de Exportadores y se dictan disposiciones sobre su administración. Derogó expresamente la Resolución 1267 de 1994 del INCOMEX.

Expedida por el Ministerio de Comercio Exterior, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 25 de la Ley 9ª de 1991, 5º numerales 13 y 18 y 7º numeral 16 del Decreto 2553 de 1999, y con base en lo previsto en los artículos 2º de la Resolución 6 de 1992 del Consejo Superior de Comercio Exterior y en el Decreto 2681 de 1999. [39] Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República. [40] “Artículo 19.

Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones. Son funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, las siguientes: (…) 3. Administrar el registro de comercio exterior de usuarios importadores y exportadores, exportadores de café, de contratos de importación de tecnología y de exportación de servicios y demás usuarios del comercio exterior, y expedir las certificaciones pertinentes.

(…) 9. Expedir los actos administrativos e instrucciones sobre las materias de su competencia, y realizar las operaciones a que haya lugar para el adecuado desarrollo de sus funciones.” [41] “Artículo 43. Referencias normativas. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Ministerio de Comercio Exterior y al Ministerio de Desarrollo Económico en los temas de industria, comercio y turismo, se entenderán referidas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.” [42] Exp. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. [43] En el mismo sentido, cfr. la sentencia del 12 de julio de 2018, Exp. 25000-23-24-000-2012-00796-02, C.P. Alberto Yepes Barreiro, reiterada en la sentencia del 16 de agosto de 2018, Exp. 25000-23-24-000-2012-00803-02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [44] Fls. 105 a 106 c.p. [45] “Artículo 28.

Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma”. [46] “Artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”. [47] Fl. 54 c.p. Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, pg. 8. [48] Cfr. sentencia del 11 de noviembre de 2010, Exp. 66001-23-31-000-2007- 00070-01, C.P. María Elizabeth García González.