RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales / EXCEPCIONES PROCESALES – Clases / DEMANDA EN FORMA – Requisitos / INEPTITUD DE LA DEMANDA – La omisión de señalar la causal de nulidad no la configura / REQUISITOS DE LA DEMANDA – Prevalencia del derecho sustancial sobre el formal / RECURSO DE APELACIÓN – Confirma decisión La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;
(ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan controvertir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción y cosa juzgada.
(…). Ahora bien, el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa de los artículos 306 del CPACA, enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio.
Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado «demanda en forma», que se refiere a los requisitos o condiciones mínimas de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA, tales como, (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes, (vii) anexos de la demanda y;
(viii) la individualización del acto acusado. (…). En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto.
(…). En el sub examine, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, alegada por el apoderado de la parte demandada, tiene fundamento en la supuesta desatención del requisito formal previsto en el artículo 162, numeral 4° de la Ley 1437 de 2011, en cuanto aduce que la parte actora no señaló expresamente en cuál de las causales de que tratan los artículos 137 y 275 del CPACA, incurre el acto de elección que se acusa; falencia que considera va en detrimento del derecho al debido proceso y los principios de congruencia y justicia rogada.
(…). [H]a sido voluntad del legislador legitimar un margen de apreciación del juez en relación con el estudio integral de la demanda, a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, los cuales desnaturalizan la esencia de la función de administrar justicia y superponen el derecho meramente adjetivo al material o sustantivo. (…). [E]n el presente caso no hay asomo de duda frente al cumplimiento de la exigencia de que trata el artículo 162, numeral 4º del CPACA, en cuanto el demandante alega como normas violadas los artículos 2º de la Constitución Política de 1991 y 43, numeral 4º de la Ley 136 de 1994 y, a su vez, explica el concepto de la violación de estos preceptos bajo el entendido que la demandada estaba incursa en una causal inhabilitante.
(…). [E]l concepto de violación se circunscribe al deber que tiene el demandante de exponer las razones o motivos que dan sustento a la acusación violatoria, lo que conlleva unos mínimos argumentativos que deben ser apreciados por el juez en aras de evitar vaguedades, imprecisiones o absoluta falta de claridad que no permitan si quiera inferir el sustento de las pretensiones, siempre teniendo en cuenta para dicha labor de interpretación el principio pro actione.
En este orden, la omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial, pues, se reitera, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al exponerse un concepto de violación en el cual se esbocen de forma clara y concreta los fundamentos de hecho y de derecho que soportan las pretensiones, garantizando con ello el derecho de defensa del extremo pasivo y la labor instructiva del juez, quien tiene la potestad de identificar a motu propio el vicio; máxime cuando el contencioso electoral puede ser ejercido por cualquier persona a voces del artículo 139 del CPACA de lo que es dable inferir que, como sucede en el sub judice, no todos los demandantes son personas formadas en la ciencia del derecho, por lo que la imposición de señalar una causal en particular resulta desproporcionada.
De igual forma, tampoco es de recibo la censura del recurrente tendiente a desvirtuar la vocación de utilidad que pueda tener el artículo 2º de la Constitución Política que el demandante alega como norma infringida, toda vez que es un aspecto que escapa al análisis formal que le corresponde hacer al juez ab initio del trámite y que debe relegarse hasta el análisis que sobre el mismo se efectué en la sentencia que ponga fin al proceso.
Así las cosas, concluye la Sala que la decisión del quo, de entender satisfecho el requisito formal en discusión, relativo a precisar las normas violadas y esbozar el concepto de violación, se aviene al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y a una lectura sistemática, coherente e integral de la demanda. Por consiguiente, se impone para esta Sala de decisión confirmar la providencia recurrida.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las excepciones previas y de mérito o de fondo, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 28 de enero de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239). De la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 76001-23-33- 000-2013-00163-02 (1433-2017).
Sobre la constitucionalidad del artículo 137 numeral 4 del C.C.A., alusivo al contenido de la demanda, ver: Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999. En lo relacionado con la prevalencia del derecho sustancial como garantía y respeto de los derechos de las partes interesadas en los procesos contencioso-administrativos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, auto del 11 de abril de 2019, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 2014- 00230-01;
Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, sentencia del 17 de mayo de 2012, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 2005-02502- 01. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00374-01 Actor: ARMANDO VALERA SARMIENTO Demandado: THELMA GÓMEZ STRAUCH - CONCEJAL DE VALLEDUPAR – CESAR, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Confirma auto que negó la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales – normas violadas y concepto de violación AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a pronunciarse frente al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada, contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar el 6 de agosto de 2020, por medio del cual declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda. El ciudadano Armando Valera Sarmiento, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral de que trata el artículo 139 del CPACA, a través de la cual pretende que se declare: 1° Que es nulo el acto administrativo (credencial – o acta general de escrutinios) por medio de los cuales (sic) la comisión escrutadora municipal declaró la elección de la señora THELMA GÓMEZ STRAUCH, como Concejal del Municipio de Valledupar para el período 2020-2023 como consta en la mencionada acta. 2° Que, como consecuencia de lo anterior, el cargo de Concejal del Municipio de Valledupar periodo 2020-2023 deberá ser ocupado por el candidato que en orden descendiente haya ocupado el tercer lugar en votaciones correspondiente a la lista al Concejo por el Partido Liberal Colombiano, teniendo en cuenta que este movimiento alcanzó solo dos (2) curules. 1.2.
Trámite procesal. A través de auto del 16 de enero de 2020, el a quo inadmitió la demanda con el fin de que la parte actora allegara: i) copia del acto acusado, con las respectivas constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso (Art. 166, numeral 1º del CPACA) y, ii) copia de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público (Art. 166, numeral 5º ibidem).
Mediante escrito presentado el 21 de enero del año en curso, el demandante allegó copia del Acta Parcial de Escrutinio Municipal del 27 de octubre de 2019, expedida por los miembros de la comisión escrutadora; a su turno, adjuntó las copias de la demanda y de sus anexos para el correspondiente traslado a los sujetos procesales. Conforme a esto, el magistrado sustanciador admitió la demanda, a través del auto del 30 de enero de 2020. 1.3.
La excepción formulada por el apoderado de la demandada (Thelma Gómez Strauch). En escrito separado y dentro del término del traslado de la demanda, el apoderado de la accionada formuló la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, por cuanto considera que la demanda carece de carga argumentativa frente a las normas invocadas y sobre todo de un concepto de violación claro y preciso, que permita entender en cuál causal de nulidad se puede encuadrar su alegación anulatoria, esto es, si se trata de una de las contenidas en el artículo 137 del CPACA o de las enlistadas en el artículo 275 de ese mismo estatuto procesal, pues el demandante se limitó a citar como normas transgredidas los artículos 2º de la Constitución Política y 40, numeral 4º, de la Ley 617 de 2000, sin esbozar explicaciones sobre la manera como el acto electoral demandado vulnera dichas previsiones.
Recuerda el memorialista que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa tiene un carácter rogado y que los actos administrativos que se acusan ante esta se presumen ajustados a la Constitución Política y a la ley, por lo que la primera de las cargas que asume quien acude a la misma es la de exponer de manera clara, adecuada y suficiente las razones por las cuales estima que la decisión demandada incurre en la causal de nulidad señalada, tal como lo exige el artículo 162, numeral 4º del CPACA, que prescribe que toda demanda que se interponga ante esta jurisdicción, debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación. Conforme a lo anterior, sostiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado[1] ha sido enfática en concluir que el incumplimiento del requisito establecido en el artículo 162, numeral 4º del CPACA, constituye un impedimento para que el juez contencioso administrativo emita un pronunciamiento de fondo, pues presumiéndose la legalidad de los actos acusados, ante una falta de cargos correctamente estructurados y expuestos, el funcionario judicial carecerá de elementos concretos sobre los cuales realizar un juicio capaz de fundamentar una decisión de fondo, falencia que no puede ser suplida motu proprio en detrimento de la garantía al debido proceso y el principio de congruencia. De esta manera, considera el demandado que resulta insuficiente que el accionante se hubiera limitado a señalar que el presunto compañero permanente y hermano de la demandada, ejercieron jurisdicción, autoridad política y administrativa, sin señalar expresamente la causal de nulidad del acto que se acusa. 1.4.
El auto apelado. Mediante auto del 6 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró no probada la excepción propuesta, teniendo en cuenta para el efecto las siguientes consideraciones: Señaló que, una vez examinada en su integridad la demanda se observa que esta contiene un capítulo de normas violadas, en donde se citan el artículo 2 de la Constitución y el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, reformado por el artículo 40, numeral 4º de la Ley 617 de 2000.
A su turno, se expone que la señora Thelma Gómez Strauch, se encontraba inhabilitada al momento de su inscripción y posterior elección como Concejal del Municipio de Valledupar, en tanto que su “concubino”, Yesid Triana Anaya, había ejercido autoridad política y administrativa dentro del año anterior a la elección, al haber fungido como concejal de ese municipio y presidente de la mesa directiva de la mencionada corporación, desde el mes de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. Acotó el tribunal de primera instancia, que el libelista también sustenta la inhabilidad en el parentesco de la demandada con el señor Silvano Gómez Strauch - su hermano -, habida cuenta que es un alto funcionario público de la Procuraduría General de la Nación, que ejerce jurisdicción disciplinaria en segunda instancia dentro del ente de control, cargo que le da capacidad de incidir y/o influir en favor de los intereses de la señora Gómez Strauch, quien en el ejercicio de sus funciones desplegará acciones o actos eventualmente disciplinables por el citado ente de control.
Conforme a lo anterior, el a quo concluyó que el demandante cumplió a cabalidad con el requisito exigido en el numeral 4º del artículo 162 del CPACA, al precisar las normas violadas con la expedición del acto impugnado y haber explicado claramente el concepto de su violación. 1.5. El recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el cual reprodujo en forma casi idéntica todos los argumentos que sirvieron de sustento a la excepción alegada y que fueron resumidos en el numeral 1.3 de este acápite, tan solo agregando como fundamentos adicionales los siguientes: Sostiene que en lo atinente al artículo 2º de la Constitución Política, cuyo desconocimiento alega el demandante, el mismo no guarda relación alguna con el objeto de la litis, pues dicha norma no constituye una regla de prohibición, inhabilidad, incompatibilidad o alguna circunstancia que le impidiera a la demandada postularse y ser elegida como concejal, por el contrario, la citada disposición hace referencia a los fines del Estado, siendo un precepto abierto que abarca muchos tópicos y constituye un pilar fundamental de nuestra organización como Estado, sin que tenga incidencia alguna en la validez de los actos electorales; por ende, tal disposición no sirve de soporte para los fines que persigue el actor.
Insistió en que el actor cuestiona la legalidad del acto de elección sin precisar causal de nulidad alguna, limitándose tan solo a señalar que a su juicio la demandada se encontraba incursa en la causal de inhabilidad de que trata el artículo 40.4 de la Ley 617 de 2000, dado que: i) su “concubino” Yesid Triana Anaya había ejercido autoridad política y administrativa dentro del año inmediatamente anterior a la elección, al fungir como presidente de la mesa directiva del Concejo de Valledupar, desde el mes de enero hasta el 31 de diciembre de 2018 y, ii) su hermano, Silvano Gómez Strauch, es un alto funcionario público de la Procuraduría General de la Nación, que tiene la capacidad de incidir y/o influir en favor de los intereses de la señora Gómez Strauch, que en el ejercicio de sus funciones desplegará acciones o actos eventualmente disciplinables por el citado ente de control.
Frente a lo anterior, concluye que el demandante no fue claro y preciso en señalar cuál es la causal de nulidad que afecta el acto enjuiciado, lo cual es determinante para estructurar la tesis de la defensa; precisamente, fue por ello que el legislador se ocupó expresamente de regular tal aspecto en el artículo 275 del CPACA, al prescribir: “Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando (…)”.
Dicho precepto es enfático al especificar en qué casos un acto electoral se encuentra viciado de nulidad, sin que le sea dable al juzgador estructurarle al demandante oficiosamente la causal de nulidad. 1.6. Traslado del recurso de apelación. La Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar, corrió traslado del recurso formulado a los demás sujetos procesales, quienes no emitieron pronunciamiento alguno a respecto. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Sala es competente para emitir un pronunciamiento de fondo frente al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada, en contra del auto proferido el 6 de agosto de 2020, mediante el cual se declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, conforme a lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Oportunidad y trámite del recurso de apelación contra autos. Tratándose del contencioso de nulidad electoral, regulado en forma especial en los artículos 275 y siguientes del CPACA, se tiene que el legislador no se ocupó de la oportunidad y procedencia del recurso de apelación en este tipo de trámites, por lo que, en virtud de la cláusula remisoria del 296 de ese estatuto, debe acudirse a la regla prevista para el procedimiento general, cuyo tenor es el siguiente:
ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 2.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes.
El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. 4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso. Conforme a la norma transcrita, la oportunidad y el trámite del recurso de apelación varía, según si el auto se profiere en audiencia o por fuera de ella i) si el auto se dicta en esta, una vez notificado en estrados, debe interponerse y sustentarse de forma oral; ii) si el auto se expide por fuera de aquella y se notifica por estado, el recurso debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Seguidamente, en ambos casos, se dará traslado a los demás sujetos procesales para que se pronuncien, y una vez oída sus opiniones el a quo, concederá el recurso y ordenará remitir el expediente al superior.
En el presente caso, se advierte que el auto recurrido fue notificado por estado el 10 de agosto de 2020, al tiempo que se pudo constatar que el recurso de apelación fue presentado oportunamente el 13 de agosto de ese mismo año, en contra del auto que declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Así mismo, que el funcionario judicial le corrió traslado a las partes para que se pronunciaran y lo concedió en el efecto suspensivo para que esta corporación provea al respecto. 2.3.
Problema jurídico Conforme a los argumentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, se configura la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales bajo el supuesto de que no se precisó en forma clara y precisa la causal de nulidad en que incurrió el acto. Para tal efecto, a continuación, se abordarán los siguientes puntos: (i) la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y, (ii) el caso concreto. 2.4.
La excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;
(ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan controvertir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción y cosa juzgada.
Al respecto, el H. Consejo de Estado, en punto de las excepciones ha indicado: En el derecho colombiano las excepciones se clasifican en previas y de mérito o de fondo. Las previas reciben ese nombre porque se proponen cuando se conforma la litis contestatio. Se refieren generalmente a defectos del procedimiento, como la falta de jurisdicción o de competencia y se permite alegar como previas algunas perentorias, como la cosa juzgada.
Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el nacimiento de su derecho o de la relación jurídica o su extinción o su modificación parcial.[2] Ahora bien, el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa de los artículos 306 del CPACA, enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio.
Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado «demanda en forma»[3], que se refiere a los requisitos o condiciones mínimas de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA, tales como, (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes, (vii) anexos de la demanda y;
(viii) la individualización del acto acusado. Respecto de la excepción previa objeto de estudio, esta Corporación, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2019[4], precisó lo siguiente: La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda. (…) De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.
(Resaltado fuera del original) En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. 2.5. Caso concreto.
En el sub examine, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, alegada por el apoderado de la parte demandada, tiene fundamento en la supuesta desatención del requisito formal previsto en el artículo 162, numeral 4° de la Ley 1437 de 2011[5], en cuanto aduce que la parte actora no señaló expresamente en cuál de las causales de que tratan los artículos 137 y 275 del CPACA, incurre el acto de elección que se acusa; falencia que considera va en detrimento del derecho al debido proceso y los principios de congruencia y justicia rogada.
Tratándose de los imperativos formales que ha estructurado el legislador, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido señalando que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el sujeto activo del mecanismo, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. Precisamente, la citada corporación en la Sentencia C-197 de 1999[6], en la que estudió la constitucionalidad del artículo 137, numeral 4º del CCA[7], relacionado con la exigencia de explicar el “concepto de violación” declaró su conformidad al ordenamiento jurídico así: La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto: (…) Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. (…) 2.6.
No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad.
El alto tribunal, concluyó que, tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo, a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos, debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente. En la misma línea, esta Corporación, en distintos fallos de tutela como en procesos ordinarios, ha destacado “la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los interesados y no se apegue en forma enceguecida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial”[8].
De igual forma, los cambios que se han venido introduciendo en la legislación procesal contenciosa se han encaminado en la misma dirección, como se evidencia de algunas normas del CPACA, en las cuales se ha propugnado por armonizar las reglas procesales con los valores, principios y derechos fundamentales que inspiran la Carta de 1991. Así, por ejemplo, el artículo 163 del CPACA, contempla la posibilidad de que el juez entienda demandados y, por ende, pueda integrar al estudio de legalidad, los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos en contra de la decisión inicial, así no se haya formulado pretensión declarativa frente a estos.
Por su parte, el artículo 171 ibidem, establece que el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. De lo anterior se colige, que ha sido voluntad del legislador legitimar un margen de apreciación del juez en relación con el estudio integral de la demanda, a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, los cuales desnaturalizan la esencia de la función de administrar justicia y superponen el derecho meramente adjetivo al material o sustantivo.
También, esta fue la razón para que en el artículo 180 del CPACA, que regula la Audiencia Inicial, como primera etapa del proceso, se hubiere fijado un momento procesal para sanear el litigio, justamente para remover los obstáculos meramente formales y permitir el normal curso del proceso y la resolución del conflicto. Ahora bien, en el presente caso no hay asomo de duda frente al cumplimiento de la exigencia de que trata el artículo 162, numeral 4º del CPACA, en cuanto el demandante alega como normas violadas los artículos 2º de la Constitución Política de 1991 y 43, numeral 4º de la Ley 136 de 1994 y, a su vez, explica el concepto de la violación de estos preceptos bajo el entendido que la demandada estaba incursa en una causal inhabilitante, por cuanto: i) Su concubino Yesid Triana Anaya había ejercido autoridad política y administrativa dentro del año inmediatamente anterior a la elección, al fungir como presidente de la mesa directiva del Concejo de Valledupar, desde el mes de enero hasta el 31 de diciembre de 2018 y, ii) Su hermano, Silvano Gómez Strauch, es un alto funcionario público de la Procuraduría General de la Nación, que tiene la capacidad de incidir y/o influir en favor de los intereses de la señora Gómez Strauch, que en el ejercicio de sus funciones desplegará acciones o actos eventualmente disciplinables por el citado ente de control.
No obstante lo anterior, el recurrente sugiere un alcance diferente frente a la citada exigencia formal, bajo el entendido de que la misma no se satisface con la sola invocación de las normas y el concepto de su violación, sino que además comprende el señalamiento expreso de una de las causales de nulidad contenidas en los artículos 137 y 275 de la Ley 1437 de 2011, lo que indudablemente, para esta Sala, constituye una lectura amplia de la norma que rinde culto a una ritualidad que el mismo legislador no ha establecido.
En efecto, el concepto de violación se circunscribe al deber que tiene el demandante de exponer las razones o motivos que dan sustento a la acusación violatoria, lo que conlleva unos mínimos argumentativos que deben ser apreciados por el juez en aras de evitar vaguedades, imprecisiones o absoluta falta de claridad que no permitan si quiera inferir el sustento de las pretensiones, siempre teniendo en cuenta para dicha labor de interpretación el principio pro actione.
En este orden, la omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial, pues, se reitera, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al exponerse un concepto de violación en el cual se esbocen de forma clara y concreta los fundamentos de hecho y de derecho que soportan las pretensiones, garantizando con ello el derecho de defensa del extremo pasivo y la labor instructiva del juez, quien tiene la potestad de identificar a motu propio el vicio; máxime cuando el contencioso electoral puede ser ejercido por cualquier persona a voces del artículo 139 del CPACA de lo que es dable inferir que, como sucede en el sub judice, no todos los demandantes son personas formadas en la ciencia del derecho, por lo que la imposición de señalar una causal en particular resulta desproporcionada.
De igual forma, tampoco es de recibo la censura del recurrente tendiente a desvirtuar la vocación de utilidad que pueda tener el artículo 2º de la Constitución Política que el demandante alega como norma infringida, toda vez que es un aspecto que escapa al análisis formal que le corresponde hacer al juez ab initio del trámite y que debe relegarse hasta el análisis que sobre el mismo se efectué en la sentencia que ponga fin al proceso.
Así las cosas, concluye la Sala que la decisión del quo, de entender satisfecho el requisito formal en discusión, relativo a precisar las normas violadas y esbozar el concepto de violación, se aviene al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y a una lectura sistemática, coherente e integral de la demanda. Por consiguiente, se impone para esta Sala de decisión confirmar la providencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 6 de agosto de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar, declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos legales.
SEGUNDO: Advertir a los sujetos procesales que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 244 del CPACA, contra el auto que decide la apelación, no procede ningún recurso.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el proceso al Tribunal Administrativo del Cesar para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] El apoderado de la demandada trae a colación la Sentencia del 26 de enero de 2010, Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 2003-00503, CP María Claudia Rojas Lasso. [2] H. Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, providencia del 28 de enero de 2009, Rad.
No. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES. [3] Léase al respecto, Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacio Hincapié, 8ª Edición. [4] Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado No. 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017) [5]
ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. [6] Reiteración en Sentencias T-1123 de 2002, T-950 de 2003, T-289 de 2005, T-1091 de 2008, T-091 de 2008, T-052 de 2009, T-264 de 2009, T-268 de 2010, T-429 de 2011, T-893 de 2011, T-213 de 2012, T-926 de 2014, SU-454 de 2016 y SU-061 de 2018. [7]
ARTICULO 137. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. [8] Auto del once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019), MP Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 2014-00230-01; véase además las sentencias del 3 de febrero de dos mil once (2011), MP Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 2000-02997- 01 y del 17 de mayo de 2012, MP Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 2005- 02502-01.