TESTIMONIO COMO SUCEDÁNEO DEL DOCUMENTO – Requisitos / TESTIMONIO COMO SUCEDÁNEO DEL DOCUMENTO – Improcedencia / PROTOCOLIZACIÓN SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Improcedencia / RECONOCIMIENTO SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Solo en los casos admitidos por la Ley La prueba testimonial solo es admisible en caso de «falta absoluta bien justificada de pruebas preestablecidas y escritas», es decir, cuando se encuentre demostrada y certificada por la respectiva autoridad la desaparición o destrucción de los documentos cuyo contenido permitiría conocer sobre la hipotética relación laboral.

En el asunto sub judice, además de que no obra constancia de la secretaría de educación de Bogotá u otro ente distrital en tal sentido, como para poder acudir a la prueba testimonial como lo pretende la accionante, lo cierto es que las pruebas adosadas por las partes son coherentes en indicar que en ningún archivo físico o virtual (de la mentada secretaría, centro de documentación e información de la alcaldía, subdirección de nóminas, grupo hojas de vida y colegio Veintiún Ángeles [que integró los centros educativos Tuna Alta y Casablanca]) o en los registros de actos administrativos expedidos entre 1977 y 1979, hay constancia de que ella fue nombrada en algún empleo a cargo del distrito.

En este orden de ideas, comoquiera que no se demostró la falta absoluta de pruebas documentales o su ocultamiento, considera la Sala que, en este caso, no es aceptable la testimonial para probar el tiempo de servicios que la demandante insiste haber prestado antes de 1980 en Bogotá, tal como lo estimó el a quo. Asimismo, no resulta acertado aseverar, como lo hace la actora en el recurso, que se configuró el silencio administrativo positivo, y que al haber protocolizado las pruebas que a su juicio daban cuenta de ello, el ente territorial accionado debe certificar los lapsos que presuntamente ejerció como profesora interina en 1977 y 1979, por cuanto conforme al artículo 84 del CPACA, esa figura es excepcional y «Solamente [se configura] en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales […]», dentro de los que no se encuentra la expedición de constancias laborales.NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con la acreditación de la prueba documental para probar los supuestos de hecho del reconocimiento de la pensión gracia, ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, radicación: 3805-14.

FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1886 – ARTÍCULO 7 / LEY 50 DE 1886 – ARTÍCULO 8 / LEY 50 DE 1886 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 84 RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – Improcedencia / FALTA DE PRUEBA VINCULACIÓN NACIONALIZADA ANTERIOR AL 31 DE DICIEMBRE DE 1980 Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…). Aunque en el presente caso se comprobó que la actora cumplió 50 años de edad el 5 de septiembre de 1999 y laboró para la secretaría de educación de Bogotá, como docente nacionalizada, por más de 20 años (34 años y 5 días), no colmó el requisito para acceder a la pensión gracia consistente en haber prestado los servicios como maestra en planteles departamentales, distritales o municipales antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto, como se vio, el período durante el cual insiste haber laborado en condición de profesora interina (15 de julio a 1º de noviembre de 1977 y 1º de mayo a 30 de junio de 1979), no fue certificado por el nominador ni demostrado a través de las pruebas supletorias a que alude la Ley 50 de 1886.NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con la acreditación de la prueba documental para probar los supuestos de hecho del reconocimiento de la pensión gracia, ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, radicación: 3805-14.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01179-01(1487-18) Actor: CLARA INÉS ORDÓÑEZ SUÁREZ Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:| | |Demandante |:|Clara Inés Ordóñez Suárez | |Demandados |:|Distrito Capital de Bogotá – secretaría de | | | |educación y Unidad Administrativa Especial de | | | |Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de| | | |la Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; pruebas | | | |supletorias para acreditar tiempo de servicios | | | |para efectos pensionales | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 174 a 202). La señora Clara Inés Ordóñez Suárez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Distrito Capital de Bogotá – secretaría de educación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 3854 de 1º de octubre de 2008 y 3 de 5 de enero de 2009, por las que la secretaría de educación de Bogotá negó la reconstrucción de la hoja de vida y el reconocimiento de los servicios que prestó «[…] como docente […] entre julio y noviembre de 1977 y desde mayo hasta junio de 1979 […]»; y (ii) PAP 20221 de 20 de octubre de 2010, PAP 56569 de 9 de junio de 2011, RDP 47906 de 18 de noviembre de 2015, RDP 55304 de 23 de diciembre de 2015 y RDP 4954 de 8 de febrero de 2016, por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la UGPP negaron el pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene al Distrito Capital de Bogotá – secretaría de educación «exp[edir] resolución motivada en donde certifique» que «[…] laboró como docente interina en la Escuela Casablanca […], en el período comprendido entre el quince (15) de julio al primero (1º) de noviembre del año 1977 […]; y en el Colegio Santa Fe de Bogotá, […] desde el primero (1º) de mayo al treinta (30) de junio de […] (1979) […]; teniendo en cuenta las pruebas directas e indirectas legalmente aportadas […]»; incorporar ese documento a su hoja de vida; y enviar copia a la UGPP, para que obre en el expediente administrativo atañedero a la pensión gracia que allí reclama.

Asimismo, condenar a esta última a reconocer la citada prestación, «[…] con los efectos retroactivos correspondientes, a partir del estatus pensional, es decir, desde el veintinueve (29) de octubre de dos mil (2000) […]». 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que solicitó de las secretarías de educación y hacienda de Bogotá certificado laboral en el que conste que prestó sus servicios del 15 de julio al 1º de noviembre de 1977, entre el 1º de mayo y el 30 de junio de 1979 y desde el 25 de marzo de 1981 hasta abril de 2015, como profesora en planteles educativos de esa ciudad, negada con Resoluciones 3854 de 1º de octubre de 2008 y 3 de 5 de enero de 2009, en lo concerniente a los dos primeros interregnos, al estimar que aunque allegó copia de un comprobante de nómina de julio de 1979, no hay prueba de su vinculación. Que con esa respuesta la secretaría de educación de Bogotá desconoce el contenido de un documento público y de declaraciones extraprocesales de personas que conocen sobre el trabajo que desempeñó en 1977 y 1979, que son plena prueba y no han sido tachados de falsos, además de que omitió adelantar las gestiones necesarias para «constatar la verdad real».

Dice que el 26 de junio de 2015 reiteró su petición, empero la secretaría de educación guardó silencio, motivo por el cual, mediante escritura pública 1153 de 22 de agosto del mismo año, de la Notaría 28 del Círculo de Bogotá, «[…] protocoliz[ó el] SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO […]». Que a través de diferentes escritos reclamó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, «[…] no se le dio respuesta a ninguno de los quince (15) hechos y peticiones […] sobre los cuales NO EXISTE HECHO SUPERADO […]», y se rehusó a pagar dicha prestación al no tener en cuenta los lapsos laborados como educadora nacionalizada con anterioridad a 1980 (Resoluciones PAP 20221 de 20 de octubre de 2010, PAP 56569 de 9 de junio de 2011, RDP 47906 de 18 de noviembre de 2015, RDP 55304 de 23 de diciembre de 2015 y RDP 4954 de 8 de febrero de 2016). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 11, 12, 13, 23, 29 y 48 de la Constitución Política y 10 y 31 del CPACA. Aduce que la negativa de los accionados de reconocer el tiempo laborado en 1977 y 1979 y la pensión gracia, le «[…] viene ocasionando graves daños y perjuicios; si bien es cierto que […] argumentan que no encuentran archivos de la peticionaria, tampoco ha[n] demostrado que las pruebas aportadas sean falsas o no correspondan a la realidad jurídica sustancial plenamente demostrada». 1.5 Contestaciones de la demanda: 1.5.1 Distrito Capital de Bogotá – secretaría de educación (ff. 217 a 227).

El ente territorial demandado, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos no son ciertos y los demás no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, «IMPOSIBILIDAD LEGAL […] DE RECONOCER EN LA HOJA DE VIDA DE LA DEMANDANTE TIEMPO ADICIONAL DE TRABAJO COMO DOCENTE INTERINA DURANTE LOS AÑOS 1977-1979, POR FALTA DE PRUEBA IDÓNEA QUE DEMUESTRE EFECTIVAMENTE ESE TIEMPO LABORADO», legalidad de los actos acusados y prescripción. Asevera que «[…] no existe prueba legal y conducente que permita determinar que es cierta [la] aseveración [de la actora], pues no existe archivo ni registro del Colegio donde dice prestó sus servicios, ni del sistema de nóminas de la entidad (KOMBO), ni de la planta de personal de los docentes, ni de la Subdirección de Personal Docente de la SED [secretaría de educación de Bogotá], ni de relación de pagos a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, de donde se pueda establecer la certeza de lo que demanda, y […] tampoco presenta prueba idónea que permita establecer registros del tiempo que afirma haber laborado como docente temporal […]».

Que no es competente para reconocer la pensión gracia de la accionante, sino que es un asunto a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora. 1.5.2 UGPP (ff. 244 a 252). Esta entidad, por conducto de apoderado, se opone a las súplicas de la demanda; en relación con los hechos, asegura que unos no son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas.

Afirma que la accionante no colma los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, comoquiera que no comprobó haber laborado 20 años en planteles educativos departamentales, distritales, municipales o nacionalizados, ni que haya ingresado a la educación pública antes de 1980, sin que para ello sea dable aceptar testimonios de terceros; además, entre sus funciones no está la de reconstruir historias laborales. 1.6 Providencia apelada (ff. 469 a 491).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante sentencia de 6 de julio de 2017, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no se configuraron las causales o condiciones para que procediera la aplicación de la prueba supletoria para certificar los aludidos tiempos que pretende hacer valer la parte actora, dado que; de una parte, no se demostró que la falta de la certificación de la prestación del servicio que se echa de menos, o los actos de nombramientos, o cualquier documento que probara dicho hecho, respondiera a una falta absoluta y bien justificada del mismo, a saber, perdidas [sic] por incendios, por actos terroristas, por deliberación de un funcionario, como en casos análogos […] ha ocurrido».

Que si bien los testigos «[…] son coherentes y consistentes en cuanto afirman y dan fe [de] que la actora si [sic] prestó el servicio docente aducido, dado que “siempre la acompañaban a los colegios, […] porque eran escuelas que quedaban lejos de su casa y donde el transporte era complicado”, también es cierto que el interrogársele a la actora […] dentro de la audiencia de pruebas […], no respondió preguntas que hubieran podido ser conducentes a demostrar la veracidad del hecho que se pretende probar», tales como si recordaba los nombres de los rectores o compañeros de los planteles donde trabajó antes de 1980 o el número del decreto de nombramiento.

Por otra parte, sostiene que ante la falta de prueba de que la demandante realmente laboró para la secretaría de educación de Bogotá en 1977 y 1979, «[…] y por resultar imposible dar aplicación a la prueba supletoria (testimonios) que contempla el [artículo] 8º de la Ley 50 de 1886, forzosamente concluye […] que no se cumple el requisito previsto por el literal A, numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 […]» para acceder a la pensión gracia, esto es, estar vinculada en la docencia hasta el 31 de diciembre de 1980. 1.8 El recurso de apelación (ff. 498 a 517).

Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo (i) desconoció que los accionados no lograron desvirtuar los hechos de la demanda; (ii) «si […] hubiera aplicado la ley, en el sentido de valorar de forma objetiva e imparcial las pruebas sumarias allegadas, en virtud del SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, […] hubiera resuelto el PROBLEMA JURÍDICO SUSTANCIAL […]»;

(iii) vulneró el «[…] PRINCIPIO DE ROGACIÓN, y los DERECHOS DE DEFENSA y del DEBIDO PROCESO, al hacer una nueva demanda adecuada para que [ella] no tuviera la más mínima posibilidad del Derecho al Acceso a la Administración de Justicia […]»; y (iv) invocó pronunciamientos del Consejo de Estado que no se avienen al caso, pues en el sub lite «[…] NO EXISTE HECHO NOTORIO SOBRE EL SINIESTRO QUE REFIEREN, se parte de una falsedad con respecto a la declaración de parte […] y a la validez de los testimonios para corroborar lo probado con los desprendibles de pago […]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 29 de enero de 2018 (f. 519) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de agosto siguiente (f. 524), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 531), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Distrito Capital de Bogotá – secretaría de educación (ff. 559 a 561).

Por intermedio de apoderado, pide confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto, revisados exhaustivamente sus archivos, no encontró ninguna evidencia de la presunta vinculación de la demandante como profesora en 1977 y 1979 y, en esa medida, no puede certificarla. 2.1.2 Parte accionante (ff. 589 a 596). La actora solicita revocar el fallo apelado, para lo cual reitera los argumentos expuestos en el recurso y agrega que el a quo dejó de aplicar el precedente jurisprudencial sobre la pensión gracia, en especial, la providencia de unificación CE-SUJ-SII-11- 2018 (SUJ-11-S2)[1]. 2.1.3 UGPP (ff. 597 a 600).

La entidad accionada, mediante apoderado, insiste en que los documentos idóneos para sustentar los servicios prestados para la educación oficial son el acto de nombramiento o el acta de posesión, por lo que «[…] no se puede pretender que con testimonios de personas que son familiares de la demandante y que tienen un interés directo en las resultas del proceso se supla[n esas] prueba[s] determinante[s]»; además, tales declaraciones generan dudas.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si es dable acudir a las pruebas supletorias (testimonios) previstas en la Ley 50 de 1886, para acreditar la prestación de servicios de la actora para la secretaría de educación de Bogotá, en 1977 y 1979, en condición de docente; y, de ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, como lo concluyó el a quo. 3.3 Hechos probados.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 5 de septiembre de 1949 (f. 588). b) Decreto 589 de 18 de marzo de 1981, mediante el cual el alcalde de Bogotá, en tal calidad y como presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional (FER), nombra a la accionante en el empleo de profesora (ff. 381 a 384). c) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborado por la secretaría de educación de Bogotá el 21 de febrero de 2017, en el que se indica que la demandante prestó sus servicios del 25 de marzo de 1981 al 30 de marzo de 2015, como maestra nacionalizada, en propiedad (ff. 375 y 376). d) Comprobante de «DEVENGADOS» y «DEDUCCIONES» A286071 del desaparecido Banco del Comercio, según el cual la actora recibió (no se observa el responsable del pago), el 31 de julio de 1979, la suma de $9.357,99 (ff. 21, 582 y 86 c. antecedentes administrativos). e) Declaración extraprocesal rendida por el señor René Sarmiento Longchamps el 9 de marzo de 2015, en la que afirma que es amigo de la accionante desde hace 50 años y le consta que ella «SE DESEMPEÑO COMO DOCENTE REALIZANDO REEMPLAZOS DE MATERNIDAD EN ESCUELA CASABLANCA UBICADA EN LA LOCALIDAD DE SUBA EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE EL QUINCE (15) DE JULIO […] AL PRIMERO (01) DE DICIEMBRE DEL AÑO 1977, Y EN EL AÑO 1979 LE DIERON UN REMPLAZO POR LICENCIA DE MATERNIDAD […] EN EL COLEGIO SANTA FE DE BOGOTA, UBICADO EN LA LOCALIDAD BARRIOS UNIDOS-BOGOTA, EL CUAL REALIZO EN LOS MESES DE MAYO Y JUNIO DEL AÑO 1979» (sic) [f. 82]. f) Declaraciones extraprocesales de la demandante y las señoras Gloria María González de Ordóñez y Emma Mercedes Ordóñez Suárez, cuñada y hermana de aquella, en las que expresan que la primera (i) laboró como educadora interina desde el 15 de julio hasta el 1º de noviembre de 1977 y del 1º de mayo al 30 de junio de 1979, en la Escuela Casablanca y el Colegio Santafé de Bogotá, respectivamente, trabajos por los cuales fue remunerada, «es decir, hubo las resoluciones de las autoridades administrativas de la secretaría de Educación de Bogotá D.C, reconociendo y ordenando los gastos por servicios personales que en últimas terminaban con las nóminas y los cheques de pago, tal como lo demuestr[an] con el [comprobante] del Banco del Comercio […]» A286071 de 30 de julio de 1979 (f. 136). g) Memorando 425-I-50140 de 3 de septiembre de 2007, por el cual el jefe de hojas de vida de la secretaría de educación de Bogotá advierte que verificados los archivos de esa dependencia, central del Distrito y del Colegio Tuna Alta-Casablanca, así como todas las bases de datos, no encontró información concerniente a la supuesta vinculación de la actora como docente (ff. 208 y 209 c. antecedentes administrativos). h) Escritos de 7 de marzo y 11 de julio de 2008, con los que la accionante solicita de la división de recursos humanos y el jefe de hojas de vida de la secretaría de educación de Bogotá, en su orden, «proferir acto administrativo que reconstruya y actualice [su] hoja de vida […], reconociendo el tiempo laborado en el año 1977 en la escuela Casablanca […] de Suba de 15 de Julio a Noviembre 01 del mismo año y de Mayo a Junio de 1979 como docente […]» (sic) [ff. 9 vuelto a 10 y 16 a 17]. i) Resolución 3854 de 1º de octubre de 2008, a través de la cual la secretaría de educación de Bogotá niega la reconstrucción de la hoja de vida de la demandante, «en el sentido de reconocerle los servicios que como docente temporal manifiesta haber prestado en la Escuela Casablanca (hoy Colegio Tuna Alta-Casablanca, Institución Educativa Distrital -IED-, entre julio y noviembre de 1977 y desde mayo hasta junio de 1979», comoquiera que «además de que su expediente laboral reposa actualmente en custodia del Grupo de Archivo de la entidad, es decir, no ha sido objeto de extravío, pérdida, destrucción, hurto o cualquier otra circunstancia que haga necesario reconstruirlo; dentro de los documentos que lo componen no se encontró prueba alguna que acredite esos tiempos de servicio» (ff. 34 a 45). j) Resolución 3 de 5 de enero de 2009, mediante la cual la referida secretaría de educación confirma, en sede de reposición, el acto administrativo atrás mencionado, para lo cual reitera que ni en sus archivos o en los del colegio en donde presuntamente trabajó la actora, se halló evidencia de algún nombramiento (ff. 47 a 53). k) Resolución PAP 20221 de 20 octubre de 2010, por cuyo conducto la entonces Cajanal negó la pensión gracia solicitada por la accionante el 20 de mayo de 2009, habida cuenta de que hasta el 31 de diciembre de 1980 no hizo parte de la docencia oficial, requisito necesario para acceder a aquella (ff. 62 y 63). l) Resolución PAP 56569 de 9 de junio de 2011, con la que la desaparecida Cajanal confirmó el anterior acto administrativo, dado que (i) «[…] si bien es cierto [la demandante] cumple con 20 años laborados al servicio de la docencia y 50 años de edad no reporta vinculación antes del 31 de diciembre de 1980»; y (ii) «[…] revisada la base de datos del Fondo Nacional de prestaciones del Magisterio esta refleja vinculación a partir del 25 de marzo de 1981 […]» (ff. 65 a 67). m) Resolución RDP 47906 de 18 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPP niega la pensión gracia reclamada por la actora, por las mismas razones citadas en precedencia (ff. 142 y 143). n) Resoluciones RDP 55304 de 23 de diciembre de 2015 y RDP 4954 de 8 de febrero de 2016, en las cuales la UGPP confirma el acto administrativo aludido en la letra m, al desatar unos recursos de reposición y apelación, en su orden (ff. 155 a 156 y 170 a 172 vuelto). o) Escritura pública 1153 de 2 de agosto de 2015, otorgada en la Notaría 28 del Círculo de Bogotá, con la que la accionante protocolizó las solicitudes formuladas ante las accionados junto con sus anexos, así como las respectivas respuestas (ff. 5 a 139). p) Oficios CVA.IED.272 de 17 de febrero y CVA-IED.316 de 24 de abril de 2017, por los que el rector del Colegio Veintiún Ángeles de Bogotá informa que «Revisando los archivos de [la] institución y haciendo las indagaciones pertinentes, no t[iene] conocimiento de que la demandante haya laborado en […]» los Centros Educativos Distritales Tuna Alta y Casablanca, integrados a la institución que regenta en 2007 (ff. 373, 423 y 424). q) Oficio de 24 de abril de 2017 suscrito por la coordinadora de las sedes B y C del Colegio Veintiún Ángeles de Bogotá, según el cual desde su «[…] llegada a esta Institución (06/03/2007) no se encuentran archivos ya que estos se trasladaron a la sede principal con motivo de la integración a el Colegio Veintiún Ángeles […]», y «[…] haciendo las indagaciones pertinentes con los docentes que llevan más tiempo […]; ninguno recuerda el nombre de la docente CLARA INES ORDOÑEZ» (sic) [f. 425]. r) Documento suscrito por la demandante el 20 de agosto de 2008, en el que declara, bajo la gravedad de juramento, que se «[…] ha desempeñado como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y care[ce] de los medios de subsistencia en armonía con [su] posición social y costumbres» (expediente administrativo de la UGPP, contenido en CD obrante en el folio 203). s) Expediente administrativo de la actora en la secretaría de educación de Bogotá, cuyos soportes más antiguos datan de 1981 (c. expediente administrativo). t) Dentro de este proceso judicial se recaudaron la declaración de parte de la accionante y los testimonios de las señoras Gloria María González de Ordóñez (cuñada de aquella) y Emma Mercedes Ordóñez Suárez (hermana), que relataron circunstancias concernientes a los hechos expuestos en el escrito de demanda (ff. 406 a 418). 3.4 Sobre la prueba supletoria para acreditar tiempos de servicio en materia pensional.

En primer lugar, cabe recordar que, según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, versión digital[3], prueba es, entre otras definiciones, la «Razón, argumento, instrumento u otro medio con que se pretende mostrar y hacer patente la verdad o falsedad de algo» y la «Justificación de la verdad de los hechos controvertidos en un juicio, hecha por los medios que autoriza y reconoce por eficaces la ley».

Conforme a lo anterior, la prueba constituye el medio necesario e imprescindible para llevar a un tercero (verbi gratia, la Administración o los jueces) a la certeza o conocimiento de los hechos que se alegan y su objetivo es soportar las pretensiones o razones invocadas. Sin embargo, aunque las decisiones deben fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas[4], no todas pueden ser aceptadas y/o valoradas, dado que resulta obligatorio que (i) no hayan sido obtenidas de manera irregular, como lo preceptúa el inciso 5º del artículo 29 de la Carta Política[5], o (ii) sean de aquellas que la normativa exige para decidir el respectivo asunto o controversia.

Es de anotar que esto no constituye la imposición de una tarifa legal, pues, en todo caso, es al legislador al que le corresponde fijar los medios probatorios a los cuales deben someterse las partes para demostrar los hechos que invocan a su favor, a la luz del principio de la libertad probatoria prevista en el artículo 165[6] del Código General del proceso (CGP)[7].

En materia pensional, quien pretenda obtener un reconocimiento de ese tipo, debe satisfacer todos los requisitos que la ley impone, entre ellos, la prestación efectiva de los servicios en un tiempo determinado. En efecto, el artículo 7 de la Ley 50 de 11 de noviembre de 1886, «Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones», preceptúa que «No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes.

Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas» (se subraya).

Por lo tanto, la prueba documental es la idónea para comprobar la vinculación laboral de una persona con la Administración, pues tal circunstancia debe quedar consignada en los actos de nombramiento u otros que demuestren el ejercicio de las funciones desempeñadas, sin que sea dable, en principio, acudir a testimonios para subsanar la falta de aquella.

En lo atañedero a la exigibilidad de la prueba documental, esta Corporación, en providencia de 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, precisó que «como la vinculación al servicio público requiere de nombramiento y la respectiva posesión (en caso de relación legal y reglamentaria) y de los pagos de salarios existen las nóminas pertinentes -que en principio sirven para determinar el tiempo de servicio dado que el Ordenador del gasto sólo debe autorizar los pagos de los días laborados y de ley-, entonces, ellos constituyen la prueba documental válida para tales efectos, además de las certificaciones que sobre dichos aspectos expidan las autoridades competentes teniendo en cuenta las pruebas que tengan y sean relevantes» (subraya la Sala).

El anterior derrotero se mantuvo vigente en la jurisdicción contencioso- administrativa y se consolidó, en materia de pensión gracia, por la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11- 2018 (SUJ-11-S2)[8], que al fijar reglas sobre esa prestación, señaló: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

En virtud de lo anotado, la prueba principal para demostrar los tiempos laborados por un docente para el sector educativo oficial, son bien los actos administrativos de nombramiento ora la certificación expedida por el nominador que, de manera expresa y determinada, dé cuenta de ello. Ahora bien, resulta necesario recordar que la citada Ley 50 de 1886, aunque estableció (como ya se dijo) en su artículo 7º que, por regla general, la prueba testimonial es inconducente para probar el ejercicio de cargos públicos, en el artículo 8 dispuso que, en caso de falta absoluta de la prueba escrita, podrá acudirse a ella de manera supletoria, siempre que se practiquen conforme a las condiciones y requisitos previstos en el artículo 9 ibidem.

El tenor de las referidas normas es el que sigue: ARTÍCULO 8o. En el caso de que se pruebe que los archivos donde han debido reposar las pruebas preestablecidas de los hechos que deben comprobarse con arreglo a esta ley o al Código Militar, han desaparecido, el interesado debe recurrir a aquellos documentos que pueden reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas.

La prueba testimonial no es admisible sino en caso de falta absoluta bien justificada de pruebas preestablecidas y escritas; dicha prueba testimonial debe llenar, además de las condiciones generales, las que se especifican en el artículo siguiente. La prueba supletoria es también admisible cuando se acredite de un modo satisfactorio que no se pudo establecer oportunamente prueba escrita y las razones por las cuales esto sucedió. ARTÍCULO 9o.

En todo caso en que conforme a esta Ley, al Código Militar o a cualquiera otra disposición hayan de presentarse a cualquiera autoridad o empleado pruebas testimoniales relativas a hechos que funden derecho a obtener pensión, dichas pruebas serán desestimadas cuando no contengan, además de las condiciones generales de todo testimonio, las siguientes: 1a.

Que el testigo de razón clara y precisa de su dicho o sea que exprese de qué modo tuvo conocimiento de los hechos sobre que declara; y que de esta expresión resulte que el testigo declara de sus propias y directas percepciones, de forma que lo que él afirma sea lo que vio, oyó o en general percibió directamente; 2a. Respecto de los hechos crónicos que el testigo afirme, debe asimismo expresar si estuvo presente a todos los hechos que racionalmente dejan establecida la cualidad de crónicos de los hechos sobre que declara; 3a.

Que el funcionario que recibe la declaración haga constar que el mismo la recibió personalmente oyéndola del testigo y haciendo a éste todas las preguntas conducentes a establecer el convencimiento de su veracidad y de su pleno conocimiento de los hechos que declara y distintamente afirma. […] [se subraya]. De conformidad con lo dicho, solo en las circunstancias de ausencia insalvable de la prueba documental pertinente es dable recurrir a la prueba testimonial para buscar demostrar lo que normalmente se hace con documentos públicos respecto de los servicios prestados al Estado.

La ley, como aparece en la trascripción previa, es rigurosa para la admisibilidad de esta prueba y la somete a los requisitos generales además de unos especiales que ella contempla, de manera que no es de recibo cuando de cualquier manera se trata de reemplazar la primera (prueba documental) por la segunda (testimonial) para estos efectos[9].

Acerca de este tema, la Corte Suprema de Justicia[10], al decidir un asunto similar al que ahora nos ocupa, concluyó: Las anteriores disposiciones [artículos 7 a 9 de la Ley 50 de 1886] no han sido derogadas y constituyen reglas especiales que deben aplicarse en aquellos casos, en los cuales no se pueda probar documentalmente los tiempos de servicios prestados a entidades públicas y pretendan hacerse valer para el reconocimiento de derechos pensionales, es decir, constituye una excepción a la regla general de libertad probatoria […], pues para su práctica debe no solamente demostrar que no fue posible allegar prueba documental por destrucción o desaparición del archivo donde reposaban o plena comprobación de no consecución oportuna de las mismas, sino que además debe cumplirse con las formalidades y contenido de la declaración, la que debe ser rendida por un testigo directo de los hechos que está afirmando, resultado de una averiguación exhaustiva de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que soportan su declaración […]».

De manera que cuando se demuestre que desaparecieron los archivos donde debían reposar las pruebas echadas de menos, el interesado debe recurrir a los documentos que puedan reemplazar a aquellas «o hacer verosímil» su existencia, al paso que la testimonial solo se admite en caso de falta absoluta y justificada de las pruebas preestablecidas y escritas.

Tal justificación debe estar fundada en la aceptación expresa por parte del ente responsable de certificar tiempos de servicio, de su imposibilidad de hacerlo ante la destrucción o desaparición de los respectivos soportes[11]. En el presente caso, de las pruebas allegadas al expediente se desprende que la actora (i) cumplió 50 años de edad el 5 de septiembre de 1999 y laboró para la secretaría de educación de Bogotá, del 25 de marzo de 1981 al 30 de marzo de 2015, como maestra nacionalizada, esto es, completó 34 años y 5 días;

(ii) solicitó del ente territorial demandado expedir certificado laboral que dé cuenta de su designación en el servicio educativo oficial entre el 15 de julio y el 1º de noviembre de 1977 y desde el 1º de mayo hasta el 30 de junio de 1979, negado con Resoluciones 3854 de 1º de octubre de 2008 y 3 de 5 de enero de 2009, por cuanto además de que no hubo pérdida, destrucción o hurto del expediente administrativo que diera lugar a su reconstrucción (que se conserva en sus archivos), no se encontró ningún documento u otra evidencia sobre los mencionados nombramientos; y (iii) pidió de la desaparecida Cajanal y la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual aportó, con el fin de acreditar su vinculación a la docencia con antelación a diciembre de 1980, un comprobante de pago y declaraciones extraprocesales en las que terceros dan fe de su trabajo como profesora interina en 1977 y 1979.

En el recurso que ahora nos ocupa, la accionante alega, entre otras cosas, que el a quo omitió valorar el comprobante de nómina de julio de 1979 y las declaraciones extraprocesales que, a su juicio, demuestran que laboró para la secretaría de educación de Bogotá en 1977 y 1979. Al respecto, resulta necesario precisar que la demandante adosó tanto al trámite administrativo como a las presentes diligencias copia del documento de «DEVENGADOS» y «DEDUCCIONES» A286071 de 31 de julio de 1979, en el que se liquidó a su favor la suma de $9.357,99[12], sin embargo, aunque la jurisprudencia ha aceptado que dicho documento puede hacer «creíble o verosímil» la vinculación[13], no se observa que especifique el responsable del pago, el tipo de empleo o labor por el cual se hace el giro, el período liquidado (cuanto más si se tiene en cuenta que se expidió un mes después de su eventual retiro en 1979), la institución educativa o cualquier otra información que permita inferir que realmente corresponde a su remuneración como docente interina, o que ese reconocimiento esté relacionado con un presunto servicio prestado durante 1977 (2 años atrás), que también quiere se le certifique.

Entonces, no es dable aceptar que ese comprobante tenga la virtud de generar convicción o seguridad acerca de la supuesta función educativa desarrollada por la actora antes de 1980. Por otra parte, como se explicó en líneas anteriores, la prueba testimonial solo es admisible en caso de «falta absoluta bien justificada de pruebas preestablecidas y escritas», es decir, cuando se encuentre demostrada y certificada por la respectiva autoridad la desaparición o destrucción de los documentos cuyo contenido permitiría conocer sobre la hipotética relación laboral.

En el asunto sub judice, además de que no obra constancia de la secretaría de educación de Bogotá u otro ente distrital en tal sentido, como para poder acudir a la prueba testimonial como lo pretende la accionante, lo cierto es que las pruebas adosadas por las partes son coherentes en indicar que en ningún archivo físico o virtual (de la mentada secretaría, centro de documentación e información de la alcaldía, subdirección de nóminas, grupo hojas de vida y colegio Veintiún Ángeles [que integró los centros educativos Tuna Alta y Casablanca][14]) o en los registros de actos administrativos expedidos entre 1977 y 1979, hay constancia de que ella fue nombrada en algún empleo a cargo del distrito.

En este orden de ideas, comoquiera que no se demostró la falta absoluta de pruebas documentales o su ocultamiento[15], considera la Sala que, en este caso, no es aceptable la testimonial para probar el tiempo de servicios que la demandante insiste haber prestado antes de 1980 en Bogotá, tal como lo estimó el a quo[16]. Asimismo, no resulta acertado aseverar, como lo hace la actora en el recurso[17], que se configuró el silencio administrativo positivo, y que al haber protocolizado las pruebas que a su juicio daban cuenta de ello, el ente territorial accionado debe certificar los lapsos que presuntamente ejerció como profesora interina en 1977 y 1979, por cuanto conforme al artículo 84 del CPACA, esa figura es excepcional y «Solamente [se configura] en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales […]», dentro de los que no se encuentra la expedición de constancias laborales.

Tampoco puede pregonarse que se afectó la confianza legítima que le asiste, dado que no se observa que la Administración le haya generado «expectativas, […] suscitadas […] en razón de un determinado comportamiento en relación con otro», o que no haya asumido «un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores»[18].

En consecuencia, en razón a que en el asunto sub examine no se colmaron los requisitos legales para acudir a la prueba testimonial como supletoria de la documental echada de menos, se procede a dilucidar los demás reclamos de la accionante. 3.5 Sobre la pensión gracia. En punto a la resolución del segundo problema jurídico planteado, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta.

En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[19] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[20], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[21] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[22].

La Ley 37 de 1933[23] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[24], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[25].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[26] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Así las cosas, aunque en el presente caso se comprobó que la actora cumplió 50 años de edad el 5 de septiembre de 1999 y laboró para la secretaría de educación de Bogotá, como docente nacionalizada, por más de 20 años (34 años y 5 días), no colmó el requisito para acceder a la pensión gracia consistente en haber prestado los servicios como maestra en planteles departamentales, distritales o municipales antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto, como se vio, el período durante el cual insiste haber laborado en condición de profesora interina (15 de julio a 1º de noviembre de 1977 y 1º de mayo a 30 de junio de 1979), no fue certificado por el nominador ni demostrado a través de las pruebas supletorias a que alude la Ley 50 de 1886.

Cabe advertir a la accionante que no es dable aplicar en el asunto sub judice lo dicho por esta Corporación en el fallo de unificación de 21 de junio de 2018, ya mencionado[27], como lo pide en el recurso, puesto que si bien allí se analizó de manera favorable la situación de un profesor interino vinculado antes de 1980, la discusión no se suscitó por la ausencia de pruebas, como en el sub lite, sino por la interpretación del contenido de aquellas que fueron aportadas.

Por último, resulta necesario advertir a la accionante que, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, en el fallo «se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales» (se subraya), de manera que el hecho de que el juez al decidir no transcriba lo dicho por las partes en sus escritos o mencione uno a uno los argumentos allí expuestos, no significa que deliberadamente se afecten derechos de raigambre constitucional fundamental, como los de defensa, acceso a la administración de justicia o «rogación», o que implique la modificación de la demanda en favor de algún extremo procesal, pues lo relevante, en esencia, es que esté debidamente motivado.

Por otra parte, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[28], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la actora.

En atención a que, mediante memorial visible en el folio 605 del expediente, la apoderada del Distrito Capital de Bogotá renunció al poder a ella conferido, se le aceptará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.

Confírmase parcialmente la sentencia de 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Clara Inés Ordóñez Suárez contra el Distrito Capital de Bogotá – secretaría de educación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2°.

Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Acéptase la renuncia al poder presentada por la abogada Marcela Reyes Mossos, con cédula de ciudadanía 53.083.193 y tarjeta profesional 185.061 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuaba como apoderada del Distrito Capital de Bogotá. 4°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] https://dle.rae.es/indicio?m=form. [4] Artículo 164 del Código General del Proceso (CGP). [5] «Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». [6] «Medios de prueba.

Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales». [7] Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, fallo SL3036-2018 de 11 de julio de 2018, expediente 62789, M. P. Gerardo Botero Zuluaga: «La libre formación del convencimiento, consagrado en la norma faculta adicionalmente al juez, previo análisis de todo el acervo probatorio, para darle preferencia a aquellas pruebas que le brinden, una mayor convicción y plena capacidad demostrativa de los hechos objeto de controversia, sin sujeción a tarifa legal alguna, salvo cuando la ley exija determinada solemnidad ad sustantiam actus, pues en este último evento «no se podrá admitir su prueba por otro medio»». [8] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [9] Consejo de Estado, sentencia de 8 de febrero de 2001, expediente 460- 1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro. [10] Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, fallo SL3036-2018 de 11 de julio de 2018, expediente 62789, M. P. Gerardo Botero Zuluaga. [11] Corte Constitucional, sentencia T-207 de 2011, magistrado ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: «Por consiguiente la entidad que deba expedir certificaciones de tiempo servido por sus ex funcionarios y no lo puedan hacer debido a que sus archivos se incineraron o extraviaron, está obligada a certificar tal circunstancia a fin de que el interesado acredite esa eventualidad y le acepten otros medios de prueba.

En este sentido se pronunció esta Corporación mediante Sentencia T-116 de 1997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara, indicando: “Por consiguiente, en el entendido de que la petente lo que pretende es reunir las constancias de los requisitos legalmente establecidos para solicitar se le reconozca y pague el derecho a la pensión de jubilación, se precisa que tiene abierto el camino para hacer uso de la prueba supletoria, a fin de promover su obtención bien ante la entidad a la cual corresponda el reconocimiento prestacional o, en su lugar, por la vía judicial ante la autoridad competente para demostrar su cumplimiento, con las garantías legales requeridas; así las cosas, podrá contar con diversos medios de prueba (testimonios, declaraciones, etc.) que le facilitarán comprobar el tiempo exacto de servicio prestado a la Secretaría de Educación del Distrito Capital y, en consecuencia, su [injerencia] en la decisión definitiva”. 4.3.4.

En consecuencia cuando una persona no pueda allegar certificación que acredite el tiempo de servicio prestado, por las circunstancias señaladas, debe obtener una certificación de la entidad correspondiente sobre esa circunstancia para proceder a realizar el trámite señalado en la Ley 50 de 1886». [12] Según lo que allí se consigna, por concepto de «SUELDO DEVENGADO», «SUBSIDIO DE TRANSPORTE», «AJUSTES A FAVOR», «PRIMA DE HABITACI[Ó]N» y «PRIMA DE ALIMENTACI[Ó]N». [13] Ver fallos del Consejo de Estado de (i) 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro; y (ii) 1° de marzo de 2012, sección segunda, subsección A, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 25000-23-25-000-2002-13488-01 (7318-05). [14] En lo atañedero a la conservación de las hojas de vida de los empleados públicos, trabajadores oficiales y contratistas de prestación de servicios, el artículo 12 del Decreto 1571 de 1998 dispone que «[…] permanecerán en la unidad de personal o de contratos, o en la que haga sus veces de la correspondiente entidad u organismo, aún después del retiro o de la terminación del contrato y su custodia será responsabilidad del jefe de la unidad respectiva». [15] Como lo sugiere la actora al sostener que «[…] no es culpa del maestro o de la maestra, que los empleados de la Administración […] hayan desaparecido estas pruebas.

Parece que existiera una mano siniestra […] para ocasionar a los maestros estos graves daños y perjuicios en detrimento de los derechos a la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA de los docentes del Distrito Capital» (f. 501). [16] En similares términos concluyó esta Corporación, en fallo de 1° de marzo de 2012, expediente 25000-23-25-000-2002-13488-01 (7318-05), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [17] «[…] el AD QUO [sic] ignoró y no consideró siquiera los HECHOS […] con respecto a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN de BOGOTÁ, D.C., y menos la tipificación del SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO […]» (f. 500). [18] Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [19] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [20] «[S]obre Instrucción Pública». [21] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [22] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [23] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [24] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [25] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [26] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [27] Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). [28] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).