11001-03-15-000-2020-00336-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DEL PERÍODO DE CAUSACIÓN DE SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO DE CESANTÍAS - Hace parte del argumento del recurso de apelación / EXTRALIMITACIÓN DE LAS FACULTADES DEL JUEZ EN EL TRÁMITE DEL RECRUSO DE APELACIÓN - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO El Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, toda vez que el tema global del recurso de apelación interpuesto por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, (fomag), se dirigía a cuestionar el derecho de la accionante al reconocimiento de la sanción por mora en el pago de la cesantía definitiva, lo cual habilitaba al ad quem para pronunciarse sobre todos los aspectos que se relacionan con aquella, entre ellos, el período de causación, ya que existe una relación directa entre la sanción reclamada y el monto de esta, sin que ello signifique una extralimitación como lo aduce la [accionante].

Así las cosas, se concluye por esta Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia procedió de conformidad con las facultades que tiene el juez para decidir la alzada que lo habilitan para revisar todos aquellos aspectos que estén intrínsecamente relacionados con la materia objeto de apelación, así el recurrente no se haya referido de manera expresa al respecto, sin que ello implique el desconocimiento del artículo 320 del Código General del Proceso.

Estima la Sala que el asunto se decidió según lo previsto en las normas que regulan el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo que en modo alguno comporta el defecto sustantivo que alega la accionante y tampoco constituye una actuación incursa en vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa.

NOTA DE RELATORIA: Con Aclaración de voto de los consejeros William Hernández Gómez y Gabriel Valbuena Hernández, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00336-01(AC) Actor: CECILIA VILLEGAS ROMERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte accionante contra la sentencia de 22 de abril de 2020, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo deprecado. 1.

Antecedentes 1. La solicitud de tutela La señora Cecilia Villegas Romero, por medio de apoderada, promueve acción de tutela contra la providencia de 30 de septiembre de 2019, que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la que confirmó parcialmente la sentencia de 18 de julio de 2018, proferida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. 2.

Pretensiones La accionante solicita «se adicione o aclare la sentencia 223 del 30 de septiembre de 2019, proferida por [el] Honorable Tribunal, en el sentido de que se respete la decisión del aguo (sic), la cual se encuentra en firme tras no haber sido objeto de apelación por la parte demandada». 3. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la apoderada de la accionante señaló los siguientes: i) En uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda para que se declarara nulo el acto ficto presunto derivado del silencio administrativo a la petición con radicación 201710078506 de 24 de marzo de 2017, que elevó para que se le reconociera la sanción por mora en el pago de su cesantía definitiva. ii) El 18 de julio de 2018, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín accedió parcialmente a sus pretensiones, aplicando lo dispuesto en las leyes 91 de 1989, 224 de 1995 y 1071 de 2006, el Decreto 2831 de 2005 y la sentencia SU-336 de 18 de mayo de 2017.

Contra esa decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación iii) El 30 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó parcialmente el fallo de primera instancia, pero desmejoró sustancialmente sus derechos porque «modificaron la decisión que al momento se encontraba en firme sobre las fechas establecidas entre las que se había configurado el derecho» al pago de la sanción moratoria. iv) El 7 de octubre de 2019, solicitó se adoptaran los correctivos necesarios para subsanar los yerros en la decisión anterior, al efecto solicitó se adicionara o aclarara la sentencia, porque en esta se violó su derecho al debido proceso y se configuró una vía de hecho, al pronunciarse sobre decisiones que no fueron objeto de apelación. v) El 22 de octubre de 2019, el Tribunal le negó la solicitud de adición o aclaración, con fundamento en lo establecido en el artículo 278 del Código General del Proceso, «interpretando a mi manera de forma irregular, es de concretar, la parte demandada no omitió apelar, apeló sin tener en cuenta las fechas establecidas por la providencia de primera instancia para el pago de la sanción por mora en el pago de la cesantía, repito en ningún momento fueron objeto de apelación». 4.

Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la sentencia de segunda instancia se vulnera su derecho fundamental al debido proceso y se incurrió en una vía de hecho. 5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 17 de febrero de 2020, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia como demandados.

Así mismo, se ordenó notificar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, entidad que actuó como demandada dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33- 33-036-2018-00025-01 como tercero interesado en las resultas de esta acción, para que dentro del término de dos días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 6.

Intervenciones Del Tribunal Administrativo de Antioquia. La magistrada Yolanda Obando Montes solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, porque no existe vía de hecho en este caso. Alega que en el presente asunto no se advierte la configuración de un defecto orgánico, procedimental, fáctico, material, un error inducido, una decisión que carezca de motivación, desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución; por el contrario, la providencia se profirió con observancia del debido proceso, con competencia para resolver y aplicando la normativa vigente.

Señala que al presentarse la apelación por la entidad demandada, esa corporación quedó habilitada para modificar la sentencia siempre que beneficiara al apelante único, pues la parte actora no interpuso recurso. En efecto, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo «en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la non reformatio in pejus». Además, en el recurso de apelación se discutió el reconocimiento de la sanción moratoria, entonces, el despacho debía analizar todas las motivaciones en relación con el derecho, monto y demás aspectos de la sanción por mora.

Advierte igualmente que la aclaración o adición no es un mecanismo para modificar la sentencia en aquello en que no se está conforme, sino cuando se omita resolver algún extremo de la litis o que esta genere confusiones o dudas y ninguno de esos supuestos se presenta en este caso. 7. La sentencia que se impugna La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante fallo de 22 de abril de 2020, negó las pretensiones de la solicitud de tutela.

Precisa que en el asunto sub lite, el recurso de apelación formulado contra la sentencia de 18 de julio de 2018 por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio, (fomag), se dirigía a que se declarara que «la sanción por mora regulada en la Ley 1071 de 2006 no puede hacerse extensiva a los docentes, ya que el pago de las prestaciones sociales de estos se encuentra sometido a un régimen especial contemplado en una normativa distinta, la cual no consagra sanción alguna por la mora en el pago de cesantías».

Entonces no podía considerarse que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, toda vez que el asunto referido al periodo de causación de la sanción moratoria hace parte de la discusión propuesta en el recurso de apelación, esto es, a la procedencia de dicha sanción. Indica que el examen del derecho a la sanción moratoria también implica analizar el periodo por el que se causó por cuanto se trata de situaciones correlacionadas e inescindibles, por tanto, la relación directa entre la sanción reclamada y su monto es la que habilita al Tribunal para estudiarlas de manera conjunta y sin limitaciones, sin que eso signifique el desconocimiento o falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, como lo alega la parte actora.

Reitera que como el tema global del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada fue la procedencia de la sanción por mora en el pago de cesantías, que está ligado de manera directa al debate sobre el monto de la sanción, esto es, el periodo de causación así la alzada no diera cuenta expresa de una inconformidad sobre ese aspecto, lo cierto es que la autoridad demandada sí estaba habilitada para pronunciarse sobre ese asunto «por guardar relación directa con el tema general: la procedencia de la sanción».

Destaca que el Tribunal explicó que la discusión sobre la procedencia de la sanción moratoria también implica un estudio sobre el período por el que se causó «al considerar la parte demandada que en casos como el presente no es aplicable la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, debe necesariamente la Sala realizar un análisis de la misma, a fin de determinar su procedencia y en ese orden de ideas, realizar el conteo correcto de la misma, estando entonces facultada esta corporación en los términos del recurso de apelación para modificar el período de la sanción moratoria».

Señala que la parte actora no cuestionó si el término de causación de la sanción moratoria fue debidamente contabilizado y, por ende, no se pronunció sobre ese punto. 1.8. Impugnación La accionante impugna la decisión anterior para que se revoque y, en su lugar, se conceda el amparo deprecado. Solicita que para la protección de su derecho al debido proceso se aclare el fallo de 30 de septiembre de 2019, que revoca de manera parcial el fallo de primera instancia incurriendo en un error de hecho, porque se hizo por fuera de los argumentos expuestos por la parte demandada en la interposición del recurso de apelación. Aduce que el apelante solo se limitó a pedir la revocación del fallo, argumentando que no le asistía el derecho a la sanción moratoria porque a los docentes los rige una legislación diferente, entonces, el litigio se centró en el reconocimiento de una sanción por la mora en el pago de la cesantía definitiva; por consiguiente, «no debe tomarse de manera global, con el solo propósito de desconocer la aplicación debida del artículo 320 del CGP, que de manera puntual enuncia […] El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante», por lo que reitera que «la liquidación decidida por el ad quo (sic) no fue objeto de apelación».

Alega que los fallos emitidos por el Tribunal —en el proceso ordinario— y la Sección Cuarta del Consejo de Estado —en la acción de tutela— no le han dado importancia al principio in dubio para reconocer sus derechos, ya que «se están viendo lesionados gravemente sus intereses económicos por lo que reitero debe aplicarse el artículo 320 de CGP».

Conforme con lo anterior pide para la protección de sus garantías constitucionales a la equidad y a la seguridad jurídica se revoque la sentencia de 22 de abril de 2020 «y que en su defecto se ordene al Honorable Tribuna (sic) Administrativo de Antioquia ordenar se aclare la sentencia 223 del 30 de septiembre de 2019, en cuanto a que la sentencia 111 de 2018 proferida por el Juzgado 36 Administrativo de Medellín no (sic) sea confirmada en todas sus decisiones». 2.

Consideraciones de la Sala 1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,[1] según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar como lo hizo la primera instancia, si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la señora Cecilia Villegas Romero contra la sentencia de 30 de septiembre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33- 33-036-2018-00025-01. 2.3.

De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».

Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional[2] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la sentencia C-590 de 2005[3], donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.

Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.

A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.

El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,[4] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[5] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.

Hechos probados 2.4.1. La señora Cecilia Villegas Romero promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara nulo el acto ficto presunto mediante el cual se le negó el reconocimiento de la sanción por mora contemplada en la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de su cesantía definitiva. 2.4.2. El Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín mediante fallo de 18 de julio de 2018,[6] que profirió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001- 33-33-036-2018-00025-00, resolvió lo siguiente: primero: declarar la nulidad del acto presunto configurado el día 24 de junio de 2017, originado como respuesta del silencio administrativo negativo con ocasión de la solicitud presentada el día 24 de marzo de 2017, por parte de la señora cecilia villegas romero […] ante la entidad demandada, con relación al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. segundo: A título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo referido en el numeral anterior, se ordena a la nación – ministerio de educación nacional – fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, por intermedio de la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Medellín, Antioquia, reconocer y pagar a favor de la demandante cecilia villegas romero […] una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el no pago oportuno de las cesantías parciales por el período de tiempo comprendido entre el 22 de octubre de 2016 y 7 de marzo de 2017, las cuales se cancelarán tomando como base el salario devengado por el (sic) demandante durante el año 2016, conforme a las cesantías definitivas que le fueron reconocidas mediante Resolución N° 009589 del 26 de agosto de 2016. tercero: En aplicación de lo dispuesto en el artículo 188 del cpaca, se condena en costas a la Entidad demandada nación – ministerio de educación nacional – fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio en un cincuenta por ciento (50 %) del total que arroje la liquidación que será realizada por la Secretaría del Despacho.

Por concepto de Agencias en Derecho, se fija la suma de novecientos veinticinco mil ciento veinticuatro pesos con doce centavos m/l. ($925.124.12), que equivale al 4 % del valor de las pretensiones de la demanda. […] sexto: negar las demás pretensiones de la demanda. […] 2.4.3. Esa decisión fue apelada por la parte demandada, recurso que desató el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 30 de septiembre de 2019,[7] mediante la que dispuso lo siguiente: primero: confirmar parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, el día dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). segundo: revocar el numeral segundo de la providencia y en su lugar, a título de restablecimiento del derecho ordenar a la nación-fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio reconocer y pagar a la demandante la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, desde el día 3 de marzo de 2017 al 7 de marzo de 2017. tercero: Sin condena en costas en esta instancia. […]. 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela Considera la Sala que, como lo estableció la primera instancia, en el asunto sub lite se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir por defecto sustantivo, la providencia que emitió el Tribunal Administrativo de Antioquia porque 1) la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 2) se agotaron todos los medios de defensa judicial; 3) se cumple con el requisito de inmediatez; 4) la accionante identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; 5) no se trata de una irregularidad procesal; y 6) no se dirige contra una sentencia de tutela. 2.

Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.[8] 2.5.2.2.

Fundamentos de la providencia objeto de la acción de tutela El Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó parcialmente la decisión que profirió el 18 de julio de 2018 el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en cuanto reconoció que la señora Cecilia Villegas Romero tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de su cesantía definitiva, pero consideró que se causó «desde el día 3 de marzo de 2017 al 7 de marzo de 2017».

Sobre el particular hizo el siguiente pronunciamiento: Por medio de la sentencia de primera instancia el A quo accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, en tanto consideró que entre la petición de cesantías y el pago de las mismas transcurrieron más de 70 días hábiles, siendo aplicable al caso lo regulado en el Decreto (sic) 1071 de 2006, al configurarse una mora entre el 22 de octubre de 2016 y el 7 de marzo de 2017.

Igualmente señaló que si bien la demandante interpuso recurso de reposición, este no se tendría en cuenta para el cómputo de los términos, toda vez que el acto principal fue extemporáneo. La apoderada de la parte demandada, inconforme con la decisión adoptada, apela el fallo indicando que no le asiste derecho a la demandante [comoquiera] que la misma ostenta la calidad de docente oficial y en consecuencia sus prestaciones y el pago de las mismas se rige por una normatividad especial que no contempla pago de sanción moratoria alguna por el pago tardío de las cesantías.

Señalado lo anterior, en asunto como el que nos compete, es posible aplicar la sanción por mora por la falta de pago oportuno de las cesantías establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, toda vez que no existe duda del derecho que le asiste a los docentes como servidores públicos de exigirlo, máxime que en la mencionada normatividad se señala con claridad los términos con que cuentan las entidades para dar respuesta a las solicitudes de liquidación de cesantías y el plazo para cancelarlas so pena de incurrir en mora […] Por lo anterior, se hace necesario determinar el momento en el cual se hizo exigible en el caso particular la sanción moratoria.

Así pues, se debe partir del hecho que, en el caso de la actora, se debe dar aplicación a lo que dispuso el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada en cuanto al evento de exigibilidad de la sanción moratoria cuando el interesado interpuso recurso contra el acto de reconocimiento de las cesantías, y ante el cual la providencia no diferencia entre si el acto fue expedido en tiempo o no. Lo anterior es así, porque realizado un análisis de los documentos obrantes dentro del expediente, se logró determinar que la parte actora elevó petición tendiente a obtener el pago de cesantías definitivas, siendo reconocido el derecho a través de la resolución No. 009589 del 25 de agosto de 2016, ante la cual la demandante interpuso recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente mediante la resolución No. 018048 del 13 de diciembre de 2016.

Así pues, según las pautas dadas por el H. Consejo de Estado en la sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), con radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01, la exigibilidad de la sanción moratoria en casos como este se contaría de la siguiente manera: […] En el presente caso, se tiene entonces que la actora presentó petición de pago de cesantías el 12 de julio de 2016, la cual fue decidida mediante resolución No. 009589 del 26 de agosto de 2016 y ante la que fue interpuesto recurso de reposición por la demandante, resuelto el mismo a través de la resolución 018048 del 13 de diciembre de 2016, en razón por la cual, lo referente a la posible mora en el pago de las cesantías de la demandante, debe analizarse según lo establecido por la sentencia de unificación citada, respecto de los casos en que se hayan interpuesto recursos.

Así las cosas, se tiene que la resolución No. 018048 del 13 de diciembre de 2016 que resolvió el recurso interpuesto, fue notificada personalmente el 27 de diciembre de 2016, cobrando ejecutoria el 28 de diciembre de 2016, por lo que el plazo de 45 días con que contaba la entidad para pagar los valores reconocidos inició el 29 de diciembre de 2016 y feneció el 2 de marzo de 2017.

Sin embargo, el pago, según recibo obrante en el plenario, se efectuó el 8 de marzo [de] 2017 (fl. 29). Por tanto, la mora se causó a partir del 3 de marzo de 2017 y cesó el 7 de marzo de 2017, día anterior a que se efectuara el pago, y no a partir del 22 de octubre de 2016 como lo determinó el a quo, pues este aplicó la primera hipótesis contemplada en la sentencia de unificación, pasando por alto la interposición del recurso. […] Así las cosas, si bien encuentra esta Sala que el a quo resolvió adecuadamente sobre las pretensiones al acceder a las mismas, en lo que respecta al cómputo de la mora se advierte que este fue erróneamente calculado, [comoquiera] que determinó que esta se causó a partir de los 70 días hábiles siguientes a la solicitud de reconocimiento de las cesantías, pero, como ya se señaló, en el caso concreto al mediar un recurso de reposición, la mora se genera a partir de los 46 días hábiles siguientes a la notificación del acto que resolvió el recurso interpuesto.

Por lo anterior, se advierte que la mora en el presente litigio se causó entre el 3 de marzo de 2017 y el 7 de marzo de 2017. La accionante alega que en la sentencia enjuiciada se incurrió en un defecto sustantivo que hace consistir en que el Tribunal Administrativo de Antioquia no dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, conforme con el cual el juez de la segunda instancia solo puede pronunciarse respecto a los aspectos que hayan sido motivo de apelación; por consiguiente, como el «apelante solo se limitó a pedir la revocación del fallo porque no le asistía el derecho, aduciendo que a los docentes los rige una legislación diferente.

A ese respecto, y teniendo en cuenta que el litigio se centró en el reconocimiento de una sanción por la mora en el pago de la cesantía definitiva», solamente sobre esa objeción debía resolver, pues la «liquidación decidida por el ad quo (sic) no fue objeto de apelación». Pues bien, cierto es que el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que el objeto del recurso de apelación es «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

Sin embargo, esa garantía no puede entenderse de manera aislada, restringiendo al operador judicial en su deber de efectuar una recta administración de justicia, pues aunque el legislador limitó la competencia al juez de segunda instancia para analizar «solamente» los argumentos que esgrime el recurrente en la alzada, también estableció una excepción, referente a las decisiones que le incumba adoptar de oficio, en los asuntos previstos en la ley, respetando en todo caso, el hecho de no hacer más desfavorable la situación del apelante único.

En sentencia de 6 de septiembre de 2018,[9], con ponencia de quien actúa ahora como ponente, se hacen las siguientes precisiones: El Consejo de Estado ha señalado que si bien, por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley; también es cierto que dicha regla general no es absoluta, puesto que esta debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo: (i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política;

(ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario; o (iii) de las normas legales de carácter imperativo, tales como aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.[10] De manera que la competencia funcional del superior se delimita por aquello que fue objeto del recurso de apelación cuando se trate de un apelante único; sin embargo, ello no obsta para que el juzgador pueda pronunciarse de oficio sobre cuestiones que ameriten protección del ordenamiento jurídico.

En este contexto es dable dar la razón al tribunal accionado al pronunciarse sobre el tope indemnizatorio, pese a no ser un asunto sometido a apelación, pues el tribunal tenía a su cargo la obligación de analizar y referirse a la jurisprudencia que sobre el tema se ha abordado, en aras, precisamente, de impartir una recta administración de justicia. Así las cosas y en atención al desarrollo jurisprudencial que sobre el asunto ha previsto la Corte Constitucional, el tribunal hizo extensivo el criterio jurisprudencial expuesto por ella, en atención al carácter vinculante de sus decisiones, evento que se encargó de explicar dentro de la providencia objeto de censura.

En sentencia del 27 de enero de 2016[11], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, se pronunció al respecto, señalando que la competencia del juez de segunda instancia, comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone en su escrito de apelación y que están comprendidos dentro de lo apelado, esto es, son consustanciales.

Este criterio fue recientemente ratificado por la Sección en pleno, en sentencia del 6 de abril de 2018[12], en el siguiente sentido: «si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único».

Ante lo referido, puede concluirse entonces que el campo de acción para el juez de segunda instancia lo constituyen los argumentos presentados contra la decisión adoptada en primera instancia, por lo que en principio, los aspectos no planteados por el recurrente se excluyen del debate de instancia superior, a menos que del estudio del propósito de la apelación el juzgado deba pronunciarse sobre asuntos que se encuentren relacionados de manera implícita.

Lo anterior, también en plena aplicación de los principios establecidos en el artículo 103 del cpaca, a partir de los cuales le corresponde al juez de lo Contencioso Administrativo garantizar los valores que son de la esencia del Estado Social de Derecho, dentro de los que se cuentan la efectividad de un orden social justo y la preservación del orden jurídico.

(Negrilla de la Sala). De manera que, independientemente de si el tribunal debió o no acogerse a la interpretación sostenida por la Corte Constitucional […] en eventos en que el juez ad quem encuentre que la decisión adoptada por el juez a quo es ilegítima y que consecuencia de ello se consolidan situaciones jurídicas en contradicción con el ordenamiento jurídico y/o jurisprudencia en vigor, está en la obligación de inmiscuirse en el debate jurídico y pronunciarse en el asunto, pese a no haber sido planteado en el recurso de apelación interpuesto por el recurrente.

En estas consideraciones, y como lo decidió la primera instancia, el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, toda vez que el tema global del recurso de apelación interpuesto por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, (fomag), se dirigía a cuestionar el derecho de la accionante al reconocimiento de la sanción por mora en el pago de la cesantía definitiva, lo cual habilitaba al ad quem para pronunciarse sobre todos los aspectos que se relacionan con aquella, entre ellos, el período de causación, ya que existe una relación directa entre la sanción reclamada y el monto de esta, sin que ello signifique una extralimitación como lo aduce la señora Villegas Romero.

Conclusión La Sala concluye, entonces, que en la sentencia de 30 de septiembre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmando parcialmente la providencia de 18 de julio de 2018 del Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, no se incurrió en el defecto sustantivo que alega la accionante.

En tal sentido, habrá de confirmarse el fallo que dictó la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante el cual negó el amparo de tutela que solicitó la señora Cecilia Villegas Romero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia de 22 de abril de 2020, que dictó la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual negó el amparo de tutela a la señora Cecilia Villegas Romero conforme a la parte considerativa que antecede.

Segundo: Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Tercero: Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [3] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] Folios 8 al 34, del expediente electrónico 11001-03-15-000-2020-00336- 00 [7] Folios 35 al 52, del expediente electrónico con radicación 11001-03-15- 000-2020-00336-00. [8] Corte Constitucional.

Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación 11001-03- 15-000-2018-02402-00. Actor. Nelcy Jhulied Jácome García. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta. [10] «Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 9 de febrero de 2012, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

Expediente radicado 50001-23-31-000-1997-06093-01 (21060). Actor: Reinaldo Idárraga Valencia y Otros. Demandado: Nación - Ministerio De Defensa – Ejército Nacional. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Expediente: 76001-23-31-000-2001-02770-02 (33.442). Actor: Dumer Palechor Zúñiga y otros.

Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 05001 2331 000 2001 03068 01. Expediente: 46005. Actor: Darío de Jesús Santamaría Lora y otros. Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional».