66001-23-31-002-2011-00434-02 — Consejo de Estado

66001-23-31-002-2011-00434-02Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-08-28

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Uberney Marin Villada Y Otros·Demandado: Contraloría Municipal De Dosquebradas

De qué trata

Síntesis: Para la Sala es indiscutible que la interpretación realizada por la parte demandante al Decreto 1420 de 1998, no es compatible con los procesos de responsabilidad fiscal, toda vez que el avalúo solicitado al IGAC, de forma previa a la indagación preliminar y decretado como prueba en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, para su contradicción se rige por lo establecido en la Ley 610 de 2000 y no por las disposiciones del Decreto 1420 de 1998 que señala las normas, los procedimientos, los parámetros y los criterios para la elaboración de los avalúos comerciales de los bienes inmuebles, como se indicó supra. En ese sentido, el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, al indicar que “[…] [l]a entidad solicitante podrá pedir la revisión y la impugnación al avalúo […]”, permite solamente la controversia del avalúo comercial por parte de la entidad solicitante para que sea corregido, reformado o confirmado, esto como un procedimiento administrativo entre la Contraloría Municipal, como entidad solicitante, y el IGAC, como entidad autorizada para tal fin. Razón por la cual, la anterior disposición no tiene injerencia en el proceso de responsabilidad fiscal, el cual tiene un procedimiento especial regulado por la Ley 610 de 2000, que establece las oportunidades probatorias y los mecanismos de contradicción de las pruebas allegadas a dicho proceso. Así las cosas, por un lado, sobre el decreto y práctica de las pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, el artículo 51 de la Ley 610 de 2000 prevé que, diez (10) días después de la notificación personal del auto de imputación, el funcionario competente ordenará mediante auto la práctica de las pruebas solicitadas o decretará de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un término máximo de treinta (30) días. El auto que decrete o rechace las pruebas deberá notificarse por estado al día siguiente de su expedición. Y, por el otro, en lo referente a la contradicción de la prueba, el artículo 32 ibidem indica que el investigado podrá controvertir el material probatorio a partir de la exposición espontánea en la indagación preliminar o de la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. En ese orden, la Sala insiste que el Decreto 1420 de 1998 no era aplicable para efectos de la contradicción del avalúo comercial en el proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que este último prevé de forma especial el decreto, la práctica y la contracción de las pruebas durante el procedimiento administrativo. […] Del trámite procesal descrito con detalle en el acápite de hechos probados de la presente sentencia, la Sala advierte que, si bien el avalúo comercial fue solicitado el 27 de febrero de 2008 por la Contraloría Municipal de Dosquebradas al IGAC y este último lo allegó el 8 de mayo de 2008, es decir, antes del inicio de la indagación preliminar, realizada mediante auto núm. 027 de 27 de mayo de 2008, lo cierto es que por medio del auto (sin número) de 28 de julio de 2008 se corrió “[…] traslado del Informe Técnico de Avalúo Comercial rendido por el […] IGAC al Doctor UBERNEY MARÍN VILLADA en su condición de Investigado Fiscal […]” y que dicha decisión fue fijada en estado de 28 de julio de 2008 por el término de tres (3) días, con constancia de ejecutoria de 5 de agosto de 2008. No obstante, del expediente administrativo que contiene el proceso de responsabilidad fiscal bajo análisis, la Sala observa que después del traslado mencionado el demandante: i) recusó al Profesional Universitario que adelantaba el trámite administrativo, recusación resuelta por medio del auto núm. 008 de 17 de agosto de 2008; ii) rindió versión libre y espontánea el 26 de agosto de 2008; iii) presentó solicitud de revocatoria del auto que corrió traslado del primer avalúo comercial practicado por el IGAC, solicitud resuelta en auto (sin número) de 29 de agosto de 2008, y iii) ejerció los recursos legales correspondientes en esa instancia procesal, a partir de la cual se realizó notificación personal de todas las actuaciones y providencias. Lo anterior quiere decir que, si bien no se le notificó personalmente del primer avalúo practicado por el IGAC, lo cierto es que ejerció sus derechos de defensa y contradicción, y no se desconoció el debido proceso, teniendo en cuenta que, además, contó con la oportunidad de contradecir el segundo avalúo practicado por el IGAC, frente al cual, incluso, solicitó aclaración, complementación y formuló objeción por error grave. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que antes del inicio de la indagación preliminar ordenó al IGAC la práctica de un avalúo.CONTROL FISCAL - Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Del alcalde del municipio de Dosquebradas por el detrimento patrimonial que se presentó por el mayor valor pagado en la compra de un lote de terreno que adquirió la administración municipal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Objeto / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Iniciación / APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE RESPONSABILIAD FISCAL - Finalidad / PRÁCTICA DE PRUEBA ANTES DEL INICIO DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Procedencia / DERECHO LA DEBIDO PROCESO - No vulneración[L]as actuaciones encaminadas a establecer la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, tienen lugar con anterioridad a la existencia del proceso, ante lo cual carece de fundamento jurídico el argumento expuesto en la demanda y reiterado en el recurso de apelación, según el cual se debió iniciar la indagación preliminar del proceso de responsabilidad fiscal para proceder a realizar la práctica de pruebas, particularmente el primer avalúo del IGAC, comoquiera que la norma en estudio permite al ente fiscal determinar, entre otros aspectos, el daño patrimonial. El avalúo practicado por el IGAC en virtud de la solicitud formulada por medio del oficio de 27 de febrero de 2008, permitió a la entidad demandada establecer, en un primer momento, el daño patrimonial que sería objeto del proceso de responsabilidad fiscal. De tal manera que no es posible considerar que en el proceso de responsabilidad fiscal bajo estudio existe causal de nulidad por violación del derecho al debido proceso con ocasión de la solicitud elevada por el Contralor Municipal al IGAC, toda vez que las pruebas practicadas antes de la expedición del auto que dio inicio a la indagación preliminar, sirvieron de fundamento a la entidad para adoptar tal decisión. […] [E]xiste una competencia general fijada por la Constitución Política al Contralor General de la República, con miras a establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, y el paralelismo establecido por la misma Constitución para los Contralores Municipales, que permite concluir a la Sala que la participación del Contralor Municipal de Dosquebradas antes del inicio de la indagación preliminar, no vicia el debido proceso y en modo alguno le impide adoptar la decisión en la segunda instancia. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que, antes de la apertura de la indagación preliminar, contó con la intervención del Contralor Municipal, para la práctica de una prueba.CONTROL FISCAL - Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Régimen de competencias / CAMBIO DE LEGISLACIÓN - Aplicación de disposiciones transitorias / COMPETENCIA PARA PROFERIR FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL - Del Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas[L]a Sala observa que: i) la Resolución núm. 085 de 2001 estableció el manual de funciones de la Contraloría Municipal de Dosquebradas; ii) el Contralor Municipal de Dosquebradas, a través de la Resolución núm. 043 de 2005, otorgó al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal la facultad de proferir fallos fiscales en primera instancia; iii) posteriormente, con la Resolución núm. 065 de 2010, la competencia mencionada pasó al Director Operativo de Responsabilidad Fiscal. Dentro del expediente, la Sala encuentra acreditado que la Profesional Universitaria de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la entidad demandada expidió el auto núm. 035 de 27 de septiembre de 2010, fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia, en vigencia de la Resolución núm. 065 de 20 de agosto de 2010, que asignó esa competencia al Director Operativo, como se indicó supra. No obstante, la Sala advierte que el numeral 5 de la Resolución núm. 065 de 2010 estableció un “régimen de transición” en los siguientes términos: “[…] 5. La presente resolución rige a partir de la fecha. Los procesos de responsabilidad fiscal que al momento de entrar en vigencia la presente resolución se encuentren (sic) abiertos, continuarán el trámite establecido en la Resolución No. 043 de septiembre 1 de 2005 […]”. En ese orden de ideas y en virtud a que el proceso de responsabilidad fiscal, en contra del demandante, se encontraba en curso antes de la entrada en vigencia de la Resolución núm. 065 de 2010, debía continuar con el trámite establecido en la Resolución núm. 043 de 2005, que le otorgó competencia al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal para proferir fallos en primera instancia. Razón por la cual no resultaba indispensable, como lo recurrió el demandante, comparar las funciones del Profesional Universitario de Responsabilidad Fiscal y del Director Operativo, establecidas en la Resolución núm. 085 de 2001, para determinar la diferencia entre promover y producir fallos de responsabilidad fiscal. Además, el recurrente señaló que el a quo omitió pronunciarse respecto del argumento relacionado con que la señora […] actuó como instructora del proceso de responsabilidad fiscal sin competencia, toda vez que no existió acto que le asignara competencias y relevara de las mismas al señor […], quien había adelantado desde el inicio el proceso de responsabilidad fiscal. En relación con lo anterior, la Sala evidencia que la señora […] pasó a desempeñarse como Profesional Universitaria de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas en el cargo que venía desempeñando el señor […], quien adelantó desde su inicio el proceso de responsabilidad fiscal, motivo por el cual no era necesario que se expidiera un acto que le asignara funciones y competencias a la señora […] para continuar el trámite administrativo; además, es preciso señalar que las funciones se encuentran asignadas al empleo público y no a la persona que lo desempeña. En este contexto, no se configura la falta de competencia de la Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, toda vez que la Resolución núm. 043 de 2005 le otorgó la facultad de decidir, en primera instancia, los asuntos de responsabilidad fiscal, atribución vigente al expedir el auto núm. 035 de 2010, comoquiera que la Resolución núm. 065 de 2010, que entró a regir el 20 de agosto de ese año, estableció que los procesos en trámite conservarían el procedimiento dispuesto en la Resolución núm. 043 de 2005. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por falta de competencia el fallo de responsabilidad fiscal que expidió el Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas.PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Notificaciones / CAUSAL DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No toda irregularidad en la actuación administrativa lo invalida / IRREGULARIDADES DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Se subsanan por el silencio / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No se vulnera por haber efectuado notificaciones por estado sin la intervención de la Secretaría Común de la Contraloría Municipal de Dosquebradas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAPlanteó el recurrente que las notificaciones de algunas actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal se efectuaron por estado, en aplicación del artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, cuando correspondía practicar la notificación personal prevista en el Código Contencioso Administrativo. Además, que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad, como lo establece el artículo 5 de la Resolución núm. 043 de 2005. Sobre el particular, la Sala debe precisar que no toda irregularidad genera una nulidad o vicio de la actuación administrativa. […] Adicionalmente, el parágrafo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, cuya remisión supletoria está prevista en el artículo 66 de la Ley 610 de 2000, establece que: “[…] Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece […]”. De tal forma que las imprecisiones se subsanaron por el silencio del actor durante el procedimiento administrativo que culminó con los fallos de responsabilidad fiscal. Es sustancial destacar, como lo consideró el Tribunal, que las referidas falencias procesales en modo alguno afectaron el debido proceso ni el derecho de defensa del investigado, en cuanto se cumplió la finalidad procesal de las notificaciones, otorgar publicidad y permitir el ejercicio del derecho de contradicción, lo que permite concluir que no existió una violación al debido proceso, así como tampoco se demostró su afectación por omisión de las formas propias del procedimiento administrativo en lo atinente a la oportunidad y práctica de notificaciones o por la realización de actuaciones contrarias a la ritualidad legal que correspondía aplicar. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que notificó por estado algunas actuaciones sin que se efectuaran por intermedio de la Secretaría Común de la entidad. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente y por tanto el cargo no está llamado a prosperar.

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Del alcalde del municipio de Dosquebradas por el detrimento patrimonial que se presentó por el mayor valor pagado en la compra de un lote de terreno que adquirió la administración municipal / GESTOR FISCAL – Alcalde municipal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Pruebas.

Avalúo comercial / PRUEBAS Y PROCEDIMIENTO EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Se rige por la Ley 610 de 2000 / PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE AVALÚOS PARA DETERMINAR EL VALOR COMERCIAL DE INMUEBLES – El previsto en el Decreto 1420 de 1998 no se aplica en procesos de responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Practica de avalúo por el IGAC antes del inicio de la indagación preliminar / DERECHO LA DEBIDO PROCESO – No lo vulnera el fallo con responsabilidad fiscal que antes del inicio de la indagación preliminar ordenó al IGAC la práctica de un avalúo Para la Sala es indiscutible que la interpretación realizada por la parte demandante al Decreto 1420 de 1998, no es compatible con los procesos de responsabilidad fiscal, toda vez que el avalúo solicitado al IGAC, de forma previa a la indagación preliminar y decretado como prueba en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, para su contradicción se rige por lo establecido en la Ley 610 de 2000 y no por las disposiciones del Decreto 1420 de 1998 que señala las normas, los procedimientos, los parámetros y los criterios para la elaboración de los avalúos comerciales de los bienes inmuebles, como se indicó supra.

En ese sentido, el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, al indicar que “[…] [l]a entidad solicitante podrá pedir la revisión y la impugnación al avalúo […]”, permite solamente la controversia del avalúo comercial por parte de la entidad solicitante para que sea corregido, reformado o confirmado, esto como un procedimiento administrativo entre la Contraloría Municipal, como entidad solicitante, y el IGAC, como entidad autorizada para tal fin.

Razón por la cual, la anterior disposición no tiene injerencia en el proceso de responsabilidad fiscal, el cual tiene un procedimiento especial regulado por la Ley 610 de 2000, que establece las oportunidades probatorias y los mecanismos de contradicción de las pruebas allegadas a dicho proceso. Así las cosas, por un lado, sobre el decreto y práctica de las pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, el artículo 51 de la Ley 610 de 2000 prevé que, diez (10) días después de la notificación personal del auto de imputación, el funcionario competente ordenará mediante auto la práctica de las pruebas solicitadas o decretará de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un término máximo de treinta (30) días.

El auto que decrete o rechace las pruebas deberá notificarse por estado al día siguiente de su expedición. Y, por el otro, en lo referente a la contradicción de la prueba, el artículo 32 ibidem indica que el investigado podrá controvertir el material probatorio a partir de la exposición espontánea en la indagación preliminar o de la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

En ese orden, la Sala insiste que el Decreto 1420 de 1998 no era aplicable para efectos de la contradicción del avalúo comercial en el proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que este último prevé de forma especial el decreto, la práctica y la contracción de las pruebas durante el procedimiento administrativo. […] Del trámite procesal descrito con detalle en el acápite de hechos probados de la presente sentencia, la Sala advierte que, si bien el avalúo comercial fue solicitado el 27 de febrero de 2008 por la Contraloría Municipal de Dosquebradas al IGAC y este último lo allegó el 8 de mayo de 2008, es decir, antes del inicio de la indagación preliminar, realizada mediante auto núm. 027 de 27 de mayo de 2008, lo cierto es que por medio del auto (sin número) de 28 de julio de 2008 se corrió “[…] traslado del Informe Técnico de Avalúo Comercial rendido por el […] IGAC al Doctor UBERNEY MARÍN VILLADA en su condición de Investigado Fiscal […]” y que dicha decisión fue fijada en estado de 28 de julio de 2008 por el término de tres (3) días, con constancia de ejecutoria de 5 de agosto de 2008.

No obstante, del expediente administrativo que contiene el proceso de responsabilidad fiscal bajo análisis, la Sala observa que después del traslado mencionado el demandante: i) recusó al Profesional Universitario que adelantaba el trámite administrativo, recusación resuelta por medio del auto núm. 008 de 17 de agosto de 2008; ii) rindió versión libre y espontánea el 26 de agosto de 2008; iii) presentó solicitud de revocatoria del auto que corrió traslado del primer avalúo comercial practicado por el IGAC, solicitud resuelta en auto (sin número) de 29 de agosto de 2008, y iii) ejerció los recursos legales correspondientes en esa instancia procesal, a partir de la cual se realizó notificación personal de todas las actuaciones y providencias.

Lo anterior quiere decir que, si bien no se le notificó personalmente del primer avalúo practicado por el IGAC, lo cierto es que ejerció sus derechos de defensa y contradicción, y no se desconoció el debido proceso, teniendo en cuenta que, además, contó con la oportunidad de contradecir el segundo avalúo practicado por el IGAC, frente al cual, incluso, solicitó aclaración, complementación y formuló objeción por error grave.

Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que antes del inicio de la indagación preliminar ordenó al IGAC la práctica de un avalúo. CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Del alcalde del municipio de Dosquebradas por el detrimento patrimonial que se presentó por el mayor valor pagado en la compra de un lote de terreno que adquirió la administración municipal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Objeto / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Iniciación / APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE RESPONSABILIAD FISCAL – Finalidad / PRÁCTICA DE PRUEBA ANTES DEL INICIO DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Procedencia / DERECHO LA DEBIDO PROCESO – No vulneración [L]as actuaciones encaminadas a establecer la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, tienen lugar con anterioridad a la existencia del proceso, ante lo cual carece de fundamento jurídico el argumento expuesto en la demanda y reiterado en el recurso de apelación, según el cual se debió iniciar la indagación preliminar del proceso de responsabilidad fiscal para proceder a realizar la práctica de pruebas, particularmente el primer avalúo del IGAC, comoquiera que la norma en estudio permite al ente fiscal determinar, entre otros aspectos, el daño patrimonial.

El avalúo practicado por el IGAC en virtud de la solicitud formulada por medio del oficio de 27 de febrero de 2008, permitió a la entidad demandada establecer, en un primer momento, el daño patrimonial que sería objeto del proceso de responsabilidad fiscal. De tal manera que no es posible considerar que en el proceso de responsabilidad fiscal bajo estudio existe causal de nulidad por violación del derecho al debido proceso con ocasión de la solicitud elevada por el Contralor Municipal al IGAC, toda vez que las pruebas practicadas antes de la expedición del auto que dio inicio a la indagación preliminar, sirvieron de fundamento a la entidad para adoptar tal decisión. […] [E]xiste una competencia general fijada por la Constitución Política al Contralor General de la República, con miras a establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, y el paralelismo establecido por la misma Constitución para los Contralores Municipales, que permite concluir a la Sala que la participación del Contralor Municipal de Dosquebradas antes del inicio de la indagación preliminar, no vicia el debido proceso y en modo alguno le impide adoptar la decisión en la segunda instancia. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que, antes de la apertura de la indagación preliminar, contó con la intervención del Contralor Municipal, para la práctica de una prueba.

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Régimen de competencias / CAMBIO DE LEGISLACIÓN – Aplicación de disposiciones transitorias / COMPETENCIA PARA PROFERIR FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Del Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas [L]a Sala observa que: i) la Resolución núm. 085 de 2001 estableció el manual de funciones de la Contraloría Municipal de Dosquebradas; ii) el Contralor Municipal de Dosquebradas, a través de la Resolución núm. 043 de 2005, otorgó al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal la facultad de proferir fallos fiscales en primera instancia; iii) posteriormente, con la Resolución núm. 065 de 2010, la competencia mencionada pasó al Director Operativo de Responsabilidad Fiscal.

Dentro del expediente, la Sala encuentra acreditado que la Profesional Universitaria de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la entidad demandada expidió el auto núm. 035 de 27 de septiembre de 2010, fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia, en vigencia de la Resolución núm. 065 de 20 de agosto de 2010, que asignó esa competencia al Director Operativo, como se indicó supra.

No obstante, la Sala advierte que el numeral 5 de la Resolución núm. 065 de 2010 estableció un “régimen de transición” en los siguientes términos: “[…] 5. La presente resolución rige a partir de la fecha. Los procesos de responsabilidad fiscal que al momento de entrar en vigencia la presente resolución se encuentren (sic) abiertos, continuarán el trámite establecido en la Resolución No. 043 de septiembre 1 de 2005 […]”.

En ese orden de ideas y en virtud a que el proceso de responsabilidad fiscal, en contra del demandante, se encontraba en curso antes de la entrada en vigencia de la Resolución núm. 065 de 2010, debía continuar con el trámite establecido en la Resolución núm. 043 de 2005, que le otorgó competencia al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal para proferir fallos en primera instancia. Razón por la cual no resultaba indispensable, como lo recurrió el demandante, comparar las funciones del Profesional Universitario de Responsabilidad Fiscal y del Director Operativo, establecidas en la Resolución núm. 085 de 2001, para determinar la diferencia entre promover y producir fallos de responsabilidad fiscal.

Además, el recurrente señaló que el a quo omitió pronunciarse respecto del argumento relacionado con que la señora […] actuó como instructora del proceso de responsabilidad fiscal sin competencia, toda vez que no existió acto que le asignara competencias y relevara de las mismas al señor […], quien había adelantado desde el inicio el proceso de responsabilidad fiscal.

En relación con lo anterior, la Sala evidencia que la señora […] pasó a desempeñarse como Profesional Universitaria de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas en el cargo que venía desempeñando el señor […], quien adelantó desde su inicio el proceso de responsabilidad fiscal, motivo por el cual no era necesario que se expidiera un acto que le asignara funciones y competencias a la señora […] para continuar el trámite administrativo; además, es preciso señalar que las funciones se encuentran asignadas al empleo público y no a la persona que lo desempeña. En este contexto, no se configura la falta de competencia de la Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, toda vez que la Resolución núm. 043 de 2005 le otorgó la facultad de decidir, en primera instancia, los asuntos de responsabilidad fiscal, atribución vigente al expedir el auto núm. 035 de 2010, comoquiera que la Resolución núm. 065 de 2010, que entró a regir el 20 de agosto de ese año, estableció que los procesos en trámite conservarían el procedimiento dispuesto en la Resolución núm. 043 de 2005.

Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por falta de competencia el fallo de responsabilidad fiscal que expidió el Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Notificaciones / CAUSAL DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No toda irregularidad en la actuación administrativa lo invalida / IRREGULARIDADES DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Se subsanan por el silencio / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No se vulnera por haber efectuado notificaciones por estado sin la intervención de la Secretaría Común de la Contraloría Municipal de Dosquebradas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Planteó el recurrente que las notificaciones de algunas actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal se efectuaron por estado, en aplicación del artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, cuando correspondía practicar la notificación personal prevista en el Código Contencioso Administrativo.

De tal forma que las imprecisiones se subsanaron por el silencio del actor durante el procedimiento administrativo que culminó con los fallos de responsabilidad fiscal. Es sustancial destacar, como lo consideró el Tribunal, que las referidas falencias procesales en modo alguno afectaron el debido proceso ni el derecho de defensa del investigado, en cuanto se cumplió la finalidad procesal de las notificaciones, otorgar publicidad y permitir el ejercicio del derecho de contradicción, lo que permite concluir que no existió una violación al debido proceso, así como tampoco se demostró su afectación por omisión de las formas propias del procedimiento administrativo en lo atinente a la oportunidad y práctica de notificaciones o por la realización de actuaciones contrarias a la ritualidad legal que correspondía aplicar.

Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que notificó por estado algunas actuaciones sin que se efectuaran por intermedio de la Secretaría Común de la entidad. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente y por tanto el cargo no está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 085 DE 2001 CONTRALORÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS / RESOLUCIÓN 043 DE 2005 CONTRALORÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS / RESOLUCIÓN 065 DE 2010 CONTRALORÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 8 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 32 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 39 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 40 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 51 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-31-002-2011-00434-02 Actor: UBERNEY MARIN VILLADA Y OTROS Demandado: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tesis: No incurre en nulidad por falta de competencia el fallo de responsabilidad fiscal expedido, en primera instancia, por el Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas.

No incurre en nulidad por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal por: i) la intervención del Contralor Municipal antes de la apertura de la indagación preliminar; ii) la práctica del avalúo por parte del IGAC antes de la apertura de la indagación preliminar; y iii) las notificaciones efectuadas por estado que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda Uberney Marín Villada, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos Santiago y Valentina Marín Vargas; Ofelia Villada; Jesús Ardin Marín; Juliana Marín Cifuentes; Carolina del Pilar González Leiva; Alba Lucía Marín Villada; Gloria Eugenia Marín Villada; y Magda Dicelly Marín Villada, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 del 2 de enero de 1984, promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría Municipal de Dosquebradas, para lo cual formularon las siguientes pretensiones: “[…] 2.1.

Que se declare la nulidad de los Autos No. 035 del 27 de septiembre de 2010, mediante el cual se impuso responsabilidad fiscal al demandante Uberney Marín Villada, por valor de quinientos cuarenta y cinco millones ochocientos setenta y ocho mil ciento cuarenta pesos moneda corriente ($ 545’ 878.140,00) y No. 008 del 6 de diciembre de 2010 confirmatorio en sede de apelación, de la decisión de primera instancia, proferidos por la Contraloría Municipal de Dosquebradas. 2.2.

Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el demandante no está obligado al pago de la suma de $ 545.878.140,00 impuesta a su cargo en el auto número 35 de septiembre 27 de 2010, proferido por la Profesional Universitaria de la Contraloría Municipal de Dosquebradas. 2.3. Que se condene a la Contraloría Municipal de Dosquebradas, al pago de todos los daños materiales, morales y a la vida de relación, causados a la parte demandante desde el momento en que se le anunció y notificó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, consistentes en: 2.3.1.

Por daños materiales: Daño emergente: La suma de ochenta millones de pesos ($ 80.000.000,00), en favor de Uberney Marín Villada, indexados al momento de realizarse el pago, correspondiente a todos los gastos causados para adelantar la defensa con ocasión al proceso de responsabilidad fiscal. Lucro cesante consolidado: La suma de sesenta y siete millones seiscientos sesenta y seis mil seiscientos sesenta pesos ($67.666.660,00), en favor de Uberney Marín Villada, hasta la fecha de presentación de la demanda, al perder la oportunidad de vincularse laboralmente.

Lucro cesante futuro: Su salario estaba ofertado en $7.000.000 mensuales, esto es, la suma de $233.333,33 diarios. Se presenta un lucro cesante futuro que debe ser indemnizado en favor del demandante, por el tiempo que transcurra entre la presentación de la demanda y hasta cuando se dicte sentencia de fondo liberándolo de la obligación impuesta en el fallo fiscal. 2.3.2.

Por daños morales: Al ponerse en juicio el buen nombre, las buenas costumbres, la gestión realizada y desempeño como servidor público del actor: En favor de los señores Uberney Marín Villada (víctima directa), Ofelia Villada (madre), Jesús Ardin Marín (padre), Valentina y Santiago Marín Vargas y Juliana Marín Cifuentes (hijos), Carolina del Pilar González Leiva (compañera permanente), Gloria Eugenia, Magda y Alba Lucía Marín Villada (hermanas), la suma de 400 SMLMV para cada uno, a la fecha en que quedó ejecutoriado el auto del fallo de responsabilidad fiscal, indexados al momento del pago, esto es, un valor correspondiente a $214.240.000,00. 2.3.3.

Daño de la vida de relación: Padecido por el demandante y toda su familia, por cuanto pasó de ser un ciudadano y servidor público intachable a una persona señalada de haber causado un detrimento al erario, lo que generó discriminación social, y toda clase de epítetos desobligantes e injuriosos en contra del buen nombre del núcleo familiar, por lo cual debió someterse a tratamientos psiquiátricos y psicológicos, sin poder frecuentar los mismos sitios a los que asistían: En favor de todos los actores, la suma de 400 SMLMV para cada uno, a la fecha en que quedó ejecutoriado el fallo de responsabilidad fiscal, indexados al momento del pago, esto es, un valor correspondiente a $214.240.000,00 […]” 1.2.

Normas invocadas como infringidas y concepto de violación[1] La parte demandante señaló, en el escrito de la demanda, la vulneración de los artículos 13, 29, 31, 90, 121, 122 y 209 de la Constitución Política; 43 del Código Contencioso Administrativo; 15 y siguientes del Decreto 1420 de 1998; 331 del Código de Procedimiento Civil; 2, 4, 5, 10, 16, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 42, 47, 48, 53, 54 y 64 de la Ley 610 de 2000; y 2, 3, 9 y 10 de la Ley 489 de 1989.

Así como de las Resoluciones núms. 84 y 85 de 2001, 43 de 2005 y 073 de 2005, todas de la Contraloría Municipal de Dosquebradas. Primer cargo: Falta de competencia La parte demandante sostuvo que se configuró la falta de competencia al expedirse el auto núm. 035 de 27 de septiembre de 2010, decisión de primera instancia del proceso de responsabilidad fiscal, en virtud de la distribución de funciones de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, toda vez que la Profesional Universitaria que expidió el fallo carecía de competencia. Agregó que dicha atribución radicaba en el Director Operativo de Responsabilidad Fiscal de la entidad demandada.

Adicionalmente, indicó que el Contralor Municipal no se declaró impedido para expedir el auto núm. 008 de 6 de diciembre de 2010, decisión de segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal, pese a que había adoptado decisiones dentro de la primera instancia del procedimiento administrativo. Segundo cargo: Violación al debido proceso La parte actora señaló que, en el trámite administrativo del proceso fiscal, se desconoció el debido proceso comoquiera que: (i) el Contralor Municipal, quien resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el auto núm. 035 de 2010, intervino antes de la apertura de la indagación preliminar, con la solicitud de práctica de pruebas;

(ii) no se le otorgó la oportunidad procesal de impugnar el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, antes de la apertura de la indagación preliminar, de conformidad con el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998; y (iii) las notificaciones de varias de las providencias se efectuaron por estado, en aplicación del artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, cuando correspondía practicar la notificación personal prevista en el Código Contencioso Administrativo.

Además, no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad, como lo establece el artículo 5 de la Resolución núm. 043 de 2005. II. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda[2] correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Risaralda y se admitió[3] mediante auto de 31 de mayo de 2012. 2.2. La Contraloría de Dosquebradas, a través de apoderado judicial, mediante escrito radicado el 16 de junio de 2015, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, para lo cual expuso los siguientes argumentos[4]: Afirmó que el avaluó solicitado por la Contraloría Municipal de Dosquebradas al IGAC hizo parte del material probatorio recaudado dentro de una Auditoría Especial y fue realizado por un servidor público en ejercicio de sus funciones, constituyéndose en una prueba válida para ser valorada dentro del proceso de responsabilidad fiscal.

Adujo que la importancia de la notificación de las actuaciones administrativas en el proceso de responsabilidad fiscal radica en que el investigado conozca la diligencia adelantada en su contra y si el demandante consideró que las notificaciones se estaban realizando de forma incorrecta, debió cuestionarlo en su momento, so pena del saneamiento de esa situación. Señaló que el fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia que sancionó al señor Uberney Marín Villada se notificó el 7 de diciembre de 2010 y la demanda fue instaurada el 16 de diciembre de 2011; razón por la cual operó el fenómeno de la caducidad.

Indicó que la responsabilidad fiscal está relacionada con la administración financiera y patrimonial del Estado, tiene como objetivo indemnizar los perjuicios que un mal manejo del erario produce, y no proviene del carácter del sujeto sino de la naturaleza del recurso. Dicho proceso es de naturaleza administrativa, declara una responsabilidad esencialmente administrativa y patrimonial, tiene una finalidad meramente resarcitoria, y en el trámite del proceso se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso.

Añadió que la consecuencia jurídica es que el responsable debe resarcir la aminoración patrimonial causada por una gestión fiscal irregular o deficiente, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Explicó que, mediante auto de apertura del 27 de mayo del 2008, el profesional universitario adscrito a la Dirección Operativa de responsabilidad fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas inició el proceso de responsabilidad fiscal núm. 001-2008, decisión proferida en virtud de la delegación de funciones que realizó el Contralor Municipal, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 610 del 2000.

Concluyó que la Contraloría Municipal de Dosquebradas obró siempre en ejercicio de sus competencias atribuidas por la Constitución y en cumplimiento de su obligación de defensa al erario público, y logró probar, en el curso de la investigación, el daño patrimonial generado al Municipio de Dosquebradas por la compra de un terreno por parte del señor Marín Villada, en su condición de alcalde de la época.

Finalmente, formuló las excepciones: i) de caducidad e inepta demanda y ii) las que denominó “saneamiento” y “falta de objeto”. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 18 de enero de 2019, declaró no probada la excepción de caducidad, para lo cual señaló, en síntesis, que[5]: “[…] De acuerdo con lo reseñado, considera esta Sala que el cómputo del término de caducidad previsto en el artículo 136 numeral 2º del C.C.A., no puede iniciar a partir de la notificación del fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia, como lo pretende la entidad accionada, habida cuenta que los actos administrativos contenidos en dichos fallos de responsabilidad fiscal quedaron inmersos en la nulidad procesal decretada en las sentencias de tutela, y que sólo adquirieron nuevamente firmeza por virtud de la sentencia de revisión emitida por la Corte Constitucional, acatada por la entidad demandada con el auto No. 017 del 20 de septiembre de 2011 antes referido, de tal suerte que es a partir de la notificación a la parte actora de este último proveído, que debe iniciarse el término de cuatro (4) meses consagrado la norma en cita para presentar la demanda.

Así, el Edicto por medio del cual se notifica al actor la anterior decisión fue fijado el 30 de septiembre de 2011, por el término de 10 días, conforme al artículo 45 del C.C.A., y desfijado el 14 de octubre de 2011, por lo que el término de caducidad inició el 15 de octubre del mismo año. Ahora bien, teniendo en cuenta que […] fue radicada solicitud de conciliación extrajudicial el 19 de octubre de 2011 y finalmente presentada la demanda el 16 de diciembre de 2011, esto es, dentro del término de 4 meses prescritos por la norma […]” Respecto de la excepción de inepta demanda, consideró que la entidad demandada no ofreció desarrollo argumentativo alguno que sugiriera la configuración de una ineptitud sustantiva de la demanda.

Frente a las excepciones denominadas “saneamiento” y “falta de objeto”, se abstuvo de su estudio, toda vez que no constituían excepciones propiamente dichas y que se limitaban a contradecir o negar los hechos de la demanda. Al estudiar el fondo del asunto, afirmó que el proceso de responsabilidad fiscal contra el demandante se encontraba en curso con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución núm. 065 de 2010, motivo por el cual debía continuar con el trámite establecido en la Resolución núm. 043 de 2005, que le otorgaba plenas facultades y competencia al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal para proferir fallos de responsabilidad, en primera instancia. Anotó que el numeral 5 de la Resolución núm. 065 de 2010 estableció el régimen de transición para los procesos que se encontraban en trámite, en el sentido que los mismos conservarían la regla de competencia y el procedimiento dispuestos en la Resolución núm. 043 de 2005, a lo cual se ajustó la decisión administrativa enjuiciada.

Explicó que no se acreditó la falta de competencia, toda vez que la Resolución núm. 043 de 2005 otorgó al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas la facultad de decidir en primera instancia los asuntos de responsabilidad fiscal, atribución que se mantuvo hasta el momento de dictar el auto núm. 035 de 27 de septiembre de 2010.

Aseguró que no existió violación del derecho al debido proceso por la intervención del Contralor Municipal en la etapa de indagación preliminar, toda vez que dicha etapa corresponde a una actuación independiente del proceso de responsabilidad fiscal que no vicia la posterior actuación que pueda efectuar el funcionario en segunda instancia, ni el principio de la doble instancia, en cuanto la indagación no se constituye en una primera instancia del proceso de responsabilidad fiscal, sino en una actuación previa que bien puede dar o no lugar a la apertura de dicho proceso.

Precisó que las causales de impedimento son taxativas y que no se apreciaba un fundamento que permitiera concluir que el Contralor Municipal de Dosquebradas, al decretar pruebas en la etapa de indagación preliminar, se inhabilitó para asumir el conocimiento del recurso de apelación que se presentó contra el fallo de responsabilidad fiscal, en primera instancia. Indicó que el Decreto 1420 de 1998 reguló actuaciones administrativas distintas al proceso de responsabilidad fiscal, motivo por el cual no resultaba aplicable.

Agregó que, para la contradicción del avalúo solicitado al IGAC en la etapa de indagación preliminar y decretado como prueba en el proceso de responsabilidad fiscal, se debían observar las normas establecidas en la Ley 610 de 2000. Consideró que, si bien en la etapa de apertura de la investigación se presentó la irregularidad procesal de la notificación por estado del auto de traslado del avalúo rendido por el IGAC el 22 de octubre de 2009, lo cierto es que esta situación por sí sola no tiene la entidad suficiente para dar lugar a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, toda vez que el demandante contó con la posibilidad de contradecir y ejercer el derecho de defensa en la etapa de imputación de responsabilidad fiscal, como en efecto lo hizo al solicitar su aclaración y complementación, y, posteriormente, al formular objeción por error grave.

Finalmente, desestimó la violación del debido proceso por las notificaciones efectuadas por estado que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad, al advertir que, en todo caso, cumplieron las finalidades procesales, al otorgar publicidad y la posibilidad al demandante de ejercer el derecho de defensa y contradicción; razón por la cual, no evidenció desconocimiento del derecho constitucional mencionado por la omisión de las formas propias del procedimiento administrativo en lo atinente a la oportunidad y la práctica de las notificaciones o por la realización de actuaciones contrarias a la ritualidad legal que correspondía aplicar.

Por todo lo anterior denegó los cargos de la demanda y los perjuicios reclamados. IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con lo decidido por el a quo, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación y como sustento del mismo manifestó[6]: Que el a quo analizó la competencia de los funcionarios de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, de conformidad con la Resolución núm. 043 de 2005 y no con la Resolución núm. 085 de 2001, siendo esta última, a su juicio, la aplicable al caso sub examine.

En ese sentido, no comparó las competencias del Director Operativo de Responsabilidad Fiscal y las del Profesional Universitario, lo cual era necesario para identificar que el fallo de responsabilidad fiscal no podía ser expedido por este último, quien tiene la función de promover los fallos de responsabilidad y no de producirlos, como sí la tiene el Director Operativo de la entidad demandada.

Que el a quo omitió pronunciarse respecto del argumento relacionado con que la señora Olga Milena Gatner Tobón actuó como instructora del proceso de responsabilidad fiscal sin competencia, toda vez que no existió acto que le asignara competencias y relevara de las mismas al señor Salomón de Jesús Rivera Cano, quien había adelantado desde el inicio el proceso de responsabilidad fiscal.

Que el Tribunal Administrativo de Risaralda aplicó la Resolución núm. 043 de 2005 solo en aquellos aspectos que resultaban favorables a la Contraloría Municipal de Dosquebradas, habida cuenta que la aplicó para definir la competencia del funcionario que debía expedir el fallo de responsabilidad fiscal y no la aplicó para establecer si el Contralor Municipal de Dosquebradas estaba facultado para realizar la indagación preliminar.

Lo anterior, en virtud a que el artículo 3 de la Resolución en comento señala que “[…] [t]odo traslado de hallazgo, queja petición o solicitud de cualquier tipo, se remitirá al Director Operativo de Responsabilidad Fiscal, para su verificación, registro, reparto y traslado si es del caso. Si al momento de hacer la respectiva evaluación se evidencia la existencia de un hallazgo de tipo fiscal dará traslado a la Profesional Universitaria de su dependencia para lo de su competencia […]”.

Debido a lo anterior, el Contralor Municipal de Dosquebradas era incompetente para decretar y practicar pruebas antes de la expedición del auto que ordenó el inicio de la indagación preliminar, en razón a ser el funcionario que tendría el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal, en segunda instancia. Que se vulneró el derecho de defensa, comoquiera que la práctica del avalúo realizado por el IGAC debía realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998 y no con lo previsto en la Ley 610 de 2000.

Lo anterior con fundamento en que, al momento de recibir el avalúo, no se había expedido el auto de apertura de indagación preliminar; lo cual permite inferir que no había en curso un proceso de responsabilidad fiscal en contra del señor Marín Villada y que no pudo controvertir dicho avalúo. En ese sentido y en atención al artículo 30 de la Ley 610 de 2000, el avalúo no debió ser valorado en el fallo de responsabilidad fiscal.

Finalmente, estima que se vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto las notificaciones surtidas al interior del proceso de responsabilidad fiscal se llevaron a cabo por funcionario incompetente. El recurso fue concedido por auto de 15 de febrero de 2019[7]. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 5.1. El recurso de apelación fue asignado mediante Acta Individual de Reparto de fecha 6 de junio de 2019[8], admitido en proveído de 29 de julio de 2019,[9] y se corrió traslado para alegar de conclusión por auto del 23 de septiembre de 2019[10]. 5.1.1.

El recurrente, la Contraloría Municipal de Dosquebradas y el Ministerio Público guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 85 y 129 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 del 2 de enero de 1984, y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019[11] expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer de la presente demanda. 6.2.

Hechos probados 6.2.1. Uberney Marín Villada, en su condición de Alcalde del Municipio de Dosquebradas, mediante Escritura Pública núm. 4135 del 8 de noviembre de 2007, compró al señor Diego Santacoloma Villegas un lote de 19.315 M2 ubicado en el paraje La Unión, entre la quebrada Gutiérrez, la quebrada Dosquebradas y la Troncal de Occidente, por la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800’000.000.00)[12]. 6.2.2.

Mediante oficio de 27 de febrero de 2008[13], el Director Operativo y el Contralor Municipal de Dosquebradas elevaron solicitud al Director Territorial de Risaralda del IGAC para que efectuara un avalúo comercial del “[…] lote identificado con la matrícula inmobiliaria 294-59856 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Dosquebradas […]”. 6.2.3.

Con oficio de 8 de mayo de 2008[14], la jefe de la División de Avalúos (E) del IGAC le informó al Contralor Municipal de Dosquebradas que el avalúo había sido aprobado en la suma de TRESCIENTOS DIECISÉIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTIDÓS MIL PESOS ($316’922.000.00). (Primer avalúo). 6.2.4. Por medio de oficio núm. 169-08 de 13 de mayo de 2008[15], el Contralor Municipal de Dosquebradas solicitó a la Directora de Responsabilidad Fiscal y al Profesional Universitario de dicha Dirección que iniciaran “[…] de MANERA INMEDIATA EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL […] por el detrimento patrimonial de $483.078.000.oo que se presentó por el mayor valor pagado en la compra de un lote de terreno […] que adquirió la administración municipal a través del Ex alcalde UBERNEY MARIN VILLADA, según escritura pública número 4135 de noviembre 8 de 2007 […]” 6.2.5.

Mediante auto núm. 027 de 27 de mayo de 2008[16], Salomón Rivera Cano, Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, declaró abierto el proceso de responsabilidad fiscal con radicado núm. 001-2008 en contra del señor Marín Villada. 6.2.6. Con auto (sin número) de 28 de julio de 2008[17], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas corrió “[…] traslado del Informe Técnico de Avalúo Comercial rendido por el […] IGAC al Doctor UBERNEY MARÍN VILLADA en su condición de Investigado Fiscal […]”.

(Énfasis de la Sala). Dicha decisión se fijó en estado de 28 de julio de 2008 por el término de tres (3) días, con constancia de ejecutoria de 5 de agosto de 2008. 6.2.7. A través de auto núm. 008 de 17 de agosto de 2008[18], el Contralor Municipal de Dosquebradas resolvió negar la recusación presentada por el demandante contra el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la entidad.

Dicha decisión se fijó en estado de 19 de agosto de 2008 por el término de tres (3) días. 6.2.8. El señor Uberney Marín Villada rindió versión libre y espontánea el 26 de agosto de 2008[19]. 6.2.9. Por medio de auto (sin número) de 29 de agosto de 2008[20], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas negó la solicitud, por un lado, de revocatoria del auto de 28 de julio de 2008 y, por el otro, de efectuar la notificación personal de todas las providencias y actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal núm. 001-2008. 6.2.10.

En auto núm. 047 de 3 de septiembre de 2008[21], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas declaró la nulidad parcial de la actuación adelantada en el proceso de responsabilidad fiscal núm. 001-2008 a partir del auto de 29 de agosto de 2008. Dicha decisión se notificó personalmente al apoderado del señor Marín Villada el 4 de septiembre de 2008. 6.2.11.

Con auto núm. 002 de 22 de octubre de 2008[22], el Contralor Municipal de Dosquebradas resolvió el recurso de apelación presentado contra el auto núm. 047 de 3 de septiembre de 2008, en el sentido de confirmarlo en todas sus partes. Dicha decisión se notificó personalmente al apoderado del señor Marín Villada el 25 de noviembre de 2008. Adicionalmente, se fijó el edicto el 7 de noviembre de 2008 por el término de diez (10) días. 6.2.12.

Mediante auto núm. 011 de 4 de marzo de 2009[23], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas imputó responsabilidad fiscal al señor Marín Villada, en su condición de gestor fiscal como Alcalde del Municipio de Dosquebradas (2004-2007) y ordenador del gasto “[…] por omitir injustificadamente el cumplimiento de sus funciones y obligaciones al no obrar con diligencia y cuidado en la planeación y adquisición para el Municipio […] pagándose un sobrecosto innecesario e injustificado en detrimento de los recursos públicos […] en la suma de CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES, SETENTA Y OCHO MIL PESOS ($483.078.000.oo) […]”.

Dicha decisión se notificó personalmente al señor Marín Villada y a su apoderado. 6.2.13. A través de auto (sin número) de 27 de octubre de 2009[24], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas corrió traslado al señor Marín Villada y a su apoderado del segundo Informe Técnico de Avalúo Comercial rendido por el IGAC, recibido en la Contraloría Municipal de Dosquebradas el 26 de octubre de 2009.

Dicha decisión se notificó por estado fijado el 29 de octubre de 2009 y de forma personal al apoderado del demandante. 6.2.14. Mediante auto (sin número) de 9 de noviembre de 2009[25], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas ordenó la aclaración y la complementación del avalúo en los términos en que fue solicitado por el demandante.

Dicha decisión se notificó por estado de 11 de noviembre de 2009. 6.2.15. Por medio de oficio de 17 de diciembre de 2009[26], la Coordinadora de Avalúos del IGAC presentó ante la Contraloría Municipal de Dosquebradas respuesta a las observaciones planteadas por el apoderado del demandante. Mediante auto (sin número) de 7 de enero de 2010[27], el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas corrió traslado del mencionado escrito al interesado.

Dicha decisión se notificó por estado el 12 de enero de 2010. 6.2.16. Con oficio de 15 de enero de 2010[28], el apoderado del demandante presentó objeción por error grave al dictamen pericial rendido por el IGAC. Dicha objeción la resolvió el Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, mediante auto núm. 017 de 21 de junio de 2010[29], en el sentido de declararla infundada.

Adicionalmente, el auto referido declaró en firme el avalúo comercial practicado, aclarado y complementado por el IGAC. 6.2.17. A través de auto núm. 035 de 27 de septiembre de 2010[30], Olga Milena Gartner Tobón, Profesional Universitario de la Dirección de Responsabilidad Fiscal, expidió el fallo con responsabilidad fiscal en cuantía de QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CIENTO CUARENTA PESOS ($545´878.140,oo) en contra de Uberney Marín Villada.

Dicha decisión se notificó personalmente al señor Marín Villada y a su apoderado judicial. Además, se fijó por edicto de 7 de octubre de 2010 por el término de diez (10) días. 6.2.18. En auto núm. 008 de 6 de diciembre de 2010[31], el Contralor Municipal de Dosquebradas resolvió los recursos de apelación que se presentaron contra la decisión anterior, en el sentido de confirmarla integralmente. 6.2.19.

Mediante sentencia de tutela de 24 de enero de 2011[32], el Juzgado Primero Penal Municipal de Dosquebradas tuteló el derecho fundamental al debido proceso del señor Marín Villada y decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso de responsabilidad fiscal a partir del auto de 28 de julio de 2008, que dispuso correr traslado del informe técnico realizado por el IGAC durante la etapa de indagación preliminar.

En segunda instancia, por medio de sentencia de 22 de febrero de 2011[33], el Juzgado Penal del Circuito de Dosquebradas, Risaralda, confirmó la decisión anterior. 6.2.21. En cumplimiento de los anteriores fallos de tutela, la Contraloría Municipal de Dosquebradas, mediante auto núm. 009 de 4 de marzo de 2011[34], decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso de responsabilidad fiscal núm. 001 de 2008, desde el auto de 28 de julio de 2008, inclusive. 6.2.22.

La Corte Constitucional, a través de la sentencia T-604 de 11 de agosto de 2011[35], revocó las sentencias de tutela de instancia antes referidas y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción. 6.2.23. En cumplimiento de la anterior decisión la Contraloría Municipal de Dosquebradas expidió el auto núm. 017 de 20 de septiembre de 2011[36], por medio del cual dejó sin efectos las actuaciones que se surtieron con ocasión de los fallos de tutela de instancia. 6.3.

Análisis de la Sala La Sala procederá a resolver el presente asunto, para lo cual se centrará en el examen de los aspectos que fueron objeto de inconformidad, expuestos en la demanda y reiterados en la alzada, en el mismo orden en que fueron estudiados por el a quo. 6.3.1. Falta de competencia Antes de analizar si incurre en nulidad por falta de competencia el fallo de responsabilidad fiscal expedido, en primera instancia, por el Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, debe examinarse si, al momento de proferirse dicho fallo, el régimen de competencias vigente lo facultaba para culminar el proceso.

La falta de competencia se relaciona con que el acto administrativo no haya sido expedido por el funcionario o autoridad habilitada por el ordenamiento jurídico para ello; así lo ha precisado la Sala[37] al señalar: “[…] La validez del acto administrativo depende, entre otras razones, de que sea expedido por el funcionario o la autoridad habilitada por el ordenamiento jurídico para ello, es decir, que tal función se encuentre dentro de la órbita de las atribuciones asignadas en la Constitución, la ley o el reglamento.

Así lo ha precisado la Sala, entre otras, en sentencia 24 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 11001-03-24-000-2008-00388- 00 Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00), en la que se afirmó sobre la competencia como un requisito de validez de los actos administrativos, lo siguiente: “La Sala recuerda, con apoyo en la doctrina, que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. […] En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.[…]” Al respecto, la Sala observa que: i) la Resolución núm. 085 de 2001 estableció el manual de funciones de la Contraloría Municipal de Dosquebradas; ii) el Contralor Municipal de Dosquebradas, a través de la Resolución núm. 043 de 2005, otorgó al Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal la facultad de proferir fallos fiscales en primera instancia; iii) posteriormente, con la Resolución núm. 065 de 2010, la competencia mencionada pasó al Director Operativo de Responsabilidad Fiscal.

Además, el recurrente señaló que el a quo omitió pronunciarse respecto del argumento relacionado con que la señora Olga Milena Gatner Tobón actuó como instructora del proceso de responsabilidad fiscal sin competencia, toda vez que no existió acto que le asignara competencias y relevara de las mismas al señor Salomón de Jesús Rivera Cano, quien había adelantado desde el inicio el proceso de responsabilidad fiscal.

En relación con lo anterior, la Sala evidencia que la señora Olga Milena pasó a desempeñarse como Profesional Universitaria de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas en el cargo que venía desempeñando el señor Salomón de Jesús, quien adelantó desde su inicio el proceso de responsabilidad fiscal, motivo por el cual no era necesario que se expidiera un acto que le asignara funciones y competencias a la señora Olga Milena para continuar el trámite administrativo; además, es preciso señalar que las funciones se encuentran asignadas al empleo público y no a la persona que lo desempeña. En este contexto, no se configura la falta de competencia de la Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas, toda vez que la Resolución núm. 043 de 2005 le otorgó la facultad de decidir, en primera instancia, los asuntos de responsabilidad fiscal, atribución vigente al expedir el auto núm. 035 de 2010, comoquiera que la Resolución núm. 065 de 2010, que entró a regir el 20 de agosto de ese año, estableció que los procesos en trámite conservarían el procedimiento dispuesto en la Resolución núm. 043 de 2005.

Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por falta de competencia el fallo de responsabilidad fiscal que expidió el Profesional Universitario de la Dirección Operativa de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Dosquebradas. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente y por tanto el cargo no está llamado a prosperar. 6.3.2.

Violación del derecho al debido proceso Para resolver este cargo debe tenerse en cuenta que son tres los aspectos en los cuales el demandante lo sustenta: i) la práctica del avalúo por parte del IGAC antes de la apertura de la indagación preliminar; ii) la intervención del Contralor Municipal antes de la apertura de la indagación preliminar; y iii) las notificaciones efectuadas por estado que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad. 6.3.2.1.

El avalúo del IGAC antes de la apertura de la indagación preliminar ¿Incurre en nulidad por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que antes del inicio de la indagación preliminar ordenó al IGAC la práctica de un avalúo? El recurrente indicó que se vulneró su derecho de defensa, comoquiera que: i) la contradicción del avalúo realizado por el IGAC debió realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998 y no con lo previsto en la Ley 610 de 2000; y ii) al momento de realizarse el primer avalúo no se había expedido el auto de apertura de indagación preliminar, circunstancia que le impidió controvertirlo, y que cuando se le corrió traslado del mismo, en la indagación preliminar, se realizó por estado y no personalmente.

En primer lugar, la Sala debe diferenciar el procedimiento de responsabilidad fiscal establecido en la Ley 610 de 2000 y lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998, invocado por el demandante, que dice, en lo pertinente: “[…] Artículo 1.- Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros: Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa.

Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria. Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía judicial. Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa. Determinación del efecto de plusvalía. Determinación del monto de la compensación en tratamiento de conservación. Pago de la participación en plusvalía por transferencia de una porción del precio objeto de la misma.

Determinación de la compensación por afectación por obra pública en los términos que señala el artículo 37 de la Ley 9 de 1989. Artículo 2.- Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

Artículo 3.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración. Artículo 4.- La valoración comercial de los inmuebles podrá ser solicitada por las entidades que facultan las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 y por las demás que las modifiquen y los decretos que las desarrollen para realizar los eventos descritos en el artículo 1 de este Decreto […]” Para la Sala es indiscutible que la interpretación realizada por la parte demandante al Decreto 1420 de 1998, no es compatible con los procesos de responsabilidad fiscal, toda vez que el avalúo solicitado al IGAC, de forma previa a la indagación preliminar y decretado como prueba en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, para su contradicción se rige por lo establecido en la Ley 610 de 2000 y no por las disposiciones del Decreto 1420 de 1998 que señala las normas, los procedimientos, los parámetros y los criterios para la elaboración de los avalúos comerciales de los bienes inmuebles, como se indicó supra.

Razón por la cual, la anterior disposición no tiene injerencia en el proceso de responsabilidad fiscal, el cual tiene un procedimiento especial regulado por la Ley 610 de 2000, que establece las oportunidades probatorias y los mecanismos de contradicción de las pruebas allegadas a dicho proceso. Así las cosas, por un lado, sobre el decreto y práctica de las pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, el artículo 51 de la Ley 610 de 2000 prevé que, diez (10) días después de la notificación personal del auto de imputación[38], el funcionario competente ordenará mediante auto la práctica de las pruebas solicitadas o decretará de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un término máximo de treinta (30) días.

En ese orden, la Sala insiste que el Decreto 1420 de 1998 no era aplicable para efectos de la contradicción del avalúo comercial en el proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que este último prevé de forma especial el decreto, la práctica y la contracción de las pruebas durante el procedimiento administrativo. En segundo y último lugar, la parte actora invocó, por un lado, que no logró impugnar el primer avalúo comercial efectuado por el IGAC, en la medida en que dicha prueba se efectuó antes de la apertura de la indagación preliminar y, por el otro, que existieron irregularidades en la publicidad del auto que ordenó dar traslado al primer avalúo comercial realizado por el IGAC y su afectación de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, toda vez que su notificación debió efectuarse personalmente y no por estado, luego de ser vinculado al proceso de responsabilidad fiscal.

Del trámite procesal descrito con detalle en el acápite de hechos probados de la presente sentencia, la Sala advierte que, si bien el avalúo comercial fue solicitado el 27 de febrero de 2008 por la Contraloría Municipal de Dosquebradas al IGAC y este último lo allegó el 8 de mayo de 2008, es decir, antes del inicio de la indagación preliminar, realizada mediante auto núm. 027 de 27 de mayo de 2008, lo cierto es que por medio del auto (sin número) de 28 de julio de 2008 se corrió “[…] traslado del Informe Técnico de Avalúo Comercial rendido por el […] IGAC al Doctor UBERNEY MARÍN VILLADA en su condición de Investigado Fiscal […]” y que dicha decisión fue fijada en estado de 28 de julio de 2008 por el término de tres (3) días, con constancia de ejecutoria de 5 de agosto de 2008.

Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que antes del inicio de la indagación preliminar ordenó al IGAC la práctica de un avalúo. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente y por tanto el cargo no está llamado a prosperar. 6.3.2.2. La intervención del Contralor Municipal antes de la apertura de la indagación preliminar ¿Incurre en nulidad por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que, antes de la apertura de la indagación preliminar, contó con la intervención del Contralor Municipal, quien resolvería en segunda instancia el recurso apelación? El demandante afirmó que: “[…] El proceso de responsabilidad fiscal surgió […] el día 27 de mayo de 2008 […] a pesar de que el Contralor Municipal ya había actuado de manera irregular en la etapa de indagación preliminar, practicando las pruebas anteriormente relacionadas, entre ellas la prueba reina del proceso para sancionar a mi defendido, relacionada con el avalúo del predio […]”.

Para resolver este punto es importante recordar que, según la Ley 610 de 2000, el proceso de responsabilidad fiscal “[…] tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal […]”[39].

Igualmente, es necesario traer a colación el artículo 8 ibidem, donde se estableció que el proceso de responsabilidad fiscal puede iniciarse: i) de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías; ii) de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades vigiladas, o iii) de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana.

Así como también es indispensable referirse a los artículos 39 y 40 ibídem que, sobre la indagación preliminar y la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, prevén lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 39. INDAGACION PRELIMINAR. Si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

La indagación preliminar tendrá por objeto verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él.

ARTÍCULO

40. APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal. En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso alguno.

PARAGRAFO. Si con posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad fiscal […]”.

De este modo, las actuaciones encaminadas a establecer la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, tienen lugar con anterioridad a la existencia del proceso, ante lo cual carece de fundamento jurídico el argumento expuesto en la demanda y reiterado en el recurso de apelación, según el cual se debió iniciar la indagación preliminar del proceso de responsabilidad fiscal para proceder a realizar la práctica de pruebas, particularmente el primer avalúo del IGAC, comoquiera que la norma en estudio permite al ente fiscal determinar, entre otros aspectos, el daño patrimonial.

El avalúo practicado por el IGAC en virtud de la solicitud formulada por medio del oficio de 27 de febrero de 2008, permitió a la entidad demandada establecer, en un primer momento, el daño patrimonial que sería objeto del proceso de responsabilidad fiscal. De tal manera que no es posible considerar que en el proceso de responsabilidad fiscal bajo estudio existe causal de nulidad por violación del derecho al debido proceso con ocasión de la solicitud elevada por el Contralor Municipal al IGAC, toda vez que las pruebas practicadas antes de la expedición del auto que dio inicio a la indagación preliminar, sirvieron de fundamento a la entidad para adoptar tal decisión. Adicionalmente, la Sala considera que la intervención del Contralor Municipal de Dosquebradas no le impide resolver el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia, teniendo en cuenta que la intervención encuentra sustento en el artículo 271 de la Constitución Política de Colombia, que establece: “[…] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 […]”, en concordancia con el numeral 5 ibídem, según el cual es atribución del Contralor General de la República, la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal.

En este contexto, existe una competencia general fijada por la Constitución Política al Contralor General de la República, con miras a establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, y el paralelismo establecido por la misma Constitución para los Contralores Municipales, que permite concluir a la Sala que la participación del Contralor Municipal de Dosquebradas antes del inicio de la indagación preliminar, no vicia el debido proceso y en modo alguno le impide adoptar la decisión en la segunda instancia. Conforme con lo anotado, la Sala concluye que no es nulo por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que, antes de la apertura de la indagación preliminar, contó con la intervención del Contralor Municipal, para la práctica de una prueba.

En consecuencia, no le asiste razón al recurrente y por tanto el cargo no está llamado a prosperar. 6.3.2.3. Las notificaciones efectuadas por estado que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad ¿Incurre en nulidad por violación del derecho al debido proceso el fallo de responsabilidad fiscal que notificó por estado algunas actuaciones sin que se efectuaran por intermedio de la Secretaría Común de la entidad? Planteó el recurrente que las notificaciones de algunas actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal se efectuaron por estado, en aplicación del artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, cuando correspondía practicar la notificación personal prevista en el Código Contencioso Administrativo.

Además, que no se surtieron por medio de la Secretaría Común de la entidad, como lo establece el artículo 5 de la Resolución núm. 043 de 2005. Sobre el particular, la Sala debe precisar que no toda irregularidad genera una nulidad o vicio de la actuación administrativa. Así lo afirmó esta Corporación[40]: “[…] Según el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

Consecuente con lo anterior, cuando la ley establece una serie de requisitos para la formación de los actos administrativos, se deben cumplir obligatoriamente, máxime cuando la Administración pretenda tomar una decisión que vaya a afectar derechos de los particulares. De tal manera que el desconocimiento de dichos requisitos conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, la expedición irregular del acto administrativo por vicios de forma, lo que incluye vicios contra el derecho de defensa, que de todas maneras aparece como causal autónoma de nulidad en el artículo 84 del C.C.A. No obstante, tanto la doctrina como la jurisprudencia, al tratar el tema de la formalidad del acto administrativo y de la nulidad proveniente de su desconocimiento, han sido del criterio de que no cualquier defecto puede tener la virtualidad de invalidar una decisión de la Administración, puesto que “…no todas las formas tienen un mismo alcance o valor…”, y estas van desde las sustanciales hasta las meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la validez del acto.

Es claro entonces que al juez le corresponde dilucidar, en cada caso, si el vicio de forma alegado en la demanda es de tal magnitud que afectará la validez del acto acusado […]” (Énfasis de la Sala) Adicionalmente, el parágrafo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, cuya remisión supletoria está prevista en el artículo 66 de la Ley 610 de 2000[41], establece que: “[…] Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este código establece […]”.

Por las razones expuestas, partiendo de la presunción que cobija los actos de la administración[42] y dado que no se logró desvirtuar la legalidad de las decisiones acusadas será confirmada la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA RIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 66 a 76 del cuaderno 1 de la primera instancia. [2] La demanda fue radicada el 16 de diciembre de 2011 como se observa del sello de radicación visible a folio 84 del cuaderno principal de primera instancia. [3] Folios 105 a 114 del cuaderno principal de primera instancia. [4] Folios 182 a 197 del cuaderno principal de la primera instancia. [5] Folios 783 a 831 del cuaderno principal de la primera instancia [6] Folios 485 a 499 del cuaderno principal de la primera instancia. [7] Folio 501 del cuaderno principal de la primera instancia. [8] Folio 2 del cuaderno principal de segunda instancia. [9] Folio 4 del cuaderno principal de segunda instancia. [10] Folio 7 del cuaderno principal de segunda instancia. [11] Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado. [12] Folios 25 a 28 del anexo núm. 1 [13] Folio 116 del cuaderno núm. 3. [14] Folio 141 del cuaderno núm. 3. [15] Folio 122 del cuaderno núm. 3. [16] Folios 150 a 152 del cuaderno núm. 3. [17] Folio 154 del cuaderno núm. 3. [18] Folios 157 a 163 del cuaderno núm. 3. [19] Folios 229 a 232 del anexo núm. 2. [20] Folios 295 y 296 del anexo núm. 2. [21] Folios 304 y 305 del anexo núm. 2. [22] Folios 401 a 408 del anexo núm. 2. [23] Folios 447 a 462 del anexo núm. 3. [24] Folios 797 a 807 del anexo núm. 5. [25] Folio 820 del anexo núm. 5. [26] Folios 852 a 855 del anexo núm. 5. [27] Folios 860 y 861 del anexo núm. 5. [28] Folios 864 a 868 del anexo núm. 5. [29] Folios 921 a 922 del anexo núm. 5. [30] Folios 988 a 1025 del anexo núm. 6. [31] Folios 1143 a 1202 del anexo núm. 7. [32] Folios 1229 a 1255 del anexo núm. 8. [33] Folios 1213 a 1227 del anexo núm. 8. [34] Folios 1256 a 1258 del anexo núm. 8. [35] Folios 1366 a 1380 del anexo núm. 8. [36] Folio 1381 del anexo núm. 8. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 18 de junio de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente Radicación número 11001-03-24-000-2016-00457-00. [38] Artículo 50 de la Ley 610 de 2000. [39] La Sección Primera de esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que el proceso de responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio sino una finalidad meramente resarcitoria.

Ver entre otras, sentencia del 16 de marzo de 2017. Expediente radicación número: 68001-23- 31-000-2010-00706-01. C.P. María Elizabeth García González. [40] Sentencia de 21 de junio de 2018. Radicación Número: 25000-23-24-000- 2010-00305-02. Proferida por la Sección Quinta de esta Corporación en virtud del Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito con la Sección Primera. [41] Artículo 66.

Remisión a otras fuentes normativas. En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal. En materia de policía judicial, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Penal. [42] Conforme lo ha expuesto esta Corporación, “(…) si con sujeción al principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

( ) Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud su efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad.

(…)”. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 28 de mayo de 2015. Expediente Radicación número: 76001-23-31-000-2001- 00145-01(35625). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.