11001-03-15-000-2020-02439-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02439-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-08-12

Ponente: Julio Roberto Piza Rodriguez

De qué trata

Síntesis: [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 12 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 17 del mismo mes y año. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional[L]a Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (...) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 243 DEL 26 DE MAYO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sin que la sola mención que en el acto se hace del Decreto 417 de 2020 sea suficiente para habilitar su control / DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA - Competencia y finalidad / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA - Competencia, finalidad y hechos que la motivan / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 243 DEL 26 DE MAYO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto. La Resolución 243 de 2020 no es objeto del medio de control inmediato de legalidad porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se dictó en virtud de facultades ordinarias tendientes a dirigir y organizar las actividades administrativas, funcionales y laborales a cargo de la entidad. Tema: Prorroga las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones 200 del 16 de marzo, 213 del 31 de marzo, 221 del 13 de abril, 230 del 27 de abril y 238 del 8 de mayo de 2020, hasta las 11:59 pm del día 31 de mayo de 2020En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla los decretos legislativos 417 ni 637, ambos de 2020, por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias. Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, esa resolución fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma, en ejercicio de las facultades para dirigir y organizar las actividades administrativas, funcionales y laborales a cargo de la entidad, pues constituye la prórroga de varios actos en los que se encuentra la Resolución 200 del 16 de marzo de 2020, que es anterior a la declaratoria del estado de emergencia, que data del 17 de marzo. Adicionalmente, si bien en el acto remitido para control inmediato de legalidad se relacionaron los Decretos Legislativos 417 y 637, lo cierto es que eso no implica, per se, que tales decretos constituyan su justificación, sustrato o basamento. De un lado, porque la prórroga hasta el 31 de mayo de 2020 de las diferentes medidas tuvo por fin dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto Ordinario 689, que se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional y en el que se extendió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de mayo de 2020. Y, del otro, porque la decisión se orientó a prorrogar, en últimas, medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas antes de la expedición de los decretos legislativos por los que se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica y respecto de las que el Consejo de Estado no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad (…) Además, la Resolución 238 del 8 de mayo de 2020 se dictó para dar cumplimiento al decreto ordinario nro. 636, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional a partir del 11 de mayo de 2020 y hasta el 25 del mismo mes y año (…) 8. Por último, esta Sala Unitaria no desconoce que en el acto examinado se hizo alusión a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Sin embargo, ese es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69). Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. Siendo así, se insiste, la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia por el COVID-19. 9. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001 - 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y radicación 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz; el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2.

Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 12 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 17 del mismo mes y año. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional [L]a Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo ( ) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 243 DEL 26 DE MAYO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sin que la sola mención que en el acto se hace del Decreto 417 de 2020 sea suficiente para habilitar su control / DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA – Competencia y finalidad / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA – Competencia, finalidad y hechos que la motivan / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 243 DEL 26 DE MAYO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto.

La Resolución 243 de 2020 no es objeto del medio de control inmediato de legalidad porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se dictó en virtud de facultades ordinarias tendientes a dirigir y organizar las actividades administrativas, funcionales y laborales a cargo de la entidad. Tema: Prorroga las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones 200 del 16 de marzo, 213 del 31 de marzo, 221 del 13 de abril, 230 del 27 de abril y 238 del 8 de mayo de 2020, hasta las 11:59 pm del día 31 de mayo de 2020 En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla los decretos legislativos 417 ni 637, ambos de 2020, por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias.

Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, esa resolución fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma, en ejercicio de las facultades para dirigir y organizar las actividades administrativas, funcionales y laborales a cargo de la entidad, pues constituye la prórroga de varios actos en los que se encuentra la Resolución 200 del 16 de marzo de 2020, que es anterior a la declaratoria del estado de emergencia, que data del 17 de marzo.

Adicionalmente, si bien en el acto remitido para control inmediato de legalidad se relacionaron los Decretos Legislativos 417 y 637, lo cierto es que eso no implica, per se, que tales decretos constituyan su justificación, sustrato o basamento. De un lado, porque la prórroga hasta el 31 de mayo de 2020 de las diferentes medidas tuvo por fin dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto Ordinario 689, que se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional y en el que se extendió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de mayo de 2020.

Y, del otro, porque la decisión se orientó a prorrogar, en últimas, medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas antes de la expedición de los decretos legislativos por los que se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica y respecto de las que el Consejo de Estado no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad (…) Además, la Resolución 238 del 8 de mayo de 2020 se dictó para dar cumplimiento al decreto ordinario nro. 636, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional a partir del 11 de mayo de 2020 y hasta el 25 del mismo mes y año (…) 8.

Por último, esta Sala Unitaria no desconoce que en el acto examinado se hizo alusión a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Sin embargo, ese es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

Siendo así, se insiste, la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia por el COVID-19. 9. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 296 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / LEY 1801 DE 2016 (CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA) - ARTÍCULO 199 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 689 DE 2020 / RESOLUCIÓN 1890 DEL 25 DE SEPTIEMBRE DE 2006 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB / RESOLUCIÓN 200 DEL 16 DE MARZO DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB / RESOLUCIÓN 213 DE 31 DE MARZO DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB / RESOLUCIÓN 221 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB / RESOLUCIÓN 230 DE 27 DE ABRIL DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB / RESOLUCIÓN 238 DEL 8 DE MAYO DE 2020 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y radicación 11001-03-15-000-2020- 00955-00, C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz; el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 243 DE 2020 (26 de mayo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB (Revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad. En su lugar, no avoca) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NUMERO TRECE Consejero ponente (e): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02439-00(CA) AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Por reparto del 5 de junio de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 2. Por auto del 9 de junio de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, que prorrogó “las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones Nº 200 del 16 de marzo, Nº 213 del 31 de marzo, Nº 221 del 13 de abril, 230 del 27 de abril y 238 del 8 de mayo de 2020, hasta las 11:59 pm del día 31 de mayo de 2020”. 3.

La secretaría general de la Corporación realizó las notificaciones ordenadas por el despacho. Para lo que aquí interesa, el 12 de junio de 2020, se notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. El 17 de junio del año en curso, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 9 de junio, al considerar que, en el caso concreto, no procede el control inmediato de legalidad.

Primero, porque la Resolución No. 243 no reglamentó ni desarrolló un decreto legislativo, ya que se sustentó en normas anteriores y ajenas a algún decreto de desarrollo de la emergencia económica decretada por el Gobierno Nacional, tal como sucede con las siguientes: (i) Ley 99 de 1993 por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y se reordenó el sector público encargado de la conservación de este;

(ii) Ley 909 de 2004, que regula el empleo público, la carrera administrativa, entre otros; (iii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria; y (iv) el artículo 57 de los Estatutos de la entidad, relacionados con el ejercicio de dirección, coordinación, y control de la gestión laboral del personal y la facultad para resolver situaciones o novedades administrativas.

Segundo, porque en la Resolución No. 243 se hace referencia a los Decretos 457, 531, 593, 636, y 689, mediante los cuales el Gobierno ordenó y prorrogó las medidas de aislamiento; decretos ordinarios, no legislativos, pues impartieron instrucciones relacionadas con la emergencia sanitaria, como era mantener el aislamiento preventivo obligatorio.

Conclusión que se refuerza, a su juicio, al considerar que sobre actos de similar naturaleza, es decir que se expidieron para cumplir las medidas de aislamiento, el Consejo de Estado[1] ha señalado la improcedencia del control inmediato de legalidad, pues decretos como los 457 y 531 se expidieron en desarrollo de la facultad del artículo 189-4 de la Constitución, esto es, para conservar el orden público, de modo que no se trata del ejercicio de facultades excepcionales que se ejecutan en el marco de los estados de excepción. Por último, destaca que la emergencia sanitaria es una medida que difiere sustancialmente del estado de emergencia económica, ecológica y sanitaria, aunque ambos tengan un hecho común como lo es la emergencia surgida por la pandemia del Covid-19[2]. 4.

La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamientos. CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 12 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 17 del mismo mes y año. 3.

En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[3], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[4]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) El decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Para el estudio del caso concreto es pertinente destacar que la Resolución 243 del 26 de mayo de 2020 ordenó la prórroga de medidas transitorias adoptadas en los siguientes actos: • Resolución 200 del 16 de marzo de 2020, que implementó una serie de medidas administrativas, funcionales y laborales hasta el 31 de marzo del presente año. • Resolución 213 del 31 de marzo de 2020, que amplió y modificó las medidas transitorias de la Resolución 200 hasta el 13 de abril de 2020. • Resolución 221 del 13 de abril de 2020, que prorrogó hasta el 27 del mismo mes y año las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en los dos actos anteriores. • Resolución 230 del 27 de abril de 2020, acto en el que (i) se dio continuidad, hasta el 11 de mayo del mismo año, a las medias acogidas en las Resoluciones 200, 213 y 231 mencionadas, y (ii) se adoptó un protocolo de bioseguridad expedido por el Ministerio de Salud. • Resolución 238 del 8 de mayo de 2020, por medio de la cual se prorrogan las anteriores medidas desde el 11 hasta el 25 de mayo de 2020. 7.

En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla los decretos legislativos 417 ni 637, ambos de 2020, por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esas declaratorias.

Por lo tanto, es improcedente ejercer el control inmediato de legalidad respecto de dicha resolución. En efecto, esa resolución fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma, en ejercicio de las facultades para dirigir y organizar las actividades administrativas, funcionales y laborales a cargo de la entidad[5], pues constituye la prórroga de varios actos en los que se encuentra la Resolución 200 del 16 de marzo de 2020, que es anterior a la declaratoria del estado de emergencia, que data del 17 de marzo.

Adicionalmente, si bien en el acto remitido para control inmediato de legalidad se relacionaron los Decretos Legislativos 417 y 637, lo cierto es que eso no implica, per se, que tales decretos constituyan su justificación, sustrato o basamento. De un lado, porque la prórroga hasta el 31 de mayo de 2020 de las diferentes medidas tuvo por fin dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto Ordinario 689, que se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional[6] y en el que se extendió el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de mayo de 2020.

Veamos. - En auto del 20 de abril de 2020 no se dio trámite al control inmediato de la Resolución 200 del 16 de marzo de 2020 por las siguientes razones: Como quiera que la mencionada resolución surtió efectos jurídicos hasta el pasado 31 de marzo de 2020 y no es desarrollo de decreto legislativo alguno, pues incluso fue adoptada antes de que se declarara la emergencia económica, social y ecológica por razón del virus COVID-19 a través del Decreto 417 de 2020, tales circunstancias son suficientes para concluir que no es procedente adelantar el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA[8]. - En auto del 29 de abril de 2020 tampoco se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la resolución 213 del 31 de marzo del mismo año, para lo cual se expuso: Se observa que las medidas cuya ampliación se dispone en la Resolución No. 213 de 2020 sometida a examen, fueron adoptadas originalmente mediante Resolución No. 200 de 2020 en relación con la cual este Despacho dispuso inadmitir el trámite de control inmediato de legalidad1, al advertir que su expedición fue anterior la declaratoria del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón del COVID-19 hecha por el Decreto 417 de 2020 y, por supuesto, no eran desarrollo de disposición alguna adoptada por los decretos legislativos proferidos por esa causa.

La Resolución No. 213 de 2020, a título de actualización de las medidas adoptadas, dispuso que la suspensión de términos en los procesos administrativos ambientales, sancionatorios, de cobro coactivo y disciplinarios que había dispuesto en la Resolución No. 200 de 2020 se extendiera hasta el 13 de abril de 2020 o hasta que cese el aislamiento preventivo dispuesto por el Decreto 457 de 2020.

Así mismo, la Resolución No. 213 ajustó algunas de las medidas adoptadas en relación con el horario laboral, para asegurar el acatamiento de la medida de aislamiento preventivo y permitir la entrada a las instalaciones de la entidad de los funcionarios estrictamente necesarios para la atención de trámites prioritarios. De lo dispuesto por la Resolución 213 de 2020 se observa que ni la ampliación de las medidas adoptadas por la Resolución 200 de 2020 ni las disposiciones complementarias se pueden interpretar como el desarrollo de los decretos legislativos proferidos con ocasión del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión de la Pandemia Covid-19.

De hecho los decretos legislativos no fueron fundamento de la expedición de las resoluciones en ninguno de los dos actos”[9]. - Finalmente, en auto del 9 de junio de 2020 no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la resolución 230 del 27 de abril de 2020, por las siguientes razones: No obstante, se trata de una decisión que no fue expedida en desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, ni con ocasión de un decreto legislativo que se haya dictado para conjurar la crisis así declarada.

Lo anterior debido a que, en el caso bajo estudio, la CMDB prorrogó unas medidas adoptadas mediante las Resoluciones número 200 del 16 de marzo5, 213 del 31 de marzo6 y 221 del 13 de abril del 20207, en las que se adoptaron medidas administrativas, funcionales y laborales tendientes a la prestación del servicio, la atención a los usuarios, la protección de estos últimos y de los funcionarios durante la emergencia sanitaria causada por el COVID – 19 y acogió el Protocolo de Bioseguridad expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 Decisión que fundamentó en los Decretos Ordinarios 457 del 22 de marzo8, 531 del 8 de abril9 y 593 del 24 de abril de 202010, en los que se ordenó el aislamiento preventivo de los habitantes del país durante el lapso comprendido desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril, el 13 al 27 del mismo mes y el 27 de abril al 11 de mayo de 2020, respectivamente.

Normas a las que la CDMB equivocadamente denomina como Decretos Legislativos. De ahí que, aun cuando en los considerandos de la Resolución bajo análisis se haya mencionado el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, lo cierto es que aquella se fundamentó en actos administrativos ordinarios (…)[10].

Además, la Resolución 238 del 8 de mayo de 2020 se dictó para dar cumplimiento al decreto ordinario nro. 636, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional a partir del 11 de mayo de 2020 y hasta el 25 del mismo mes y año. Esto explica el que se en la parte resolutiva se dispusiera lo que pasa a transcribirse y que la duración estuviera atada a la del aislamiento preventivo obligatorio:

ARTÍCULO PRIMERO Prórroga. Acogiendo las directrices emanadas por el Gobierno Nacional se prorrogan las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones No. 200 del 16 de marzo, No. 213 del 31 de marzo, Resolución 221 del 13 de abril y 230 del 27 de abril del año 2020, desde las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) día 25 de mayo de 2020 o hasta que cese el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. 8.

Siendo así, se insiste, la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia por el COVID-19. 9. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo[11], del 2[12] y 14[13] de abril del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. Revocar el auto del 9 de junio de 2020, que asumió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB, que prorrogó “las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones Nº 200 del 16 de marzo, Nº 213 del 31 de marzo, Nº 221 del 13 de abril, 230 del 27 de abril y 238 del 8 de mayo de 2020, hasta las 11:59 pm del día 31 de mayo de 2020”.

En su lugar, se dispone: 2. No avocar el conocimiento y, en consecuencia, dar por terminado el trámite del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 243 del 26 de mayo de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB. 3. Notificar la presente providencia, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB. 4.

En firme esta providencia, por secretaría, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1]Sala Especial de Decisión No. 3, autos del 3 de junio de 2020 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicados 2020-01405-00 y 2020-01684-00 [2] Cita el auto del 27 de mayo de 2020, radicado 2020-01511-00, Sala Especial de Decisión No. 3 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [3] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [4] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [5] Resolución 1890 del 25 de septiembre de 2006, por la cual se aprueban los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga [6] Artículos rtículos 189-4, 296, 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -Ley 1801 de 2016-. [7] Recuérdese que la decisión inicial data del 16 de marzo de 2020, esto es, antes del 17 de marzo de 2020, fecha en la que se expidió el Decreto Legislativo 417. [8] Consejo de Estado, auto del 20 de abril de 2020, radicado No. 11001-03- 15-000-2020-01152-00, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. [9] Consejo de Estado, auto del 29 de abril de 2020, radicado No. 11001-03- 15-000-2020-01151-00, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. [10] Consejo de Estado, Sala 18 Especial de Decisión, auto del 9 de junio de 2020, radicado No. 11001-03-15-000-2020-02297-00, C.P.: Oswaldo Giraldo López. [11] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955- 00. [12] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00. [13] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01035-00.