RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES EXTRALEGALES EN FAVOR DE TRABAJADOR OFICIAL – Competencia de la jurisdicción ordinaria La Sala considera que el conflicto en torno a la viabilidad del reconocimiento de la prestación extralegal denominada aguinaldo, a favor de los trabajadores oficiales, se debe ventilar en la Jurisdicción Ordinaria, a quien le compete pronunciarse sobre el litigio que formulen este tipo de servidores ante la omisión, por parte de la sociedad demandante, de reconocer y pagar la prestación consagrada a favor de ellos en los actos declarados parcialmente nulos -en el evento de que la accionante haya suspendido su pago, tal como surge de los hechos de la demanda-.

Así las cosas, la Sala mantendrá la decisión del a quo en cuanto únicamente declaró la nulidad parcial de los actos acusados, en lo que se refiere a la consagración de la prestación extralegal a favor de los «empleados públicos», pues, se repite, su competencia no le permitía pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de ese reconocimiento a favor de los trabajadores oficiales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 55 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 / CONVENIO 154 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 160 DE 2014 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 131 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 132 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 134B / LEY 712 DE 2001 – ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00622-01(3243-15) Actor: TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN Demandado: JUNTA DIRECTIVA DE TERMINALES DE MEDELLÍN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Prestación extralegal SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Antioquia, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.   1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Acta 102 del 28 de agosto de 1989, expedida por la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. mediante la cual se creó la prestación extralegal denominada aguinaldo; ii) la Resolución 199 del 15 de septiembre de 1989, por la cual se establecieron unas prestaciones para el personal operativo, entre ellas, la extralegal denominada aguinaldo;[1] y iii) la Resolución 044 del 11 de septiembre de 1998, que aclaró la aludida prestación extralegal. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) La sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. es una empresa de economía mixta, de carácter municipal, dotada de autonomía administrativa y financiera, y patrimonio propio, con participación del sector público superior al 51%, sometida al régimen de las sociedades anónimas. ii) Las actuaciones de la sociedad se sujetan a la reglamentación establecida en la ley y en sus estatutos y es sujeto de los derechos y obligaciones allí previstos e inherentes a su personalidad jurídica. iii) La Junta Directiva de la sociedad, en sesión realizada el 22 mayo de 1980, que consta en Acta 016 de la fecha, ordenó unos pagos, a favor de todos los servidores públicos de la entidad, así: a. de una prima extralegal correspondiente a un mes de salario, cuyo pago se efectuaría de la siguiente manera: 15 días en el mes de junio y 15 días en el mes de diciembre, o proporcional, de acuerdo con el tiempo laborado en el semestre correspondiente; y b. una bonificación vacacional, correspondiente a 10 días de salario, pagadera en el momento en que el servidor público inicia el período de vacaciones, suma que se estuvo cancelando hasta el año 2002. iv) En el año 2002, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1919 del 7 de agosto, por el cual ordenó que el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, tanto en el nivel central como en el descentralizado sería el consagrado para los empleados públicos del nivel nacional, señalado en el Decreto 1045 de 1978.

De igual manera, en su artículo 4.º determinó que ello correspondería al régimen mínimo de prestaciones sociales a favor de los trabajadores oficiales de las entidades estatales del nivel territorial. v) Con base en el decreto antes citado, la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. decidió suprimir las aludidas prestaciones extralegales y de ello quedó constancia en el Acta 187 del 23 de octubre de 2002.

Sin embargo, en la actualidad, al interior de la entidad se está debatiendo sobre la viabilidad de reconocer prestaciones extralegales a los trabajadores oficiales de la entidad. vi) Por otro lado, la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. creó una prestación social denominada «aguinaldo», que consiste en el pago, a favor de los servidores públicos de la entidad, de 15 días de salario básico mensual, dentro de los primeros 15 días de diciembre de cada año. De lo anterior quedó constancia en el Acta 102 del 28 de agosto de 1989. vii) A través de la Resolución 199 del 15 de septiembre de 1989, se creó un «aguinaldo» equivalente a la mitad del salario mensual devengado por el servidor, que era cancelado en el mes de diciembre de cada año. El reconocimiento de la anterior prestación extralegal se aclaró, a través de la Resolución 004 del 11 de septiembre de 1998. ix) De acuerdo con lo previsto en el Decreto 1919 de 2002, el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, en el sector descentralizado, comprende el que está contemplado para los empleados públicos del nivel nacional en el artículo 4.º del Decreto 1045 de 1978. x) En vigencia de la Constitución de 1886, la competencia para fijar las prestaciones sociales de las entidades territoriales recaía tanto en el legislador, como en el Gobierno nacional, pero con la promulgación de la Constitución de 1991 se restringió esa competencia en el Congreso de la República, que es el órgano que debe proferir la ley marco a la que se debe sujetar el Gobierno nacional, para determinar el régimen salarial y prestacional de quienes ostentan la calidad de empleados públicos. xi) En atención a lo anterior, la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. nunca ha tenido competencia para regular las prestaciones extralegales de que tratan los actos censurados y, bajo esa óptica, violan la Constitución Política de Colombia y el Decreto 1919 de 2002. xii) Por solicitud de la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. se requirió un concepto a un abogado externo, acerca de la viabilidad de las prestaciones extralegales en referencia, en el cual se conceptuó que la prima extralegal creada por Resolución 199 de 1989 no se debía pagar porque era contraria a la Constitución y la ley; por lo tanto, se recomendó inaplicar su contenido de conformidad con el artículo 4 constitucional. xiii) La Junta Directiva de la sociedad recomendó demandar, en nulidad la aludida prima extralegal denominada aguinaldo, como consta en el Acta 217 de 2011. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política; 1 y 4 del Decreto 1919 de 2002 y 3 del Decreto 1045 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la sociedad demandante expuso los siguientes argumentos: i) El Decreto 1919 de 2002 fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y reguló el mínimo prestacional para los trabajadores oficiales del nivel territorial del sector descentralizado y estableció que sería aquel contemplado en el artículo 4 del Decreto 1045 de 1978. ii) A través de la circular 0013 de 2015 emanada del Departamento Administrativo de la Función Pública, de aclaró cuales son las prestaciones sociales que se reconocen a los empleados púbicos y las mínimas que corresponden a los trabajadores oficiales, a partir del Decreto 1919 de 2002, así: a. prima de navidad, b. vacaciones, c. prima de vacaciones, d. bonificación especial por recreación, e. subsidio familiar, f. auxilio de cesantía, g. intereses a las cesantías, h. calzado y vestido de labor, i. pensión de vejez (jubilación), j. indemnización sustitutica de la pensión de invalidez, k. pensión de sobrevivientes, l. auxilio de maternidad, m. auxilio por enfermedad, n. indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional, ñ. auxilio funerario, o. asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria, servicio odontológico y demás servicios de salud derivados del régimen de salid e Sistema de Seguridad Social Integral; y p. bonificación de dirección para gobernadores y alcaldes. iii) Adicional a ello, en la Circular citada se aclara que, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, el Gobierno nacional está facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley.

De igual manera, se determinó que el régimen de prestaciones mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades territoriales y descentralizadas, también sería el consagrado para los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 1.2. Contestación de la demanda La curadora ad litem de los terceros interesados no se opuso a las pretensiones de la demanda; por el contrario, solicitó la anulación tanto de la Resolución 199 de 1989 que creó la prestación extralegal, como de la resolución que la aclaró y el acta que aprobó su creación. 1.3.

La sentencia apelada   El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 9 de diciembre de 2014[2], declaró la nulidad parcial de los actos acusados, en lo que respecta a la expresión «empleado público» en ellos contenida. Las razones que sirvieron de fundamento a tal decisión se exponen a continuación: i) La prestación extralegal denominada «aguinaldo» fue creada por la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. como un beneficio a favor tanto de trabajadores oficiales como de empleados públicos de tal sociedad, decisión que contraviene el ordenamiento jurídico, pues los entes territoriales no tenían ni tienen competencia para crear o extender prestaciones sociales a los empleados públicos, toda vez que esa competencia radica en el legislador y en el Gobierno nacional; de modo que la Junta Directiva de la sociedad demandante se arrogó facultades que no le eran propias. ii) En torno al aludido beneficio a favor de los trabajadores oficiales, estos se encuentran vinculados a la administración mediante un contrato de trabajo, lo cual los enmarca dentro de una relación laboral semejante a la de los trabajadores particulares; por lo tanto, se rigen por normas de derecho común y, cuando se trata de garantías mínimas laborales a su favor, se rigen por el derecho público; por lo tanto, no es factible que sus condiciones laborales sean mejoradas por el cuerpo directivo de la empresa en la cual laboran. iii) Corolario de lo expuesto, aunque la Junta Directiva de la sociedad demandante no estaba facultada para crear una prestación extralegal a favor de los empleados públicos que laboran en ella, sí podía fijar nuevas prestaciones económicas para los trabajadores oficiales, dentro de los mínimos laborales que a estos les corresponden, por esta razón procede la anulación parcial de los actos censurados en cuanto la prestación denominada «aguinaldo» se dispuso para los empleados públicos, pues ello desconoce los lineamientos constitucionales y legales. 1.4.

El recurso de apelación La sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación[3] y lo sustentó así: i) El tribunal quedó corto en su pronunciamiento al referirse, únicamente, a la ilegalidad de la creación de la prima extralegal destinada a los empleados públicos, pues debió hacerlo, de igual manera, frente a lo que al respecto se decidió a favor de los trabajadores oficiales. ii) En efecto, la consagración que se hizo en los actos acusados, relacionada con el reconocimiento de la prima extralegal a favor de los trabajadores oficiales desconoce y desborda la competencia de los órganos directivos de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. iii) Aunque el Decreto 1919 de 2002 establece el régimen mínimo de prestaciones sociales de que gozan los trabajadores oficiales, sin perjuicio de que se puedan establecer otras en los contratos de trabajo, en convenciones colectivas, en laudos arbitrarles o en el reglamento interno de trabajo, no se puede desconocer que la prestación denominada «aguinaldo» no estaba previamente determinada en las formas que señala esa normativa; por ende, no era procedente que la Junta Directiva de la sociedad tomara una decisión legalmente válida en ese sentido. iv) Si bien es cierto la Junta Directiva tenía competencia para crear tal prestación a favor de sus trabajadores oficiales, ello debía estar soportado en alguno de los instrumentos que el legislador ha previsto para ese efecto -estipulación contractual, convención colectiva o reglamento interno de trabajo- pero como no se reconoció a través de ninguno de ellos, procedía la anulación total de los actos acusados, esto es, incluyendo la previsión que ordenó el reconocimiento extralegal a los trabajadores oficiales, máxime cuando la Junta Directiva dispuso la suspensión de su pago, a través del Acta 187 del 2002, en aplicación del Decreto 1919 de 2002. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La parte demandante El apoderado de la sociedad demandante descorrió el término para alegar[4] y reiteró lo expuesto en el recurso de apelación; en consecuencia, solicitó que la anulación del acto acusado sea total y no parcial. 1.5.2. Los terceros con interés No hubo pronunciamiento por parte de la curadora ad litem, en esta oportunidad procesal.[5] 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.[6] La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la ilegalidad total de los actos censurados y no parcial, como se ordenó en el a quo, de manera que se declare la ilegalidad del reconocimiento de la prima extralegal reconocida en ellos a favor de los trabajadores oficiales. 2.2.

Marco normativo 1. Régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial En vigencia de la Carta Política de 1886, el Acto Legislativo 01 del 11 de diciembre de 1968, asignó al Congreso de la República la competencia exclusiva para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos y autorizó al presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional.

A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el gobierno de conformidad con la ley. Al respecto, señala el numeral 19, literal e) del artículo 150 superior lo siguiente: Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [ ]19.

Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [ ] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. A su turno, la Ley 4ª de 1992, dispuso en sus artículos 10 y 12, que: Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

El último artículo citado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional «siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales»[7].

En desarrollo de la norma constitucional y la ley previamente citada, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1919 de 2002 «Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», en cuyos artículos 1.º y 4.º estableció: Artículo 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. Artículo 4.- El régimen de prestaciones mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este Decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.

Se sigue de lo anterior que compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir, que se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales, conforme a los cuales, el gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen prestacional respecto de los empleados públicos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 48 constitucional en el sentido de que el régimen de seguridad social en materia pensional es de reserva legal.

Ahora bien, en cuanto a lo que tiene que ver con las negociaciones colectivas, es del caso precisar que si bien el artículo 55 de la Constitución Política[8] garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, dicha prerrogativa admite excepciones legales como la norma lo prevé. En ese sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-110 de 1994 consideró que una de las excepciones al derecho a la negociación colectiva a que hace referencia el referido artículo, es precisamente el caso de los empleados públicos, en virtud a la naturaleza legal y reglamentaria de su relación y a la trascendencia de su misión en la preservación de los intereses públicos.

Sobre el particular, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: La restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos, sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

La que se considera es una de tales excepciones, establecida en norma con fuerza material legislativa. En igual sentido, al referirse a los Convenios 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, en la sentencia C-201 de 2002, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, así como la sentencia C-1234 de 2005 que declaró la exequibilidad condicionada de la expresión contenida en dicho artículo «Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas», la Corte Constitucional consideró que las organizaciones sindicales de empleados públicos podrían acudir a otros medios que garanticen la concertación de las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto, todo ello, con miras a hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política y en los referidos convenios de la OIT.

Así pues, a través del Decreto 160 del 5 de febrero de 2014[9], el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 411 de 1997. Dicho acto reguló el procedimiento para la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones sindicales de empleados públicos, limitado exclusivamente a las condiciones de empleo (artículo 1º), dentro del cual, si se llega a un consenso, no culmina con una convención colectiva propiamente dicha, sino con un acuerdo colectivo (artículo 13).

En todo caso, los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva, ni tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas; lo que no quiere decir que estén impedidos para hacer uso de otros medios de concertación, voluntaria y libre, que les permitan participar en la toma de las decisiones que los afectan, sin trasgredir la facultad exclusiva que ostentan el congreso de la república y el gobierno nacional para fijar las condiciones salariales y prestacionales. 2.2.2.

Del marco de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. Ahora bien, los conceptos de jurisdicción y competencia se asocian a la garantía establecida por el artículo 29 de la Constitución Política de ser juzgado ante juez o tribunal competente, como una manera de materializar el derecho fundamental al debido proceso.

En efecto, el constituyente identificó las siguientes jurisdicciones: ordinaria,[10] contencioso administrativa,[11] constitucional[12] y especial; esta última, conformada por la jurisdicción indígena[13] y por los jueces de paz;[14] cada una de las cuales tiene atribuido un marco específico de competencias de cara a la naturaleza de las controversias o, inclusive, a la calidad de los sujetos procesales que deban concurrir a las diferentes causas.

En particular, en asuntos de índole laboral, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en vigencia del Decreto 01 de 1984,[15] le estaban encomendados los siguientes: Artículo 131.[16] Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 6.[17] De los de restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de quinientos mil pesos ($ 500.000) ($ 5.340.000 de enero 1º de 2002 a 31 de diciembre de 2003).

Artículo 132.[18] Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.

Artículo 134 B.[19] Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. 2.

De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaración de nulidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia. A su turno, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, «por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo», le compete: Artículo 2.- Competencia general.

La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Es decir, la Jurisdicción Ordinaria Laboral está instituida para pronunciarse en torno a los asuntos que deriven de manera directa o indirecta de las relaciones laborales que estén enmarcados por contratos de trabajo, tanto de trabajadores independientes, como de trabajadores oficiales. 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 28 de agosto de 1989,[20] se llevó a cabo una reunión de la Junta Directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., de lo cual se levantó el Acta 102 de la fecha, y, en ella, se expuso y aprobó lo siguiente: En vista de lo conceptuado sobre las primas de retención y restablecimiento del pago de los intereses a las cesantías, y de que existe una disparidad en cuanto a prestaciones extralegales con los empleados del Municipio, la Comisión considera aconsejable proponer a la H. Junta Directiva el establecimiento de un aguinaldo, pagadero en el mes de diciembre de cada año a los empleados de la empresa, equivalente a quince (15) días de salario básico.

Como el desfase entre los empleados del municipio y los de las terminales es de veinticinco (25) días en materia de primas extralegales, se acortaría esta diferencia, se reemplazaría ventajosamente lo correspondiente a las prestaciones cuyo establecimiento se considera inconveniente y dudoso legalmente, y se haría un estímulo efectivo a los empleados de las terminales mediante el pago de esta prima en una época que es de gran beneficio para el trabajador o empleado que la reciba.

Su costo para el presenta año será de $3´350.000 aproximadamente. […] c) se aprueba además, como prestación extralegal y con la denominación de “aguinaldo”, el valor correspondiente a quince (15) días de salario básico mensual, pagaderos dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, a los empleados vinculados por lo menos a partir del primero (1o.) de enero de 1989.

Igualmente tendrán derecho a esta prestación en forma proporcional al tiempo de servicio, aquellos empleados que en el último día del mes de noviembre de cada año tuviesen por lo menos 30 días de vinculación a las Terminales Transporte de Medellín, S. A. [Resalta la Sala] ii) El 15 de septiembre de 1989,[21] el gerente de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. expidió la Resolución 199, «por medio de la cual se establecen unas prestaciones para el personal administrativo y operativo», en cuyas consideraciones y parte resolutiva se decidió: Que en base al estudio jurídico realizado por una comisión nombrada para el caso, y con el fin de proporcionar un mejor estar laboral y económico a los empleados vinculados a la sociedad terminales de transporte de medellín, s.a., la H. Junta Directiva en su sesión Nro. 102 de agosto 28 de 1989, determinó: […] c. Como prestación extralegal y con la denominación de “aguinaldo” el valor correspondiente a quince (15) días de salario básico mensual, pagaderos dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, a los empleados vinculados por lo menos el primero (1o.) de enero de cada año. Igualmente tendrán derecho a esta prestación en forma proporcional al tiempo de servicio, aquellos empleados que al último día del mes de noviembre tuviesen por lo menos treinta (30) días de vinculación a la sociedad Terminales de Transporte de Medellín, S. A. […] artículo tercero: Reconocer anualmente, dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre como aguinaldo a todos los empleados vinculados por lo menos a partir del primero (1o.) de enero de cada año, la suma equivalente a quince (15) días de salario básico mensual, y en forma proporcional al tiempo de servicio, a los empleados que el último día del mes de noviembre de cada año, tengan por lo menos 30 días de vinculación con la Terminal a partir de agosto de 1989. [Negrilla fuera de texto] iii) El 11 de septiembre de 1998,[22] la Junta Directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. expidió la Resolución 004, «por medio de la cual se aclara la prestación social extralegal “Aguinaldo”, de los servidores públicos de Terminales de Transporte de Medellín S. A.», en cuya parte resolutiva decidió lo siguiente: artículo primero: Precisar que la redacción de la prestación social extralegal Aguinaldo, será: Terminales de Transporte de Medellín S. A. pagará en los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año a título de aguinaldo a los empleados públicos y trabajadores oficiales, una suma equivalente al cincuenta (50%) del salario básico mensual.

Tendrán igualmente derecho a esta prestación en forma proporcional al tiempo servido los empleados públicos y trabajadores oficiales que al último día del mes de noviembre de cada año, tuvieren por lo menos treinta (30) días de vinculación con la empresa. [Resalta la Sala] iv) El 30 de noviembre de 2011,[23] en reunión celebrada por la Junta Directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., de la cual se levantó el Acta 270 de la fecha, se determinó solicitar un concepto de un abogado externo en torno a la prima extralegal en referencia. v) El 14 de diciembre de 2011,[24] en reunión celebrada por la Junta Directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., de la cual se levantó el Acta 271 de la fecha, se dejó constancia de lo siguiente: La Junta deja una recomendación para la próxima Administración teniendo en cuenta el trabajo que se hizo sobre el tema y basado en los conceptos jurídicos de las diferentes Entidades como la jurídica del Municipio, la Secretaría General de Terminales de Transporte de Medellín, la Abogada Externa, se ve pertinente el pago de las primas extralegales a los trabajadores de la Entidad, teniendo en cuenta que los dineros son de la vigencia de año 2011, pero dado el cambio político y la coyuntura del cambio de administración y estructura de la Junta Directiva con la entrada del nuevo Alcalde, lo más pertinente, responsable y sano para la Institución que esta decisión sea de nuevo revaluada o avalada por la nueva Administración y que sea tema del Orden del Día de la próxima reunión de la Junta. […] En tal sentido, la Junta recomienda demandar la nulidad de la Resolución mediante la cual se creó el aguinaldo y que el tema de reconocimiento y pago de las primas extralegales debe tratarse en la próxima reunión de junta, o sea, en enero de 2012. [Se resalta] 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del sub examine, la Sala debe precisar lo siguiente: i) A través de los actos acusados se ordenó el reconocimiento y pago de una prestación extralegal denominada «Aguinaldo» a favor tanto de empleados públicos como de trabajadores oficiales al servicio de la sociedad Terminal de Transportes de Medellín S.A. –empresa de economía mixta del orden municipal–. ii) El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia recurrida, declaró la nulidad parcial de los actos en referencia, en particular la expresión «empleado público» contenida en ellos, toda vez que consideró ilegal la consagración que al respecto estableció la Junta Directiva de la sociedad demandante, frente a estos servidores. iii) El motivo de inconformidad planteado por la parte recurrente radica en que el Tribunal Administrativo de Antioquia se abstuvo de declarar la ilegalidad de los actos cuestionados en lo que respecta a la prestación extralegal consagrada en ellos, a favor de los trabajadores oficiales, por lo que el análisis de la alzada se circunscribirá a ese aspecto, en la forma que se expresará a continuación. En efecto, en torno a la prima extralegal a favor de los trabajadores oficiales, el a quo consideró: En cuanto a los trabajadores oficiales, la Sala advierte que al encontrasen (sic) vinculados a la administración mediante un contrato de trabajo, los ubica en una relación de carácter contractual laboral semejante a la de los trabajadores particulares; razón por la cual su relación laboral se rige por las normas de derecho común y cuanto se trata de las garantías mínimas laborales a su favor, está regulado por las normas de derecho público, de modo que es posible que las condiciones laborales sean mejoradas por el cuerpo directivo de la empresa para la cual laboran.

De lo anteriormente dicho, resulta obligado concluir, que si bien la Junta Directiva de Terminales de Transporte de Medellín S. A. no se encontraba facultada legalmente para crea (sic) la prestación extralegal en favor de los empleados púbicos sí era su competencia fijar nuevas pautas económicas para los trabajadores oficiales sin que estas afecten, claro está, los mínimos laborales a los que tiene (sic) derecho tales trabajadores.

Si bien es cierto, de lo transcrito se puede inferir que el juez de primer grado convino con lo decidido en los actos acusados, en torno al reconocimiento de la prestación extralegal a favor de los trabajadores oficiales, no es menos cierto que ese Tribunal no tenía competencia para pronunciarse en torno a ello, pues lo pertinente debe ser debatido ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

En efecto, la Subsección debe señalar que en aplicación de las disposiciones referidas en el acápite 2.2.2. del marco normativo de esta providencia, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no le corresponde pronunciarse sobre la legalidad de los emolumentos reconocidos a favor de los trabajadores oficiales, pues su ámbito de competencia está restringido, en materia laboral, a los asuntos que se ventilen en torno a los empleados públicos, esto es, quienes están sujetos por una relación legal y reglamentaria con el Estado.

En efecto, la doctrina se ha referido a los conceptos de jurisdicción y competencia en los siguientes términos: En consecuencia, ante la imposibilidad de que las autoridades judiciales puedan conocer indistintamente de toda clase de conflictos, dada su múltiple variedad, el ejercicio de la potestad jurisdiccional del Estado ha tenido que ser sistematizado por la ley, atribuyéndole a los diferentes jueces y tribunales el conocimiento de determinados asuntos, toda vez que aún cuando dicha potestad, en sí misma y en abstracto, es única e idéntica, lo cierto es que no todo órgano investido de ella puede hacerla actuar indiferentemente respecto de cualquier acto o litigio, ni donde quiera que fuere.

La alta función de administrar justicia que la República ejerce por intermedio del poder judicial, debe distribuirse, pues, por las leyes de procedimiento que, con tal propósito, fijan las reglas de competencia atendiendo a razones de interés público o privado, a motivos de economía funcional, a presunciones de mayor o menor capacidad técnica o aptitud personal para afrontar el proceso, a necesidades de orden o comodidad de prueba o a criterios de garantía que faciliten la defensa en juicio, por lo que bien puede decirse que la competencia, apreciada desde su perspectiva objetiva, es el ámbito legislativamente limitado dentro del cual un juez que tiene jurisdicción, ordinaria o especial, puede ejercitarla de modo legítimo, mientras que enfocado al mismo concepto desde un punto de vista subjetivo, de la competencia cabe afirmar que es el poder- deber del juez de hacer uso, frente a un asunto determinado, de la jurisdicción que le es propia.[25] En este orden de ideas, no es caprichosa la distribución de los negocios en las diferentes jurisdicciones, especialidades y órganos, sino que obedece a razones de eficiencia, en aras de salvaguardar la garantía constitucional del juez natural.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que «el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho fundamental al debido proceso».[26] Bajo los anteriores lineamientos, la Sala considera que el conflicto en torno a la viabilidad del reconocimiento de la prestación extralegal denominada aguinaldo, a favor de los trabajadores oficiales, se debe ventilar en la Jurisdicción Ordinaria, a quien le compete pronunciarse sobre el litigio que formulen este tipo de servidores ante la omisión, por parte de la sociedad demandante, de reconocer y pagar la prestación consagrada a favor de ellos en los actos declarados parcialmente nulos -en el evento de que la accionante haya suspendido su pago, tal como surge de los hechos de la demanda-.[27] Así las cosas, la Sala mantendrá la decisión del a quo en cuanto únicamente declaró la nulidad parcial de los actos acusados, en lo que se refiere a la consagración de la prestación extralegal a favor de los «empleados públicos», pues, se repite, su competencia no le permitía pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de ese reconocimiento a favor de los trabajadores oficiales.

En razón de lo anterior, no prosperan los argumentos del recurso de alzada, pero no porque se considere legal la consagración de la prestación extralegal a favor de los trabajadores oficiales sino porque la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para pronunciarse en torno a ello y, por ende, era viable, como lo dispuso el a quo, declarar nula, únicamente, la expresión «empleados públicos» contenida en los actos enjuiciados. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala confirmará el proveído impugnado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero de conformidad con lo expuesto previamente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Confirmar la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la sociedad Terminal de Transportes de Medellín S. A., en contra de su Junta Directiva, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG ----------------------- [1] Esta pretensión se incluyó en la reforma a la demanda (folios 76 y 77 del expediente) [2] Folios 187 a 192. [3] Folios 194 a 201. [4] Folios 263 a 264. [5] Folio 265. [6] Folio 265. [7] Corte Constitucional, Sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [8] Artículo 55.

Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo (subraya y resaltado fuera de texto). [9] Compilado en el Decreto 1072 del 26 de mayo de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo». [10] Artículos 234 y 235 de la Constitución Política. [11] Artículos 236, 237 y 238 de la Constitución Política. [12] Artículos 239 a 245 de la Constitución Política. [13] Artículo 246 de la Constitución Política. [14] Artículo 247 de la Constitución Política. [15] En vigencia de esta normativa se inició el proceso de la referencia. [16] Artículo modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 597 de 1988, a su vez modificado por el artículo 39, de la Ley 446 de 1998. [17] Numeral modificado por el artículo 1, del Decreto Nacional 2269 de 1987. [18] Artículo modificado por el artículo 2, del Decreto Nacional 597 de 1988, a su vez modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 [19] Adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 [20] Folios 14 a 20. [21] Folios 89 y 90. [22] Folios 21 y 22. [23] Folios 23 a 39. [24] Folios 40 a 44. [25] Derecho Procesal Civil, Parte General, Alfonso Rivera Martínez, Editorial Leyer, Décima Tercera Edición, página 118. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-685 del26 de septiembre de 2013, M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [27] Valga aclarar que la Corte Suprema de Justicia ha considerado que cuando un patrono o trabajador reconoce unilateralmente un derecho al trabajador, de igual manera puede modificarlo o revocarlo, así se indicó en sentencia del 27 de enero de 1993, radicación 5273: «Derechos, beneficios y prestaciones extralegales creadas por el empleador.

Pueden ser revocadas unilateralmente. Cuando un patrono o empleador reconoce unilateralmente un derecho, puede ser modificado o 'revocado por el mismo, en cualquier tiempo, pero si en ese interregno el trabajador reúne los requisitos y condiciones establecidas, no puede ser desconocido por el primero, sin que se vulneren los principios y normas tutelares del derecho de/trabajo».

Tal postura ha sido reiterada, entre otras, en sentencia CSJ SL, 13 feb. 2006, rad. 24817 y SL16925-2014Radicación n.° 42082.