ACCIÓN DE TUTELA - Niega / EXHORTO A LAS AUTORIDADES DEMANDADAS PARA QUE PROVEAN AYUDAS HUMANITARIAS EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA ECONÓMICA, ECOLÓGICA Y SOCIAL - Ante la pandemia del Covid 19 / TRÁMITES ADMINISTRATIVOS PARA ACCEDER A LA ASISTENCIA HUMANITARIA DE EMERGENCIA ENTREGADA POR EL ENTE TERRITORIAL – En cabeza del actor La Gobernación de Norte de Santander, en el informe que presentó en este trámite tutelar, afirmó que: “La Gobernación de Norte de Santander, ha venido articulando con las Alcaldías Municipales del Departamento, para la creación de una base de datos que permita identificar a la población afectada y así mismo coordinar la entrega de la Asistencia Humanitaria de Emergencia teniendo en cuenta la población vulnerable de cada municipio”.
De lo anterior se desprende que, a raíz de la declaratoria de calamidad pública en el Departamento de Norte de Santander, la Gobernación adoptó un plan de acción que se concretó en el manual de entregas de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE) para así atender, entre otros, a las personas que se definen como afectadas en el mencionado decreto por el brote del virus Covid – 19; a su turno, la financiación de las asistencias humanitarias provienen de los recursos propios del departamento o de aquellos que logre gestionar con el Gobierno Nacional u organismos internacionales.
En consecuencia, la Asistencia Humanitaria de Emergencia es una ayuda establecida por el Departamento que corresponde a ese nivel territorial, de modo que, si bien es cierto no es entregada directamente por dicho ente sino por las alcaldías municipales, también lo es que ello corresponde a una estrategia para focalizar y determinar quién ha sido damnificado o afectado por la pandemia y, por lo tanto, sería beneficiario de la Asistencia Humanitaria; situación que de ninguna manera implica que la Gobernación no sea competente para gestionar lo relacionado con dicha ayuda, pues se itera que es una medida dispuesta por el Departamento para mitigar los efectos que produce la pandemia sobre cada uno de los municipios.
(…) De manera que, no sólo los municipios son los encargados de diseñar bases de datos que permitan identificar los damnificados o afectados por los efectos de la pandemia, sino que también deberá ser implementado por cada uno de los departamentos en el ámbito de su jurisdicción. (…) No sobra destacar por la Sala que la figura del exhorto no constituye una orden judicial “y su significado en derecho constitucional debe ser visto como una expresión de la colaboración para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas” de modo que la finalidad perseguida a través del exhorto dispuesto en el numeral segundo del fallo de tutela impugnado es instar tanto al Departamento de Norte de Santander así como al Municipio de San José de Cúcuta a que en el marco de sus competencias garanticen los derechos fundamentales del [accionante].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00317-01(AC) Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO COMO AGENTE OFICIOSO DE FRANCISCO EDUARDO BARROSO ORTIZ Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por el Secretario Jurídico del Departamento de Norte Santander contra el fallo de tutela proferido el 21 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
1. SÍNTESIS DEL CASO El defensor público Gerardo Flórez Gómez, quien manifestó actuar como agente oficioso del señor Francisco Eduardo Barroso Ortiz, promovió acción de tutela en contra del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento Nacional de Planeación, la Gobernación de Norte de Santander y el Municipio de San José de Cúcuta, con el fin de que fueran protegidos los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1- Se proteja el derecho fundamental a una vida digna y al mínimo vital de FRANCISCO EDUARDO BARROSO ORTIZ (…). 2- Se ordene a PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD), GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER, ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA para que en un término no mayor de 48 horas, se entregue a FRANCISCO EDUARDO BARROSO ORTIZ (…) los subsidios ya sea en efectivo o en especie de la ayuda humanitaria inmediata de emergencia que fueron autorizados y aprobados por presidencia de la república y las entidades territoriales, en el período que dure la cuarentena y/o un período mientras pueda salir a trabajar y normalizar la situación, el estado me vincule a un plan de alimentación y asistencia psicológica y emocional. 3- Prevenir para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones que dieron mérito a iniciar esta tutela y que si lo hacen serán sancionadas conforme lo dispone el art. 52 del Decreto 2591/91 (arresto, multa, sanciones penales)”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que el señor Barroso Ortiz está en condición de discapacidad puesto que es “parapléjico con trauma raquiteodeo en T12” y se encuentra en los límites de la pobreza extrema. Afirmó que el “sustento lo recibía como vendedor informal en la cancha de futbol del barrio Alfonso López los fines de semana cuando había campeonatos de futbol”.
Sostuvo que no ha sido beneficiario de ningún subsidio por parte de los gobiernos nacional, departamental o local, así como tampoco del ingreso solidario o la devolución del IVA; no obstante, la Presidencia de la República ha anunciado ayudas humanitarias inmediatas. Arguyó que, a raíz del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional, el mínimo vital y la subsistencia de los núcleos familiares que se dedican a la venta ambulante o al trabajo independiente está siendo afectado.
Manifestó que “mi agenciado Francisco Eduardo Barroso Ortiz no ha podido salir a buscar su sustento mínimo, no cuenta con recursos económicos para solventar su manutención, no ha recibido ningún subsidio o apoyo en especie para la alimentación y supervivencia, hoy su hogar se encuentra en riesgo principalmente por falta de alimentos, además que no ha podido cumplir con sus obligaciones en el pago de los servicios públicos y el arriendo, ya que vive arrendado”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. Por auto del 8 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la acción de tutela y dispuso notificar al DAPRE[1], a la UNGRD[2], al DNP[3], a la Gobernación de Norte de Santander y al Municipio de San José de Cúcuta, así como vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Ministerio de Trabajo, al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y al Departamento Administrativo de Bienestar Social de Cúcuta[4].
Por su parte, negó la medida provisional solicitada por la parte actora en el sentido que se ordenara el pago de los subsidios de ayuda humanitaria, por cuanto consideró que debía “escucharse a las entidades accionadas para que ejerzan su derecho de defensa, pues se desconocen los criterios para acceder a dicho beneficio y si los mismos fueron analizados por los accionados, teniéndose igualmente en cuenta que el plazo para atender a éste tipo de acciones constitucionales es corto, dando tiempo así de absolver las peticiones de la actora en un plazo breve pero con la garantía de contradicción a las accionadas”.
Por último, rechazó la acción de tutela respecto de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 3.2. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República rindió informe en oportunidad, solicitando la desvinculación de dicha entidad, dado que en el marco de sus competencias no se encuentra la entrega de ayudas humanitarias, sino que sus funciones se circunscriben a prestar apoyo logístico y administrativo al Presidente de la República en el cumplimiento de lo previsto en el artículo 189 de la Constitución. Agregó que el Gobierno Nacional no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, puesto que ha expedido diferentes decretos tendientes a ayudar a las poblaciones más vulnerables y garantizar el mínimo vital.
Expuso que “todos los colombianos tenemos un deber de solidaridad y responsabilidad, en virtud del cual aquellas personas en condición de vulnerabilidad deben informarse responsablemente de los diversos programas que ha expedido el gobierno a su favor y aplicar a estos; pues las ayudas o beneficios del gobierno son dirigidos a un grupo poblacional y no a sujetos de forma específica”. 3.3.
El Jefe de la Oficina de Caracterización Socioeconómica – SISBEN del Municipio de San José de Cúcuta presentó el informe requerido, explicando que, según la información que consta en la ficha socioeconómica, el señor Barroso Ortiz está incluido en un núcleo familiar conformado por siete personas con un puntaje de hogar de 7.19 basado en una escala certificada para el Sisben por el Departamento Nacional de Planeación. 3.4.
Por memorial enviado el 11 de mayo de 2020, la parte actora indicó que el señor Barroso Ortiz convive con su pareja la señora Luisa Michel Moncada quien no está trabajando debido a la pandemia y que ocasionalmente ayuda a su esposo como vendedora ambulante de bebidas. 3.5. El Director del Departamento Administrativo Área Dirección Bienestar Social de Cúcuta radicó el informe dentro del término, manifestando que dicha entidad es la dependencia de la Alcaldía de San José de Cúcuta que planea, coordina, monitorea, evalúa los programas sociales diseñados para el beneficio de las comunidades más vulnerables, realizando inversión social y fortaleciendo los procesos de organización comunitaria que permitan el mejoramiento de la calidad de vida de los grupos poblacionales de especial protección, como son los niños y niñas, adultos mayores, personas con discapacidad, minorías étnicas, personas en situación de calle y las personas con orientación sexual diversa.
Adujo que el señor Barroso Ortiz “sí figura como persona con discapacidad registrada en nuestro municipio con un puntaje bajo del sisben y figura en el régimen subsidiado, por lo cual una vez revisadas las entregas de ayuda Humanitaria-Alimentaria se pudo establecer que con fecha 09 de mayo del año en curso recibió 1 (UN) complemento alimentario compuesto” de sal, azúcar, arveja, lenteja, frijol, harina de trigo, arroz, salsa de tomate, café, aceite y papel higiénico.
Acotó que “también recibió acompañamiento por parte del equipo del Programa de Discapacidad de esta dependencia, brindándoles la oferta en discapacidad del municipio en salud, educación, deporte y demás; ya que el mismo manifestó que se encontraba validando y que tenía algunos problemas con el suministro de insumos y/o medicamentos con la EPS”. 3.6.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió en oportunidad el informe, señalando que dicha cartera ministerial no entrega los subsidios directamente a la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad, sino que se encarga de administrar el Fondo de Mitigación de Emergencias y efectúa un giro en forma global a los recursos del programa de ingreso solidario con destino a las entidades financieras.
Precisó que no está acreditado que las entidades accionadas hayan incurrido en alguna acción u omisión que amenace o vulnere los derechos fundamentales invocados, puesto que, en el escrito de tutela no se indicó si se ha solicitado algún tipo de ayuda o si se inscribió en un programa social. 3.7. La Asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo envió en término el informe, solicitando la desvinculación del trámite tutelar toda vez que no es la entidad competente para la entrega de subsidios para la población vulnerable y, por el contrario, pidió que se vincule a FIDUAGRARIA por cuanto es la encargada de las operaciones de devolución del IVA. 3.8.
La apoderada del Departamento Nacional de Planeación allegó el informe requerido, exponiendo que el núcleo familiar del señor Barroso Ortiz está conformado por siete personas y que, su madre, la señora Doris Amparo Ortiz Hernández, es beneficiaria del ingreso solidario el cual ya fue pagado. 3.9. El Secretario Jurídico del Departamento de Norte de Santander radicó el informe pedido, indicando que mediante el Decreto 000308 del 14 de marzo de 2020 se declaró la calamidad pública en el dicho ente territorial.
Sostuvo que por lo anterior se diseñó el manual para la recepción y entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE), cuyo objetivo es definir las directrices para la entrega de ayuda a la población más vulnerable. Arguyó que “la Gobernación de Norte de Santander con base en la planificación (identificación de necesidades) que realice cada Municipio, entrará a complementar la línea de intervención Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE), a través de la entrega de ayuda alimentaria” y que era responsabilidad de cada alcalde identificar los hogares a los que se les deberá entregar dicho apoyo.
Manifestó que “la Gobernación de Norte de Santander, ha venido articulando con las Alcaldías Municipales del Departamento, para la creación de una base de datos que permita identificar a la población afectada y así mismo coordinar la entrega de la Asistencia Humanitaria de Emergencia teniendo en cuenta la población vulnerable de cada municipio”. 3.10.
En proveído del 13 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dispuso vincular al trámite tutelar a FIDUAGRARIA S.A. 3.11. La representante legal para asuntos judiciales y extrajudiciales de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – FIDUAGRARIA, envió el informe requerido, argumentando que por tratarse de una sociedad fiduciaria sus actividades están delimitadas por el respectivo contrato, del cual se desprende que los pagos correspondientes a la compensación del IVA son los que determine el ordenador del gasto y, por lo tanto, no está dentro de su competencia la focalización de los hogares que serán beneficiarios.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 21 de mayo de 2020, dispuso lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR la acción de tutela instaurada por el señor Francisco Eduardo Barroso Ortiz en contra de las demás entidades accionadas y vinculadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO:: EXHORTAR al Departamento Norte de Santander y al Municipio de San José de Cúcuta para que de acuerdo con sus competencias y/o funciones tengan en cuenta el hogar del señor FRANCISCO EDUARDO BARROSO ORTIZ para efectos de que logre ser receptor de las ayudas y la asistencia humanitaria que han venido adelantando de manera mancomunada con ocasión de la pandemia del Covid-19, en atención a las condiciones que envuelven la situación particular del demandante, pudiendo adelantar para tal efecto las gestiones administrativas necesarias y pertinentes del caso”.
Para dilucidar el asunto analizó que el accionante no es beneficiario directo de ningún programa social del Estado, tales como adulto mayor, jóvenes o familia en acción y que para ser incluido en ellos se requiere adelantar unas etapas y acreditar el cumplimiento de unos requisitos, de manera que, la acción de tutela no es el instrumento para sustituir los trámites administrativos pues son competencia de las respectivas entidades.
Explicó que el Departamento Nacional de Planeación, luego de estudiar la situación del accionante, encontró que el núcleo familiar del señor Barroso Ortiz fue beneficiario del ingreso solidario, el cual fue pagado a su madre, la señora Doris Amparo Ortiz Hernández. Agregó que el accionante también fue directamente favorecido con la entrega de un mercado básico de alimentación por parte de la Dirección de Bienestar Social del Municipio de San José de Cúcuta.
Afirmó que “es necesario poner de presente que, la situación actual del país si bien resulta compleja y apremiante, afecta a la totalidad de la población y en ese sentido no resulta posible exigir de parte del Estado la asunción irrefutable de obligaciones respecto de cada uno de los hogares, pues como ya se dijo, es un escenario que irradia sus efectos nocivos a todos los sectores poblacionales, y en ese sentido se hace necesario la determinación de una registro de potenciales beneficiarios de los componentes humanitarios respecto de los cuales deba predicarse una obligación del Estado en atención a sus particulares situaciones de vulnerabilidad y pobreza extrema”.
Por último, señaló que, teniendo en cuenta la condición de discapacidad del agenciado, se exhortará al Departamento de Norte de Santander y al Municipio de San José de Cúcuta para que de acuerdo con sus competencias y funciones tengan en cuenta el hogar del señor Francisco Eduardo Barroso Ortiz con el fin de que logre ser receptor de la Asistencia Humanitaria que han venido adelantando de manera mancomunada con ocasión de la pandemia.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia el Secretario Jurídico del Departamento de Norte de Santander lo impugnó con fundamento en lo siguiente: Solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Norte de Santander y, en consecuencia, se excluya “de la orden emitida en el numeral SEGUNDO (2) de la providencia censurada”.
En tal sentido, alegó que no hay lugar a exhortar al Departamento de Norte de Santander en la medida que dicho ente territorial cumple con una función de coordinación y complementariedad respecto de las acciones de cada uno de los municipios de conformidad con lo previsto en el artículo 298 Superior. Arguyó que “la función de los entes Departamentales en gestión del riesgo, o políticas públicas, es una función eminentemente de coordinación, entre las ayudas que designe el Gobierno Nacional, de las cuales el Departamento gestionara su entrega a los municipios, de igual modo, las ayudas que disponga el Departamento con el fin de ayudar a la población vulnerable y que sea entregada a los Municipios será responsabilidad de las alcaldías la entrega, y el manejo de las demás problemáticas por ser la primera autoridad del orden Municipal”.
Adujo que con el fin de mitigar la problemática que se ha presentado en el departamento a causa de la pandemia, la Gobernación ha dispuesto la entrega de Asistencia Humanitaria a cada uno de los municipios “resaltándose que como la primera autoridad y encargada de la gestión del riesgo son los entes Municipales, estos son quienes designaran las bases de datos a quienes se les entregaran las ayudas dadas por la gobernación a los municipios, tal como fue dispuesto en el manual de recepción y entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE) dispuesto frente a la pandemia”.
Con fundamento en lo expuesto, sostuvo que es evidente la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Norte de Santander “bajo la premisa que el ente departamental no es la entidad encargada de definir quiénes son los beneficiarios de las ayudas humanitarias que el mismo designe, ya que estas serán entregadas al Municipio de San José de Cúcuta, quien será el encargado de definir a quienes serán entregadas las mismas”.
Por auto del 27 de mayo de 2020 se concedió la impugnación interpuesta por el Departamento de Norte de Santander y la misma fue asignada por acta de reparto el 31 adiado.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[5] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[6] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[7], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[8], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
6.2. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo estudio, el objeto de la impugnación se circunscribe a que el Departamento de Norte de Santander pretende que se declare la falta de legitimación por pasiva y, en consecuencia, sea excluido del exhorto dispuesto por el juez de primera instancia en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de tutela del 21 de mayo de 2020, en el sentido que, de acuerdo con las funciones y competencias a su cargo se tenga en cuenta el hogar del señor Barroso Ortiz para efectos de que logre ser beneficiario de la Asistencia Humanitaria en el marco de la emergencia ocasionada por la pandemia.
Para sustentar lo pedido, argumentó que los entes municipales son los encargados de entregar directamente las ayudas humanitarias y que los departamentos cumplen una función de coordinación. La Sala, concretándose a los motivos de inconformidad del único impugnante y advirtiendo que el defensor público quien actuó a nombre del accionante no controvirtió lo decidido, lo que impide al ad quem examinar la totalidad del fallo, lo confirmará por las razones que pasan a exponerse: Lo primero que advierte es que en el informe rendido en el trámite de primera instancia por el Secretario Jurídico del Departamento de Norte de Santander no se formuló la excepción de falta de legitimación por pasiva y, por el contrario, afirmó que la Gobernación de dicho Departamento expidió el Decreto nro. 000308 del 4 de marzo de 2020, “por medio del cual se declara la calamidad pública en el Departamento Norte de Santander y se dictan otras disposiciones”, el cual en el parágrafo primero del artículo primero dispuso: “PARÁGRAFO PRIMERO. Del Plan de Acción Específico.
Conforme determina el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, la Oficina de Gestión del Riesgo de Desastres Departamental en conjunto con la Secretaría de Salud Departamental y las Secretarías de Salud Municipales elaborarán el plan de acción específico para la respuesta, contención y recuperación, que permitan la atención de los efectos adversos que ocasiona el ingreso del brote de enfermedad por coronavirus (COVID – 19) en Colombia, el cual será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la presente declaratoria y sus modificaciones”.
(Se destaca) En concordancia con lo anterior, el parágrafo 2 del artículo 1 del mencionado decreto indicó: “Disponer en aplicación de lo señalado en el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, a través de la Consejería Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres (CDGR) se elabore y adopte el PLAN DE ACCIÓN ESPECIFICO donde se determine la respuesta institucional que permita mitigar y contener los efectos del Coronavirus (COVID - 19)”.
(Se destaca) Seguidamente, el artículo 6 del mismo decreto definió lo siguiente: “Afectados. Para los efectos del presente decreto se entenderán como personas afectadas, aquellas que sufren efectos adversos indirectos o secundarios, asociados al brote de enfermedad por coronavirus (COVID – 19) en el territorio departamental, como deficiencias en la prestación de servicios públicos, en el normal desarrollo del comercio o en el trabajo, así como por aislamiento temporal de la población, entre otros.
Son personas diferentes a damnificados, y a su vez se solicitará apoyo con recursos a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres”. (Se destaca) Así las cosas y tal como lo afirmó la Gobernación del Departamento de Norte de Santander en el informe rendido con destino a esta acción, en cumplimiento de las disposiciones transcritas y en concordancia con lo previsto en el artículo 61[9] de la Ley 1523 de 2012[10] fue adoptado el “manual para la recepción y entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE) frente a la pandemia por Covid – 19”, el cual tiene como objeto “definir las directrices para la entrega de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE) – Ayudas Humanitarias Alimentarias – que el Departamento Norte de Santander, adquiera con recursos propios o gestione ante el Gobierno Nacional o la cooperación internacional para la población damnificada y afectada por el COVID – 19 en el Departamento Norte de Santander, en el marco del Estado de Calamidad Pública (Decreto 308 de 2020 – Decreto 327 de 2020)”.
(Se destaca) A su vez, en el manual diseñado para la entrega de la asistencia humanitaria de emergencia se estableció que: “La Gobernación de Norte de Santander con base en la planificación (identificación de necesidades) que realice cada Municipio, entrará a complementar la línea de intervención Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE), a través de la entrega de ayuda alimentaria, de conformidad con el parágrafo 2 art. 13 Ley 1523 de 2012, con el fin de garantizar el mínimo vital alimentario de las poblaciones más vulnerables del Departamento.
Es responsabilidad de cada alcalde en su municipio la adopción de las medidas pertinentes para evitar el "fraude a subvención oficial" de que trata el artículo 403 del Código Penal, entre otras, la identificación de todos y cada uno de los jefes de familia u hogar a cuyo nombre será entregada la ayuda, la construcción de una base de datos con el registro de todos y cada uno de los miembros de la familia u hogar incluyendo sus documentos de identidad, el cruce de esta base de datos con las de los demás municipios del departamento para evitar la duplicidad en los registros y las defraudaciones por recibos o reclamaciones ilícitas y divulgar en el municipio las consecuencias por obtener la ayuda de manera fraudulenta”.
En este punto, cabe mencionar que la Gobernación de Norte de Santander, en el informe que presentó en este trámite tutelar, afirmó que: “La Gobernación de Norte de Santander, ha venido articulando con las Alcaldías Municipales del Departamento, para la creación de una base de datos que permita identificar a la población afectada y así mismo coordinar la entrega de la Asistencia Humanitaria de Emergencia teniendo en cuenta la población vulnerable de cada municipio”.
De lo anterior se desprende que, a raíz de la declaratoria de calamidad pública en el Departamento de Norte de Santander, la Gobernación adoptó un plan de acción que se concretó en el manual de entregas de Asistencia Humanitaria de Emergencia (AHE) para así atender, entre otros, a las personas que se definen como afectadas en el mencionado decreto por el brote del virus Covid – 19; a su turno, la financiación de las asistencias humanitarias provienen de los recursos propios del departamento o de aquellos que logre gestionar con el Gobierno Nacional u organismos internacionales.
En consecuencia, la Asistencia Humanitaria de Emergencia es una ayuda establecida por el Departamento que corresponde a ese nivel territorial, de modo que, si bien es cierto no es entregada directamente por dicho ente sino por las alcaldías municipales, también lo es que ello corresponde a una estrategia para focalizar y determinar quién ha sido damnificado o afectado por la pandemia y, por lo tanto, sería beneficiario de la Asistencia Humanitaria; situación que de ninguna manera implica que la Gobernación no sea competente para gestionar lo relacionado con dicha ayuda, pues se itera que es una medida dispuesta por el Departamento para mitigar los efectos que produce la pandemia sobre cada uno de los municipios.
Aunado a lo dicho, se observa que, según lo previsto en el artículo 46 de la Ley 1523 de 2012, las entidades territoriales tendrán un sistema de información para la gestión del riesgo, así: “ARTÍCULO
46. SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN LOS NIVELES REGIONALES, DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES. Las autoridades departamentales, distritales y municipales crearán sistemas de información para la gestión del riesgo de desastres en el ámbito de su jurisdicción en armonía con el sistema nacional, garantizando la interoperabilidad con el sistema nacional y la observación de estándares establecidos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres”.
De manera que, no sólo los municipios son los encargados de diseñar bases de datos que permitan identificar los damnificados o afectados por los efectos de la pandemia, sino que también deberá ser implementado por cada uno de los departamentos en el ámbito de su jurisdicción. Así mismo y teniendo en cuenta que el Departamento de Norte de Santander declaró la calamidad pública, se observa que el artículo 13 de la precitada ley previó la competencia de los gobernadores en materia de gestión del riesgo: “ARTÍCULO
13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
PARÁGRAFO 1 o. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
PARÁGRAFO 2 o. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento”. No sobra destacar por la Sala que la figura del exhorto no constituye una orden judicial[11] “y su significado en derecho constitucional debe ser visto como una expresión de la colaboración para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas”[12], de modo que la finalidad perseguida a través del exhorto dispuesto en el numeral segundo del fallo de tutela impugnado es instar tanto al Departamento de Norte de Santander así como al Municipio de San José de Cúcuta a que en el marco de sus competencias garanticen los derechos fundamentales del señor Barroso Ortiz.
Por consiguiente, será confirmado el fallo proferido el 21 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por cuanto el exhorto está relacionado con la entrega al accionante de la Asistencia Humanitaria de Emergencia que el mismo Departamento de Norte de Santander estableció y que viene implementando de manera conjunta con los municipios que integran el ente territorial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, acorde con las razones explicadas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. [2] Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. [3] Departamento Nacional de Planeación. [4] Esta orden se cumplió el 8 de mayo de 2020. [5]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [6] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [7] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [8] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [9] “ARTÍCULO
61. PLAN DE ACCIÓN ESPECIFICO PARA LA RECUPERACIÓN. Declarada una situación de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo nacional, las gobernaciones, y alcaldías en lo territorial, elaborarán planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones.
Cuando se trate de situación de calamidad pública departamental, distrital o municipal, el plan de acción específico será elaborado y coordinado en su ejecución por el consejo departamental, distrital, municipal respectivo, de acuerdo con las orientaciones establecidas en la declaratoria o en los actos que la modifiquen.
PARÁGRAFO 1 o. El plan de acción específico, en relación con la rehabilitación y la reconstrucción, deberá integrar las acciones requeridas para asegurar que no se reactive el riesgo de desastre preexistente en armonía con el concepto de seguridad territorial.
PARÁGRAFO 2 o. El seguimiento y evaluación del plan estará a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres cuando se derive de una declaratoria de desastre. Por las oficinas de planeación o entidad o dependencia que haga sus veces, dentro del respectivo ente territorial, cuando se trate de declaratoria de calamidad pública; los resultados de este seguimiento y evaluación serán remitidos a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres”. [10] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [11] Corte Constitucional.
Auto 560 del 23 de noviembre de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerreo Pérez. [12] Corte Constitucional. Sentencia C – 728 del 14 de octubre de 2009. M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.