CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.
Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 007 DEL 15 DE JULIO DE 2020 DEL BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.- Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo expedido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que se dictó con fundamento en normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con dicho estado de excepción / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 007 DEL 15 DE JULIO DE 2020 DEL BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. - No avoca conocimiento Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.
Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. 2.
En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020 no reglamentó los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (que declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias. No se desconoce que en el acto remitido para control se hizo referencia al decreto legislativo 806.
Sin embargo, ello no supone, per se, que la resolución examinada lo desarrolle o reglamente. (…) En esas condiciones, se insiste, la Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, razón por la cual no es procedente el control de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. 3.
Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03- 15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 007 DE 2020 (15 de julio) BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NUMERO TRECE Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03804-00(CA) Actor: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. Demandado: RESOLUCIÓN 007 DEL 15 DE JULIO DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Mediante Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020, el Banco Agrario dispuso (i) la reanudación de los términos para las actuaciones disciplinarias a cargo de la oficina de Control Disciplinario Interno de la entidad, y (ii) la aplicación de las medidas establecidas por el Decreto 806 de 2020 respecto del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones disciplinarias.
Por reparto del 25 de agosto de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a esta resolución. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.
Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta” [1]. 2.
En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020 no reglamentó los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (que declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias. No se desconoce que en el acto remitido para control se hizo referencia al decreto legislativo 806.
Sin embargo, ello no supone, per se, que la resolución examinada lo desarrolle o reglamente. En efecto: 2.1. En el numeral 1° del acto se ordenó “reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que adelanta la Oficina de Control Disciplinario Interno, a partir del 21 de julio de 2020”. Esto, bajo el entendido de que las medidas establecidas en el Decreto Legislativo mencionado “disminuyen en gran medida la presencialidad y por consiguiente el riesgo de contagio [de Covid-19] que de ella deriva”.
No obstante, esa decisión de reanudación del cómputo de términos en las actuaciones disciplinarias no es, en estricto sentido, un desarrollo o reglamentación del Decreto Legislativo referido, pues el objeto de esta legislación extraordinaria no fue el de regular el ejercicio de función administrativa, sino el de función jurisdiccional bien que la misma sea ejercida por autoridades judiciales, administrativas o particulares –árbitros-.
Así se dispuso, expresamente, en el artículo 1° del Decreto 806, cuyo tenor corresponde al siguiente: Artículo 1.Objeto. Este decreto tiene por objeto implementar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales y agilizar el trámite de los procesos judiciales ante la jurisdicción ordinaria en las especialidades civil, laboral, familia, jurisdicción de lo contencioso administrativo, jurisdicción constitucional y disciplinaria, así como, las actuaciones de las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales y en los procesos arbitrales, durante el término de vigencia del presente decreto.
Adicionalmente, este decreto pretende flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y contribuir a la pronta reactivación de las actividades económicas que dependen de este. (…). Siendo así, se insiste, el artículo 1° no corresponde a un desarrollo o reglamentación de ese decreto legislativo, ya que las funciones ejercidas por la oficina de control interno del Banco Agrario no son jurisdiccionales. 2.2.
En el artículo 2° del acto se dispuso lo que pasa a transcribirse, también bajo el considerando de lo previsto en el decreto legislativo 806 disminuye la presencialidad y el riesgo de transmisión del Covid-19: 2. La Oficina de Control Disciplinario Interno deberá dar aplicación a las medidas fijadas por el Gobierno Nacional a través del decreto 806 de junio de 2020, en cuanto al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones disciplinarias, siempre y cuando se garanticen los derechos de los intervinientes, tales como el debido proceso y derecho de defensa.
Para esta Sala Unitaria, esa orden tampoco desarrolla o reglamenta las medidas establecidas en el decreto legislativo 806, en tanto no prevé las condiciones necesarias para concretar o materializar dentro de la entidad lo establecido por el legislador extraordinario con el fin de “agilizar el trámite de los procesos judiciales ante la jurisdicción ordinaria en las especialidades civil, laboral, familia, jurisdicción de lo contencioso administrativo, jurisdicción constitucional y disciplinaria, así como, las actuaciones de las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales y en los procesos arbitrales[2]”.
Nótese que la decisión adoptada se limita a ordenar la aplicación de las medidas dispuestas en el decreto legislativo plurimencionado –el 806-, sin determinar a cuáles se refiere y qué acciones deben realizarse para su debida implementación al interior de la entidad. A modo de ejemplo, se observa que la entidad no estableció a qué medios electrónicos deben remitirse los poderes, cuáles serán los canales oficiales utilizados para la remisión de comunicaciones y oficios ni se señaló el procedimiento para presentar recursos.
Lo anterior se confirma al tener presente que el propósito de la potestad reglamentaria es el de “señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”[3]. Potestad que, como lo ha establecido esta Corporación[4], se rige por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley.
Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija. En esas condiciones, se insiste, la Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el Covid-19, razón por la cual no es procedente el control de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. 3.
Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo[5], del 2[6] y 14[7] de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.
Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 007 del 15 de julio de 2020, expedida por el Banco Agrario de Colombia S.A. 2. Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al Banco Agrario de Colombia S.A Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [2] Decreto 806 de 2020, art. 1. [3] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000-2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas Ayala. [4] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001031500020090054900. [5] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955- 00. [6] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00. [7] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01035-00.