RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que admite la demanda y ordena notificar al Presidente de la República / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente al decreto por medio del cual se establecen los requisitos y el procedimiento para las Evaluaciones Farmacológica y Farmacéutica de los medicamentos biológicos en el trámite del registro sanitario / ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Tendrán validez cuando sean suscritos por este y por el respectivo ministro del ramo o director de departamento administrativo / CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN – Reglas / REPRESENTACIÓN - Se predica de la persona de mayor jerarquía de la entidad o entidades que expidieron el acto / GOBIERNO NACIONAL – Conformación / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN – Gobierno Nacional: Corresponde al Presidente de la República y al ministro del ramo que haya suscrito el acto administrativo demandado / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN PROCESOS DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Y DE NULIDAD – Parámetros / VINCULACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL PROCESO - Procede por haber suscrito el acto acusado / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos.
El Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Dicho artículo también dispone que los actos del Presidente únicamente tendrán validez cuando hayan sido suscritos por él y por el respectivo ministro del ramo o director de departamento administrativo, “[…] quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. […]”.
Esto significa que tanto el Presidente de la República como los ministros o directores de departamento administrativo, según el caso, son responsables por los actos administrativos que emiten, pues sería inconcebible que en una democracia un servidor público, independientemente de su rango, adujese que su conducta está exenta de responsabilidad, más aún cuando no hay disposición alguna en el ordenamiento jurídico que así lo disponga. […] La norma transcrita [Artículo 159 de la Ley 1437 de 2011] permite concluir que la regla general en materia de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación - Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República.
Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución Política, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación. […] En ese sentido, esta Sección sentó los lineamentos para determinar cuándo es necesaria la vinculación del señor Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de simple nulidad, en los que se controviertan actos administrativos expedidos a nombre de la Nación únicamente por aquél o de manera concurrente entre él y otras autoridades. […] En ese orden, comoquiera que el acto administrativo que se acusa por parte de la demandante, Decreto 1782 de 18 de septiembre de 2014, fue expedido por el Presidente de la República junto con el Ministro de Salud y Protección Social, autoridades que para el caso en particular constituyeron el Gobierno Nacional, era deber del Despacho notificarle al señor Presidente de la República de la existencia del medio de control en el que controvierte la legalidad de aquel.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 159 NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 15 de febrero de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2014-00573-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00025-00A Actor: ASOCIACIÓN DE LABORATORIOS FARMACÉUTICOS DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO – AFRIDO Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD Referencia: NULIDAD Tema: Recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda AUTO El Despacho decide el recurso de reposición oportunamente interpuesto por el Presidente de la República, en su calidad de demandado, en contra del auto de 29 de agosto de 2017, mediante el cual se admitió la demanda de la referencia. 1.- Antecedentes La Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo –AFRIDO formuló demanda[1] en ejercicio del medio de control de nulidad, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 9 del Decreto 1782 de 18 de septiembre de 2014,“[…] por el cual se establecen los requisitos y el procedimiento para las Evaluaciones Farmacológica y Farmacéutica de los medicamentos biológicos en el trámite del registro sanitario […]”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República – Ministerio de Salud y Protección Social).
Mediante auto de 29 de agosto de 2017[2] el Consejero de Estado, doctor Carlos Enrique Moreno Rubio (E1) admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar personalmente dicha providencia: i) al Ministro de Salud y Protección Social y al Presidente de la República, como parte demandada, así como ii) al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, y iii) a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, en su condición de intervinientes.
Notificación que se surtió el 25 de septiembre de 2017, mediante correo electrónico remitido a la dirección para notificaciones judiciales de las referidas autoridades[3]. El señor Presidente de la República, mediante memorial radicado el 27 de septiembre de 2017, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda[4], por considerar que no es el llamado a defender la legalidad del acto administrativo acusado.
La Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo –AFRIDO, el 22 de mayo de 2018, presentó escrito de reforma a la demanda[5]. La parte actora integró en un solo documento la demanda inicial y su reforma. El Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, con fundamento en el Acuerdo 094 de 16 de mayo de 2018[6], remitió a este Despacho el proceso de la referencia, el 30 de julio de 2018[7]; no obstante, este Despacho, mediante auto de 18 de marzo de 2019[8], dispuso su devolución por considerar que no era el competente para conocer del recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda.
El Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, mediante providencia de 30 de mayo de 2019[9] propuso conflicto negativo de competencia, que fue resuelto por el Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, el 15 de enero de 2020[10], en el sentido de: “[…] DECLARAR que le corresponde al Despacho del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, el conocimiento del recurso de reposición interpuesto por el apoderado del Presidente de la República en contra del auto admisorio de la demanda de fecha 29 de agosto de 2017 […]”. 2.- El Recurso de reposición El recurso de reposición en cuestión fue formulado por el Presidente de la República y se dirige a controvertir el auto admisorio de la demanda con el argumento de que no debió vinculársele al proceso de la referencia porque, de conformidad con los artículos 115 de la Constitución Política y 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al jefe del ministerio o departamento administrativo que suscribe el acto a nombre del Gobierno Nacional asumir su representación judicial y no al Presidente de la República.
Dicha afirmación la sustenta en el hecho de que el Presidente de la República no se encuentra enlistado en el inciso segundo del referido artículo 159, como una de las autoridades señaladas para que represente a la Nación en procesos contencioso administrativos, excepto cuando se trata de asuntos contractuales, que no es el caso. Al respecto explicó que, en el caso concreto, el acto administrativo demandado fue expedido por el Gobierno Nacional, integrado por el señor Presidente de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, de manera que es este último el único “[…] responsable por su expedición y contenido […]” y, por tanto, es el llamado a defender su legalidad.
Por último señaló que, en reiteradas ocasiones, el Consejo de Estado[11] ha reconocido la inexistencia de legitimación en la causa del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en la defensa de la legalidad de actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional. 3. Trámite del recurso Por la Secretaría de la Sección se corrió el traslado del recurso de reposición a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 110 del C.G.P. y 242 del C.P.A.C.A[12]; sin embargo, ésta guardó silencio. 4.- Consideraciones De acuerdo con lo antes señalado, al Despacho le corresponde determinar si se debe revocar el auto admisorio de la demanda en relación con la vinculación del señor Presidente de la República como parte demandada dentro del medio de control de simple nulidad de la referencia. De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos.
El Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Dicho artículo también dispone que los actos del Presidente únicamente tendrán validez cuando hayan sido suscritos por él y por el respectivo ministro del ramo o director de departamento administrativo, “[…] quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. […]”.
Esto significa que tanto el Presidente de la República como los ministros o directores de departamento administrativo, según el caso, son responsables por los actos administrativos que emiten, pues sería inconcebible que en una democracia un servidor público, independientemente de su rango, adujese que su conducta está exenta de responsabilidad, más aún cuando no hay disposición alguna en el ordenamiento jurídico que así lo disponga.
Sobre este aspecto, además, el artículo 159 del C.P.A.C.A señala lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor […]”.
La norma transcrita permite concluir que la regla general en materia de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación - Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República.
Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución Política, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación. Aunado a lo anterior, a quien se demanda es a la Nación, Gobierno Nacional, pues quien goza de personería jurídica es la Nación[13]; por ende, debido a que el Gobierno Nacional se conforma por el Presidente y el ministro del respectivo ramo o el director del departamento administrativo correspondiente, el contradictorio requiere la citación de todos ellos al proceso.
La citación al Presidente de la República es una medida garantista que la Sección Primera del Consejo de Estado no solo estima procedente, sino además necesaria, pues en una democracia el primero llamado a la defensa de sus actos frente al pueblo elector es la máxima autoridad ejecutiva, más cuando la Carta Política le hace responsable de ellos.
A ello se agrega que la Sección Primera del Consejo de Estado ya de tiempo atrás cambió su jurisprudencia en materia de legitimación en la causa por pasiva y representación procesal “[…] cuando se demanden actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional, como figura constitucional que conforma la persona jurídica Nación […]”, en el sentido de señalar que es necesario “[…] vincular al Presidente de la República como representante de la parte pasiva y como integrante del Gobierno Nacional, cuando se demanden actos administrativos que hayan sido expedidos y suscritos por aquel […]”[14]; al respecto precisó que: “[…] en los procesos donde se ejerzan los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, respecto de actos administrativos expedidos por la Nación, a través de la figura constitucional del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual será representada en el proceso por el Presidente de la República y los ministros y directores del departamento administrativo que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado; por lo tanto, no será completa la representación de la Nación – Gobierno Nacional si solo se vincula a uno de ellos […]”.
En ese sentido, esta Sección sentó los lineamentos para determinar cuándo es necesaria la vinculación del señor Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de simple nulidad, en los que se controviertan actos administrativos expedidos a nombre de la Nación únicamente por aquél o de manera concurrente entre él y otras autoridades.
Para el efecto señaló los siguientes cinco parámetros: “[…] El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo. En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso.
En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación. El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.
En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente. El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley.
En el primer caso –única autoridad que expide el acto- se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto.
El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[15]. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.
Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado […]”[16]. En ese orden, comoquiera que el acto administrativo que se acusa por parte de la demandante, Decreto 1782 de 18 de septiembre de 2014, fue expedido por el Presidente de la República junto con el Ministro de Salud y Protección Social, autoridades que para el caso en particular constituyeron el Gobierno Nacional, era deber del Despacho notificarle al señor Presidente de la República de la existencia del medio de control en el que controvierte la legalidad de aquel.
En mérito de lo expuesto, el Despacho no repondrá su decisión tomada en el auto de 29 de agosto de 2017, relativa a la vinculación del Presidente de la República al trámite de la referencia. Ejecutoriada esta providencia[17], vuelva el proceso al Despacho para proveer sobre la reforma de la demanda presentada por la parte actora. Por lo anterior el Despacho,
RESUELVE
Primero: NO REPONER la decisión de vinculación del Presidente de la República al trámite de la referencia, adoptada en el auto de 29 de agosto de 2017.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, vuelva el proceso al Despacho para proveer sobre la reforma de la demanda presentada por la parte actora. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 566 a 635 del cuaderno 3. [2] Folio 644 a 646 cuaderno 3. [3] Folio 647 a 651 cuaderno 3. [4] Folio 656 a 667 cuaderno 3. [5] Folio1 a 82 cuaderno 4. [6] Expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el cual se aprobó una medida de compensación. [7] Folio 200 cuaderno 4. [8] Folio 783 cuaderno 5. [9] Folio 791 a 794 cuaderno 5. [10] Folios 818 a 821 cuaderno5. [11] Sobre el particular hace referencia a las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Providencia del 13 de octubre de 2011. Radicado: 11001 03 26 000 2011 00039 00 (41719). Actor: Juan Carlos Castaño Posada contra la Presidencia de la República y otros. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Decisión adoptada en audiencia inicial adelantada el 26 de julio de 2017. Radicado: 11001032500020140154200. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 8 de agosto de 2012. Radicado: 25000232500020021282903, entre otros. [12] Folio 675 cuaderno 5. [13] Artículo 80 de la Ley 153 de 1887. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 15 de febrero de 2018, radicado número: 110010324000201400573-00.
Demandante: Miguel Ángel Garcés Villamil. Demandado: Nación - Gobierno Nacional: Presidente de la República y Ministra de Relaciones Exteriores. [15] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 15 de febrero de 2018, radicado número: 110010324000201400573-00.
Demandante: Miguel Ángel Garcés Villamil. Demandado: Nación - Gobierno Nacional: Presidente de la República y Ministra de Relaciones Exteriores. [17] Prevé el artículo 302 del CGP lo siguiente: “Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.” (Negrillas fuera del texto original).