IMPROCEDENCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional del proceso ordinario En suma, para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual, el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en la providencia objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se declaró que no se había configurado una falla en la prestación del servicio.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional. Es de resaltar que la Sala también evidencia, que otro de los aspectos de inconformidad de la demandante es el no pago de los daños y perjuicios que solicitó en la acción de reparación directa, proponiendo como pretensión en la presente acción constitucional que se condene a las demandadas a indemnizarla con la suma de $157’488.000 y 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, situación que sin lugar a equívocos envuelve un concepto exclusivamente de carácter económico, lo cual desnaturaliza completamente la vía de amparo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00830-01(AC) Actor: GLORIA CIFUENTES AGUIRRE Demandado: SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 29 de mayo de 2020, proferida por la Sección Tercera - Subsección “C”-, que declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra la Sección Tercera-Subsección “A”- del Consejo de Estado, debido a que, a su juicio, dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y petición, al haber proferido la sentencia de 28 de agosto de 2019, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 76001-23-31-000-2008-00876-01(48109).
I.2.- Hechos Señaló que el 30 de octubre de 2008, promovió acción de reparación directa contra la RAMA JUDICIAL, el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, SALA DE DECISIÓN PENAL y el JUZGADO DIECISÉIS PENAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI, por los perjuicios derivados del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrieron dichas autoridades judiciales, al no proferir, en el término legal, la correspondiente sentencia dentro del proceso identificado con el número único de radicación 1999-005.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 10 de febrero de 2012, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que encontró acreditada la falla en la prestación del servicio por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que tardó más de dos años en desatar el recurso de apelación interpuesto por los acusados, lo cual dio lugar a la prescripción de la acción penal y, consecuentemente, la pérdida de la posible reparación de los perjuicios derivados de la conducta punible.
Refirió que, inconforme con dicha decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación del que conoció la Sección Tercera -Subsección “C”- del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 28 de agosto de 2019, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda por considerar que el vencimiento de los términos para adoptar la decisión judicial de segunda instancia no comprometió la responsabilidad patrimonial del Estado, pues, la demandada tardó un tiempo razonable para tramitar la causa penal a ella asignada.
I.3.- Fundamentos de la solicitud La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental. Manifestó que el fallo reprochado aplicó indebidamente los criterios jurisprudenciales previstos para el efecto, toda vez que no valoró en debida forma una sentencia de tutela del año 2003, que reconoció la mora judicial, pues le ordenó al Juzgado Dieciséis Penal del Circuito Judicial de Cali que emitiera el fallo correspondiente al proceso penal adelantado por la aquí demandante contra los señores LUIS FERNANDO MONTOYA HERNÁNDEZ y LILIANA HENAO PARRA.
Igualmente, sostuvo que hubo una dilación injustificada en el proceso penal, por lo cual no podía ser de recibo el argumento de que al juez penal no se le suministraron los recursos, elementos, materiales y personal para proporcionar una eficiente administración de justicia. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada, por lo que requirió: “[…] 1.
Dejar sin valor el fallo del Consejero de Estado de fecha 28 de agosto de 2019 y en su caso tutelarme los derechos constitucionales de igualdad, derecho de petición, debido proceso, propiedad privada, acceso a la administración de justicia, entre otros. 2. Por lo anterior, declarar a la Nación -Rama Judicial-, Consejo Superior de la Judicatura administrativamente responsables de los perjuicios ocasionados a mi persona como consecuencia de la mora injustificada en que incurrieron todos estos operadores de justicia (Juez 16 Penal del Circuito de Cali;
Tribunal Superior de Cali -Sala de Decisión Penal con presencia del Magistrado Roberto Felipe Muñoz Ortiz), al no proferir dentro del término legal las providencias de 1er y 2da instancia dentro del proceso penal con radicado bajo N° 1999- 005 generando de esta manera la prescripción de la acción penal. 3. Como consecuencia de todo lo anterior condenar a la Nación-Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura a pagarme por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente la suma de $157.488.000 debidamente indexada desde el momento de su reconocimiento a la sentencia N° 366 por parte del Juzgado 16 Penal del Circuito de Cali. 4.
De lo anterior condenarse a la nación -Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a pagarme por concepto de perjuicios morales a mi favor una suma equivalente a los (80) ochenta salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, actuando por conducto de la División Procesos de la Unidad de Asistencia Legal, rindió informe mediante el cual indicó que las decisiones judiciales, increpadas por la actora en sede constitucional, se emitieron de conformidad con la aplicación de las normas procesales y sustanciales previstas para el efecto, tanto en primera como en segunda instancia. Manifestó que la decisión de segunda instancia, denegatoria de las pretensiones, se encuentra ajustada a derecho y en firme desde hace más de ocho meses, por lo cual la presente solicitud de amparo resulta extemporánea.
Solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por cuanto, a su juicio, lo que se pretende es reabrir un debate que ya fue surtido en doble instancia, en el marco del proceso contencioso y ante los jueces de conocimiento. Indicó que las actuaciones desempeñadas tanto por los Magistrados de primer grado como por los Consejeros de segunda instancia, estuvieron sujetas al trámite establecido por la ley para esta clase de acciones, siendo las resultas del proceso la consecuencia natural del trámite procesal, que no correspondieron a la voluntad del fallador o del Despacho como lo adujo la actora, sino que guardan perfecta coherencia con la Constitución, la Ley y la jurisprudencia, constituyéndose así en un fallo ajustado a derecho.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera -Subsección “C”-, mediante sentencia de 29 de mayo de 2020, declaró improcedente la presente solicitud de amparo. Precisó que la tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por lo cual no le correspondía al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
También resaltó que este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Sostuvo que en el presente asunto no se advertía que la decisión cuestionada fuera caprichosa o arbitraria, pues los argumentos expuestos por la solicitante estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora al impugnar la decisión de primera instancia, se limitó a reiterar los argumentos expuestos en el escrito introductorio, entre ellos, el recuento de las actuaciones surtidas en el proceso penal que, a su juicio, constituyeron mora judicial. Manifestó que la justificación de la mora que se expone en la providencia cuestionada, no constituye en manera alguna un argumento contundente que justifique la revocatoria del fallo de primera instancia del proceso de reparación directa, que había accedido a sus pretensiones.
Sostuvo que, en el pasado, esto es, en el año 2003, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, tuteló sus derechos y ordenó al Juzgado 16 Penal del Circuito Judicial de Cali que se profiriera el fallo correspondiente al proceso penal en el que la aquí accionante actuó en calidad de denunciante, lo cual evidenciaba la existencia de la mora judicial que, posteriormente, implicó la prescripción de la acción penal y, en consecuencia, daba lugar a la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por la falla en la prestación del servicio.
Solicitó que se tuviera en cuenta la negligencia con la que actuaron el Juzgado 16 Penal del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de ese ente territorial, pues el expediente contentivo de la acción penal por el delito de estafa que adelantó contra los señores LUIS FERNANDO MONTOYA HERNÁNDEZ y LILIANA HENAO PARRA, permaneció en esos despachos judiciales por un período de tres años sin que se profiriera fallo, lo cual derivó en la pérdida de la posible reparación de los perjuicios derivados de la conducta punible.
Finalmente, adujo que es un sujeto de especial protección constitucional, en atención a sus condiciones de marginalidad y necesidad, pues es una persona de 73 años de edad que no cuenta con recursos económicos, por lo cual “no me pueden adjudicar la carga de acudir a un juez”. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.o del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Análisis del caso concreto La presente acción de tutela tiene como objeto que se deje sin efecto la providencia de 28 de agosto de 2019, proferida por el la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado, por medio de la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, denegó las pretensiones del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación identificado 76001-23-31-000- 2008-00876-01(48109), promovido por la actora contra la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, la Sala de Decisión Penal y el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito Judicial de dicha ciudad, con el fin de que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la falla en la prestación del servicio, que dio lugar a la prescripción de la acción penal por el delito de estafa del que fue víctima.
La actora le atribuye a la autoridad judicial accionada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición, toda vez que, a su juicio, incurrió en decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental al fundamentar su decisión en el argumento de que el vencimiento de los términos para adoptar la decisión judicial de segunda instancia no comprometió la responsabilidad patrimonial del Estado, pues la parte demandada tardó un tiempo razonable para tramitar la causa penal que le había sido asignada.
Además, agregó que la existencia de la mora judicial que posteriormente implicó la prescripción de la acción penal se encontraba plenamente acreditada, por cuanto en el año 2003 una sentencia le ordenó al Juzgado Dieciséis Penal del Circuito Judicial de Cali que emitiera el fallo correspondiente dentro del proceso penal. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera -Subsección “C”-, mediante sentencia de 29 de mayo de 2020, en la que declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que los argumentos expuestos por la solicitante estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.
La actora impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos de la acción de tutela que, a su juicio, daban cuenta de que sí se había incurrido en una mora judicial dentro del proceso penal, lo cual se erigió como un daño que no estaba en la obligación jurídica de soportar y demostraba una falla en la prestación del servicio.
Solicitó dejar sin efecto la sentencia de la Sección Tercera -Subsección “A”- que denegó las pretensiones de la acción de reparación directa y, en su lugar, declarar la responsabilidad patrimonial de las demandadas y se les condenara a indemnizarla con la suma de $157’488.000 y 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los daños y perjuicios que le fueron ocasionados con la presunta falla en la prestación del servicio.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la Jurisprudencia Constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[1], de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».[2] Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[3], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: « […] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[4]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[5]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[6]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[7]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[8]].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[9]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[10]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]». (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que le asistió razón al a quo al estimar que los argumentos que invoca la accionante como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, son los mismos que fueron puestos a consideración de los jueces de instancia en la demanda de reparación directa, pues en su sentir se configuró una falla en la prestación del servicio por la mora judicial de los despachos judiciales que tramitaron la causa penal en la que participó como denunciante y que contribuyó a la causación del daño por ella padecido, pues la prescripción de la acción penal extinguió la obligación de repararla como posible víctima.
Así se desprende de la lectura del escrito de demanda de reparación directa y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: “[…] FALLA EN EL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA La señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE acudió a la administración de justicia con el propósito de conseguir la reparación de los daños que había sufrido por la ocurrencia de una acción delictual en su contra, de la que fue víctima y fue cometida por el señor LUIS FERNANDO MONTOYA HERNANDEZ y la señora LILIANA HENAO PARRA.
El Estado representado en el presente caso por el Juez Dieciséis Penal del Circuito de Cali y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, no cumplió con la obligación de proteger los intereses y derechos de los ciudadanos, pues por la omisión de proferir la sentencia correspondiente dentro de los términos legales, se configuró el fenómeno de la prescripción de la acción penal, dejando sin castigo a unos delincuentes que, aprovechándose de la condición de ciudadana honesta de la señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE, la engañaron y la estafaron, abusando de su buena fe y perjudicando ostensiblemente su patrimonio.
La señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE fue perjudicada por la falla en el servicio de la administración de justicia en que incurrieron el Juzgado Dieciséis Penal de Circuito de Cali y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, pues perdió la oportunidad de conseguir el resarcimiento de los perjuicios y daños sufridos por la estafa de la que fue víctima, y es por culpa exclusiva del Estado, representado en este caso por la administración de justicia, que se le vulneró el derecho a conseguir éste resarcimiento y peor aún, creyendo en la eficacia de la justicia en la República de Colombia, también se le vulneró el derecho a conseguir se hiciera justicia con los delincuentes que habían abusado de su buena fe y la estafaron.
Es el estado el responsable por el daño ocasionado a la señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE, pues mi poderdante creyendo en la justicia y en el Estado social demócrata en que vivimos, acudió a la administración de justicia para conseguir el reparo de los daños sufridos y la sanción correspondiente a los delincuentes que la habían estafado, y lo único que consiguió, fue una decepción con el Estado Colombiano, la justicia y el menoscabo de su patrimonio.
Es responsable el Estado por los perjuicios y daños ocasionados a la señora GLORIA CIFUENTES AGUIRRE, por no haber cumplido con su obligación de velar por los intereses, derechos y bienes de los ciudadanos, así como de hacer cumplir la Constitución, las Leyes y garantizar el cumplimiento de una adecuada administración de justicia, sin dilaciones y con decisiones justas.
La evidente falla en el servicio se puede observar claramente cuando se tuvo que recurrir a una acción de Tutela para obtener decisión judicial dentro del proceso adelantado por el Juez 16 Penal del Circuito, quien posterior al fallo de tutela procedió a proferir fallo. El fallo de tutela amparó los derechos fundamentales al debido proceso y ordenó al Juez 16 Penal del Circuito dictar fallo, en la página 6 del fallo de tutela el Tribunal expresó: " La dilación presente en este caso y que tiene que ver de manera exclusiva con demora del fallo que se debe tomar frente a un proceso finiquitado, que ya cumplió diez meses a despacho, no encuentra explicación ni justificación alguna " El Accionado y hoy demandado Juzgado 16 Penal del Circuito frente a la demora presentada expresó: " el juez accionado afirma que la excesiva carga laboral, aunada a la ausencia de dos de sus empleados, uno de ellos trasladado a otro despacho y el otro con permiso sindical, explica las demoras que se han presentado en este y otros casos.
Esa afirmación explica, más no justifica la dilación, por cuanto las partes intervinientes dentro del proceso no tienen por qué soportar las consecuencias de una inadecuada organización…' Por último y no menos alejada de la realidad jurídica es necesario señalar, lo referente a la confianza legítima que mi mandante depositó en su debido momento a las autoridades judiciales […]”.
Dichos argumentos fueron contestados ampliamente por el Juez ad quem a través de proveído de 28 de agosto de 2019, que al efecto explicó: “[…] La Sala encuentra que el daño, como el primer elemento edificante del juicio de responsabilidad, que además debe tener la connotación de antijurídico, se encuentra acreditado en el expediente, pues se constató la imposibilidad de la aquí demandante de obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados con la comisión del delito, en virtud de la cesación del procedimiento decretada por la prescripción de la acción penal, lo que constituyó una pérdida de oportunidad de carácter indemnizable. […] Pues bien, el artículo 444 del Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal aplicable a este caso) establecía que la etapa de juzgamiento iniciaba cuando quedaba ejecutoriada la resolución de acusación y que, a partir de ese momento, la Fiscalía General de la Nación perdía la dirección de la investigación y adquiría la calidad de sujeto procesal.
A su vez, el artículo 446 ibídem consagraba que: “(…) al día siguiente de recibido el proceso, previa constancia secretarial, el expediente quedará a disposición común de los sujetos procesales por el término de treinta días hábiles, para preparar la audiencia pública, solicitar las nulidades que se hayan originado en la etapa de instrucción que no se hayan resuelto y las pruebas que sean conducentes”.
Por su parte, el artículo 447 del mismo C. P.P. disponía que si no se declaraba la invalidez del proceso, vencido el término de 30 días hábiles en los cuales el expediente estaría a disposición de las partes, se debía fijar fecha y hora para la audiencia pública, sin exceder para ello de diez días hábiles; además, ese artículo establecía que en esa misma providencia se decretarían las pruebas que se consideraran pertinentes.
Así mismo, el artículo 448 de ese código señalaba que las pruebas decretadas “(…) se practicarán en la audiencia pública, excepto las que deban realizarse fuera de la sede del juzgado o requieran de estudios previos, las cuales se practicarán en el término que fije el juez, el cual no podrá exceder de quince días hábiles”. El artículo 456 ibidem indicaba que, finalizada la práctica de las pruebas y la intervención de las partes en audiencia, el juez debía dictar sentencia dentro de los diez días siguientes.
Bajo estos supuestos normativos, la Sala encuentra que el juez de conocimiento, en vigencia del Decreto 2700 de 1991, contaba con un término no superior a 65 días hábiles para adoptar una sentencia de fondo. En este caso, el 26 de febrero de 1999 el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali corrió traslado a las partes para preparar la audiencia pública y a partir de esa fecha comenzó a correr el término de los treinta días hábiles, los que se cumplieron el siguiente 14 de abril; no obstante, las pruebas allegadas dan cuenta de que, a través de providencia del 3 de marzo de 1999, el Juzgado Dieciséis Penal del mismo circuito judicial decretó la acumulación del proceso adelantado en contra de los sindicados a la causa que él tramitaba, situación que originó la suspensión de los términos por espacio de 1mes y nueve días.
Adicionalmente, se probó que la audiencia pública se fijó, en una primera oportunidad, para el 28 de mayo de 1999, esto es, antes de que se venciera el término legal para su realización, pero no pudo efectuarse por causas imputables a los sindicados, de modo que esa diligencia que tuvo que ser reprogramada en 5 ocasiones en total. De las pruebas también se extrae que los sujetos procesales solicitaron aplazamiento de la audiencia pública en aras de lograr un acuerdo económico, petición que nuevamente originó su aplazamiento para el 7 de octubre de 1999, fecha en la que no se realizó por la ausencia de uno de los sindicados, lo cual fundó su reprogramación para el 5 de noviembre de ese año, oportunidad en que también fue necesaria la suspensión debido a la inasistencia de ellos.
Posteriormente, entre el año 2000 y mediados de 2002, el juzgado, en respuesta a una solicitud de secuestro de un inmueble, formulada por el tercero civil de la otra causa penal, comisionó a un grupo de trabajo del CTI, a fin de determinar la veracidad de la información que reposaba en el certificado de tradición y libertad, trabajo que implicó la intervención de un perito topógrafo, quien debía identificar plenamente el predio, actuaciones que necesariamente interfirieron en el cumplimientos de los términos legales.
De otro lado, se acumuló un tercer proceso a la causa tramitada por el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Cali, lo que implicó otra suspensión, esta vez, por 15 días hábiles. Se acreditó también que la audiencia pública fue aplazada nuevamente en 4 oportunidades, todas ellas por causas atribuibles a la aquí demandante y que su finalización tuvo lugar el 23 de enero de 2003.
Finalmente, el juzgado de conocimiento profirió sentencia condenatoria el 5 de diciembre de 2003, la cual estuvo precedida por un fallo de tutela que le ordenó, el 3 de esos mismos mes y año, emitir una decisión de fondo, momento para el cual habían transcurrido 4 años y 11 meses, de modo que, aún no había operado el fenómeno de la prescripción de la acción penal.
Faltando un año y un mes para que el Estado perdiera su potestad punitiva frente a la conducta investigada, el expediente ingresó al tribunal de segunda instancia para desatar el recurso de apelación interpuesto el 11 de febrero de 2004, sin embargo, este último cesó el procedimiento el 31 de octubre de 2006 en atención a la prescripción de la acción penal.
De lo hasta aquí relatado resulta evidente que los términos legales para adoptar una decisión de fondo en el trámite de segunda instancia se vencieron, pero ello no implica inexorablemente la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación, para determinar la responsabilidad del Estado derivada de la mora judicial, debe dilucidar si ese retardo estuvo justificado o no, conclusión a la cual se llega luego de analizar la complejidad del asunto, el comportamiento de las partes, la forma como se llevó el caso, el volumen de trabajo del despacho que tramitó el asunto y los estándares de funcionamiento de la Rama Judicial, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de procesos como aquel que sirve de fundamento a las pretensiones del presente asunto, punto que debe analizarse desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión y no desde la óptica de un Estado ideal[11].
Así es claro que el mero paso del tiempo no resulta suficiente para concluir que se presentó una mora judicial injustificada, pues deben analizarse las condiciones particulares del servicio de administración de justicia, en concreto de la jurisdicción a cargo del respectivo proceso, de los despachos encargados de su trámite, del tipo de proceso que se invoca como fundamento del petitum y de la conducta de las partes, con el fin de constatar si la tardanza constituye o no un defectuoso funcionamiento del servicio[12].
De esta manera, la sola afirmación consistente en que la entidad demandada actuó con desidia y negligencia no resulta suficiente para predicar una falla en la prestación del servicio[13]. Sumado a esto, cabe precisar que en el sub lite se acreditaron varias causas que contribuyeron eficazmente para que operara el fenómeno de la prescripción de la acción penal, entre estos: (i) la actuación de los sindicados, quienes no solo solicitaron en varias oportunidades la revocatoria de las medidas de aseguramiento decretadas, sino que además, no comparecieron al desarrollo de la audiencia pública y solicitaron su aplazamiento en otras ocasiones, (ii) la acumulación de tres procesos penales, lo que hizo necesaria la suspensión de términos en dos oportunidades, (iii) la complejidad de las pruebas, las cuales requirieron de expertos para su práctica y (iv) el volumen (5 cuadernos con más de 1.500 folios) y complejidad del proceso.
La Sala no desconoce que el juez constitucional amparó el derecho al debido proceso de la aquí demandante, pues lo encontró trasgredido por la demora en proferir una sentencia en el proceso penal; no obstante, para la Subsección esa decisión no resulta vinculante respecto de la responsabilidad extracontractual de la Rama judicial, pues el análisis hecho en el contexto de la protección del derecho fundamental comportó la sola revisión objetiva del vencimiento de los plazos legales establecidos para tramitar el proceso penal, pero no dilucidó los verdaderos motivos que confluyeron para la inobservancia de los términos, labor del resorte del juez administrativo en casos de mora judicial. […] Por consiguiente, como se acreditó que la demandada tardó un tiempo razonable para tramitar la causa penal a ella asignada, pues la complejidad, el volumen, la intervención de los sujetos procesales y la congestión judicial así lo demandaron, no es posible imputarle el daño y, por tanto, debe revocarse el fallo impugnado […]”.
Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o los demás derechos invocados por la peticionaria.
Por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por el juez natural y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición de la accionante, lo cual resulta improcedente. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 2018[14], en la que se sostuvo: «[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]»(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 2017[15], se indicó: « […] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]».(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual, el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en la providencia objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se declaró que no se había configurado una falla en la prestación del servicio.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional. Es de resaltar que la Sala también evidencia, que otro de los aspectos de inconformidad de la demandante es el no pago de los daños y perjuicios que solicitó en la acción de reparación directa, proponiendo como pretensión en la presente acción constitucional que se condene a las demandadas a indemnizarla con la suma de $157’488.000 y 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, situación que sin lugar a equívocos envuelve un concepto exclusivamente de carácter económico, lo cual desnaturaliza completamente la vía de amparo.
En consecuencia, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para obtener pretensiones como las que son objeto de la vía amparo y, además, la sola discrepancia con el análisis que se efectúa al decidir un asunto, no constituye la transgresión de derechos fundamentales, pues no se avizora en la providencia que se censura anomalías que acarreen la violación de las garantías constitucionales al debido proceso y acceso a la administración de justicia como lo aduce la accionante.
Por lo precedente, se confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NotifíCAR a las partes en la forma más expedita.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y DEVOLVER el original del proceso objeto de la presente acción al Tribunal de origen.
CUARTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de octubre de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [2] Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [[4]] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[5]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[6]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[7]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[8]] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [[9]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[10]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [11] Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección B, sentencia del 11 de mayo de 2011 (expediente 22.322), criterio reiterado por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencias del 26 de agosto de 2011 (expediente 27.524) y del 14 de septiembre de 2017 (expediente 48.271). [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, sentencia del 19 de abril de 2018 (expediente 45.318). [13] Sobre el tema, consultar Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2017 (radicado 48.271). [14] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés.