CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - improcedencia / DECRETO 1267 DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2020 DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - No procede control inmediato de legalidad [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. […] [N]o resulta dable que esta Corporación vuelva a examinar un asunto ya decidido por la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad, cuanto más si el acto de liquidación u operación sometido a control en el presente caso se advierte como de ejecución o de cumplimiento del Decreto legislativo 774 de 2020 y entre los dos existe homogeneidad de contenido, pese a que uno se refiere a liquidación y el otro a adición, pero ambos respecto del presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la nación […] Esta Colegiatura ha sostenido, en el marco del control inmediato de legalidad, que en relación con los actos que dan cumplimiento a una normativa superior, «su accionar se sitúa más en el campo de las operaciones administrativas, esto es, aquellos actos materiales o jurídicos de cumplimiento y aplicación de una norma superior de derecho […] no comporta[n] una verdadera decisión que exprese una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos; en cambio, se trata de un acto de ejecución» […] [L]a acción de liquidar (el presupuesto adicionado), a la que se contrae el Decreto que nos ocupa, no comporta en sí misma una medida propia del estado de excepción, que satisfaga el juicio de necesidad, entendido como el deber de «expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», en cuanto se trata de una operación ordinaria, que también se realiza en estado de normalidad […] [S]i el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona. […] En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA, por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 169 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 24 Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04179-00(CA) Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: DECRETO 1267 DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2020 - MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: ADMISIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 1267 DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 2020, PROFERIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control inmediato de legalidad del Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020, proferido por los señores presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 185 y 186). La Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ocurren ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto del del Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020, «Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 774 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020».
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 25 de septiembre de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 185 y 186). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto[1]. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
El Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. Si bien fue proferido por autoridades nacionales, esto es, los señores presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público, no desarrolla materialmente el Decreto legislativo 774 de 3 de junio de 2020, «Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020», en el cual se funda, por cuanto se contrae a reproducir su contenido como acto de cumplimiento o ejecución que es y no se trata de una medida propia del estado de excepción, sino de una operación ordinaria del estado de normalidad, consagrada en el artículo 67 del estatuto orgánico del presupuesto general de la nación (Decreto 111 de 1996), como se precisa a continuación. 2.
El Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020 se motiva así: DECRETO 1267 (17 SEP 2020) Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 774 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación faculta al Gobierno nacional para dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. Que el citado artículo establece que el Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. Que mediante los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de estos decretos.
Que en el marco de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada a través del Decreto 417 de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020, el cual crea el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
Que el artículo 16 del citado Decreto Legislativo estableció que los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencías-FOME se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Que mediante el Decreto Ley 774 del 3 de junio de 2020, se adicionó el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de $287,000.000.000 y efectuó su correspondiente liquidación. Que mediante Sentencia C-351 del 26 de agosto de 2020, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 774 de 2020, al considerar que estos “( ) no satisfacen el juicio de necesidad, toda vez que el Gobiemo Nacional podía, “en ejercicio de funciones administrativas” liquidar la referida adición presupuestal, en los términos del artIculo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
Que así mismo en la citada sentencia la Sala Plena concluyó: “( ) que la inexequibilidad de los artículos 1 a 8 del Decreto Legislativo 568 de 2020, declarada mediante la sentencia C-293 de 2020, no implica la inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto Legislativo 774 de 2020. Esto, habida cuenta de que el remedio dispuesto por la Corte en relación con la inconstitucíonalidad de los referidos artículos surtirá efectos en el recaudo del impuesto de renta del año 2020, que deberá liquidarse y pagarse en el 2021.
Por tanto, dicho remedio no compromete, en manera alguna, la adición presupuestal prevista por el Decreto Legislativo sub judice con los recursos recaudados al PGN del año 2020”. Que de acuerdo con lo anterior y en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política, que señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, le corresponde el Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo
1. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($287,000.000.000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 _________________________________________________________ CONCEPTO VALOR I- INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 287,000.000.000
6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 287,000.000.000 TOTAL ADICIÓN 287,000.000.000 Articulo
2. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($287.000.000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 ___________________________________________________________ CTA SUB CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL PRG SUBP NACIONAL PROPIOS ________________________________________________________________________ __________________ SECCION: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 287,000.000.000 287,000;000,000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 287,000.000.000 287,000,000.000 TOTAL ADICIÓN 287,000.000,000 287,000.000.000 Artículo 3.
ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. Articulo 4. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación [sic para toda cita]. Obsérvese que bajo el concepto de «LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES», reproduce, en escencia, el contenido del Decreto 774 de 2020, que ordena:
ARTÍCULO
1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($287,000.000.000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION |ADICION AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 | |CONCEPTO |VALOR | |I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL |287,000,000,000 | |6.
FONDOS ESPECIALES DE LA NACION |287,000,000,000 | |TOTAL ADICION |287,000,000,000 | ARTÍCULO
2. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($287,000.000.000), según el siguiente detalle: TOTAL ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 ___________________________________________________________ CTA SUB CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL PRG SUBP NACIONAL PROPIOS ________________________________________________________________________ __________________ MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 287,000.000.000 287,000;000,000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 287,000.000.000 287,000,000.000 TOTAL ADICIÓN 287,000.000,000 287,000.000.000 Si bien el Decreto sometido aquí a control inmediato de legalidad liquida la adición del presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de doscientos ochenta y siete mil millones de pesos moneda legal ($287.000.000.000), ordenada por el Decreto 774 de 2020, al cotejar las dos disposiciones, se comprueba que la aludida liquidación se concreta en reproducir el contenido de este último Decreto, sin que desarrolle, aumente o refuerce algún asunto no consagrado en la mencionada adición presupuestal, que de manera autónoma se pueda predicar que se trata de una medida «directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo exigen los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, toda vez que estos presupuestos legales se predican del Decreto legislativo 774 de 2020, los cuales fueron examinados por la Corte Constitucional, en sentencia C-351 de 26 de agosto de 2020, en la que, según comunicado de prensa 35 de la misma fecha, señaló: En desarrollo del Decreto Legislativo 637 de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 774 de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
El Decreto Legislativo sub examine prevé: (i) la adición de $287.000.000.000 al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y al Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación (artículos 1 y 2), (ii) la liquidación de tales adiciones presupuestales (artículos 3, 4 y 5) y, por último, (iii) la vigencia de la norma a partir de la fecha de su publicación (artículo 6).
Estos recursos están destinados al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) en cumplimiento de lo previsto por el Decreto Legislativo 568 de 2020. La Sala Plena constató que el Decreto Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales, por cuanto (i) fue expedido por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, (ii) fue proferido durante la vigencia del Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 637 de 2020 y (iii) cuenta con la correspondiente motivación, tanto que el Gobierno Nacional expuso las razones fáctica y jurídicas que justifican la adición y la liquidación dispuestas por el referido Decreto Legislativo.
La Sala Plena concluyó que los artículos 1, 2 y 6 del Decreto Legislativo 774 de 2020 satisfacen todos los juicios materiales de constitucionalidad […]. Primero, el Decreto Legislativo sub judice cumple con los requisitos de finalidad y conexidad, por cuanto tiene por objeto incorporar al Presupuesto General de la Nación (PGN) los recursos recaudados con fundamento en el Decreto Legislativo 568 de 2020, para que sea posible implementar medidas sociales en favor de población afectada por la crisis económica actual.
Segundo, el Decreto Legislativo sub judice supera el juicio de motivación suficiente, por cuanto el Presidente de la República enunció los fundamentos normativos que justifican las medidas. Tercero, el Decreto Legislativo satisface los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, proporcionalidad y de no discriminación, habida cuenta de que el Decreto Legislativo se limita a efectuar la referida operación presupuestal.
Cuarto, los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 774 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad fáctica y jurídica, por cuanto la adición presupuestal prevista es necesaria para que los recursos recaudados con fundamento en el Decreto Legislativo 568 de 2020 ingresen al FOME y, en consecuencia, puedan ser ejecutados. Y decidió: Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2 y 6 del Decreto Legislativo 774 de 3 de junio de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica deciarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
En tales circunstancias, no resulta dable que esta Corporación vuelva a examinar un asunto ya decidido por la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad, cuanto más si el acto de liquidación u operación sometido a control en el presente caso se advierte como de ejecución o de cumplimiento del Decreto legislativo 774 de 2020 y entre los dos existe homogeneidad de contenido, pese a que uno se refiere a liquidación y el otro a adición, pero ambos respecto del presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la nación, por el mismo monto de recursos de $287.000.000.000,00, amén de que el aludido Decreto legislativo, en los artículos 3 y 4, efectuó la correspondiente liquidación de «LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL» y «LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES», en su orden.
Esta Colegiatura ha sostenido, en el marco del control inmediato de legalidad, que en relación con los actos que dan cumplimiento a una normativa superior, «su accionar se sitúa más en el campo de las operaciones administrativas, esto es, aquellos actos materiales o jurídicos de cumplimiento y aplicación de una norma superior de derecho […] no comporta[n] una verdadera decisión que exprese una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos; en cambio, se trata de un acto de ejecución»[2], por consiguiente, no son pasibles de tal medio de control. 3.
Por otra parte, la acción de liquidar (el presupuesto adicionado), a la que se contrae el Decreto que nos ocupa, no comporta en sí misma una medida propia del estado de excepción, que satisfaga el juicio de necesidad, entendido como el deber de «expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», en cuanto se trata de una operación ordinaria, que también se realiza en estado de normalidad, lo que se corrobora con el epígrafe del propio acto sometido a control, en cuanto precisa que se expidió «En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto»; y en su parte motiva agrega que «le corresponde el [sic] Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME», estatuto que está consagrado en el Decreto 111 de 1996.
De modo que lo excepcional en este caso es la adición del presupuesto, efectuada mediante Decreto legislativo 774 de 2002, cuya exequibilidad declaró la Corte Constitucional, no la liquidación de aquella, que corresponde al acto de cumplimiento. Lo anterior encuentra referente adicional en el hecho de que la Corte declaró inexequibles los artículos 3, 4 y 5 del aludido Decreto legislativo, que, de igual modo, se ocupan de la liquidación de la adición del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del presupuesto general de la nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma $287.000.000.000,00, por cuanto consideró que tales artículos «no satisfacen el juicio de necesidad, toda vez que el Gobierno Nacional podía “en ejercicio de funciones administrativas” liquidar la referida adición presupuesta, en los términos del artículo 67 del Estatuto Orgánico de Presupuesto» (sentencia C- 351 de 26 de agosto de 2020, comunicado de prensa 35 de la misma fecha).
No debe perderse de vista que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[3]. Esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[4], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[5] (negrilla del despacho).
Por tanto, si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.
En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[6] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[7] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 (se subraya). Resulta pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (negrilla del despacho).
El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[8].
En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[9], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad del Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020, expedido los señores presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamnte CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar el control inmediato de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] Sentencia 5 de agosto de 2020, sala especial de decisión 23, control inmediato de legalidad 11001031500020200182100, M. P. José Roberto Sáchica Méndez. [3] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [4] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [5] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [6] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [7] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [8] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [9] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»