CARENCIA ACTUAL DE OBJETO EN ACCIÓN POPULAR POR HECHO SUPERADO / EJECUCIÓN DE OBRAS PARA LA REPARACIÓN DE UN PUENTE VEHICULAR - Se acreditó [L]a Sala determinar si es cierto que el Municipio de Guaca transgredió los derechos colectivos invocados por la parte accionante ante la falta de adelantamiento de obras de reparación de un puente vehicular ubicado sobre la quebrada “Sonsiqui” en la vereda La Tormenta; no obstante, ante la invocación por parte del accionado de la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, se deberá constatar su ocurrencia. (…) [A juicio de la Sala,] para la fecha en que fue proferida la sentencia de primera instancia, esto es, el 17 de enero de 2018, estaba acreditado que el puente vehicular objeto de la acción popular se encontraba en inminente colapso, había lugar a la protección de los derechos colectivos invocados; no obstante, comoquiera que después de ello, el Municipio de Guaca probó que dicha estructura fue rehabilitada a través del contrato de obra nro. 009 – 2018, el cual fue liquidado el 10 de mayo de la misma anualidad y se verificó el cumplimiento del objeto contractual, deviene de lo anterior que la orden dada por el a quo para restablecer los derechos colectivos ya se cumplió. En consecuencia, la Sala declarará la ocurrencia del fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado para lo cual revocará los numerales tercero y cuarto de la sentencia proferida el 17 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander y la confirmará en lo demás. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00665-01(AP) Actor: ANDRÉS FELIPE VERDUGO JURADO Demandado: MUNICIPIO DE GUACA – SANTANDER Y OTROS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Municipio de Guaca[1] en contra de la sentencia proferida el 17 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander que amparó los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
I.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA El señor Andrés Felipe Verdugo Jurado promovió acción popular solicitando la protección de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[2]: “PRIMERO: Se decrete MEDIDA CAUTELAR PREVENTIVA, por consiguiente, se ordene a las entidades accionadas;
INSTITUTO NACIONAL DE INVIAS, DEPARTAMENTO DE SANTANDER, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD, adelantar las respectivas reparaciones técnicas de adecuación o sustitución del puente denominado SONSIQUI, ubicado en la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander.
SEGUNDO: Se declare mediante sentencia que se encuentran vulnerados y amenazados los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
TERCERO: Se ordene a través de sentencia a las entidades demandadas, ejecutar la medida técnica necesaria que garantice el libre desplazamiento y la seguridad de las personas que transitan por el puente denominado SONSIQUI, ubicado en la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander, Adoptando todas las medidas y procedimientos necesarios que garanticen la seguridad, el uso, servicio, goce y libre tránsito a la comunidad en general.
CUARTA: Se ordene a través de sentencia a las partes accionadas, el pago de las agencias en derecho, costas y demás gastos que se llegaren a generar a lo largo del transcurso procesal.
QUINTO: Solicito se decrete el amparo de pobreza toda vez que no cuento con los medios económicos para sufragar la presente acción popular.
SEXTO: Que al momento del pago de las costas se tenga en cuenta la indexación”. (negrillas en la demanda)
1.2. LOS HECHOS El accionante manifestó que en la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander está ubicado el puente denominado “sonsiqui” “(…) cuyo código de vía es el 62972 reportado en INVIAS (…)”[3]. Afirmó que dicho puente es la única infraestructura con la que cuenta la comunidad de la referida vereda para transitar diariamente a lugares como el hospital, las instituciones bancarias, los establecimientos de comercio, la plaza de mercado, las entidades públicas, los colegios y los municipios aledaños.
Explicó que la población afronta cotidianamente el peligro de que el puente colapse, por cuanto la estructura está deteriorada debido a la falta de mantenimiento y adecuaciones técnicas. Informó que por dicha infraestructura circula habitualmente un bus escolar con cuarenta (40) niños a bordo, quienes se dirigen a los diferentes centros educativos localizados en las veredas contiguas, así como personas de la tercera edad, mujeres embarazadas, los vehículos que transportan los productos cultivados en la zona y los insumos necesarios para las cosechas.
Expuso que “(…) las entidades accionadas han omitido ejecutar las medidas técnicas necesarias que garanticen el libre desplazamiento y la seguridad de las personas que transitan por el puente denominado SONSIQUI (…) vulnerando de esta forma los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (…)”[4].
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN POPULAR EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue radicada en la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, Santander, el 26 de abril de 2017[5] y correspondió en reparto al Juzgado Once que, en proveído del 2 de mayo de esa anualidad[6], declaró la falta de competencia para conocer del asunto y, en consecuencia, lo remitió al Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
Por auto del 14 de junio de 2017 la magistrada de conocimiento la admitió[7]; concedió la solicitud de amparo de pobreza elevada por el accionante y dispuso vincular de oficio al Municipio de Guaca, Santander, como parte del proceso. Por último, ordenó la notificación personal al Director General del Instituto Nacional de Vías; al Gobernador del Departamento de Santander; al Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; al Alcalde del Municipio de Guaca; al Ministerio Público y al Defensor del Pueblo – Regional Santander, así como comunicar mediante aviso “a los miembros de la comunidad de la vereda Quebradas”. 2.3.
En proveído de la misma fecha, esto es, del 14 de junio de 2017, el despacho sustanciador del proceso decretó la medida cautelar solicitada por el actor y, por consiguiente, ordenó[8]: “[…] 1. Al DEPARTAMENTO DE SANTANDER y EL MUNICIPIO DE GUACA (SANTANDER) que en el término de tres (3) días realice una Inspección al puente denominado “SONSIQUI”, ubicado en la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander. 2.
En el caso en que la estructura del puente represente peligro inminente para la sociedad, tomar medidas INMEDIATAS Y NECESARIAS para evitar perjuicios irreparables. 3. INFORMAR a esta Corporación en el menor tiempo posible sobre el estado del puente denominado “SONSIQUI”, ubicado en la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander, y las labores realizadas para evitar daños a los transeúntes […]”. 2.4.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral primero del precitado auto, mediante memorial radicado el 30 de junio de 2017[9], el Secretario de Infraestructura del Departamento de Santander allegó el informe técnico con ocasión de la inspección adelantada el 21 de junio de ese año al puente vehicular ubicado sobre la quebrada “Sonsiqui” 2.5.
Por escrito enviado el 6 de julio de 2017[10], la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que en el marco de su competencia funcional no está a cargo el mantenimiento de vías o puentes.
Agregó que “(…) en aquellos casos en que, por razones de emergencias naturales o antrópicas no intencionales, se ponga en riesgo la integridad de las personas, y esa situación esté directamente relacionada con puentes y estructuras elevadas, su atención puede ser en conjunto con otras entidades, siempre bajo la estructura administrativa constitucional definida, y que en materia de gestión del riesgo inicia desde el ámbito local.
No obstante, la precisión anterior, esa situación no se presenta en el caso en concreto, debido a que según informa el accionante, el motivo que origina el riesgo de colapso del puente es su falta de mantenimiento, circunstancia que como ya se ha recalcado, no puede jurídicamente recaer en la UNGRD (…)”. 2.6. La apoderada del Departamento de Santander, por memorial presentado el 6 de julio de 2017[11], contestó la demanda y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, afirmando que la Dirección de Gestión del Riesgo de Desastres de dicho departamento actúa de manera complementaria y subsidiaria respecto de las competencias asignadas a cada uno de los municipios “(…) cuando la magnitud de las tareas supera la capacidad o cuando la situación supera su ámbito, cuestión que evidentemente no ocurre en el caso sub – examine (…)”[12].
Aseveró que el ente territorial no tiene competencia para desplegar el control, mantenimiento y adecuación del referido puente, en la medida que se trata de una vía terciaria que está a cargo y cuidado del Municipio de Guaca. 2.7. A través de escrito enviado el 11 de julio de 2017[13], el apoderado del Instituto Nacional de Vías contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, para lo cual explicó que: La parte actora no acreditó que la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados sea real y actual, por lo que estima se trata de apreciación del accionante.
Adujo que la acción popular no es el mecanismo para que los jueces ordenen a los “(…) entes administrativos del Estado, la realización o supresión de determinadas obras protectoras de los derechos colectivos (…)”[14], en la medida que la ejecución de una obra pública implica que se acate el principio de planeación y los demás requisitos legales, por lo que, si el juez ordena a dicho Instituto la construcción de una infraestructura, estaría ocupando la posición de la administración. 2.8.
El Municipio de Guaca no contestó la demanda. 2.9. Por auto del 1 de agosto de 2017[15] se fijó fecha para celebrar audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se llevó a cabo el 10 adiado[16] y la misma fue suspendida debido a que el despacho sustanciador advirtió “(…) la posibilidad de presentación de propuesta de acuerdo para celebrar pacto de cumplimiento por parte de INVIAS (…)”. 2.10.
La audiencia continuó el 30 del mismo mes y año[17], la cual se declaró fallida por no asistir los representantes de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres ni del Municipio de Guaca; allí se resolvió sobre las pruebas solicitadas, así: “[…] 1. Pruebas de la parte demandante. a. Nueve fotos que se anexan al libelo introductorio, visibles a folios 6 a 11. b. Con relación a la inspección judicial del lugar de los hechos, la vereda Quebradas del Municipio de Guaca – Santander, el despacho no accede a la solicitud en consideración a que al decidir sobre la medida cautelar el despacho ordenó la práctica de la inspección judicial (fl. 28) y ella obra a folios 54 y 55.
(…) 6. El ministerio público solicita en este momento como prueba que el despacho oficie al Municipio de Guaca, para que en el término de 3 días informe si existe algún estudio técnico y presupuestal respecto a las obras necesarias para intervenir el puente denominado SONSIQUI de la vereda Quebradas de ese municipio y si existe contrato celebrado para atender esta obra y en general la información que repose en ese municipio sobre las obras necesarias, proyectadas o viabilizadas respecto a este puente.
El despacho accede a la solicitud del ministerio público y ordena oficiar al Municipio de Guaca para que en el término de 3 días remita la información en los términos solicitados por el ministerio público […]”. 2.11. En atención a lo anterior, por escrito radicado el 14 de septiembre de 2017 el Secretario de Planeación del Municipio de Guaca indicó[18]: “[…] 1.
En este momento se encuentra en ejecución el contrato MC nro. 024 – 2017, el cual tiene como fin llevar a cabo “ESTUDIOS, DISEÑOS, ELABORACIÓN Y FORMULACIÓN DEL PROYECTO DE REFORZAMIENTO DE LA ESTRUCTURA DEL PUENTE SONSIQUI EN EL MUNICIPIO DE GUACA SANTANDER”. El ACTA DE INICIO se firmó a los quince (15) días del mes de agosto del año 2017, el plazo de ejecución para los respectivos estudios se determinó en 30 días a partir del acta de inicio por lo tanto los respectivos estudios y diseños se entregarán el día 14 de septiembre del año 2017. 2.
Para la ejecución de la obra el municipio no cuenta con el presupuesto necesario para este tipo de Proyectos, la vía se encuentra bajo la cobertura de INVIAS por ello nos encontramos solicitándole al respectivo ente su apoyo e intervención, de igual forma a la unidad nacional de gestión del riesgo de desastres, ya que debido a que esta problemática los habitantes de las veredas Tormenta, el Retiro y Vira Vira (sic) del municipio de Guaca, se están viendo aislados y en peligro inminente por el colapso total del puente, quedando privados de sus derechos fundamentales a la educación, salud y vida en condiciones dignas […]”.
III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 17 de enero de 2018, dispuso[19]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por las entidades demandadas Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y Departamento de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DE OFICIO DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, respecto de la demandada Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE GUACA (Sder), vulneró los derechos colectivos al goce y uso del espacio público, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE GUACA (Sder), que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, adelante todas las obras necesarias para garantizar la adecuación y/o sustitución del puente ubicado sobre la Quebrada “SONSIQUI” en la Vereda la Tormenta.
QUINTO: CONDENAR en costas a la parte vencida en favor del Actor Popular. Por secretaría se hará la respectiva liquidación.
SEXTO: FIJAR en Agencias en Derecho a favor del Actor Popular ANDRÉS FELIPE VERDUGO JURADO, la suma de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberán ser canceladas en su totalidad por la parte vencida. […]”. (Negrillas en la providencia) Como cuestión previa precisó que la denominación de la infraestructura que era motivo de la acción popular está ubicada “en la vereda la Tormenta” sobre la quebrada conocida como “Sonsiqui”.
Para resolver el asunto analizó el material probatorio obrante en el proceso, esto es, el informe técnico rendido por uno de los ingenieros civiles de la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Santander con ocasión de la inspección que se hizo al puente vehicular ubicado sobre la quebrada “Sonsiqui”; las fotografías allegadas con la demanda y la certificación suscrita por la coordinadora del grupo de proyectos viales del mencionado ente territorial en la cual consta que la ruta en la que está localizada dicha infraestructura es una vía terciaria a cargo del Municipio de Guaca.
Concluyó que se vulneraron los derechos colectivos invocados por el actor al acreditarse que no se habían adelantado las reparaciones técnicas de adecuación o sustitución del referido puente “(…) el cual se encuentra en estado de deterioro y amenaza el bienestar de los habitantes del sector (…)”[20]. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con lo decidido por el a quo, la apoderada del Municipio de Guaca interpuso recurso de apelación y como sustento del mismo arguyó[21]: Que dicho municipio, en aras de no vulnerar los derechos colectivos de la comunidad de la vereda La Tormenta, adelantó los procesos contractuales durante la vigencia 2017; sin embargo, fueron declarados desiertos al no presentarse proponentes, por lo que para el año 2018 fue expedido el certificado de disponibilidad presupuestal y se comenzó con el trámite contractual correspondiente con el objeto de rehabilitar y mejorar el mencionado puente vehicular, de modo que estima que los hechos que dieron lugar a la vulneración ya fueron superados.
El recurso fue concedido por auto del 29 de enero de 2018[22]. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. El recurso de apelación fue asignado mediante acta individual de reparto del 15 de febrero de 2018[23] y admitido en proveído del 15 de marzo del mismo año[24]. 5.2. Por auto del 27 de abril de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión[25] y, cumplido éste, al señor Procurador Delegado ante el Consejo de Estado.
La apoderada del Municipio de Guaca[26] al descorrer el traslado manifestó que dicho ente territorial suscribió el contrato de obra nro. 009 – 2018 cuyo objeto era la “rehabilitación y mejoramiento de estructura en concreto, muros gavión para el puente vehicular la sunsiqui”, el cual ya fue ejecutado, de modo que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado.
Arguyó que está acreditado que “(…) la administración municipal procedió a realizar las actuaciones administrativas pertinentes para salvaguardar los derechos e intereses objeto de la presente acción, de tal suerte que se entiende que no existe conducta alguna que le sea atribuible, debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad (…)”.
Pese a que el a quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, su apoderado también descorrió el traslado para reiterar que dicha entidad no es competente para adelantar la reparación del aludido puente vehicular. El Ministerio Público guardó silencio. 5.3. Por auto del 19 de junio de 2020 la Sala, con fundamento en lo previsto por los artículos 170 del Código General del Proceso y 213 de la Ley 1437 de 2011, decretó de oficio como pruebas los documentos que aportó el Municipio de Guaca, Santander cuando descorrió el traslado para alegar de conclusión en esta instancia y allí mismo dispuso correr traslado por el término de tres (3) días de las citadas pruebas a los demás sujetos procesales, de conformidad con lo ordenado por los artículos 110 y 170 del estatuto procesal, término dentro del cual no hubo pronunciamiento alguno según se desprende del informe secretarial del 2 de septiembre del año en curso visible a folio 319 del cuaderno principal.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias de acciones populares proferidas por los Tribunales Administrativos, acorde con lo establecido por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, así como en el artículo 13 del Acuerdo nro. 80 del 12 de marzo de 2019[27] expedido por la Sala Plena de la Corporación; por lo tanto, es procedente descender al estudio del recurso presentado de manera oportuna. 6.2.
Hechos probados En el proceso está acreditado lo siguiente: 6.2.1. El Secretario de Infraestructura del Departamento de Santander allegó el informe técnico rendido el 21 de junio de 2017 por uno de los ingenieros civiles de dicha dependencia con ocasión de la inspección ordenada al puente vehicular ubicado sobre la quebrada “Sonsiqui” en la vereda La Tormenta del Municipio de Guaca, la cual fue ordenada por el Tribunal Administrativo de Santander en proveído del 14 de junio del mismo año; en dicho informe se lee[28]: “[….] INFORME TECNICO VISITA DE INSPECCIÓN PUENTE VEHICULAR PUENTE SOBRE LA QUEBRADA SONSIQUI VEREDA LA TORMENTA MUNICIPIO DE GUACA, DEPARTAMENTO DE SANTANDER El día 21 de junio de 2017, el Ingeniero Civil Rafael Augusto Jaramillo Blanco, con matrícula profesional M.P. 68202224182 STD, de la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Santander, hizo visita a la zona descrita: PUENTE VEHICULAR VEREDA LA TOMENTA (sic) MUNICIPIO DE GUACA, para realizar la inspección visual del sitio.
En la inspección pudo evidenciarse una estructura concerniente a un puente vehicular de concreto reforzado de una luz simplemente apoyada de 19.0 m y 6. 90 m de ancho total incluyendo los bordillos. La superestructura está compuesta por 3 vigas de concreto reforzado de 1.20 m de canto y 0.30 m de ancho, separadas equidistantemente entre sí, y que con la losa de circulación conforman el sistema de VIGA – LOSA.
La subestructura consiste en estribos los cuales los componen muros de gravedad de espesores superiores a un metro, y una altura aproximada de 4m, en el estribo sur se presentan aletas y en el estribo sur el estribo está simplemente con el estribo perpendicular al sentido de circulación del puente. Se evidencia una pérdida de suelo de fundación bajo el estribo norte, la cual está poniendo al puente en estado de inminente colapso, debido a que cada vez que haya desprendimiento de material de soporte inmediatamente sobrecarga las zonas de suelo que ahora tienen que asumir las cargas que el suelo de soporte desprendido sostenía. Las posibles causas de estas deficiencias a las cuales se está sometiendo el puente, radican en haber cimentado la estructura sobre la zona que hoy en día es potencialmente inestable, debido a que la quebrada le ha socavado material de soporte al talud, cambiándole sus características de estabilidad.
Es decir, se debió haber cimentado los estribos sobre un estrato competente donde el nivel de socavación no pusiera en riesgo la estabilidad de los cimientos […]”. 6.2.2. Mediante la Resolución nro. 040 del 28 de febrero de 2018 el Alcalde Municipal de Guaca dispuso[29]: “PRIMERO: Adjudicar el proceso de SELECCIÓN ABREVIADA DE MENOR CUANTIA nro. 003 – 2018, cuyo objeto es: REHABILITACIÓN Y MEJORAMIENTO EN ESTRUCTURA EN CONCRETO, MUROS GAVIÓN PARA EL PUENTE VEHICULAR LA SUNSUQUI EN LA VEREDA TORMENTA DEL MUNICIPIO DE GUACA SANTANDER al CONSORCIO POLO (…) por la suma de CIENTO NUEVE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS MCTE ($109. 923. 287) y un plazo de ejecución de (02) dos meses”. 6.2.3.
El 5 de marzo de 2018 el Municipio de Guaca y el Consorcio Polo suscribieron el contrato de obra nro. 009 – 2018, el cual tenía por objeto la “REHABILITACIÓN Y MEJORAMIENTO EN ESTRUCTURA EN CONCRETO, MUROS GAVIÓN PARA EL PUENTE VEHICULAR LA SUNSUQUI EN LA VEREDA TORMENTA DEL MUNICIPIO DE GUACA SANTANDER”[30]. 6.2.4. Mediante el Acta nro. 02 del 7 de marzo de 2018, el Secretario de Planeación del Municipio de Guaca y el Consorcio Polo acordaron[31]: “1.
Fijar como fecha de iniciación de las actividades del presente contrato el siete (07) de marzo de 2018. 2. Fijar como fecha de terminación del contrato, el día seis (06) de mayo de 2018, previa acta de recibo del servicio a satisfacción y previo visto bueno del supervisor del contrato”. 6.2.5. El Secretario de Planeación Municipal de Guaca, en calidad de supervisor del aludido contrato, rindió el informe técnico y de conveniencia para adicionales, modificatorios, reclamaciones y otrosí, en el cual expuso[32]: “Se hace necesario adicionar debido a que las cantidades contratadas de acero y concreto no fueron suficientes, ya que es indispensable la construcción de una aleta al costado derecho del puente, de igual forma se contempló la construcción de una batea con el fin de generar un resalto hidráulico que reduzca la energía del cauce, reduciendo la erosión del mismo, estos ítems son necesarios para la conservación de la obra y la seguridad de la comunidad que transita por el puente; por lo anterior, es indispensable adicionar DIECIOCHO MILLONES DE PESOS ($18.000.000)”. 6.2.6.
A través del Adicional nro. 001 del 11 de abril de 2018, el Alcalde Municipal de Guaca y el representante legal del Consorcio Polo pactaron “1. VALOR: Se ADICIONA al valor inicial estipulado en el CONTRATO DE OBRA nro. 009 – 2018 DERIVADO DEL PROCESO DE SELECCIÓN ABREVIADA DE MENOR CUANTÍA nro. 003 – 2018 la suma de DIECIOCHO MILLONES DE PESOS ($ 18. 000.000)”[33]. 6.2.7.
El 10 de mayo de 2018, el Alcalde Municipal de Guaca, el representante legal del Consorcio Polo y el supervisor, esto es, el Secretario de Planeación Municipal suscribieron el acta de liquidación del mencionado contrato[34]. 6.3. Análisis de la Sala La Sala para absolver el recurso interpuesto y las argumentaciones allí expresadas, estudiará: (i) los derechos colectivos invocados y (ii) el caso concreto en aras de determinar si se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. 6.3.1.
Los derechos colectivos invocados como transgredidos La Constitución Política de 1991 dispuso en su artículo 88 que la ley regulará las acciones populares para salvaguardar los derechos e intereses colectivos. A su turno, el artículo 2 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998[35], define las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Los derechos colectivos citados como vulnerados en la presente acción popular son el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuyas particularidades ameritan detenernos en cada uno de manera sucinta, así: a. Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público El cual está previsto en el artículo 88 de la Constitución Política y en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998; a su vez, el artículo 82 Superior establece como deber del Estado “(…) velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (…)”.
Frente al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9 del 11 de enero de 1989[36] prevé: “Artículo 5º.- Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
A su turno, la Corte Constitucional ha reconocido que el espacio público está relacionado con la calidad de vida de los ciudadanos en los siguientes términos[37]: “[…] De otra parte, la calidad de vida de las personas que habitan un determinado lugar está íntimamente ligada a la posibilidad de contar con espacios de encuentro y circulación que hagan posible la construcción de un tejido social en el que cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus intereses y necesidades.
De esta manera, la defensa del espacio público contribuye a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. (…) Así, la noción legal de espacio público que alude al “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”, adquiere un remozado significado en el contexto de la Constitución de 1991.
En efecto, no se limita a reconocer la necesidad de planificar y organizar coherentemente el crecimiento de las ciudades, sino que refuerza y hace tangible una de las condiciones para la convivencia en una comunidad a través de la garantía de una infraestructura, un espacio destinado al uso común, que puede ser disfrutado por todos, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguna persona o grupo de personas, y que se configura como el punto de encuentro de los habitantes de una ciudad o sector urbano determinado […]”. b. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Acerca del contenido y alcance de este derecho la Sección Primera ha dicho[38]: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción ex ante de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan advertibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De aquí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho y haya hecho énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[39], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más- de origen antropocéntrico (v.gr. pérdidas de vidas humanas o animales, contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que por ende ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan (artículo 2 de la Ley 472 de 1998).
(…) No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. c. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes Igualmente la Sala ha explicado en relación con este derecho colectivo que[40]: “[…] Con una visión teleológica o finalística del orden jurídico establecido, el Consejo de Estado aclara que el derecho colectivo en mención realmente refiere a la actividad urbanística, integrando dentro de la extensión de este concepto la planificación, la organización, la ordenación, la distribución y el desarrollo de los espacios de una ciudad bajo un eje gravitacional, el beneficio y la convivencia pacífica de los administrados.
Es más, sin duda alguna el entendimiento del territorio como un recurso natural que constituye el sustento (concepto aplicado en todas sus acepciones) de la vida, permite advertir que resulta necesario que el ser humano –individual y colectivamente considerado- atienda a la responsabilidad de organizar y/o adecuar su proyecto de vida, esto es, la satisfacción de sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible.
En últimas no se está hablando de algo distinto del deber jurídico de las personas de ejercer sus derechos y libertades con responsabilidad, sin abuso y con respeto hacia los derechos y libertades ajenas o frente a los bienes jurídicos respecto de los cuales las mismas personas han pactado que son dignos de protección. En síntesis, cuando se habla del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala precisa dos conclusiones.
La primera es aquella según la cual tal derecho alude directamente a la actividad o acción urbanística, la cual se erige como un instrumento de ordenación del territorio en manos del Estado dirigido a realizar los valores constitucionales. Y la segunda, alude a que tal derecho se estructura a partir de tres elementos: el primero, la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas-; el segundo involucra el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación; pero, en tercer término, tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido […]”. 6.3.2.
El caso concreto De acuerdo con las argumentaciones del extremo recurrente, le correspondería a la Sala determinar si es cierto que el Municipio de Guaca transgredió los derechos colectivos invocados por la parte accionante ante la falta de adelantamiento de obras de reparación de un puente vehicular ubicado sobre la quebrada “Sonsiqui” en la vereda La Tormenta; no obstante, ante la invocación por parte del accionado de la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, se deberá constatar su ocurrencia. La Sala para resolver, se detendrá en lo siguiente: (i) Los hechos que suscitaron la presente la acción popular tienen que ver con el mal estado del puente vehicular ubicado sobre la quebrada conocida como “Sonsiqui” en la vereda La Tormenta por encontrarse en riesgo de inminente colapso, con el fin que “(…) garantizara el libre desplazamiento y la seguridad de las personas que [lo] transitan (…)”.
(ii) Mediante sentencia del 17 de enero de 2018 el Tribunal Administrativo de Santander declaró que el Municipio de Guaca vulneró los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en consecuencia, dispuso: “CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE GUACA (Sder), que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, adelante todas las obras necesarias para garantizar la adecuación y/o sustitución del puente ubicado sobre la Quebrada “SONSIQUI” en la Vereda la Tormenta”.
(iii) De manera posterior al fallo apelado, el Municipio de Guaca acreditó que cumplió con lo ordenado en la providencia de primera instancia y para ello allegó al proceso el contrato de obra nro. 009 – 2018 suscrito el 5 de marzo de 2018 entre el citado ente territorial y el Consorcio Polo, cuyo objeto consistía en la “rehabilitación y mejoramiento en estructura en concreto, muros gavión para el puente vehicular la sunsuqui en la vereda Tormenta del Municipio de Guaca Santander”.
(iv) Asimismo, en el acta nro. 02 visible a folio 250 del cuaderno principal consta que las actividades del mencionado contrato iniciaron el 7 de marzo de 2018 y se acordó como fecha de finalización el 6 de mayo de esa anualidad. (v) A folio 274 del cuaderno principal reposa el acta de liquidación del contrato de obra nro. 009 – 2018, la cual fue suscrita el 10 de mayo de 2018 por el Alcalde Municipal de Guaca, el Secretario de Planeación Municipal y el representante legal del Consorcio Polo y en la cual consta “que se verificó por parte de la Supervisión el cumplimiento del objeto del contrato mediante acta de recibo final de prestación del servicio a satisfacción suscrita el 10 de mayo de 2018”.
(vi) Frente a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, esta Sección ha explicado[41]: “(…) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad”[42]. De otro lado, la Sección Primera respecto del mismo asunto, ha señalado lo siguiente: “(…) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció”[43].
En consecuencia, en el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía”.
(Negrillas en la providencia) Así las cosas, en el entendido que, para la fecha en que fue proferida la sentencia de primera instancia, esto es, el 17 de enero de 2018, estaba acreditado que el puente vehicular objeto de la acción popular se encontraba en inminente colapso, había lugar a la protección de los derechos colectivos invocados; no obstante, comoquiera que después de ello, el Municipio de Guaca probó que dicha estructura fue rehabilitada a través del contrato de obra nro. 009 – 2018, el cual fue liquidado el 10 de mayo de la misma anualidad y se verificó el cumplimiento del objeto contractual, deviene de lo anterior que la orden dada por el a quo para restablecer los derechos colectivos ya se cumplió. En consecuencia, la Sala declarará la ocurrencia del fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado para lo cual revocará los numerales tercero[44] y cuarto[45] de la sentencia proferida el 17 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander y la confirmará en lo demás. Por último, no se hará pronunciamiento alguno frente al memorial radicado el 21 de enero de 2020 por el profesional del derecho Diego Alonso Reyes Patiño, quien manifiesta que renuncia al mandato conferido por el Municipio de Guaca, por cuanto nunca actuó en el proceso en la condición invocada ni se le confirió poder para el efecto y la apoderada de dicho ente territorial ya tiene reconocida personería adjetiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; en consecuencia, REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 17 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo analizado en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 17 de enero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo explicado en precedencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, une vez ejecutoriada la presente providencia. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Departamento de Santander, Instituto Nacional de Vías y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD. [2] Folios 1 y 2 del cuaderno principal. [3] Folio 1 del cuaderno principal. [4] Folio 1 del cuaderno principal. [5] Folio 12 del cuaderno principal. [6] Folio 14 y 15 del cuaderno principal. [7] Folio 18 y 19 del cuaderno principal. [8] Folio 20 a 22 del cuaderno principal. [9] Folio 51 a 58 del cuaderno principal. [10] Folio 59 a 81 del cuaderno principal. [11] Folios 82 a 95 del cuaderno principal. [12] Folio 83 del cuaderno principal. [13] Folios 100 a 123 del cuaderno principal. [14] Reverso folio 100 del cuaderno principal. [15] Folio 134 del cuaderno principal. [16] Folio 142 y 143 del cuaderno principal. [17] Folio 144 del cuaderno principal. [18] Folio 147 a 151 del cuaderno principal. [19] Folios 183 a 190 del cuaderno principal. [20] Folio 190 del cuaderno principal. [21] Folio 197 a 208 del cuaderno principal. [22] Folio 209 del cuaderno principal. [23] Folio 222 del cuaderno principal. [24] Folio 224 del cuaderno principal. [25] Folio 232 del cuaderno principal. [26] Folio 240 a 274 del cuaderno principal. [27] Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado. [28] Folio 51 a 58 del cuaderno principal. [29] Folio 243 del cuaderno principal. [30] Folio 244 a 246 del cuaderno principal. [31] Folio 250 del cuaderno principal. [32] Folio 264 a 268 del cuaderno principal. [33] Folio 269 del cuaderno principal. [34] Folio 274 del cuaderno principal. [35] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [36] “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. [37] Corte Constitucional.
Sentencia C – 265 de 2002. M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. Expediente D-3721. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de marzo de 2015, C.P.: Guillermo Vargas Ayala, expediente nro. 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP). [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. nro. 15001 23 31 000 2010 01166 01.
C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de diciembre de 2019, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente nro. 52001-23-33-000-2015-00607-02(AP). [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 25 de agosto de 2016, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación nro. 08001-23-33-000-2013-00118-01(AP). [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 12 de febrero de 2004, C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación nro. 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP). [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2013, C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación nro. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP). [44] Que declaró que el Municipio de Guaca vulneró los derechos colectivos invocados. [45] Que ordenó al Municipio de Guaca en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia adelantar las obras necesarias para garantizar la adecuación y/o sustitución del puente ubicado sobre la quebrada Sonsiqui en la vereda la tormenta.