CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.
Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 00240 DEL 31 DE AGOSTO DE 2020 DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO -ANE-- Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que se dictó con fundamento en normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con dicho estado de excepción / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 00240 DEL 31 DE AGOSTO DE 2020 DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO -ANE-- No avoca conocimiento Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.
Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. 2.
En el caso particular, la Sala Unitaria constató que no es procedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 00240 del 31 de agosto de 2020, pues contiene determinaciones que no son de carácter general y no desarrolla o reglamenta decretos legislativos dictados dentro de un estado de excepción. (…) En esas condiciones, se concluye que el levantamiento de la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, ya que la terminación del aislamiento preventivo obligatorio y el establecimiento de la nueva medida sanitaria corresponden a determinaciones adoptadas mediante decretos ordinarios, como lo son los expedidos en ejercicio de las competencias para la prevención y manejo del orden público. 2.4.
En conclusión, la Resolución No. 00240 del 31 de agosto de 2020, expedida por la ANE, no es objeto de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA. De un lado, porque consagra medidas que no son generales, tal como es el caso de lo previsto en su artículo 9°. Del otro, porque las demás medidas adoptadas no son desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo dictado durante un estado de excepción. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03- 15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00240 DE 2020 (31 de agosto) AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO -ANE- (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NUMERO TRECE Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03880-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO -ANE- Demandado: RESOLUCIÓN 00240 DEL 31 DE AGOSTO DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Mediante Resolución No. 00240 del 31 agosto de 2020, la Agencia Nacional del Espectro –ANE- expidió directrices de carácter temporal, extraordinarias y preventivas con ocasión de la Resolución No. 1462 de 2020, por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria, y el Decreto 1168 de 2020, mediante el cual el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable.
Las directrices adoptadas corresponden a temáticas relacionadas con: (i) autorización de trabajo en casa, (ii) actividades presenciales, (iii) verificación de condiciones de bioseguridad, seguridad y de salud en el trabajo,( iv) radicación virtual de correspondencia, (v) medidas especiales sanitarias, vi) nombramientos de personal, (vii) radicación de cuentas de cobro de contratistas de prestación de servicios y proveedores de forma virtual, (viii) comisiones de servicio a funcionarios o autorizaciones para gastos de desplazamiento a contratistas, (ix) trámites virtuales, (x) responsabilidades y sanciones por el desconocimiento de medidas sanitarias preventivas, y (xi) levantamiento de la suspensión de términos disciplinarios.
Por reparto del 1° de septiembre de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a esta resolución. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.
Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta” [1]. 2.
En el caso particular, la Sala Unitaria constató que no es procedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 00240 del 31 de agosto de 2020, pues contiene determinaciones que no son de carácter general y no desarrolla o reglamenta decretos legislativos dictados dentro de un estado de excepción. Veamos. 2.1. El numeral 9 del acto remitido para control, que regula lo atinente a los trámites virtuales, corresponde a una medida que no es de carácter general.
El tenor literal del artículo en comento corresponde al siguiente:
ARTÍCULO NOVENO. TRÁMITES VIRTUALES. De conformidad con lo establecido en la Ley 527 de 1999 y en el Decreto Legislativo 491 de 2020, todos los trámites al interior de la ANE que requieran firma manuscrita de un documento interno, podrán continuar realizándose de manera virtual desde el correo electrónico institucional, mediante el envío de la comunicación adjunta en formato PDF, con la anotación “original firmado” en el acápite reservado para la firma del remitente o mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, según la disponibilidad de dichos medios.
Para estos efectos, el documento deberá ser remitido al destinatario desde la cuenta de correo electrónica institucional de quien remite la comunicación interna, buscando en todo caso, garantizar la seguridad de las mencionadas actuaciones.
PARÁGRAFO. Una vez se supere la emergencia sanitaria ordenada por el Ministerio de Salud y Protección Social, deberán suscribirse físicamente los documentos que hayan sido remitidos con la leyenda “original firmado” o bajo los parámetros establecidos en el Decreto Legislativo 491 de 2020. La lectura del artículo permite concluir que no se orienta a crear, modificar o extinguir una situación jurídica abstracta o impersonal.
Por el contrario, se trata de una situación particular y concreta, como lo es la del trámite de los documentos o comunicaciones internas en la ANE. Prueba de eso es que en la disposición se hace referencia expresa a “los trámites al interior de la ANE que requieran firma manuscrita de un documento interno”, así como a las comunicaciones internas, lo que indica, precisamente, que se trata de una determinación que solo tiene efectos al interior de la entidad que expidió el acto, y, por tal razón, sus destinatarios y su ámbito de aplicación se encuentran plenamente identificados, lo que impide hablar de una decisión impersonal y abstracta, como se exige para la procedibilidad del medio de control de la referencia. Esa conclusión se reafirma al considerar que el medio a utilizar para esos trámites internos corresponde a la cuenta de correo electrónico institucional. 2.2.
Ahora, las demás medidas ordenadas en la resolución no reglamentaron los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (que declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias. Por el contrario, esas medidas se sustentaron en la prórroga de la emergencia sanitaria y en el ejercicio de las competencias para el mantenimiento del orden público que le asisten al Presidente de la República; supuestos jurídicos diferentes al estado de emergencia y a los decretos legislativos que se expiden dentro del mismo para conjurar sus efectos.
Nótese que para la expedición de esas medidas se consideró la Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la cual, entre otras, se prorrogó la emergencia sanitaria causada por el Covid-19 hasta el 30 de noviembre de 2020. Y es claro que la emergencia sanitaria es un acto jurídico diferente al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).
Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o (ii) que constituyan grave calamidad pública.
También se invocó el Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020, por el cual el Gobierno Nacional impartió una serie de medidas relacionados con la emergencia sanitaria y el mantenimiento del orden público, las cuales obedecen al denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable. No obstante, lo cierto es que ese decreto no es legislativo, sino ordinario, porque se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional[2].
Además, se encuentra relacionado con la emergencia sanitaria, la cual, se reitera, es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. 2.3. No se desconoce que en el artículo 11 del acto examinado se levantó la suspensión de términos en actuaciones disciplinarias dispuesta, inicialmente, en la Resolución No. 111 del 6 de abril de 2020; acto respecto del cual la Sala Especial de Decisión No. 22 declaró su legalidad condicionada en los siguientes términos: DECLARAR que la Resolución 000111 de 6 de abril de 2020, expedida por la Directora de la Agencia Nacional del Espectro, se encuentra, ajustada a derecho, con excepción del parágrafo del artículo 1º cuya legalidad será declarada en forma condicionada, bajo el entendido que “El plazo de que trata el artículo 1º se extenderá de conformidad con la ampliación del término de la medida de aislamiento preventivo, que en todo caso, no podrá superar el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria causada por el Covid-19, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, sin que para el efecto sea necesaria la expedición de un acto administrativo modificatorio de la presente resolución” de conformidad con la parte motiva de esta decisión[3].
No obstante, esta Sala Unitaria considera que ese levantamiento de la suspensión de términos no es un desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, aun cuando la medida inicial sí lo hubiera sido, tal como lo reconoció la Sala Especial de Decisión mencionada. Y no lo es, en el caso concreto, porque la determinación de levantar los términos suspendidos en las actuaciones disciplinarias se sustentó en un aspecto diferente a la reglamentación o desarrollo de decretos legislativos, tal como lo fue la finalización del aislamiento preventivo obligatorio y el inicio del denominado aislamiento selectivo y distanciamiento individual responsable; medidas dispuestas en decretos ordinarios, no legislativos, puesto que se expidieron en ejercicio de las competencias ordinarias del Presidente de la República para el manejo y conservación del orden público.
La vigencia de la medida de suspensión de términos en actuaciones disciplinarias estaba supeditada a la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio. Esa conclusión se impone al tenor literal del artículo 1° de la Resolución No. 111, según el cual:
ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS. Con el fin de garantizar los principios de la función administrativa y el debido proceso, de que tratan los artículos 209 y 29 de la Constitución Política, y en aras de garantizar el derecho de defensa, se suspenden los términos de todas las actuaciones administrativas de carácter disciplinario que adelanta la ANE, a partir de la fecha de expedición del presente acto administrativo y hasta el 13 de abril de 2020.
PARÁGRAFO: El plazo de que trata el presente artículo se extenderá de conformidad con la ampliación del término de la medida de aislamiento preventivo obligatorio que ordene el Gobierno nacional mediante decreto, sin que para el efecto sea necesaria la expedición de un acto administrativo modificatorio de la presente resolución. (Resalto de la Sala).
Adicionalmente, la legalidad condicionada del artículo no modificó la sujeción de la medida a la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio. El pronunciamiento de la Sala Especial de Decisión No. 22 solo precisó que tal vigencia no podía superar la de la declaratoria de emergencia sanitaria, bajo el entendido de que “lo que las reglas de la experiencia evidencian, es que el aislamiento preventivo, por haberse dictado con fundamento en la declaratoria de emergencia sanitaria, … terminará primero que la emergencia misma o concomitante con esta”.
De ahí que la vigencia de la medida de suspensión de términos se extendía hasta el 30 de agosto del año en curso, fecha hasta la que tenía vigencia el aislamiento preventivo obligatorio (Dcto. 1076 del 28 de julio de 2020[4]). De hecho, a partir del 1° de septiembre y hasta el 1° de octubre, está vigente una medida diferente, como lo es el aislamiento selectivo y distanciamiento individual responsable, establecido en el Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020.
En esas condiciones, el levantamiento de la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias se registró como consecuencia de la finalización del aislamiento preventivo obligatorio a raíz de una nueva medida para el manejo, prevención o control del Covid-19, como lo es el aislamiento selectivo y distanciamiento individual responsable.
Esa conclusión se confirma al considerar que en la parte motiva del acto se señaló como fundamento del levantamiento de la suspensión de términos en actuaciones disciplinarias la finalización del aislamiento preventivo obligatorio y el advenimiento de la nueva medida sanitaria. En lo pertinente, el acto dice: Que el Consejo de estado, mediante fallo del 24 de julio de 2020, notificado a la ANE el 31 de agosto de 2020, declaró que la Resolución nro. 111 del 6 de abril de 2020 se encuentra ajustada a derecho, con excepción del parágrafo del artículo 1º cuya legalidad se decretó en forma condicionada, bajo el entendido de que el plazo de que trata dicho artículo se extenderá de conformidad con la ampliación del término de la medida de aislamiento preventivo, que en todo caso, no podrá superar el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria causada por el Covid-19, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
Que teniendo en cuenta que la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1076 de 2020, termina el 31 de agosto de 2020, y conforme con lo establecido en el parágrafo del artículo primero de la Resolución 111 de 2020, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de carácter disciplinario vence el 31 de agosto de 2020.
(…) Que de conformidad con la decisión del Gobierno nacional de pasar de la medida de aislamiento preventivo obligatorio al aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable, se hace necesario implementar las acciones pertinentes y adoptar disposiciones de carácter temporal, extraordinarias y preventivas encaminadas a dar cumplimiento a los objetivos y funciones misionales de la Entidad, salvaguardando, en todo caso, la salud de sus servidores y colaboradores”.
En esas condiciones, se concluye que el levantamiento de la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, ya que la terminación del aislamiento preventivo obligatorio y el establecimiento de la nueva medida sanitaria corresponden a determinaciones adoptadas mediante decretos ordinarios, como lo son los expedidos en ejercicio de las competencias para la prevención y manejo del orden público. 2.4.
En conclusión, la Resolución No. 00240 del 31 de agosto de 2020, expedida por la ANE, no es objeto de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA. De un lado, porque consagra medidas que no son generales, tal como es el caso de lo previsto en su artículo 9°. Del otro, porque las demás medidas adoptadas no son desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo dictado durante un estado de excepción[5].
De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 00240 del 31 de agosto de 2020, expedida por la Agencia Nacional del Espectro -ANE-. 2.
Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, a la Agencia Nacional del Espectro. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [2] Artículos 189-4, 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -Ley 1801 de 2016-. [3] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 24 de julio de 2020, M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra, rdo.: 11001-03-15-000- 2020-01468-00. [4] El asilamiento inició el 24 de marzo de 2020 con el Decreto 457 y fue extendido de forma progresiva hasta el 30 de agosto del mismo año mediante los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, 990, y, 1076. [5] Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos.
Ver, entre otro: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00, y, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000- 2020-01035-00.