ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / PROCESO ORDINARIO LABORAL – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir dictamen de la junta de calificación de invalidez [E]l tribunal explicó que para controvertir los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez la interesada podía acudir a la justicia laboral ordinaria, tal como lo dispone el Código de Procedimiento Laboral y el Decreto 1352 de 2013.
(…) Por consiguiente, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela, el tribunal concluyó que la acción era improcedente, por no encontrar satisfecho el requisito general de subsidiariedad. E incluso se amparó el derecho a la petición de la accionante. De lo cual no necesariamente se desprende la transgresión al derecho al debido proceso.
(…) No se encuentra, entonces, indicio alguno de que el tribunal accionado profirió la sentencia de segunda instancia como producto de una situación fraudulenta. Esto en la medida en que no se advirtió una conducta de parte de los jueces, cuyo fin fuera un propósito ilegal o doloso. Más bien se advierte que la presente tutela es un ejemplo de los casos en que la parte vencida acude a la tutela con la esperanza de revertir la decisión inicial, a fin de que lograr un fallo favorable a sus intereses.
(…) Situación que, justamente, pretende evitar la limitación de la acción de tutela contra decisiones de tutela. De no existir tal regla, un asunto nunca se terminaría definitivamente, pues existiría la posibilidad de reabrir el debate mediante una nueva acción de tutela y así de forma indefinida en el tiempo. (…) Por todo lo expuesto, especialmente al no encontrar actuación fraudulenta de parte del Tribunal Administrativo del Cesar, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora García. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1352 DE 2013.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03826-00(AC) Actor: JENNY CARMEN GARCÍA PICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Jenny Carmen García Pico, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de agosto de 2020, Jenny Carmen García Pico interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar por considerar vulnerado sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la dignidad humana.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito muy respetuosamente se AMPAREN mis derechos fundamentales invocados como son el acceso a la administración de justicia, al debido proceso, dignidad humana. 2. Una vez tutelados mis derechos, se REVOQUE la providencia con radicado 20-001-33- 33-004-2020-00065-00 de fecha 10 de junio de 2020 del Juzgado Cuarto Administrativo Del Circuito De Valledupar y la providencia con radicado 20001-33-33-004-2020-00065- 01 de fecha 21 de julio de2020 del Tribunal Administrativo del Cesar por estar fundada en defectos sustantivos que ocasionaron vulneración a derechos fundamentales. 3.
En consecuencia, ORDENAR emitir un nuevo fallo desde el A Quo, esta vez motivándolo adecuadamente, atendiendo a la valoración detallada de cada una de las diferentes pruebas recaudadas en el trámite criticado y la ambivalencia planteada sea subsanada”. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.
La accionante aseguró que el 11 de junio y el 4 de septiembre de 2014 sufrió accidentes laborales. 2. A raíz de los trámites efectuados con ocasión de los referidos accidentes, la accionante presentó acción de tutela contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., Coomeva EPS, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -Inpec- y a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Lo pretendido por la accionante era que i) se declarara la nulidad de una serie de dictámenes efectuados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y por Coomeva EPS; ii) se le ordenara a la Junta de Calificación de Invalidez dar respuesta a un derecho de petición presentado por la tutelante; iii) se declarara la nulidad del acto mediante el cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto por la actora; iv) se ordenara realizar el proceso de calificación para la patología denominada “otros trastornos especificados de los discos invertebrales”; y v) se ordenara a Coomeva EPS brindar la atención en salud requerida. 3.
Mediante providencia de 10 de junio de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar explicó que la tutela no era procedente para obtener la nulidad de las decisiones proferidas por las juntas de calificación de invalidez, puesto que para ese fin la interesada podía acudir a los mecanismos de defensa ordinarios. Y agregó que con las pruebas obrantes no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
De otra parte, amparó el derecho fundamental a la petición de la accionante, debido a que no se allegó respuesta de la solicitud que la interesada presentó ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, cuyo fin era solicitar la valoración por parte de dicha junta y la entrega del expediente administrativo. 4. En providencia de 21 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo del Cesar reiteró que la accionante contaba con medios ordinarios de defensa diferentes a la acción de tutela.
Puntualmente, aseguró que para controvertir los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez la interesada podía acudir a la justicia laboral ordinaria, tal como lo dispone el Código de Procedimiento Laboral y el Decreto 1352 de 2013. La autoridad judicial también explicó que en el caso no se presenta un perjuicio irremediable, porque la “discapacidad presentada no es totalmente inhabilitante”.
Más teniendo en cuenta que las patologías son “Contusión de la región Lumbosacra y de la Pelvis y Contusión del Tobillo del Pie Derecho” y “Lumbago no especificado”. Patologías que en criterio del órgano colegiado no implican una situación de naturaleza inmediata y urgente. Por otra parte, el tribunal coincidió con el juzgado en que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho de petición de la accionante.
Sin embargo, se apartó del argumento de aquella referente a que la transgresión de ese derecho necesariamente implicaba la vulneración al debido proceso. Motivo por el que aseveró que “dicha situación escapa de la órbita de competencia del Juez Constitucional”. Finalmente, el tribunal señaló que no se menoscabó el derecho a la salud, porque no se acreditó que el Instituto del Corazón de Santa Marta perteneciera a la red de prestadores de servicios de Coomeva EPS.
De hecho esta última sostuvo que la accionante nunca solicitó los servicios mencionados en la tutela. Con fundamento en lo expuesto, el tribunal confirmó la decisión de primera instancia y la adicionó en el sentido de negar la pretensión relacionada con el derecho a la salud de la tutelante. 3. Fundamentos de la acción La accionante señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo.
Asimismo, reprochó varios aspectos de las sentencias de tutela proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar. Primero, que no tiene sentido que se haya amparado el derecho fundamental a la petición, pero no el debido proceso. Los derechos fundamentales pueden ser conexos.
Por lo tanto, “no se puede amparar el de petición sin decir que no se vulneró el debido proceso, es como amparar el derecho a la vida y no se ampara el derecho a la salud, es contradictorio”. Y agregó, sobre ese punto, que el tribunal no debió omitir el análisis sobre la vulneración al debido proceso; menos bajo el argumento de que dicho estudio sale de la órbita de la competencia del juez de tutela.
En su criterio, “es inaudito que el tribunal considere que no tiene la fuerza para dar una orden para que se respete el debido proceso, cuando en un dictamen se evidencia vulneración a derechos fundamentales”. Enfatizó que lo pretendido con la primera tutela era que las entidades accionadas respetaran su derecho al debido proceso. Lo cual se traducía en el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1072 de 2015 -Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo-, en el que se indican claramente los documentos requeridos para el proceso de calificación. En segundo lugar, expresó su desacuerdo con que el juzgado accionado no se haya pronunciado sobre el derecho a la salud.
Situación que genera la transgresión al derecho al acceso a la administración de justicia. También censuró que el tribunal haya sostenido que era obligación de ella –la tutelante– primero solicitarle a la EPS la prestación de los servicios médicos. Esto último en razón a que ella sí acreditó que la EPS no le había brindado los servicios requeridos.
En tercer lugar, recriminó que ambas autoridades judiciales hayan asegurado que la tutela era improcedente, pues uno de los fines de la acción de tutela es evitar que “a las personas las pusieran a dar vueltas dentro del ordenamiento jurídico para pedir el amparo de los derechos fundamentales”. Que es justamente lo que las autoridades judiciales accionadas pretenden: remitirla a otra jurisdicción “y cuando por fin pueda ser reconocido se dé la figura jurídica del daño consumado”.
Finalmente, la accionante se pronunció sobre dos aspectos. Por una parte, expuso el alcance de los derechos al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la dignidad humana. Y por el otro, señaló que en su caso la tutela es procedente, pese a que se están controvirtiendo sentencias de tutela. Las razones obedecen a que i) no existe identidad de sujetos ni de causa petendi con la primera tutela; ii) la tutela se interpuso en un término razonable; y se configura un defecto sustantivo. 4.
Trámite impartido e intervenciones 1. En auto de 4 de septiembre de 2020, se admitió la acción de tutela interpuesta por Jenny Carmen García Pico contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar; se ordenó vincular a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A, a Coomeva E.P.S, al Inpec y a Colpensiones, quienes intervinieron en calidad de accionados en la primera acción de tutela; y se ordenó surtir las respectivas notificaciones. 2.
Colpensiones aseguró que el despacho accionado aplicó las normas, preceptos constitucionales y jurisprudencia sobre el asunto debatido; y que las actuaciones de este último no violan o amenazan los derechos fundamentales de la accionante. De otro lado, aseguró que la tutela no es el mecanismo adecuado para conseguir la protección del derecho reclamado, teniendo en cuenta que esta no puede emplearse como una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate.
Agregó que en virtud del principio de cosa juzgada debe respetarse la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas. En consecuencia, sostuvo que la acción interpuesta no cumple con las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Motivo por el cual esta debe declararse improcedente. 3. El Inpec afirmó que no se han transgredido los derechos fundamentales de la accionante.
Asimismo, sostuvo que su competencia se restringe a la formulación de planes y programas de gestión carcelaria y a la dirección y administración de los centros carcelarios. De ahí que no cuente con legitimación en la causa por pasiva. 4. El Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo que en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional estableció que uno de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias es que no se cuestionen fallos de tutela.
No obstante, en la Sentencia SU-627 de 2015 la Corte precisó que incluso en el evento descrito la tutela puede ser procedente excepcionalmente, siempre que se pruebe que la autoridad judicial incurrió́ en fraude a la ley o fraude procesal. Elemento que no se presenta en el caso analizado, pues no se acreditó que el fallo controvertido se hubiese dictado con fundamento en una situación fraudulenta.
Motivo por el cual concluyó que la presente tutela es improcedente. En todo caso sostuvo que la decisión, con respecto a la solicitud de nulidad del proceso de calificación de la invalidez, obedeció a que no se cumplían los requisitos para estudiar la acción de fondo; puntualmente, el de subsidiariedad. Y frente al derecho a la salud se consideró que este no se había transgredido, porque no se acreditó que la institución médica que ordenó los servicios perteneciera a la red de prestadores de servicios de Coomeva EPS.
De hecho esta última sostuvo que la accionante nunca solicitó dichos servicios. 5. Coomeva EPS S.A señaló que en el caso analizado no se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que lo solicitado por la accionante referente al derecho a la salud debe ser presentado ante la Superintendencia de Salud. Por lo tanto, la accionante puede acudir a los mecanismos ordinarios para definir el conflicto.
Agregó que tampoco se observa la configuración de un perjuicio irremediable. Por último, manifestó que no ha transgredido los derechos fundamentales de la accionante, pues ha cumplido con sus obligaciones y prestaciones solicitadas. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[1], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[4] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico En el presente asunto, se cumplen los requisitos generales dispuestos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, con base en los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se cumplen las condiciones señaladas por la Corte Constitucional, para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias proferidas en otra acción de idéntica naturaleza.
Puntualmente, se revisará si en el asunto bajo estudio se configura el presupuesto sobre la existencia de fraude. 4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra una sentencia de tutela y su análisis en el caso 4.1. Uno de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales consiste en que la providencia reprochada no sea una decisión de tutela.
La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la Sentencia SU–627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la tutela contra providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.
Allí explicó debía diferenciarse entre dos supuestos: si la acción de tutela se interponía contra una sentencia de tutela o contra una actuación previa o posterior a aquella providencia. En caso de que interponga contra una sentencia proferida por el juez de tutela la regla general es la improcedencia. Si esta fue emitida por la Corte Constitucional tal regla no admite excepción. Sin embargo, si fue proferida por otro juez de la República la acción de amparo puede proceder excepcionalmente, si además de los requisitos generales de procedibilidad, se acredita que: (a) la acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(b) se demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia fue producto de una situación de fraude (cometida por una de las partes, por las dos o, incluso, con anuencia del juez); y (c) no exista otro mecanismo judicial eficaz para conjurar la situación. Frente al fraude como causal de procedencia de la acción de amparo contra sentencias de tutela, la Corte Constitucional en la Sentencia T-218 de 2012 explicó que “el principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez”.
Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que el principio Fraus omnia corrumpit hace referencia a una situación fraudulenta que atenta contra la recta impartición de justicia, la igualdad, el debido proceso y la solidaridad, entre otros principios[5]. En consecuencia, la aplicación de este principio busca evitar que a través del derecho se reconozcan y avalen situaciones originadas en hechos fraudulentos que generen un perjuicio ilícito a terceros o a la comunidad[6]. 4.2.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el caso estudiado no se cumplen con los requisitos mencionados, principalmente, porque no se advierte que las autoridades judiciales acusadas hayan actuado con fraude al proferir las sentencias de tutela del 10 de junio y del 21 de julio de 2020. Por el contrario, lo observado es que las autoridades judiciales actuaron de conformidad a las reglas que rigen la procedencia de la tutela, dentro de las cuales se encuentra el requisito de subsidiariedad.
Como sustento de tal postura, el tribunal explicó que para controvertir los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez la interesada podía acudir a la justicia laboral ordinaria, tal como lo dispone el Código de Procedimiento Laboral y el Decreto 1352 de 2013. Por consiguiente, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela, el tribunal concluyó que la acción era improcedente, por no encontrar satisfecho el requisito general de subsidiariedad.
E incluso se amparó el derecho a la petición de la accionante. De lo cual no necesariamente se desprende la transgresión al derecho al debido proceso. No se encuentra, entonces, indicio alguno de que el tribunal accionado profirió la sentencia de segunda instancia como producto de una situación fraudulenta. Esto en la medida en que no se advirtió una conducta de parte de los jueces, cuyo fin fuera un propósito ilegal o doloso.
Más bien se advierte que la presente tutela es un ejemplo de los casos en que la parte vencida acude a la tutela con la esperanza de revertir la decisión inicial, a fin de que lograr un fallo favorable a sus intereses. Situación que, justamente, pretende evitar la limitación de la acción de tutela contra decisiones de tutela. De no existir tal regla, un asunto nunca se terminaría definitivamente, pues existiría la posibilidad de reabrir el debate mediante una nueva acción de tutela y así de forma indefinida en el tiempo.
Por todo lo expuesto, especialmente al no encontrar actuación fraudulenta de parte del Tribunal Administrativo del Cesar, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora García. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Jenny Carmen García Pico, por los motivos señalados en las consideraciones de esta decisión. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [4] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-951 de 2013 [6] Corte Constitucional. Sentencia T-951 de 2013 y SU 627 de 2015.