11001-03-15-000-2020-02305-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02305-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-08-12

Ponente: Julio Roberto Piza Rodriguez

De qué trata

Síntesis: [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 9 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 10 del mismo mes y año. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional[L]a Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 000719 DEL 4 DE MAYO de 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se expidió en virtud de facultades ordinarias de gestión presupuestal / DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA - Competencia y finalidad / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA - Competencia, finalidad y hechos que la motivan / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000719 DEL 4 DE MAYO DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto. Tema: Modifica la Resolución 085 del 24 de enero de 2020, Por la cual se efectúa una desagregación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, para la vigencia fiscal 2020[L]a Resolución No.000719 modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020 “por la cual se efectúa una desagregación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, para la vigencia fiscal 2020”. El último acto ya había sido modificado mediante las Resoluciones 508, 517, 608 y 718 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. Precisado lo anterior, la Sala Unitaria constata que la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no reglamentó ni desarrolló los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esas declaratorias, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. 6.1. Primero, porque la Resolución No. 000719 aludió a la emergencia sanitaria decretada mediante Resolución 385 de 2020, proferida por el Ministerio de Salud, que es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69). Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. 6.2. Segundo, porque se invocaron como fundamento normas y actos proferidos antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con (i) la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020” y (ii) el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”. Además, en el acto remitido para control se modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020, que también es anterior al Decreto 417; modificación que se sustentó en el ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019, en concordancia con el Decreto 1068 de 2015, en el que se autorizan modificaciones presupuestales con relación al gasto. Luego, el acto examinado se expidió en ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal, las cuales se vienen desarrollando desde antes de la declaratoria del estado de emergencia y no tienen como finalidad cumplir con un mandato u orden proveniente de un decreto legislativo. No se desconoce que los recursos desagregados tenían por objeto el FOME (Fondo de Mitigación de Emergencias, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020). Pero eso no significa, per se, la procedencia del control inmediato de legalidad, pues, se insiste, no se trata de la reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo, sino del ejercicio de una competencia ordinaria. Cuestión diferente es que esa competencia, ordinaria, se pueda utilizar, también, para la atención, mitigación, prevención o control de la pandemia causada por el Covid-19. Ese uso, sin embargo, no valida o hace procedente el medio de control dispuesto en el artículo 136 del CPACA. Siendo así, se repite, la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el COVID-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. 7. Finalmente, vale advertir que a una conclusión similar arribó esta Corporación al sostener que la Resolución 608 de 2020, por la cual también se modificó la Resolución No. 085 de 2020, no era objeto de control inmediato de legalidad en tanto no desarrollaba un decreto legislativo proferido durante el estado de emergencia (…) Luego, se revocará el auto recurrido en reposición y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del presente control inmediato de legalidad. Sin embargo, es del caso precisar que esta decisión no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos consultar las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001 - 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y radicación 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz; el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2.

Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 9 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 10 del mismo mes y año. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional [L]a Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 000719 DEL 4 DE MAYO de 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo, sino que se expidió en virtud de facultades ordinarias de gestión presupuestal / DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA - Competencia y finalidad / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA - Competencia, finalidad y hechos que la motivan / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000719 DEL 4 DE MAYO DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto.

Tema: Modifica la Resolución 085 del 24 de enero de 2020, Por la cual se efectúa una desagregación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, para la vigencia fiscal 2020 [L]a Resolución No.000719 modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020 “por la cual se efectúa una desagregación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, para la vigencia fiscal 2020”.

El último acto ya había sido modificado mediante las Resoluciones 508, 517, 608 y 718 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. Precisado lo anterior, la Sala Unitaria constata que la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no reglamentó ni desarrolló los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esas declaratorias, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. 6.1.

Primero, porque la Resolución No. 000719 aludió a la emergencia sanitaria decretada mediante Resolución 385 de 2020, proferida por el Ministerio de Salud, que es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. 6.2.

Segundo, porque se invocaron como fundamento normas y actos proferidos antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con (i) la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020” y (ii) el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”.

Además, en el acto remitido para control se modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020, que también es anterior al Decreto 417; modificación que se sustentó en el ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019, en concordancia con el Decreto 1068 de 2015, en el que se autorizan modificaciones presupuestales con relación al gasto.

Luego, el acto examinado se expidió en ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal, las cuales se vienen desarrollando desde antes de la declaratoria del estado de emergencia y no tienen como finalidad cumplir con un mandato u orden proveniente de un decreto legislativo. No se desconoce que los recursos desagregados tenían por objeto el FOME (Fondo de Mitigación de Emergencias, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020).

Pero eso no significa, per se, la procedencia del control inmediato de legalidad, pues, se insiste, no se trata de la reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo, sino del ejercicio de una competencia ordinaria. Cuestión diferente es que esa competencia, ordinaria, se pueda utilizar, también, para la atención, mitigación, prevención o control de la pandemia causada por el Covid-19.

Ese uso, sin embargo, no valida o hace procedente el medio de control dispuesto en el artículo 136 del CPACA. Siendo así, se repite, la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el COVID-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. 7.

Finalmente, vale advertir que a una conclusión similar arribó esta Corporación al sostener que la Resolución 608 de 2020, por la cual también se modificó la Resolución No. 085 de 2020, no era objeto de control inmediato de legalidad en tanto no desarrollaba un decreto legislativo proferido durante el estado de emergencia (…) Luego, se revocará el auto recurrido en reposición y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del presente control inmediato de legalidad.

Sin embargo, es del caso precisar que esta decisión no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / LEY 2008 DE 2019 - ARTÍCULO 18 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 444 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 1068 DE 2015 - ARTÍCULO 2.8.1.5.6 / DECRETO 2411 DE 2019 / RESOLUCIÓN 085 DEL 24 DE ENERO DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / RESOLUCIÓN 508 DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / RESOLUCIÓN 517 DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / RESOLUCIÓN 608 DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / RESOLUCIÓN 718 DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos consultar las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y radicación 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz; el 2 de abril de 2020, radicación 11001- 03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000719 DE 2020 (4 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad. En su lugar, no avoca) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NUMERO TRECE Consejero ponente (e): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02305-00(CA) AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Por reparto del 2 de junio de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020, dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 2. Por auto del 3 de junio de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020, dictada por el Ministerio Salud y Protección Social, que modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero del año en curso y desagregó “la suma de trescientos ochenta mil millones de pesos ($380.000.000.000) m/cte. al subordinal 037 ´Fortalecimiento Institucional` del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento [de la entidad]”, previa certificación de la Coordinadora del Grupo de Presupuesto respecto de la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para distribuir en el rubro presupuestal “Unidad Ejecutora 1901-01Gestión General, Cuenta 03 -Transferencias Corrientes, Subcuenta 11 - A empresas, Objeto del Gasto 01-Actividades de Atención a la Salud Humana y de Asistencia Social, Ordinal 003 -Programa Emergencia Sanitaria, Recurso 54 -Fondo Especial FOME”. 3.

La secretaría general de la Corporación realizó las notificaciones ordenadas por el despacho. Para lo que aquí interesa, el 9 de junio de 2020, se notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. El 10 de junio del año en curso, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 2 de junio al considerar que, en el caso concreto, no procede el control inmediato de legalidad.

Lo anterior, porque la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no reglamentó ni desarrolló un decreto legislativo, pues se sustentó en: (i) la Ley 2008 de 2019, (ii) el Decreto 2411 de 2019 y (iii) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud; normas que aun cuando fundamentan de manera suficiente la Resolución no son los adecuados para dar aplicación al control inmediato de legalidad, máxime cuando el Decreto 2411 no es un decreto legislativo expedido en estado de emergencia ni desarrolla alguno de esos decretos[1].

Además, el acto fue proferido el 4 de mayo de 2020, esto es, por fuera de los estados de emergencia declarados mediante los decretos 417 y 637, ambos de 2020. A juicio del procurador, el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 29 de la Ley 137 de 1994, establece que el control inmediato de legalidad corresponde a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que desarrollen los decretos legislativos durante los estados de emergencia. Por ello, las medidas sujetas a este control inmediato deben primeramente haberse dictado durante los estados de excepción, circunstancia que no se presenta en el presente caso. 4.

La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamientos. CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111- 8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, pues el auto recurrido se notificó por correo del 9 de junio de 2020 y el recurso se presentó el 10 del mismo mes y año. 3.

En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni el de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[2], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[3]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) El decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.

En lo que aquí interesa, la Resolución No.000719 modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020 “por la cual se efectúa una desagregación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, para la vigencia fiscal 2020”. El último acto ya había sido modificado mediante las Resoluciones 508, 517, 608 y 718 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Precisado lo anterior, la Sala Unitaria constata que la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no reglamentó ni desarrolló los Decretos Legislativos 417 ni 637, ambos de 2020 (por medio de los que se declaró el estado de emergencia económica social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esas declaratorias, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. 1.

Primero, porque la Resolución No. 000719 aludió a la emergencia sanitaria decretada mediante Resolución 385 de 2020, proferida por el Ministerio de Salud, que es un hecho jurídicamente distinto al estado de emergencia. La declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. 2.

Segundo, porque se invocaron como fundamento normas y actos proferidos antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con (i) la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020” y (ii) el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019 “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”.

Además, en el acto remitido para control se modificó la Resolución No. 085 del 24 de enero de 2020, que también es anterior al Decreto 417; modificación que se sustentó en el ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019[4], en concordancia con el Decreto 1068 de 2015, en el que se autorizan modificaciones presupuestales con relación al gasto[5].

Luego, el acto examinado se expidió en ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal, las cuales se vienen desarrollando desde antes de la declaratoria del estado de emergencia y no tienen como finalidad cumplir con un mandato u orden proveniente de un decreto legislativo. No se desconoce que los recursos desagregados tenían por objeto el FOME (Fondo de Mitigación de Emergencias, creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020).

Pero eso no significa, per se, la procedencia del control inmediato de legalidad, pues, se insiste, no se trata de la reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo, sino del ejercicio de una competencia ordinaria. Cuestión diferente es que esa competencia, ordinaria, se pueda utilizar, también, para la atención, mitigación, prevención o control de la pandemia causada por el Covid-19.

Ese uso, sin embargo, no valida o hace procedente el medio de control dispuesto en el artículo 136 del CPACA. Siendo así, se repite, la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020 no es desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia por el COVID-19, razón por la que no es procedente el control inmediato de legalidad. 7.

Finalmente, vale advertir que a una conclusión similar arribó esta Corporación al sostener que la Resolución 608 de 2020, por la cual también se modificó la Resolución No. 085 de 2020, no era objeto de control inmediato de legalidad en tanto no desarrollaba un decreto legislativo proferido durante el estado de emergencia. Sobre el particular manifestó: Como se observa, si bien la Resolución objeto de control, corresponde al ejercicio de la función administrativa que compete al Ministro del ramo, lo cierto es que no contiene una medida de carácter general en desarrollo del estado de excepción. Para el Despacho, se trata de la desagregación de los gastos de funcionamiento de la entidad para la vigencia fiscal del año 2020.

En efecto, la medida de carácter general tiene origen en las Resoluciones 079 del 10 de marzo de 2020 y 934 del mismo año, expedidas por el Ministerio de Hacienda, mediante las cuales se realizó la distribución de los gastos de funcionamiento para el programa de emergencia sanitaria y se adicionó a su vez, dicho rubro respectivamente.

En atención a lo anterior, a juicio del Despacho, la mencionada Resolución no toma ninguna concreta que se derive de manera directa del Decreto 417 de 2020, ya que si bien menciona que la atribución de recursos se realiza para atender la emergencia en razón del Covid 19, lo cierto es, que no toma ningún lineamiento o disposición sobre la destinación de los recursos de manera específica.

En razón de ello, se concluye que la plurimencionada resolución, escapa del control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[6]. Lo anterior es suficiente para revocar el auto por medio del cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la referencia, razón por la que esta Sala Unitaria no se ocupará del cargo respecto del factor temporal de la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020, esto es, si se expidió, o no, dentro de la vigencia de un estado de emergencia y si tal elemento es un requisito de procedibilidad del medio de control establecido en el artículo 136 del CPACA.

Luego, se revocará el auto recurrido en reposición y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del presente control inmediato de legalidad. Sin embargo, es del caso precisar que esta decisión no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA.

Por lo expuesto, la Sala Unitaria RESUELVE 1. Revocar el auto del 3 de junio de 2020, que asumió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020, dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por la cual se modificó la Resolución No. 085 de 20202, con el propósito de desagregar recursos con destino al subordinal 037 Fortalecimiento Institucional en el marco de la emergencia sanitara por COVID-19.

En su lugar, se dispone: 2. No avocar el conocimiento y, en consecuencia, dar por terminado el trámite del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000719 del 4 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. 3. Notificar la presente providencia, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y al Ministro de Salud y Protección Social. 4.

En firme esta providencia, por secretaría, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Como sustento de su posición citó la providencia proferida por este despacho el 2 de junio de 2020, dentro del radicado 11001-03-15-000-2020- 02240-00 en la que no se avocó conocimiento de control inmediato de legalidad de acto que no desarrolló ni reglamentó un decreto legislativo, pues el acto examinado se sustentó en normas previas y no relacionadas, directa o indirectamente, con el estado de emergencia económica, social y ecológica. [2] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [3] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [4] Artículo 18.

Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos.

Estas operaciones presupuestales se someterán a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (…) [5] Ver artículo 2.8.1.5.6 [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de junio de 2020, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández, rdo.: 11001-03-15-000-2020- 02313-00