25000-23-41-000-2014-00034-01 — Consejo de Estado

25000-23-41-000-2014-00034-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2020-09-24

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Positiva Compañía De Seguros S.A.·Demandado: Superintendencia Financiera De Colombia

De qué trata

Síntesis: La Sala reitera lo expuesto en sentencia de 17 de mayo de 2018, en la que se precisó lo siguiente : "[ ...] Al respecto, la Sala reitera que el legislador sometió el requisito de sustentación del recurso de apelación «a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso»., la Sala observa que la actora dentro del escrito de apelación se opuso al análisis efectuado por el a quo, en cuanto a violación al debido proceso, falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, falsa motivación por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo, falsa motivación por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, falsa motivación por violación de los principios del proceso administrativo sancionador y costas procesales. En este orden de ideas, la Sala procederá a realizar el estudio de los cargos alegados por la actora, debido a que expuso sus razones de desacuerdo con el fallo de primera instancia.VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO - No configuración / MOTIVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Contenido / DEBIDA MOTIVACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS - ConfiguraciónLa Sala advierte que no le asiste razón a la actora al alegar que el Tribunal en el fallo de primera instancia motivó sin razón válida que la SUPERFINANCIERA no determinó la razón de la sanción en el pliego de cargos demandado, debido a que el pliego de cargos se encuentra suficientemente motivado para establecer una sanción. De acuerdo al Tribunal, el pliego de cargos cumple con lo establecido en el literal g) del artículo 208 del EOSF, debido a que el acto administrativo demandado enuncia las normas infringidas, las pruebas, y explica las razones de la sanción, que en el presente caso fue a) por el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal y aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y b) por el pago de incapacidad permanente parcial por fuera del término legal. La Sala en anteriores pronunciamientos se ha referido a la motivación de actos administrativos, (…) De acuerdo con el criterio expuesto, la motivación de un acto administrativo debe de ser por lo menos sumaria e incluir la explicación de las razones de hecho y de derecho de la decisión de la administración. En el presente caso, la Sala observa que el pliego de cargos cumple con una motivación sumaria de las razones de hecho y de derecho por las que se expidió el acto administrativo, debido a que hizo referencia a las normas en que se fundamentó para expedir el acto administrativo sancionatorio y las razones de hecho por las que se expidió el acto administrativo sancionatorio. El pliego de cargos identificó el artículo 211 del EOSF como articulo fuente de la sanción y a pesar de que no identifico el literal específico violado, la demandada realizó una descripción de los hechos que dieron como origen la sanción, como fue el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y el pago de incapacidad permanente parcial, por lo que se podía concluir que el literal a) "Incumplan los deberes o las obligaciones que la ley les impone" fue el aplicado para la sanción. Adicionalmente, como lo dedujo el Tribunal en fallo de primera instancia, el pliego de cargos se encontraba correctamente motivado, al punto que la demandante en respuesta al pliego de cargos se pronunció respecto al artículo 211 del EOSF, y argumentó que disponía de dos meses y no de uno para el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y el pago de incapacidad permanente parcial, que luego se corroboró con el contenido de la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012. En este orden de ideas, la Sala confirma la decisión del fallo del Tribunal, debido a que los actos administrativos demandados, se encuentran debidamente motivados, y explican de forma clara, concreta y precisa las razones de la sanción.EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Aplicación. Reiteración de jurisprudencia / PROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos / IMPROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL LITERAL C) DEL ARTÍCULO 91 DEL DECRETO LEY 1295 DE 1994 - ConfiguraciónLa actora en el recurso de apelación alegó que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no debe ser aplicado en el presente caso o debe proceder la excepción de inconstitucionalidad, debido a que la Corte Constitucional en sentencia C-452 de 2002 estableció que el ejecutivo solo tenía facultades de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales y no tenía facultades sancionatorias, por lo que el Tribunal no tomó en cuenta en su fallo que varias normas del decreto ley enunciado fueron declaradas inconstitucionales. (…) Respecto a la aplicación de la excepción de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala ha precisado lo siguiente: Como lo ha señalado la Sala, cuando se invoca la enunciada excepción, los argumentos deben estar encaminados a evidenciar que una ley, que ha sido utilizada en el proceso que se discute, es contraria a la Constitución Política, para lograr que se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar su vigencia general, es decir, con efectos únicamente inter-partes. (…) De acuerdo con lo anterior, para que proceda la declaratoria de la excepción de inconstitucionalidad es necesario que exista una incompatibilidad manifiesta, palmaria y flagrante entre una norma constitucional y una norma legal, que impida su aplicación en una situación específica. La Sala advierte, que en el presente caso la actora centró su argumento en la incompatibilidad entre el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y la sentencia de la Corte Constitucional C-452 de 2002, (…) La Sala observa que la Corte Constitucional no declaró la inconstitucionalidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994. Además, en el fragmento de la sentencia C-452 de 2002 transcrita en la demanda y en la apelación de la sentencia de primera instancia, la Corte Constitucional hizo un análisis del alcance de las facultades extraordinarias que recibió el Presidente de la República para regular el Sistema General de Riesgos Profesionales, por medio del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, la Sala advierte que el análisis de la Corte Constitucional se realizó evaluando de forma general las facultades extraordinarias entregadas por el legislador, pero no realizó un análisis concreto sobre normas o facultades sancionatorias, razón por la cual la sentencia no puede tener como efecto que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no se aplique en el presente caso derivada de la excepción de inconstitucionalidad. Ahora, luego de aclarar que el análisis de la sentencia C-452 de 2002 no aplica en el presente caso, la Sala aclara que las sentencias C-30 de 2012 Y C-713 de 2012 que explican el principio de legalidad de las sanciones, y que fueron citadas por la actora en la apelación, no son argumento suficiente para que proceda la excepción de inconstitucionalidad, ya que fueron invocadas en los alegatos de la actora con el fin de aplicar la sentencia C-452 de 2002.VIOLACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO POR DESCONOCIMIENTO DE LA TITULARIDAD DE LA CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA SANCIONATORIA - No configuraciónLa actora en escrito de apelación alegó que el Tribunal no tomó en cuenta que la carga probatoria en materia sancionatoria está en cabeza del ente sancionador. (…) La Sala advierte que el Tribunal en primera instancia se pronunció respecto a los cargos alegados por la actora en la demanda y en los alegatos de conclusión. El Tribunal en fallo de primera instancia aclaró que no se invirtió la carga de la prueba, debido a que en el momento de ser expedido el pliego de cargos, la demandada contaba con suficiente material probatorio para imponer la sanción. La Sala advierte que se encuentra de acuerdo con la apreciación del Tribunal, debido a que la demandada expidió el pliego de cargos 2010067349-008 de 1 de agosto de 2011 luego de recopilar información de la actora por medio de diferentes solicitudes de información. Además, se evidencia en el expediente, que existe abundante material probatorio en el que se determinaron las quejas, los pagos y los afectados, que posteriormente se relacionaron con la normativa con el fin de expedir la sanción en contra de la actora. (…) En cuanto a las pruebas que la actora alega que no fueron valoradas, la Sala aclara que la Resolución 1137 de 2013, pese a que no hace referencia específica a todas las pruebas aportadas por la actora, la demandada realizó un análisis general del material probatorio para llegar a la sanción. La Sala advierte que la Resolución 1137 de 2013 analiza en varios de sus apartes certificaciones emitidas por RGC Asesores y Consultores en Salud S.A., en los que la demandada concluye que no se relacionan con la realidad o que no proceden en el análisis del afectado. (…) En este orden de ideas, el cargo no prospera debido a que no se evidencia violación al debido proceso.AUSENCIA TOTAL DE MOTIVACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA - InexistenciaEn el presente caso, la Sala observa que el Tribunal en la sentencia de primera instancia concluyó que los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados, porque especifican las circunstancias de hecho y de derecho que influyeron para determinar el valor de la sanción, por lo que al explicar el aquo que en la Resolución 722 de 2012 no se estableció el valor especifico año a año, no tiene como efecto que dicho acto se encuentre sin motivación suficiente, ya que de acuerdo a lo dicho por la Sala, se requiere de la motivación del acto aunque sea sumaria. En este orden de ideas, no existió una subsanación de los actos administrativos demandados como lo alegó la actora, sino que desde su nacimiento no se ha desvirtuado la legalidad de la Resolución 722 de 2012. En cuanto a la determinación de la sanción, el Tribunal en fallo de primera instancia realizó un comparativo entre la Resolución 722 de 2012 y la Resolución 1137 de 2013, en el que concluyó que para determinar la sanción la SUPERFINANCIERA aplicó los criterios del literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF, y que existió motivación suficiente para determinar las circunstancias de hecho y de derecho de la sanción. La Sala advierte que a diferencia de lo alegado por la actora, los actos administrativos demandados motivan de forma correcta la sanción, debido que desde la expedición del pliego de cargos, en la Resolución 722 de 2012 y en la Resolución 1137 de 2013 la demandada identifica los casos reportados de incumplimiento, las personas afectadas, el número de días de extemporaneidad y las razones de la sanción.APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA - ConfiguraciónLa Sala observa que el Tribunal en primera instancia si se pronunció sobre el principio de favorabilidad, debido a que hizo un análisis sobre la aplicación del artículo 52 del CPACA y sobre el numeral 6 del artículo 208 del Decreto 663 de 1993, los que analizan la caducidad sancionatoria. (…) La Sala advierte que en el presente caso no procede la aplicación del artículo 52 del CPACA con fundamento en el principio de favorabilidad, (…) En el presente caso, el CPACA es una norma general que no derogó el Decreto 663 de 1993 que es la norma especial, la cual regula de forma específica el proceso sancionatorio de la SUPERFINANCIERA, que respecto a la caducidad en su artículo 208, (…) En este orden de ideas, no procede la aplicación del CPACA en el presente caso, debido a la existencia de una norma especial, por lo que el principio de favorabilidad respecto a la norma que alega la actora no es procedente.FALSA MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES POR INAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVO - InexistenciaLa apelante argumentó que el Tribunal en sentencia de primera instancia no tomó en cuenta ninguno de los argumentos que expuso en la demanda, por lo que debió valorar como eximente de responsabilidad tanto objetivo como subjetivo, que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 establecieron un periodo de transición para POSITIVA. La Sala advierte que el Tribunal sí se pronunció respecto a la razón que expuso la actora, debido a que explicó respecto a los eximentes de responsabilidad alegados por la actora, (…) La Sala considera, que a pesar de que el Tribunal no se pronunció específicamente sobre el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008, al aquo explicó de forma general, porque las pruebas que buscaban eximir de responsabilidad a la actora no procedían. Adicionalmente, la Sala observa que a pesar de que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 explican el periodo de transición por convenio entre el Instituto de Seguros Sociales y POSITIVA, no se encuentra que no debía responder por sus obligaciones legales.ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 776 DE 2002 - InexistenciaLa actora en escrito de apelación manifestó que el fallo de primera instancia no respondió el cargo formulado en la demanda, debido a que el Tribunal no se refirió específicamente a cada uno de sus argumentos, y reiteró lo expuesto en la demanda. La Sala advierte que el fundamento del cargo de la demanda era probar la forma de interpretar el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, por lo que el Tribunal explicó la forma de interpretarlo y aplicarlo, por lo que se respondió a los cargos y razones de la actora. (…) La Sala advierte que, a pesar de que el problema jurídico se encontraba dividido por diferentes argumentos, como el análisis del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, la ambigüedad de las posibles normas aplicables, la falta de que no todos los empleados reciben el salario en los mismos términos, el pago de incapacidad temporal como obligación dineraria, que la Corte Constitucional en diferentes fallos determinó que la mora en el pago de incapacidades temporales es regulado por el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, se debe interpretar las normas de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 57 de 1887, existencia de responsabilidad de la ARL y el empleador de las incapacidades temporales y que el pago de incapacidades debe realizarse dentro de los dos meses siguientes a que se reúnan todos los requisitos de la solicitud, el Tribunal respondió el problema jurídico. La Sala aclara que se encuentra de acuerdo con la decisión del Tribunal, debido a que es evidente que la Ley 776 de 2002 contiene en su artículo 3 una norma específica en la que regula el pago por incapacidad temporal, en la que expresamente se señala el momento del pago, (…) En este orden de ideas, la interpretación del Tribunal en el fallo de primera instancia se encuentra acorde a la normativa aplicable al caso concreto, debido a que aplicó la norma especial sobre la general.FALSA MOTIVACIÓN POR VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DOSIMETRÍA EN MATERIA SANCIONATORIAContrario a lo alegado por la actora en la apelación, la Sala considera que el Tribunal se pronunció sobre los métodos de dosimetría de la sanción del artículo 208 del EOSF, (…) La Sala advierte que el Tribunal no se contradijo en su explicación, debido a que afirmó que el artículo 208 del EOSF es aplicable en el presente caso con el fin de determinar la sanción, y que la misma norma permite la opción de aplicar uno o varios de los criterios sancionatorios. (…) De acuerdo con la norma transcrita, la Sala observa que se encuentra acorde con el análisis del Tribunal, debido a que es la norma aplicable al caso por ser el criterio para graduar sanciones administrativas, y porque la norma establece de forma explícita que en cuanto resulten aplicables los criterios de graduación deben ser utilizados.CONDENA EN COSTAS - Improcedencia por falta de pruebas de su causaciónLas costas se deben analizar conforme con lo dispuesto por los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concreto con la regla del numeral 8, según el cual «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en primera instancia, por lo cual se revocará el ordinal tercero del fallo recurrido y, en su lugar, se negará la condena en costas. Igualmente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por lo que no son procedentes.

INDEBIDA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA– No configuración La Sala reitera lo expuesto en sentencia de 17 de mayo de 2018, en la que se precisó lo siguiente: "[ ] Al respecto, la Sala reitera que el legislador sometió el requisito de sustentación del recurso de apelación «a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso»., la Sala observa que la actora dentro del escrito de apelación se opuso al análisis efectuado por el a quo, en cuanto a violación al debido proceso, falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, falsa motivación por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo, falsa motivación por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, falsa motivación por violación de los principios del proceso administrativo sancionador y costas procesales.

En este orden de ideas, la Sala procederá a realizar el estudio de los cargos alegados por la actora, debido a que expuso sus razones de desacuerdo con el fallo de primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 776 DE 2002 – ARTÍCULO 3 VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – No configuración / MOTIVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Contenido / DEBIDA MOTIVACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS – Configuración La Sala advierte que no le asiste razón a la actora al alegar que el Tribunal en el fallo de primera instancia motivó sin razón válida que la SUPERFINANCIERA no determinó la razón de la sanción en el pliego de cargos demandado, debido a que el pliego de cargos se encuentra suficientemente motivado para establecer una sanción. De acuerdo al Tribunal, el pliego de cargos cumple con lo establecido en el literal g) del artículo 208 del EOSF, debido a que el acto administrativo demandado enuncia las normas infringidas, las pruebas, y explica las razones de la sanción, que en el presente caso fue a) por el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal y aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y b) por el pago de incapacidad permanente parcial por fuera del término legal.

La Sala en anteriores pronunciamientos se ha referido a la motivación de actos administrativos, (…) De acuerdo con el criterio expuesto, la motivación de un acto administrativo debe de ser por lo menos sumaria e incluir la explicación de las razones de hecho y de derecho de la decisión de la administración. En el presente caso, la Sala observa que el pliego de cargos cumple con una motivación sumaria de las razones de hecho y de derecho por las que se expidió el acto administrativo, debido a que hizo referencia a las normas en que se fundamentó para expedir el acto administrativo sancionatorio y las razones de hecho por las que se expidió el acto administrativo sancionatorio.

El pliego de cargos identificó el artículo 211 del EOSF como articulo fuente de la sanción y a pesar de que no identifico el literal específico violado, la demandada realizó una descripción de los hechos que dieron como origen la sanción, como fue el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y el pago de incapacidad permanente parcial, por lo que se podía concluir que el literal a) "Incumplan los deberes o las obligaciones que la ley les impone" fue el aplicado para la sanción. Adicionalmente, como lo dedujo el Tribunal en fallo de primera instancia, el pliego de cargos se encontraba correctamente motivado, al punto que la demandante en respuesta al pliego de cargos se pronunció respecto al artículo 211 del EOSF, y argumentó que disponía de dos meses y no de uno para el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y el pago de incapacidad permanente parcial, que luego se corroboró con el contenido de la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012.

En este orden de ideas, la Sala confirma la decisión del fallo del Tribunal, debido a que los actos administrativos demandados, se encuentran debidamente motivados, y explican de forma clara, concreta y precisa las razones de la sanción. FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO (EOSF) – ARTÍCULO 208 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO (EOSF) – ARTÍCULO 211 EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Aplicación. Reiteración de jurisprudencia / PROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos / IMPROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL LITERAL C) DEL ARTÍCULO 91 DEL DECRETO LEY 1295 DE 1994 – Configuración La actora en el recurso de apelación alegó que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no debe ser aplicado en el presente caso o debe proceder la excepción de inconstitucionalidad, debido a que la Corte Constitucional en sentencia C-452 de 2002 estableció que el ejecutivo solo tenía facultades de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales y no tenía facultades sancionatorias, por lo que el Tribunal no tomó en cuenta en su fallo que varias normas del decreto ley enunciado fueron declaradas inconstitucionales.

(…) Respecto a la aplicación de la excepción de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala ha precisado lo siguiente: Como lo ha señalado la Sala, cuando se invoca la enunciada excepción, los argumentos deben estar encaminados a evidenciar que una ley, que ha sido utilizada en el proceso que se discute, es contraria a la Constitución Política, para lograr que se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar su vigencia general, es decir, con efectos únicamente inter-partes.

(…) De acuerdo con lo anterior, para que proceda la declaratoria de la excepción de inconstitucionalidad es necesario que exista una incompatibilidad manifiesta, palmaria y flagrante entre una norma constitucional y una norma legal, que impida su aplicación en una situación específica. La Sala advierte, que en el presente caso la actora centró su argumento en la incompatibilidad entre el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y la sentencia de la Corte Constitucional C-452 de 2002, (…) La Sala observa que la Corte Constitucional no declaró la inconstitucionalidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994.

Además, en el fragmento de la sentencia C-452 de 2002 transcrita en la demanda y en la apelación de la sentencia de primera instancia, la Corte Constitucional hizo un análisis del alcance de las facultades extraordinarias que recibió el Presidente de la República para regular el Sistema General de Riesgos Profesionales, por medio del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, la Sala advierte que el análisis de la Corte Constitucional se realizó evaluando de forma general las facultades extraordinarias entregadas por el legislador, pero no realizó un análisis concreto sobre normas o facultades sancionatorias, razón por la cual la sentencia no puede tener como efecto que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no se aplique en el presente caso derivada de la excepción de inconstitucionalidad.

Ahora, luego de aclarar que el análisis de la sentencia C-452 de 2002 no aplica en el presente caso, la Sala aclara que las sentencias C-30 de 2012 Y C-713 de 2012 que explican el principio de legalidad de las sanciones, y que fueron citadas por la actora en la apelación, no son argumento suficiente para que proceda la excepción de inconstitucionalidad, ya que fueron invocadas en los alegatos de la actora con el fin de aplicar la sentencia C-452 de 2002.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1295 DE 1994 – ARTÍCULO 91 LITERAL C / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 139 VIOLACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO POR DESCONOCIMIENTO DE LA TITULARIDAD DE LA CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA SANCIONATORIA – No configuración La actora en escrito de apelación alegó que el Tribunal no tomó en cuenta que la carga probatoria en materia sancionatoria está en cabeza del ente sancionador.

(…) La Sala advierte que el Tribunal en primera instancia se pronunció respecto a los cargos alegados por la actora en la demanda y en los alegatos de conclusión. El Tribunal en fallo de primera instancia aclaró que no se invirtió la carga de la prueba, debido a que en el momento de ser expedido el pliego de cargos, la demandada contaba con suficiente material probatorio para imponer la sanción. La Sala advierte que se encuentra de acuerdo con la apreciación del Tribunal, debido a que la demandada expidió el pliego de cargos 2010067349-008 de 1 de agosto de 2011 luego de recopilar información de la actora por medio de diferentes solicitudes de información. Además, se evidencia en el expediente, que existe abundante material probatorio en el que se determinaron las quejas, los pagos y los afectados, que posteriormente se relacionaron con la normativa con el fin de expedir la sanción en contra de la actora.

(…) En cuanto a las pruebas que la actora alega que no fueron valoradas, la Sala aclara que la Resolución 1137 de 2013, pese a que no hace referencia específica a todas las pruebas aportadas por la actora, la demandada realizó un análisis general del material probatorio para llegar a la sanción. La Sala advierte que la Resolución 1137 de 2013 analiza en varios de sus apartes certificaciones emitidas por RGC Asesores y Consultores en Salud S.A., en los que la demandada concluye que no se relacionan con la realidad o que no proceden en el análisis del afectado.

(…) En este orden de ideas, el cargo no prospera debido a que no se evidencia violación al debido proceso. AUSENCIA TOTAL DE MOTIVACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA – Inexistencia En el presente caso, la Sala observa que el Tribunal en la sentencia de primera instancia concluyó que los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados, porque especifican las circunstancias de hecho y de derecho que influyeron para determinar el valor de la sanción, por lo que al explicar el aquo que en la Resolución 722 de 2012 no se estableció el valor especifico año a año, no tiene como efecto que dicho acto se encuentre sin motivación suficiente, ya que de acuerdo a lo dicho por la Sala, se requiere de la motivación del acto aunque sea sumaria.

En este orden de ideas, no existió una subsanación de los actos administrativos demandados como lo alegó la actora, sino que desde su nacimiento no se ha desvirtuado la legalidad de la Resolución 722 de 2012. En cuanto a la determinación de la sanción, el Tribunal en fallo de primera instancia realizó un comparativo entre la Resolución 722 de 2012 y la Resolución 1137 de 2013, en el que concluyó que para determinar la sanción la SUPERFINANCIERA aplicó los criterios del literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF, y que existió motivación suficiente para determinar las circunstancias de hecho y de derecho de la sanción. La Sala advierte que a diferencia de lo alegado por la actora, los actos administrativos demandados motivan de forma correcta la sanción, debido que desde la expedición del pliego de cargos, en la Resolución 722 de 2012 y en la Resolución 1137 de 2013 la demandada identifica los casos reportados de incumplimiento, las personas afectadas, el número de días de extemporaneidad y las razones de la sanción. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA - Configuración La Sala observa que el Tribunal en primera instancia si se pronunció sobre el principio de favorabilidad, debido a que hizo un análisis sobre la aplicación del artículo 52 del CPACA y sobre el numeral 6 del artículo 208 del Decreto 663 de 1993, los que analizan la caducidad sancionatoria.

(…) La Sala advierte que en el presente caso no procede la aplicación del artículo 52 del CPACA con fundamento en el principio de favorabilidad, (…) En el presente caso, el CPACA es una norma general que no derogó el Decreto 663 de 1993 que es la norma especial, la cual regula de forma específica el proceso sancionatorio de la SUPERFINANCIERA, que respecto a la caducidad en su artículo 208, (…) En este orden de ideas, no procede la aplicación del CPACA en el presente caso, debido a la existencia de una norma especial, por lo que el principio de favorabilidad respecto a la norma que alega la actora no es procedente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 52 FALSA MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES POR INAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVO – Inexistencia La apelante argumentó que el Tribunal en sentencia de primera instancia no tomó en cuenta ninguno de los argumentos que expuso en la demanda, por lo que debió valorar como eximente de responsabilidad tanto objetivo como subjetivo, que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 establecieron un periodo de transición para POSITIVA.

La Sala advierte que el Tribunal sí se pronunció respecto a la razón que expuso la actora, debido a que explicó respecto a los eximentes de responsabilidad alegados por la actora, (…) La Sala considera, que a pesar de que el Tribunal no se pronunció específicamente sobre el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008, al aquo explicó de forma general, porque las pruebas que buscaban eximir de responsabilidad a la actora no procedían.

Adicionalmente, la Sala observa que a pesar de que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 explican el periodo de transición por convenio entre el Instituto de Seguros Sociales y POSITIVA, no se encuentra que no debía responder por sus obligaciones legales. ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 776 DE 2002 - Inexistencia La actora en escrito de apelación manifestó que el fallo de primera instancia no respondió el cargo formulado en la demanda, debido a que el Tribunal no se refirió específicamente a cada uno de sus argumentos, y reiteró lo expuesto en la demanda.

La Sala advierte que el fundamento del cargo de la demanda era probar la forma de interpretar el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, por lo que el Tribunal explicó la forma de interpretarlo y aplicarlo, por lo que se respondió a los cargos y razones de la actora. (…) La Sala advierte que, a pesar de que el problema jurídico se encontraba dividido por diferentes argumentos, como el análisis del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, la ambigüedad de las posibles normas aplicables, la falta de que no todos los empleados reciben el salario en los mismos términos, el pago de incapacidad temporal como obligación dineraria, que la Corte Constitucional en diferentes fallos determinó que la mora en el pago de incapacidades temporales es regulado por el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, se debe interpretar las normas de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 57 de 1887, existencia de responsabilidad de la ARL y el empleador de las incapacidades temporales y que el pago de incapacidades debe realizarse dentro de los dos meses siguientes a que se reúnan todos los requisitos de la solicitud, el Tribunal respondió el problema jurídico.

La Sala aclara que se encuentra de acuerdo con la decisión del Tribunal, debido a que es evidente que la Ley 776 de 2002 contiene en su artículo 3 una norma específica en la que regula el pago por incapacidad temporal, en la que expresamente se señala el momento del pago, (…) En este orden de ideas, la interpretación del Tribunal en el fallo de primera instancia se encuentra acorde a la normativa aplicable al caso concreto, debido a que aplicó la norma especial sobre la general.

FALSA MOTIVACIÓN POR VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DOSIMETRÍA EN MATERIA SANCIONATORIA Contrario a lo alegado por la actora en la apelación, la Sala considera que el Tribunal se pronunció sobre los métodos de dosimetría de la sanción del artículo 208 del EOSF, (…) La Sala advierte que el Tribunal no se contradijo en su explicación, debido a que afirmó que el artículo 208 del EOSF es aplicable en el presente caso con el fin de determinar la sanción, y que la misma norma permite la opción de aplicar uno o varios de los criterios sancionatorios.

(…) De acuerdo con la norma transcrita, la Sala observa que se encuentra acorde con el análisis del Tribunal, debido a que es la norma aplicable al caso por ser el criterio para graduar sanciones administrativas, y porque la norma establece de forma explícita que en cuanto resulten aplicables los criterios de graduación deben ser utilizados.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO (EOSF) – ARTÍCULO 208 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO (EOSF) – ARTÍCULO 211 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de pruebas de su causación Las costas se deben analizar conforme con lo dispuesto por los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concreto con la regla del numeral 8, según el cual «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en primera instancia, por lo cual se revocará el ordinal tercero del fallo recurrido y, en su lugar, se negará la condena en costas.

Igualmente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por lo que no son procedentes. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00034-01(22096) Actor: POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 25 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas[1].

La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente:[2] “Primero. Declárase no probada la excepción denominada “Genérica” propuesta por la Superintendencia Financiera de Colombia. Segundo. Deniéganse las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Condénase en costas a la sociedad Positiva Compañía de Seguros S.A. por Secretaría, liquídanse las costas a que haya lugar.

Cuarto. Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito se expensas para atender los gastos ordinarios del proceso. […]”

ANTECEDENTES Previo pliego de cargos del 1º de agosto de 2011, el 17 de mayo de 2012 la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA – SUPERFINANCIERA-, emitió la resolución 722 en la que multó a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. – POSITIVA-, por $504.450.000 debido al pago de incapacidades temporales y/o permanentes parciales por fuera del término legal en los periodos 2009, 2010 y 2011[3].

POSITIVA el 28 de mayo de 2012 interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012, recibido por la SUPERFINANCIERA con el número de sticker 2010067349-017-000[4]. El 4 de diciembre de 2012, solicitó a la SUPERFINANCIERA que se resolviera el recurso de apelación mediante memorial con número de sticker 2010067349- 021-000[5].

La SUPERFINANCIERA el 21 de junio de 2013 resolvió el recurso de apelación mediante la Resolución 1137 de 2013, en la que modificó la multa que se había impuesto de $504.450.000 a $494.695.500, y en lo demás confirmó la resolución apelada[6]. DEMANDA La sociedad POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones[7]: “PRINCIPALES: 1.

Declarar la nulidad y, por ende, dejar sin efectos jurídicos, de hecho y de derecho, la Resolución 0722 de 12 de mayo de 2012 “por medio de la cual se impone una sanción pecuniaria a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A.” firmada por el Superintendente Delegado para Aseguradoras e intermediarios de Seguros y Reaseguros (E). 2. Declarar la nulidad y, por ende, dejar sin efectos jurídicos, de hecho y derecho, la Resolución 1137 de 21 de Junio de 2013 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. contra la Resolución No. 0722 del 17 de mayo de 2012” firmada por el Superintendente Financiero, mediante la cual modificó el artículo primero de la Resolución 722 de 2012 reduciendo la sanción impuesta a la suma de $494.695.500, confirmado en todo lo demás la misma. 3.

Ordenar la devolución a favor de POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. a título de restablecimiento del derecho, de la totalidad de las sumas pagadas por la misma en cumplimiento de las citadas resoluciones, junto con sus intereses moratorios o, en defecto de lo anterior, devolviendo las sumas debidamente indexadas. Para estos efectos, se tendrá en cuenta que POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. pagó por esta sanción entre capital e intereses la suma total de QUINIENTOS VEINTISIETE MILLONES CIENTO SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS ONCE PESOS CON SESENTA Y SEIS CENTAVOS ($527.168.911,66). 4.

Se declare que la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA debe asumir el pago de las costas procesales, que incluye las agencias en derecho. Subsidiarias: 1. Declarar la nulidad parcial y, por ende, se deje sin valor y efecto jurídico parcialmente, de hecho y de derecho, la Resolución 0722 de 12 de Mayo de 2012 “por medio de la cual se impone una sanción pecuniaria s POSITOVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A.” firmada por el Superintendente Delegado para Aseguradoras e Intermediarios de Seguros y Reaseguros (E), con la correspondiente reducción o ajuste del monto de la sanción impuesta en sede judicial. 2.

Declarar la nulidad parcial y, por ende, se deje sin valor y efecto jurídico parcialmente, de hecho y de derecho, la Resolución 1137 de 21 de Junio de 2013 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto por POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. CONTRA la Resolución No. 0722 del 17 de mayo de 2012” firmada por el Superintendente Financiero, mediante la cual modificó el artículo primero de la Resolución 722 reduciendo la sanción impuesta a la suma de $494.695.500, confirmando en todo lo demás la misma, con la correspondiente reducción o ajuste del monto de la sanción impuesta en sede judicial. 3.

Ordenar la devolución a favor de POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. a título de restablecimiento del derecho, de las sumas pagadas por la misma en cumplimiento de las citadas resoluciones de manera parcial, junto con sus intereses moratorios o, en defecto de lo anterior, devolviendo las sumas debidamente indexadas, con ocasión de la reducción de la sanción. Para estos efectos, se tendrá en cuenta que POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. pagó por esta sanción entre capital e intereses la suma total de QUINIENTOS veintisiete millones ciento sesenta y ocho mil novecientos once pesos con sesenta y seis centavos ($527.168.911,66) 4.

Se declare que la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA debe asumir el pago de las costas procesales, que incluyen las agencias en derecho.” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes: – Artículos 4, 29 y 83 de la Constitución Política. – Artículo 52 del Código Contencioso Administrativo. – Artículos 40, 52 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-. – Artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994. – Artículo 3 de la Ley 776 de 2002.

El concepto de la violación se sintetiza así[8]: Violación al debido proceso Advirtió que los actos administrativos demandados no indican la causal del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -EOSF-, que fue utilizada para determinar el valor de la multa. En consecuencia, se le impidió ejercer el derecho de defensa y contradicción en debida forma.

Alegó que debe aplicarse la excepción por inconstitucionalidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994, ya que la Corte Constitucional en sentencia C-30 de 2012, explicó que no se le entregó al Presidente de la República la facultad de crear o regular regímenes sancionatorios sobre el Sistema General de Riesgos Profesionales.

Adicionalmente, los actos administrativos demandados no cumplen con el principio de tipicidad en materia sancionatoria, debido a que enuncian una causal inexistente como “dilación injustificada” en el pago de las prestaciones a cargo de las administradoras de riesgos laborales -ARL-. Manifestó que los actos administrativos demandados invirtieron la carga de la prueba, porque de acuerdo con la sentencia C-289 de 2012 los entes reguladores deben acreditar las violaciones que se le imputan al administrado.

Además, no tomaron en cuenta los certificados remitidos a la demandada, por lo que no se cumplió con lo establecido en el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo -CCA- y los artículos 40 y 77 del CPACA. Advirtió, que la demandada no motivó las cifras de la sanción pecuniaria, ya que los actos demandados solo hacen referencia a salarios mínimos pagados de los años 2009, 2010 y 2011, sin que se realice cálculo alguno para determinar las sanciones.

Falta de aplicación del principio de favorabilidad Manifestó que el principio de favorabilidad del derecho penal debe ser aplicado en casos de derecho administrativo sancionador, como lo establece la sentencia T-1087 de 2005 de la Corte Constitucional. En consecuencia, se debió aplicar el artículo 52 del CPACA que establece el silencio administrativo positivo, sobre el artículo 308 de la misma normativa.

Aclaró que el recurso de apelación en contra de la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012 fue presentado el 28 de mayo de 2012, y la respuesta de la administración fue expedida el 21 de junio de 2013, por lo que se debió aplicar el silencio administrativo positivo, ya que pasó más de un año sin respuesta de la demandada luego de haberse presentado dicho recurso.

Falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo Advirtió que los actos demandados aplicaron indebidamente el régimen de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, ya que de acuerdo con la sentencia C-89 de 2011 de la Corte Constitucional dicho régimen de responsabilidad es excepcional, y se probó la inexistencia de responsabilidad.

Falsa motivación por errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002 Alegó que la SUPERFINANCIERA no debió de recurrir al Código Sustantivo del Trabajo para establecer el término de 30 días, como periodo límite de pago de salario a los trabajadores, para aplicar lo establecido en el artículo 3 de la Ley 776 de 2002. Además, la interpretación realizada por SUPERFINANCIERA en los actos administrativos demandados no cumple con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 57 de 1887, que ordena que en el proceso de interpretación de una norma es necesario remitirse al contexto de la ley.

Manifestó que el artículo 3 de la Ley 776 de 2002 en su primer inciso no establece quién debe pagar el subsidio por incapacidad temporal, pero el parágrafo 3 ordena que podrá ser pagado por las ARL directamente o por medio del empleador, por lo que existe solidaridad por activa de acuerdo con el artículo 1570 del Código Civil. Adicionalmente, aclaró que el verdadero término para pagar las incapacidades temporales para las administradoras de riesgos laborales es de dos meses y no de 30 días, como lo establece el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002.

Violación de los principios del proceso administrativo sancionador Advirtió que los actos administrativos demandados, no cumple lo establecido en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -EOSF, debido a que no existe proporcionalidad entre la conducta sancionada y la sanción, al no tener en cuenta que las prestaciones económicas fueron efectivamente pagadas.

Además, la SUPERFINANCIERA no tomó en cuenta el periodo de transición del Decreto 600 de 2008 y la Resolución 1293 de 2008. Falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria Explicó que la demandada al determinar el valor de la sanción, debió tener en cuenta que no existió beneficio económico para le entidad sancionada, no se probó un daño por la conducta sancionada, no fue una conducta reincidente, no existió resistencia para la investigación de los hechos, no existieron métodos fraudulentos, no realizó una conducta imprudente, no se incumplió una orden impartida y se aceptó el reconocimiento extemporáneo de una prestación de incapacidad, por lo que la sanción no debió de ser la de máximo valor.

Finalmente alegó falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia Financiera de Colombia contestó la demanda en los siguientes términos[9]: Carácter de interés Público de la actividad financiera, aseguradora, previsional y bursátil Aclaró que de acuerdo con los artículos 209, 211, 333 y 335 de la Constitución Política, las actividades financieras, aseguradoras, bursátiles y previsionales, son de interés público, por lo que deben ser vigiladas por el Estado.

Además, por la calidad especial de las actividades aseguradoras, la SUPERFINANCIERA fue investida con las facultades de vigilancia, control, supervisión, prevención y sanción para cumplir con las metas de la Constitución y la ley de preservar el interés público, de acuerdo con el Decreto 2359 de 1993, la Ley 510 de 1999 y la Ley 795 de 2003.

Explicó que de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social es un servicio público del que se debe preservar la continuidad de su prestación, por lo que la extemporaneidad en el pago del subsidio de incapacidad permanente o parcial por parte de POSITIVA constituyó una violación a los derechos fundamentales de los afiliados.

Violación al debido proceso Manifestó que dentro de sus facultades legales de inspección, vigilancia y control se encuentra la facultada para reglamentar y sancionar. Adicionalmente, al sancionar a la empresa vigilada POSITIVA actuó de acuerdo con el artículo 211 del EOSF, por lo que no se violó el debido proceso. Violación al principio de legalidad Advirtió que el Pliego de Cargos 20100067349-010-000 de 1 de agosto de 2011 y la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012, indicaron las normas que facultan a la SUPERFINANCIERA para sancionar y determinaron la causal vulnerada prevista en el artículo 211 del EOSF, por lo que cumplió lo establecido en el numeral 4 literal g) del artículo 208 del EOSF.

Aclaró que la excepción de inconstitucionalidad no procede, debido a que, pese a que varios artículos del Decreto 1295 de 1994 fueron declarados inexequibles, no toda la norma perdió validez, por lo que el artículo 91 literal c) del Decreto Ley 1295 de 1994, permaneció vigente y la ley expedida posteriormente no modificó su contenido. Además, de acuerdo con pronunciamientos de la Corte Constitucional el régimen sancionatorio no debe ser regulado únicamente por leyes marco, sino que también por decretos leyes expedidos por facultades extraordinarias del Gobierno Nacional.

Explicó que la inversión de la carga de la prueba se encuentra acorde con el artículo 83 de la Constitución Política, ya que de acuerdo a pronunciamientos de la Corte Constitucional, el investigado debe ser probar su inocencia. Adicionalmente, el artículo 4 literal h) del artículo 208 del EOSF establece que la carga de la prueba es del investigado, luego que se encuentra sancionado.

Manifestó que todas las pruebas aportadas fueron analizadas en la resolución que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la actora, por lo que los actos administrativos demandados justifican el valor de la sanción al hacerse referencia al artículo 91 del Decreto ley 1295 de 1994. Además, la sanción se aplicó de acuerdo con las normas existentes en el momento que ocurrieron los hechos sancionados, por lo que no era posible aplicar al principio de favorabilidad por la irretroactividad de las normas.

Argumentó que la actora no demostró la falta de motivación de los actos administrativos demandados y que el régimen de responsabilidad objetiva a diferencia del derecho penal puede ser aplicado por la SUPERFINANOERA sin necesidad de probar dolo o culpa de la entidad sancionada. Advirtió que el régimen de transición otorgado por la SUPERFINANCIERA por medio del artículo 6 del Decreto 600 de 2008, fue con el fin de formalizar la cesión de activos entre el Instituto de Seguro Social - ISS y POSITIVA, y no fue un eximente de responsabilidad, para que la compañía de seguros no cumpliera con sus obligaciones legales.

En consecuencia, la Superintendencia obró de acuerdo con el artículo 91 literal c) del Decreto Ley 1295 de 1994, al establecer la sanción máxima y luego reducirla al no continuar el reproche sobre 6 de los 239 casos de no pago de incapacidades temporales. Explicó en cuanto a la falsa motivación de los actos administrativos demandados, que POSITIVA no contaba con dos meses para resolver las solicitudes, sino únicamente con 30 días, ya que el artículo 3 de la Ley 776 de 2002 expresa que el pago se debe realizar en el periodo que el trabajador reciba regularmente su salario.

Además, se cumplió con lo establecido en el artículo 208 del EOSF, debido a que en los actos administrativos demandados se aclaró la dosimetría en materia sancionatoria y se aplicó el artículo 7 del Decreto Ley 1295 de 1994, el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, el artículo 20 literal e) del Decreto 1295 de 1994 y el artículo 1 parágrafo 2 inciso 2 de la Ley 776 de 2002.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, por las siguientes razones[10]: El Tribunal negó la procedencia de la excepción que la demandada denominó "Genérica". Violación al debido proceso Determinó que la SUPERFINANCIERA hizo referencia al numeral primero del artículo 211 del EOSF en la resolución sancionatoria, pero no indicó la conducta violatoria.

Sin embargo, de acuerdo con el artículo 208 del Decreto 663 de 1993 se establece que el proceso sancionatorio inicia desde la formulación de cargos, que en el presente caso fue mediante el Oficio 2010067349-010- 000 de 1 de agosto de 2011, en el que de forma expresa se identificaron los hechos y la conducta violatoria. Aclaró que se garantizó el derecho a la defensa, debido a que luego de ser expedido el mencionado acto de formulación de cargos se le permitió a la actora oponerse dentro de un periodo razonable.

Además, en la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012 se volvieron a exponer las razones fácticas y normativas de la sanción, por lo que el acto administrativo sancionatorio fue expedido en cumplimiento de la ley. Inaplicación del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y/o excepción de inconstitucionalidad frente al mismo El Tribunal consideró que respecto al literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no procede la inaplicación de la norma y la excepción de inconstitucionalidad, ya que no se evidencia una ostensible y abrupta contradicción entre la norma y la constitución. Adicionalmente, la actora no precisó la normativa que regula la competencia del ejecutivo y legislativo, por el que alegó que el ejecutivo desbordó su competencia regulatoria.

Carga de la prueba en materia sancionatoria y violación del derecho de defensa Explicó que la SUPERFINANCIERA precisó que cuando la demandada imputó los cargos a la actora ya contaba con copioso material probatorio para formular los mismos, de los cuales incluso, se le dio traslado a la investigada para que los controvirtiera en garantía del derecho de contradicción. Manifestó que no se evidenció una violación al debido proceso, debido a que en la Resolución 1137 de 21 de junio de 2013, constató que la SUPERFINANCIERA si evaluó las certificaciones aportadas por POSITIVA, solo que no fueron valoradas favorablemente para la investigada.

Ausencia total de motivación sobre la forma en la que se llega a la cifra de la sanción pecuniaria. Advirtió que la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012 y la Resolución 1137 de 21 de junio de 2013 se encuentran suficientemente motivados, porque explican las circunstancias de hecho y de derecho que determinan la cuantificación de la sanción de acuerdo al literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF.

Falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y falta de competencia Explicó que la norma aplicable en el presente caso no es el artículo 52 del CPACA cómo lo alegó la actora, ya que de acuerdo con el artículo 2 de dicho código, la norma especial prevalece sobre la general, y el Decreto 663 de 1993 en el artículo 208 numeral 6 regula la facultad sancionatoria de la SUPERFINANCIERA para imponer sanciones.

Adicionalmente, el CPACA no era vigente en el momento de ser expedidos los actos administrativos demandados, sino el Decreto 1 de 1984. Falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo Determinó que no le asiste razón a la actora al alegar falsa de motivación por aplicar el régimen de responsabilidad objetivo, debido a que la SUPERFINANCIERA al emitir los actos administrativos sancionatorios se remitió al literal k) del numeral 4 del artículo 208 del EOSF, el cual faculta a la demandada para sancionar de forma objetiva, sin tener en cuenta eximentes de culpa.

Errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002 Manifestó que el término de 2 meses establecido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002 para el pago de incapacidad temporal no es aplicable en el presente caso, debido a que el inciso primero del artículo 3 de dicha ley reguló de forma especial el tiempo de pago por incapacidad temporal, que es el periodo de jornal, quincena y/o mes en que generalmente el trabajador recibe su salario (Art. 134 del Código Sustantivo del Trabajo).

Falsa motivación por violación de los principios del procedimiento administrativo sancionador y dosimetría en materia sancionatoria Advirtió que no existió falsa motivación por violación del procedimiento administrativo sancionador por parte de la demandada, debido a que los actos administrativos demandados no superan el límite de 1.000 SMLMV establecido en el literal e) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994.

Además, en la Resolución 1137 de 2013 la entidad sancionadora tomó en cuenta los casos reprochados y sancionados al disminuir proporcionalmente el valor de la multa, se utilizó como norma base para calcular la sanción el literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF, se determinaron las razones fácticas de la sanción, no se discutió el pago posterior de la obligación de la actora y no se violó el principio de proporcionalidad debido a que la transición de la entidad no la eximía de sus responsabilidades legales.

Condena en costas De acuerdo con los artículos 392 y 393 del Código de Procedimiento Civil en remisión al artículo 188 del CPACA, se condenó a la demandante en costas por ser la parte vencida. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló con fundamento en los siguientes argumentos:[11] Violación al debido proceso Alegó que el Tribunal en primera instancia, aceptó que el pliego de cargos no identificó los numerales o literales del artículo 211 del EOSF que se utilizaron para determinar la sanción, pero con una ausencia total de análisis aceptó que con la simple remisión a otras normas es suficiente para que no se invaliden los actos administrativos demandados.

En consecuencia, la SUPERFINANCIERA omitió cumplir con el deber de formular los cargos de manera clara, concreta y precisa. Inaplicación del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y/o excepción de inconstitucionalidad frente al mismo Explicó que la Corte Constitucional en sentencia C-452 de 2002 declaró la inconstitucionalidad de varios artículos del Decreto ley 1295 de 1994, y pese a que no se menciona directamente el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994, se entiende que dejó sin efectos la noma que le entrega facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.

Adicionalmente, el Tribunal no necesitó realizar un análisis profundo del caso, ya que es claro que las facultades entregadas al Gobierno Nacional fueron solo para organizar y no para crear un régimen sancionatorio. Alegó que es evidente la inconstitucionalidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y por tal razón se debe inaplicar por inconstitucional.

Carga de la prueba en materia sancionatoria y violación del derecho de defensa Manifestó que el Tribunal no tomó en cuenta que la SUPERFINANCIERA incurrió en error jurídico y fáctico por identificar el resultado de acciones de tutela como eventos sancionables. Además, el aquo no descubrió que el problema en el presente caso proviene de deficiencia de las normas que regulan el sistema de riesgos laborales.

Advirtió que la SUPERFINANCIERA y el Tribunal, no tomaron en cuenta pruebas como historias clínicas, incapacidades y certificados que no fueron tachados ni objetados por la demandada. Ausencia de motivación sobre la forma en que se llega a la sanción pecuniaria Argumentó que el Tribunal en primera instancia reconoció que la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012, no indicó como se llegó al valor sancionado y concluyó que se subsanó en la respuesta del recurso de apelación. Adicionalmente, no existe referencia al número de casos, a los presuntos retardos y la relación con los afiliados en POSITIVA.

Falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y falta de competencia Explicó que el Tribunal no tomó en cuenta que el artículo 52 del CPACA al aplicar el principio de favorabilidad permitiría que el recurso de apelación se resolviera a favor de la actora, debido a que la SUPERFINANCIERA no lo resolvió hasta después de un año y un mes desde su presentación. Falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo Manifestó que el Tribunal no tomó en cuenta que el Gobierno Nacional reconoció la dificultad del convenio entre el ISS y POSITIVA, por lo que decretó un periodo de transición de un año, por medio del Decreto 3269 de 2009.

Adicionalmente, la SUPERFINANCIERA también reconoció la dificultad de la transacción, pero no lo tomó en cuenta para aplicar un régimen de responsabilidad objetivo que no se encontraba expresado en ninguna norma. Errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002 Alegó que la sentencia de primera instancia no tomó en cuenta que el pago de subsidios por incapacidad temporal puede ser pagado al trabajador directamente o al empleador, debido a que no a todos los trabajadores les pagan regularmente el subsidio por incapacidad temporal, que es una obligación dineraria que genera mora, y no se siguieron los precedentes de la Corte Constitucional en los que se aclara que el no pago de los subsidios por incapacidad temporal solo generan mora.

Además, los artículos de la Ley 776 de 2002 deben ser interpretados de acuerdo con su contexto, debido a que no existe norma que ordene que el pago del subsidio por incapacidad temporal debe hacerse antes de dos meses, y no hay forma de que POSITIVA supiera los términos temporales de pagos de salarios de todos los trabajadores afiliados. Falsa motivación por violación de los principios del procedimiento administrativo sancionador y dosimetría en materia sancionatoria Explicó que el Tribunal no realizó ningún análisis sobre el artículo 208 del EOSF, que es la norma aplicable para determinar el valor de la sanción, no se analizó si POSITIVA recibió un beneficio por no pagar el subsidio por incapacidad temporal, no existe prueba de reincidencia de POSITIVA, no existió obstrucción a la investigación, no existe prueba de utilización de medios fraudulentos, no se estudió el desacato por cumplir la orden impartida, y no se analizó el grado de prudencia de POSITIVA.

Adicionalmente, el Tribunal en su sentencia de primera instancia únicamente expresa la importancia de que la sanción no superó los límites de la ley, pero no como se graduó la sanción impuesta e interpretó erróneamente el término de un año del numeral 5 de la Resolución 1293 de 2008 para los efectos del Decreto 600 de 2008. Condena en costas La condena en costas no debe proceder, debido a que de acuerdo con el numeral 9 del artículo 392 del CPC que remite al artículo 188 del CPACA, en el presente caso no se prueba en el expediente que se causaron.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró lo dicho en su escrito de apelación[12]. La demandada en los alegatos de conclusión argumentó, lo siguiente[13]: Advirtió que el recurso de apelación no está debidamente sustentado de acuerdo con los artículos 247 del CPACA y 322 del Código General del Proceso, porque reitera los argumentos expuestos de la demanda, realiza afirmaciones que no se encuentran en la sentencia y no especifica las razones legales y constitucionales Violación al debido proceso Alegó que la actora en la apelación se refirió únicamente a un fragmento de la sentencia apelada, con el fin de concluir que la SUPERFINANCIERA no identificó cuales fueron las causales concretas de su decisión en el pliego de cargos, razones que si fueron expuestas y que el Tribunal explicó en su decisión. Adicionalmente, se hizo un resumen de los antecedentes administrativos con el fin de desvirtuar nuevamente los argumentos de la demanda.

Inaplicabilidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y/o excepción de inconstitucionalidad frente al mismo Manifestó que la actora en la apelación incluye nuevos argumentos que no deben ser tenidos en cuenta, por lo que no deben ser analizados en segunda instancia. Además, como el Tribunal lo determinó en su fallo, la actora no especificó la norma constitucional violada y no se argumentaron debidamente las razones de procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, por lo que no debe proceder.

Explicó que la demandada reiteró los argumentos respecto a los que se concluyó que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994, no fue declarado inexequible. Carga de la prueba en materia sancionatoria y violación del derecho de defensa Alegó que el Tribunal determinó que la carga de la prueba no cambió, debido a que la actuación administrativa se generó luego del recaudo de pruebas por parte de la administración. En cuanto a los cargos relativos a la alegada ausencia total de motivación sobre la forma en la que se llega a la cifra de la sanción pecuniaria impuesta, falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y falta de competencia y falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo señaló que la actora se limitó a reiterar lo alegado en la demanda, y manifestó estar de acuerdo con la decisión del Tribunal en primera instancia. Errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002 Explicó que la actora reiteró lo alegado en la demanda, y no le asiste razón al decir que el Tribunal no respondió el cargo, por lo que enunció las pruebas que demuestran el cumplimiento de sus obligaciones y que las comunicaciones enviadas por POSITIVA generaron expectativa de que el pago se debió de haber realizado en 30 días y no en dos meses.

Falsa motivación por violación de los principios del procedimiento administrativo sancionador y dosimetría en materia sancionatoria Manifestó que le asiste razón al Tribunal, porque su respuesta estaba de acuerdo con fallos del Consejo de Estado. El Ministerio Público, representado por el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó se revoque el numeral tercero de la sentencia apelada, en lo referente a la condena en costas, y se confirme lo demás, por las siguientes razones[14]: Explicó que el cargo de supuesta violación al debido proceso no debe prosperar, debido a que la actora en el escrito de apelación no desvirtuó que la demandada en el pliego de cargos no enunciara el artículo 211 del EOSF y las conductas sancionadas.

Además, el no pago de las incapacidades temporales y permanentes no ha sido negado ni controvertidas por la sociedad apelante. En cuanto a la inaplicación del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994, la apelante no aclaró cuál es la norma constitucional que considera violada, y la sentencia C-452 de 2002, no se refiere a la norma que la actora solicita que no sea aplicada y que se declare la excepción de inconstitucionalidad.

Manifestó que las normas sobre la carga de la prueba no fueron aplicadas de forma incorrecta como lo alegó la actora en escrito de apelación, debido a que la SUPERFINANCIERA sancionó a la actora, por la existencia de pruebas recopiladas con anterioridad. Advirtió que no debe proceder el cargo en el que la actora argumentó que la SUPERFINANCIERA no motivó la forma en que en los actos administrativos demandados llegaron a la cifra de la sanción, ya que el Tribunal en sentencia de primera instancia por medio de su análisis realizó un estudio de cómo se tasó y que se concluye que cumplió con el literal a) del numeral 2 del artículo 208 de EOSF.

Además, no debe proceder la solicitud de la actora de aplicar el silencio administrativo positivo del artículo 52 del CPACA, ya que la ley enunciada entró en vigencia el 2 de julio de 2012, fecha posterior a la expedición del acto administrativo sancionatorio. Aclaró que la apelante no desvirtuó que el literal k) del numeral 4 del artículo 208 del EOSF establecía un régimen de responsabilidad objetivo, por lo que el análisis de la culpa en la sanción no debe ser analizada.

Adicionalmente, no debe proceder la aplicación del término de dos meses del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, porque es una norma de carácter general y en el presente caso la norma es el artículo 3 de la mencionada ley, que establece que la incapacidad temporal por accidente de trabajo debe ser pagada en los periodos que el trabajador reciba regularmente su salario.

Manifestó respecto a la violación del procedimiento administrativo, que el cargo formulado por la actora no debe prosperar, debido a que no debe ser tomada en cuenta la complejidad de la cesión de activos, pasivos y contratos de la ISS a POSITIVA, para dosificar la sanción, debido a que la tasación se realizó de acuerdo con el literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF.

Concluyó que la condena en costas no debe proceder, ya que la jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos 362, 364 y 365 numeral 8 del Código de Procedimiento Civil, las costas deben de proceder cuando se encuentren probadas en el expediente. CONSIDERACIONES DE LA SALA En términos de la apelación presentada por la parte actora, la Sala decide sobre la legalidad de los actos administrativos por los que la Superintendencia Financiera de Colombia impuso sanción a Positiva Compañía de Seguros S.A., por pago de incapacidades temporales y/o permanentes parciales por fuera del término legal en los periodos 2009, 2010 y 2011.

Cuestión previa En los alegatos de conclusión, la parte demandada alegó que el recurso de apelación no se encontraba debidamente sustentado, ya que reitera lo formulado en la demanda. La Sala reitera lo expuesto en sentencia de 17 de mayo de 2018, en la que se precisó lo siguiente[15]: "[ ] Al respecto, la Sala reitera que el legislador[16] sometió el requisito de sustentación del recurso de apelación «a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso».

En ese orden, la Sección ha expresado que «no existe una fórmula sacramental, basta que el apelante controvierta la sentencia con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora»[17] En el caso, contrario a lo afirmado por la demandada, se advierte que la sociedad apelante expuso las razones por las cuales no compartía los motivos de desestimación de los cargos expuestos por el a quo, que se concretaron en la vulneración del debido proceso, la falta de tipicidad de la infracción de sanos usos y prácticas del mercado de valores, la falta de la tasación y graduación de la sanción, así como la aplicación del principio de favorabilidad, aspectos que a su vez fueron el fundamento de la demanda, que constituye «el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir fa controversia, en aplicación del principio de congruencia[18] y en virtud del debido proceso y del principio de lealtad entre las partes»[19] Por tanto, se considera que la sustentación del recurso de apelación resulta suficiente para emitir un pronunciamiento sobre la sentencia de primera instancia. […]” De acuerdo con el criterio expuesto, la Sala observa que la actora dentro del escrito de apelación se opuso al análisis efectuado por el a quo, en cuanto a violación al debido proceso, falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, falsa motivación por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo, falsa motivación por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, falsa motivación por violación de los principios del proceso administrativo sancionador y costas procesales.

En este orden de ideas, la Sala procederá a realizar el estudio de los cargos alegados por la actora, debido a que expuso sus razones de desacuerdo con el fallo de primera instancia. Problema jurídico El problema jurídico se concreta en determinar respecto a los actos demandados por la actora: i) Si existió violación al debido proceso. ii) Si procede la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto al literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994. iii) Si se violó el principio de carga de la prueba en materia sancionatoria y por efecto se dio una violación del derecho de defensa. iv) Si existió ausencia de motivación sobre la forma en la que se determinó la sanción impuesta. v) Si existió falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y falta de competencia. vi) Si existió falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo. vii) Si existió una errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002. viii) Si existió falsa motivación por violación de los principios del procedimiento administrativo sancionador y dosimetría en materia sancionatoria. ix) Si procede la condena en costas.

Violación al debido proceso La Sala advierte que no le asiste razón a la actora al alegar que el Tribunal en el fallo de primera instancia motivó sin razón válida que la SUPERFINANCIERA no determinó la razón de la sanción en el pliego de cargos demandado, debido a que el pliego de cargos se encuentra suficientemente motivado para establecer una sanción. De acuerdo al Tribunal, el pliego de cargos cumple con lo establecido en el literal g) del artículo 208 del EOSF, debido a que el acto administrativo demandado enuncia las normas infringidas, las pruebas, y explica las razones de la sanción, que en el presente caso fue a) por el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal y aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y b) por el pago de incapacidad permanente parcial por fuera del término legal[20].

Adicionalmente, el Tribunal sostuvo que se respetó el derecho a la defensa a la actora, ya que luego de la expedición del pliego de cargos se le concedió un término de 30 días para exponer sus razones, en la que respondió de acuerdo con las normas que se consideraron violadas[21]. La Sala en anteriores pronunciamientos se ha referido a la motivación de actos administrativos, de acuerdo con lo siguiente[22]: "[ ] 2.1.

Según la parte demandante, el requerimiento especial incurre en falta de motivación por cuanto no contiene las normas que le sirvieron de soporte legal para rechazar los costos. 2.2. Al respecto, se debe precisar que la causa o motivo es aquel elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de hechos y fundamentos de derecho, que explican su decisión[23].

Esa motivación, a fin de garantizar el debido proceso del destinatario del acto, debe ser por lo menos sumaria, conforme al artículo 35 del CCA, hoy del 42 del CPACA. […]” (Resalta la Sala) De acuerdo con el criterio expuesto, la motivación de un acto administrativo debe de ser por lo menos sumaria e incluir la explicación de las razones de hecho y de derecho de la decisión de la administración. En el presente caso, la Sala observa que el pliego de cargos cumple con una motivación sumaria de las razones de hecho y de derecho por las que se expidió el acto administrativo, debido a que hizo referencia a las normas en que se fundamentó para expedir el acto administrativo sancionatorio y las razones de hecho por las que se expidió el acto administrativo sancionatorio.

Adicionalmente, como lo dedujo el Tribunal en fallo de primera instancia, el pliego de cargos se encontraba correctamente motivado, al punto que la demandante en respuesta al pliego de cargos se pronunció respecto al artículo 211 del EOSF, y argumentó que disponía de dos meses y no de uno para el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde, y el pago de incapacidad permanente parcial, que luego se corroboró con el contenido de la Resolución 722 de 17 de mayo de 2012[25] En este orden de ideas, la Sala confirma la decisión del fallo del Tribunal, debido a que los actos administrativos demandados, se encuentran debidamente motivados, y explican de forma clara, concreta y precisa las razones de la sanción. No prospera el cargo.

Inaplicación del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y/o excepción de inconstitucionalidad frente al mismo La actora en el recurso de apelación alegó que el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 no debe ser aplicado en el presente caso o debe proceder la excepción de inconstitucionalidad, debido a que la Corte Constitucional en sentencia C-452 de 2002 estableció que el ejecutivo solo tenía facultades de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales y no tenía facultades sancionatorias, por lo que el Tribunal no tomó en cuenta en su fallo que varias normas del decreto ley enunciado fueron declaradas inconstitucionales.

Adicionalmente, la apelante alegó que el tribunal no se pronunció respecto al principio de legalidad explicado en la sentencia de la Corte Constitucional C-713 de 2012. Respecto a la aplicación de la excepción de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala ha precisado lo siguiente[26]: “Como lo ha señalado la Sala, cuando se invoca la enunciada excepción, los argumentos deben estar encaminados a evidenciar que una ley, que ha sido utilizada en el proceso que se discute, es contraria a la Constitución Política, para lograr que se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar su vigencia general, es decir, con efectos únicamente inter-partes[27].

También ha considerado que si bien debe existir armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, de no ser así, la Carta Política ordena en forma categórica que se aplique la norma constitucional en aquellos casos en que sea manifiesta, palmaria y flagrante la oposición entre el texto constitucional y la disposición cuya inaplicación se pretende, sin que sea necesaria una elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe[28].

En efecto, sobre las condiciones para dar cabida a la excepción, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes precisiones: “Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como “repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra. o de dos o más personas entre sí”. En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.

Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe' ( )[29]. (Subraya fuera del texto) Y es que, al dar paso a la excepción de inconstitucionalidad se sacrifica el principio constitucional consagrado en el artículo 230 que indica que los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

Además, esa ley se presume constitucional y es obligatoria para todos los habitantes del País. Por ello, se requiere que se dé la condición de ser un quebrantamiento evidente, grave y ostensible”[30]. De acuerdo con lo anterior, para que proceda la declaratoria de la excepción de inconstitucionalidad es necesario que exista una incompatibilidad manifiesta, palmaria y flagrante entre una norma constitucional y una norma legal, que impida su aplicación en una situación específica.

La Sala advierte, que en el presente caso la actora centró su argumento en la incompatibilidad entre el literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994 y la sentencia de la Corte Constitucional C-452 de 2002, que en su parte resolutiva ordena lo siguiente: "Primero: INHIBIRSE de pronunciarse en relación con los cargos formulados por vulneración a los artículos 25, 53 y 48 por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-773 de 1998 que declaró EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos aquí formulados; con excepción de las expresiones “en los términos del presente Decreto”, “este Sistema general” y “contenidas en este capítulo”, así como sus parágrafos 1° y 2° que se declaran INEXEQUIBLES.

Cuarto: Declarar EXEQUIBLES los artículos 35 y su parágrafo, el artículo 38, el inciso 10 del artículo 41, el artículo 44 Y su parágrafo transitorio y el artículo 47 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia. Quinto: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 36, el artículo 37 Y sus parágrafos, los artículos 39. 40 y su parágrafo. el inciso 2° del artículo 41, el artículo 42 y su parágrafo, los artículos 45, 46, 48 Y sus parágrafos. los artículos 49, 50, 51. 52 y su parágrafo transitorio, artículos 53, 54 y 96 del Decreto 1295 de 1994.

Sexto: Declarar EXEQUIBLE EN FORMA CONDICIONADA el artículo 55 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia, bajo el entendido que cesará la suspensión cuando el pensionado se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo.

Séptimo: INHIBIRSE de pronunciarse en relación con el cargo formulado por la actora respecto del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994 por ineptitud sustantiva de la demanda. Octavo: Los efectos de esta sentencia SE DIFIEREN hasta el 17 de diciembre de 2002, para que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia regulada por el Decreto 1295 de 1994." (Subraya la Sala) La Sala observa que la Corte Constitucional no declaró la inconstitucionalidad del literal c) del artículo 91 del Decreto Ley 1295 de 1994.

Adicionalmente se precisa que la figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.

Dicha excepción no se aplica frente a la interpretación que la Corte Constitucional efectúa en sentencias de tutela o constitucionalidad. De acuerdo con lo expuesto, no prospera el cargo. Carga de la prueba en materia sancionatoria y violación del derecho de defensa La actora en escrito de apelación alegó que el Tribunal no tomó en cuenta que la carga probatoria en materia sancionatoria está en cabeza del ente sancionador.

Además, no se deben de tomar resultados de acciones de tutela como hechos sancionables, ya que existe una falencia de la propia normativa y el Tribunal no valoró en su decisión certificaciones emitidas por RGC Asesores y Consultores en Salud S.A., el acta de reunión 17-06- 2011 y las actas de reuniones que sostuvo la actora con los trabajadores afectados.

La Sala advierte que el Tribunal en primera instancia se pronunció respecto a los cargos alegados por la actora en la demanda y en los alegatos de conclusión. El Tribunal en fallo de primera instancia aclaró que no se invirtió la carga de la prueba, debido a que en el momento de ser expedido el pliego de cargos, la demandada contaba con suficiente material probatorio para imponer la sanción. La Sala advierte que se encuentra de acuerdo con la apreciación del Tribunal, debido a que la demandada expidió el pliego de cargos 2010067349- 008 de 1 de agosto de 2011 luego de recopilar información de la actora por medio de diferentes solicitudes de información[31].

Además, se evidencia en el expediente, que existe abundante material probatorio en el que se determinaron las quejas, los pagos y los afectados, que posteriormente se relacionaron con la normativa con el fin de expedir la sanción en contra de la actora[32]. La actora en escrito de alegatos de conclusión de primera instancia alegó lo siguiente[33]: “[…] En efecto en este sentido se puede apreciar al interior de las resoluciones que la Superintendencia partió para la presente actuación de una información remitida por la Defensoría del Pueblo, sin adentrarse realmente en la problemática que dio base a las circunstancias allí anotadas.

La Superintendencia incurre en el error jurídico y fáctico de identificar el resultado de acciones de tutela como efectos sancionables, desconociendo que la protección de derechos fundamentales en estos casos de UNA FALENCIA DE LA PROPIA NORMATIVA QUE REGULA EL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES. La Superintendencia en vez de procurar la solución de dicha falencia a través de iniciativas legislativas, decide asumir la posición más fácil y poco eficiente – sancionar a la ARL – como ocurrió en este caso. […]” La actora en el escrito de apelación alegó que el Tribunal no respondió a lo transcrito previamente.

Sin embargo, la Sala advierte que lo alegado no tiene ningún sustento legal ni fáctico en el que se prohíba hacer referencia a las sentencias de tutela y tampoco realizó referencia a alguna norma que obligue a la SUPERFIANCIERA a realizar esfuerzos legislativos para lo que la actora denomina "falencia de la propia normativa que regula el sistema de riesgos laborales".

Adicionalmente, la Sala observa que en el pliego de cargos enunciado previamente, se establecen las razones de la sanción que fue el pago de incapacidades temporales por fuera del término legal, aplicación de un ingreso base de cotización que no corresponde y pago de incapacidad permanente parcial por fuera del término legal, y no solo se hace referencia a las acciones de tutela[34].

En cuanto a las pruebas que la actora alega que no fueron valoradas, la Sala aclara que la Resolución 1137 de 2013, pese a que no hace referencia específica a todas las pruebas aportadas por la actora, la demandada realizó un análisis general del material probatorio para llegar a la sanción. La Sala advierte que la Resolución 1137 de 2013 analiza en varios de sus apartes certificaciones emitidas por RGC Asesores y Consultores en Salud S.A., en los que la demandada concluye que no se relacionan con la realidad o que no proceden en el análisis del afectado[35].

Además, se observa que a pesar de que la Resolución 1137 de 2013 no se refiere explícitamente al acta de reunión 17-06-2011 y a reuniones que sostuvo la actora con los trabajadores afectados, el Tribunal se refirió al literal k) del artículo 208 del EOSF en el que se hace referencia a que las pruebas en el proceso sancionatorio deben ser analizados de acuerdo con la sana crítica[36].

En el acta de la Reunión 17-06-2011, la actora informó a representantes del Ministerio de Protección Social y la Vicepresidencia de la Presidencia de la república sobre el estado de las reclamaciones por requerimiento 2010067349-008-000 de la SUPERFINANCIERA. Sin embargo, no se evidencia que el informe desvirtúe la sanción impuesta por la demandada, debido a que es un informe unilateral del estado de reclamaciones y no demuestra el cumplimiento de la obligación por la que fue sancionada[37].

Adicionalmente, la Sala advierte que la actora respecto a las reuniones que realizó con los reclamantes del incumplimiento del pago de subsidios manifestó una evidente vía de hecho por los afectados para adquirir los subsidios, que para la Sala no se evidencia, debido a que las actas de las reuniones contienen los acuerdos a los que llegaron con los afectados y las razones de la indemnización[38].

En este orden de ideas, el cargo no prospera debido a que no se evidencia violación al debido proceso. Ausencia total de motivación en la determinación de la sanción impuesta La apelante alegó que el Tribunal manifestó en el fallo de primera instancia, que la Resolución 722 de 2012 no precisó la distinción de los montos establecidos dentro del total de la sanción frente a cada uno de los años, y que se encuentra en contra del sistema legal que ese error se haya subsanado en la Resolución 1137 de 2013, que igualmente no contiene un cálculo de las cifras.

Adicionalmente, no existe referencia del número de casos, tiempo de los retardos, monto y la incidencia en los afiliados para el cálculo de la sanción. Los alegatos de la actora se encuentran dirigidos a probar la falta de motivación de los actos administrativos demandados, que previamente la Sala aclaró que la motivación de un acto administrativo debe ser por lo menos sumaria e incluir la explicación de las razones de hecho y de derecho de la decisión de la administración. En el presente caso, la Sala observa que el Tribunal en la sentencia de primera instancia concluyó que los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados, porque especifican las circunstancias de hecho y de derecho que influyeron para determinar el valor de la sanción, por lo que al explicar el aquo que en la Resolución 722 de 2012 no se estableció el valor especifico año a año, no tiene como efecto que dicho acto se encuentre sin motivación suficiente, ya que de acuerdo a lo dicho por la Sala, se requiere de la motivación del acto aunque sea sumaria[39].

En este orden de ideas, no existió una subsanación de los actos administrativos demandados como lo alegó la actora, sino que desde su nacimiento no se ha desvirtuado la legalidad de la Resolución 722 de 2012. En cuanto a la determinación de la sanción, el Tribunal en fallo de primera instancia realizó un comparativo entre la Resolución 722 de 2012 y la Resolución 1137 de 2013, en el que concluyó que para determinar la sanción la SUPERFINANCIERA aplicó los criterios del literal a) del numeral 2 del artículo 208 del EOSF, y que existió motivación suficiente para determinar las circunstancias de hecho y de derecho de la sanción. La Sala advierte que a diferencia de lo alegado por la actora, los actos administrativos demandados motivan de forma correcta la sanción, debido que desde la expedición del pliego de cargos, en la Resolución 722 de 2012 y en la Resolución 1137 de 2013 la demandada identifica los casos reportados de incumplimiento, las personas afectadas, el número de días de extemporaneidad y las razones de la sanción. En el pliego de cargos 2010067349-008 la demandada elaboró una tabla en la que individualizó los casos de incumplimiento, en el que claramente se observan las fechas, las personas afectadas, los días de extemporaneidad y el valor[40].

Adicionalmente, en la Resolución 722 de 2012 transcribe la mencionada tabla del pliego de cargos, en la que aclara las razones de la sanción, y en la Resolución 1137 de 2013 también individualiza las razones de la sanción e incluye el informe persona por persona afectada[41]. La Sala aclara que los casos a los que hace referencia la actora no son únicamente 25, sino que fueron en total 239, ya que la sanción recae sobre cada una de las situaciones de no pago o de pago extemporáneo, sin importar que los afectados sean las mismas personas.

En la Resolución 1137 de 2013 la demandada explicó lo siguiente[42]: “[ ] No obstante, es necesario reducir el valor de la multa impuesto a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., teniendo en cuenta que en la presente instancia no se mantuvo reproche formulado respecto de seis (6) de los doscientos treinta y nueve (239) casos de incapacidades temporales sancionados, y considerando además que una (1) de éstas fue pagada en el año 2009 y cinco (5) en el año 2010 [ ]" En este orden de ideas, la demandada no violó el principio del debido proceso a la actora, porque de acuerdo con lo expuesto para determinar el valor de la sanción se tuvieron en cuenta los factores legales, al punto que la sanción y los casos de pago disminuyeron la sanción de la actora en el acto administrativo que estudió la apelación. No prospera el cargo.

Falta de aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y falta de competencia La actora alegó que el Tribunal en primera instancia no se refirió a la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria. Además, aclaró que la Corte Constitucional explicó en diferentes fallos, que el principio de favorabilidad aplica en materia sustantiva y procesal.

Contrario a los argumentos de la apelante, la Sala observa que el Tribunal en primera instancia si se pronunció sobre el principio de favorabilidad, debido a que hizo un análisis sobre la aplicación del artículo 52 del CPACA y sobre el numeral 6 del artículo 208 del Decreto 663 de 1993, los que analizan la caducidad sancionatoria. La Constitución Política define el principio de favorabilidad, de acuerdo con lo siguiente: “Art. 29: [ ] En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]” De acuerdo con el criterio expuesto, el principio de favorabilidad consiste en aplicar la norma favorable sobre la desfavorable aun cuando sea posterior.

La Corte Constitucional ha definido que el principio de favorabilidad debe aplicar en materia sancionatoria tanto en materia sustantiva como procesal[43]. Sin embargo, en el presente caso la actora hizo referencia a que la norma posterior favorable era el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, en la que se establece la caducidad de facultades sancionatorias de las autoridades, cuando luego de presentado un recurso no se contesta luego de un año[44].

La Sala advierte que en el presente caso no procede la aplicación del artículo 52 del CPACA con fundamento en el principio de favorabilidad, debido a que la misma norma en el artículo 2 establece lo siguiente: “[…] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.” (Subraya la Sala) De acuerdo con la norma transcrita, el CPACA aplica a las actuaciones de las autoridades, pero únicamente si no existe norma especial o si no se regula un tema específico. En el presente caso, el CPACA es una norma general que no derogó el Decreto 663 de 1993 que es la norma especial, la cual regula de forma específica el proceso sancionatorio de la SUPERFINANCIERA, que respecto a la caducidad en su artículo 208, ordena lo siguiente: “Art. 208: [ ]6.

Caducidad. La facultad que tiene la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones caducará en tres (3) años contados de la siguiente forma: a) En las conductas de ejecución instantánea, desde el día de su con sumación; b) En las conductas de ejecución permanente o sucesiva, desde la realización del último acto, y c) En las conductas omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar.

Cuando en una misma actuación administrativa se investiguen varias conductas, la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria se contará independiente para cada una de ellas. La notificación del acto administrativo sancionatorio correspondiente interrumpirá el término de caducidad de la facultad sancionatoria." (Subraya la sala) En este orden de ideas, no procede la aplicación del CPACA en el presente caso, debido a la existencia de una norma especial, por lo que el principio de favorabilidad respecto a la norma que alega la actora no es procedente.

La Sala aclara que el CPACA en su artículo 308 establece que el código comenzaba a regir a partir del 2 de julio de 2012 y advierte que los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como los procesos en curso a la vigencia del CPACA debían continuar con el régimen anterior, por lo que el CPACA no era aplicable durante la emisión de los actos administrativos demandados, ya que la Resolución 722 de 2012 fue expedida el 17 de mayo de 2012 y notificada el 18 de mayo de 2012[45].

No prospera el cargo. Falsa motivación de las resoluciones por inaplicación del régimen de responsabilidad subjetivo La apelante argumentó que el Tribunal en sentencia de primera instancia no tomó en cuenta ninguno de los argumentos que expuso en la demanda, por lo que debió valorar como eximente de responsabilidad tanto objetivo como subjetivo, que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 establecieron un periodo de transición para POSITIVA.

La Sala advierte que el Tribunal sí se pronunció respecto a la razón que expuso la actora, debido a que explicó respecto a los eximentes de responsabilidad alegados por la actora, que[46]: "[ ] Precisado lo anterior, teniendo en cuenta que, la Superintendencia Financiera de Colombia estableció y sustentó el tipo de responsabilidad la (sic) objetivo, contrario a lo manifestado por la parte actora, no eran atendibles por dicha entidad los argumentos expuestos por la sancionada que, para su parecer, la exoneraban de responsabilidad y con los cuales demostraba que era por situaciones ajenas a su voluntad las que le impidieron en algunos caso puntuales realizar los pagos con mayor celeridad[ ]” (Subraya la Sala) De acuerdo con el criterio expuesto, el Tribunal determinó que el régimen que se aplica en el presente caso es de carácter objetivo, por lo que los eximentes de responsabilidad no aplican en el presente caso.

La Sala considera, que a pesar de que el Tribunal no se pronunció específicamente sobre el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008, al aquo explicó de forma general, porque las pruebas que buscaban eximir de responsabilidad a la actora no procedían. Adicionalmente, la Sala observa que a pesar de que el artículo 6 del Decreto 600 de 2008 y el artículo 5 de la Resolución 1293 de 2008 explican el periodo de transición por convenio entre el Instituto de Seguros Sociales y POSITIVA, no se encuentra que no debía responder por sus obligaciones legales.

No prospera el cargo. Errónea interpretación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002 La actora en escrito de apelación manifestó que el fallo de primera instancia no respondió el cargo formulado en la demanda, debido a que el Tribunal no se refirió específicamente a cada uno de sus argumentos, y reiteró lo expuesto en la demanda. La Sala advierte que el fundamento del cargo de la demanda era probar la forma de interpretar el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, por lo que el Tribunal explicó la forma de interpretarlo y aplicarlo, por lo que se respondió a los cargos y razones de la actora.

El Tribunal concluyó respecto al cargo bajo análisis, lo siguiente[47]: "[…] Así las cosas, tenemos que, frente al pago de las prestaciones económicas, la Ley 772 de 2002 contiene dos normas que regulan el pago de las mismas, uno general para las prestaciones de este tipo y otra especial para la incapacidad temporal. Precisado lo anterior, advierte la Sala que, ante la norma general y la especial antes aludida, no es de recibo la posición adoptada por la sociedad Positiva Compañía de Seguros consistente en que se debe aplicar la consagrada en el inciso final del parágrafo 2° del artículo 1o de la Ley 776 de 2002 (la general), pues, ante la existencia de norma especial, que por demás es posterior a la general, ha de aplicarse la especial y no la general, por lo que se concluye que, es acertada la interpretación efectuada por la Superintendencia Financiera consistente en que el término en el que se debe pagar la prestación económica por incapacidad temporal por parte de la administradora de riesgos laborales debe ser en el período en el que el trabajador reciba regularmente su salario (artículo 3° de la Ley 776 de 2002 ), esto es, cumplido el jornal, la quincena y/o el mes, según el caso (artículo 134 del Código Sustantivo del Trabajo) [ ]" (Subraya la Sala) En este orden de ideas, el Tribunal estudió el caso al responder el problema jurídico principal, que fue determinar la aplicación del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, por lo que concluyó que prima la norma especial sobre la general.

La Sala advierte que, a pesar de que el problema jurídico se encontraba dividido por diferentes argumentos, como el análisis del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 776 de 2002, la ambigüedad de las posibles normas aplicables, la falta de que no todos los empleados reciben el salario en los mismos términos, el pago de incapacidad temporal como obligación dineraria, que la Corte Constitucional en diferentes fallos determinó que la mora en el pago de incapacidades temporales es regulado por el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, se debe interpretar las normas de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 57 de 1887, existencia de responsabilidad de la ARL y el empleador de las incapacidades temporales y que el pago de incapacidades debe realizarse dentro de los dos meses siguientes a que se reúnan todos los requisitos de la solicitud, el Tribunal respondió el problema jurídico.

La Sala aclara que se encuentra de acuerdo con la decisión del Tribunal, debido a que es evidente que la Ley 776 de 2002 contiene en su artículo 3 una norma específica en la que regula el pago por incapacidad temporal, en la que expresamente se señala el momento del pago, de acuerdo con lo siguiente: “ARTÍCULO 3o. MONTO DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR INCAPACIDAD TEMPORAL.

Todo afiliado a quien se le defina una incapacidad temporal, recibirá un subsidio equivalente al cien (100%) de su salario base de cotización, calculado desde el día siguiente el que ocurrió el accidente de trabajo y hasta el momento de su rehabilitación, readaptación o curación, o de la declaración de su incapacidad permanente parcial, invalidez o su muerte.

El pago se efectuará en los períodos en que el trabajador reciba regularmente su salario. [ ]” (Subraya la Sala) De acuerdo con lo anterior, la norma indica que el pago debe realizarse en los periodos en los que el trabajador recibe regularmente su salario, lo cual ocurre de acuerdo con el artículo 134 del CST es en jornal, quincena y en mes.

La norma que la actora argumentó que aplicaba en el presente caso, fue el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, la cual ordena lo siguiente: “ARTÍCULO 1.o. DERECHO A LAS PRESTACIONES. Todo afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales que, en los términos de la presente ley o del Decreto-ley 1295 de 1994, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a que este Sistema General le preste los servicios asistenciales y le reconozca las prestaciones económicas a los que se refieren el Decreto-ley 1295 de 1994 y fa presente ley.

PARÁGRAFO 2 o. Las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la prestación. [ ] Las acciones de recobro que adelanten las administradoras son independientes a su obligación de reconocimiento del pago de las prestaciones económicas dentro de los dos (2) meses siguientes contados desde la fecha en la cual se alleguen o acrediten los requisitos exigidos para su reconocimiento.

Vencido este término, la administradora de riesgos profesionales deberá reconocer y pagar, en adición a la prestación económica, un interés moratorio igual al que rige para el impuesto de renta y complementarios en proporción a la duración de la mora. Lo anterior, sin perjuicio se las sanciones a que haya lugar.” (Subraya la Sala) La Sala advierte, que la norma por la que la actora manifiesta que tenía hasta dos meses para pagar las incapacidades es una norma general que regula la mora dentro de la ley, pero no hace referencia específica el momento de pago de las incapacidades temporales como lo realiza el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, por lo que no regula directamente el caso[48].

Se aclara que la Ley 776 de 2002 regula tanto las incapacidades temporales, como la incapacidad permanente parcial, el estado de invalidez, y la muerte de los trabajadores, las cuales son circunstancias laborales con características y efectos jurídicos diferentes. Además, la Corte Constitucional ha sostenido, que el subsidio del 100% del salario base de cotización, para los casos de incapacidades temporales, debe reconocérsele al afiliado, a partir del día del accidente de trabajo o al siguiente día de que se expida la incapacidad médica, con el de no afectar el derecho al mínimo vital[49].

En este orden de ideas, la interpretación del Tribunal en el fallo de primera instancia se encuentra acorde a la normativa aplicable al caso concreto, debido a que aplicó la norma especial sobre la general. Adicionalmente, la Sala observa que la actora durante el proceso sancionatorio manifestó que contaba con 30 días para el pago de las incapacidades temporales, como lo manifestó en carta a Dimas Erney Cruz Mesa, en la que POSITIVA informa lo siguiente[50]: “[ ] 3.

Por otra parte informarle que el trámite de reconocimiento de las incapacidades tiene un trámite administrativo y técnico, necesario y legal, no permite que las incapacidades sean reconocidas tan pronto son presentadas; lo que no quiere decir que no debamos cumplir con los pagos dentro del término legal, 30 días. [ ]” (Subraya la Sala) De acuerdo con la información expuesta, la actora tenía conocimiento del término legal para el pago, por lo que manifestó en la carta referenciada expedida por la actora y en otras cartas a otros afectados, que contaba con 30 días para el pago de las incapacidades temporales[51].

No prospera el cargo. Falsa motivación por violación de los principios del procedimiento administrativo sancionador y dosimetría en materia sancionatoria Para la actora el Tribunal en fallo de primera instancia erró en su interpretación de los cargos de la demanda, debido a que se contradice al manifestar que los criterios de dosimetría del artículo 208 del EOSF deben aplicarse y luego que existe opcionalidad en la norma.

Además, la actora afirmó en la sustentación de la apelación que el aquo no sustentó la razón de que es correcto aplicar solo uno de los criterios del artículo 208 del EOSF, y reitera que el límite verdadero de pago de las incapacidades temporales es de dos meses de acuerdo con la Ley 776 de 2002, y que debió interpretarse correctamente el término de un año del numeral 5 de la Resolución 1293 de 2008 y del artículo 6 del Decreto 600 de 2008.

Contrario a lo alegado por la actora en la apelación, la Sala considera que el Tribunal se pronunció sobre los métodos de dosimetría de la sanción del artículo 208 del EOSF, en el que no se contradice en su explicación, de acuerdo con lo siguiente[52]: “vii) Frente a la inconformidad de la demandante consistente en la supuesta violación de los principios propios del proceso administrativo sancionador previsto en el artículo 208 del EOSF, por considerar que al momento de la dosificación de la sanción la Superintendencia Financiera no tuvo en cuenta todos los criterios previstos en el artículo 208 del EOSF, se advierte que, revisadas las consideraciones de las resoluciones Nos. 0722 de 2012 y 1137 de 2013 antes transcritas, se observa que éstas precisaron que el criterio para graduar la sanción es el contemplado en el literal a) del numeral 2º del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sin hacer mención de otro numeral de esa misma norma para el efecto.

No obstante, por el hecho de que no se haya hecho mención a cada uno de los nueve literales que integran la norma, como lo pretende la sociedad demandante, no puede concluirse una violación ni de la norma ni del principio de proporcionalidad, puesto que, en primer lugar, la misma disposición establece que la sanción se gradúa atendiendo esos precisos criterios, en cuanto resulten aplicables, es decir, que, contrario a lo afirmado por la demandante, la norma no exige que deben ser valorar (sic) todos los criterios, sino los aplicables al caso específico, que podría ser uno o varios; para el presente caso, se aplicó solo uno, lo cual es acorde con la opcionalidad de la norma [ ]” (Subraya la Sala) La Sala advierte que el Tribunal no se contradijo en su explicación, debido a que afirmó que el artículo 208 del EOSF es aplicable en el presente caso con el fin de determinar la sanción, y que la misma norma permite la opción de aplicar uno o varios de los criterios sancionatorios.

El artículo 208 del EOSF determina los criterios de sanción, de acuerdo con lo siguiente: “ARTICULO 208. REGLAS GENERALES: Se establece en esta parte del Estatuto el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de estas. [ ] 2.

Criterios para graduar las sanciones administrativas. Las sanciones por infracciones administrativas a que se hace mención en este artículo, se graduarán atendiendo los siguientes criterios, en cuanto resulten aplicables: a) La dimensión del daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados por la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con las atribuciones señaladas en el presente Estatuto; […]” De acuerdo con la norma transcrita, la Sala observa que se encuentra acorde con el análisis del Tribunal, debido a que es la norma aplicable al caso por ser el criterio para graduar sanciones administrativas, y porque la norma establece de forma explícita que en cuanto resulten aplicables los criterios de graduación deben ser utilizados.

En este orden de ideas, en el presente caso el artículo 208 del EOSF es aplicable y la demandada al utilizar solo uno de los criterios de graduación de la sanción, cumplió con lo establecido en la norma, debido a que la norma permite la opción de aplicar uno o varios de los criterios. Se advierte que respecto al término para pagar las incapacidades temporales esta Sala se pronunció en el anterior cargo, en el que concluyó que el pago debe realizarse en los periodos en los que el trabajador recibe regularmente su salario, lo cual ocurre de acuerdo con el artículo 134 del C.S.T en jornal, quincena y en mes.

Respecto a la correcta aplicación de la Resolución 1293 de 2008 y del artículo 6 del Decreto 600 de 2008, la Sala observa que, pese a que existía un periodo de transición entre el Instituto de Seguros Sociales con POSITIVA, no se estableció que se aumentara el tiempo para la actora de pago de incapacidades temporales. No prospera el cargo.

Condena en costas Ahora bien, la sociedad demandante en el recurso de apelación aduce que no es procedente la condena en costas como lo dispuso el a quo, por no estar demostrada la causación de las mismas. Acorde con el precedente de la Sala[53], la condena en costas procede contra la parte vencida en el proceso o en el recurso, con independencia de las causas de la decisión desfavorable, pero ello no es óbice para que se exija «prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley».

Las costas se deben analizar conforme con lo dispuesto por los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concreto con la regla del numeral 8[54], según el cual «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»[55]. En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en primera instancia, por lo cual se revocará el ordinal tercero del fallo recurrido y, en su lugar, se negará la condena en costas.

Igualmente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por lo que no son procedentes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A 1.

REVOCAR el ordinal TERCERO del fallo recurrido. En su lugar, se dispone: «TERCERO: NEGAR la condena en costas a cargo la sociedad Positiva Compañía de Seguros». 2. En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folios 523 a 607 del c.p [2] Folio 606 del c.p [3] Folios 109 a 161 del c.p. [4] Folios 162 a 173 del c.p. [5] Folio 163 del c.p. [6] Folios 316 a 386 del c.p. [7] Folio 2 del c.p. [8] Folios 1 a 22 del c.p. [9] Folios 427 a 450 del c.p. [10] Folios 523 a 607 del c.p. [11] Folios 622 a 652 del c.p. [12] Folios 11 a 35 del c.p. 2. [13] Folios 286 a 289 del c.p. [14] Folios 53 a 65 del c.p. 2. [15] Exp. 20718.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto [16] Artículo 212 del CCA (Art. 247 del CPACA) [17] Sentencia de 29 de junio de 2017, Exp. 20838, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Artículos 305 del CPC y 170 del CCA. [19] Cfr. Sentencia del 27 de septiembre de 2012, Exp. 17835, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. [20] Folio 565 del c.p. [21] Folios 566 a 568 del c.p. [22] Sentencia de 31 de mayo de 2018.

Exp. 21779. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramirez [23] Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Acto Administrativo, Teoría de los vicios invalidantes, Pág. 397 -398, Universidad Externado de Colombia, 2007. [24] Folio 34 del c.p. [25] Folio 3747 del c.a. 6 [26] Sentencia de 3 de julio de 2013. Exp. 19030. C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia [27] Sentencia del 26 de octubre de 2009.

Exp. 16718, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia [28] Sentencia del 4 de mayo de 2006, Exp. 14576, M.P. María Inés Ortiz Barbosa [29] Corte Constitucional, Sentencia C - 600 de octubre 21 de 1998 [30] Sentencia del 23 de febrero de 2011, Exp. 17686, M.P. Martha Teresa Bliceño de Valencia [31] Folios 3291 a 3328 del c.a.5. [32] Folios 2851 a 3325 del c.a.5. [33] Folio 488 del c.p. [34] Folios 34 a 108 del c.p. [35] Folios 345, 349, 350, 352 a 35, 356, 360, 365 y 369 del c.p. [36] Folio 573 del c.p. [37] Folios 366 a 377 del c.a.1. [38] Folios 551 a 561 del c.a.5. [39] Sentencia de 31 de mayo de 2018.

Exp. 21779. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [40] Folios 37 a 46 del c.p. [41] Folios 111 a 113 y 335 a 340 del c.p. [42] Folio 286 del c.p. [43] Sentencia T-1087 de 2005 [44] “Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. […]” [45] Folio 160 del c.p. [46] Folio 588 del c.p [47] Folio 593 del c.p. [48] Pago de incapacidad temporal, que se sostiene en Concepto 58009 de 4 de marzo de 2009, Concepto 139372 de 19 de mayo de 2011 y Circular 10 de 3 de febrero de 2017 del Ministerio de la Protección Social [49] Corte Constitucional T-777 de 2013. [50] Folio 398 del c.a.1. [51] Folios 399 a 412 del c.a.1. [52] Folios 601 a 602 del c.p. [53] Entre otras, sentencia del 5 de diciembre de 2018, Exp 23975, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [54] C.G.P. «Art. 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [55] Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, Exp. 20485, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.