11001-03-15-000-2020-03971-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las providencias invocadas no tienen identidad fáctica con el caso bajo examen / MEDIO DE CONTROL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / FENÓMENO DEL AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN - Presupuestos / COSA JUZGADA - Configuración [S]e deberá establecer si al proferir el fallo ( ) el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en desconocimiento de los derechos fundamentales del accionante al declarar la ocurrencia del fenómeno de agotamiento de jurisdicción, en razón a que operó la cosa juzgada.

( ) Dado que en el caso que se estudia, se pretende la adecuación del andén peatonal de la la ciudad de Bucaramanga, porque presenta altibajos que se erigen como barrera arquitectónica para el tránsito de las personas en condición de discapacidad física y visual; la Sala encuentra razonable la conclusión del Tribunal Administrativo de Santander al indicar que esta causa petendi se enmarca en el amparo ya otorgado en la sentencia con radicación No. 2008-144-00, por lo que resultaba procedente declarar la figura de agotamiento de la jurisdicción. ( ) en lo que respecta a los fallos de tutela relacionados por el accionante en los que presuntamente se había dispuesto el amparo en casos similares a éste, la Sala debe advertir que no constituye referente para decidir el caso concreto.

Esto porque el escenario fáctico allí estudiado es diferente al que hoy nos ocupa. ( ) no es dable aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a una sentencia de un juez de la República que ya tiene efectos de cosa juzgada. ( ) la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ € Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03971-00(AC) Actor: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Jaime Orlando Martínez García de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de septiembre de 2020[1], Jaime Orlando Martínez García, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander. El accionante considera que esta autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, al revocar la sentencia de amparo de primera instancia para, en su lugar, declarar configurado el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1-Revocar el Fallo de segunda instancia el cual aplico agotamiento de jurisdicción. 2-Pido se proteja el principio de igualdad (Art. 13 C.N.) y se me restituya; se dé la orden al Tribunal Administrativo De Bucaramanga aplicar las sentencias que de forma real y eficiente protegen más los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad visual, que para este caso son: 2-1.

La sentencia de AGOSTO 15 DE 2018, dentro de la acción popular con Rad. No.680013331704-2012-00159-01, Ddo: Municipio de Bucaramanga y Otros, Dte: Jaime Orlando Martínez García, Sala conformada por el magistrado Ponente Dr: IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA, SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR, RAFAEL GUTIÉRREZ SOLANO. 2-2-La sentencia de fecha reciente SEPTIEMBRE 18 DE 2019 dentro de la acción popular con Rad.

No.680012333000-2012-00001-00, Ddo: Municipio de Bucaramanga y Otros, Dte: Jaime Orlando Martínez García, Sala conformada por el Magistrado Ponente Dr: JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR, MILCIADES RODRIGUEZ QUINTERO, SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR, estudiada en el numeral 16 de la acción de tutela. 3-Al dar la orden de expedir un nuevo el Fallo (sic), siendo congruente, en casos idénticos y/o análogos que estén en curso en el mismo y otros juzgados allegarles a dichos expedientes de oficio por parte del juzgado la decisión con la orden de expedir un nuevo Fallo sin aplicar el agotamiento de jurisdicción bajo el principio de igualdad. 4-Al dar la orden de expedir un nuevo el Fallo (sic), siendo congruente, se envíe fotocopia de la nueva sentencia en la acción popular que ha dado origen a la acción de tutela. 5-Se abstenga el Tribunal Administrativo de Santander el emplear la sentencia que ha servido como referente para agotar jurisdicción en la acción popular que nos ocupa, para temas diferentes en posibles nuevas demandas que cualquier ciudadano del área metropolitana interpongan en el municipio de Bucaramanga, haciendo claridad que en la aludida sentencia solo contempla el tema de “ANDENES” que existieran en tiempo, modo y lugar para y solo para la fecha en que fue expedida dicha sentencia, lo anterior siendo procedente para evitar el desgaste económico del poder judicial y del mismo demandante, coadyuvante ello para que haya un justicia rápida y en equidad.”[2] 2.

Hechos Del expediente se advierten los siguientes hechos relevantes: 2.1. Jaime Orlando Martínez García promovió medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Bucaramanga. Expuso que el andén peatonal de la carrera 31 # 34-27 tenía altibajos en su desarrollo longitudinal, lo que representa un riesgo alto para las personas en situación de discapacidad visual y física.

Lo anterior se enmarca en las barreras arquitectónicas descritas en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 de 2005. En el curso del proceso se vinculó a la Sociedad Hotel Chicamocha S.A. 2.2. Dijo el actor que el 28 de noviembre de 2017, radicó derecho de petición ante la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Bucaramanga, poniendo de presente el escenario de vulneración de los derechos colectivos de la población, contenidos en la Ley 361 de 1997.

Pese a lo anterior, el Municipio no adelantó acciones tendientes a corregir este problema, por lo que continúa el escenario de vulneración de los derechos colectivos. 2.3. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que mediante sentencia del 16 de septiembre de 2019, amparó los derechos colectivos reclamados y ordenó a las demandadas que en el término de 6 meses desde la notificación de la sentencia adelantara las siguientes acciones: “(…) propenda por la seguridad y protección de los derechos colectivos aquí invocados e implemente las medidas necesarias para su protección, en salvaguardia del interés general, el bien común, y la dignidad de la persona humana que responda a la necesidad de las personas en convivencia social, adoptando las gestiones administrativas y financieras y las medidas necesarias para que se realice las obras civiles necesarias para construir el correspondiente andén (POMPEYANO) en la porción faltante en el sitio de los hechos (…), dando continuidad a todo el andén a la misma altura y sin que presente altibajos o gradas, de conformidad con las normas ICONTEC pertinentes.”[3] 2.3.

La anterior decisión fue apelada por el Hotel Chicamocha S.A., argumentando que la Curaduría Urbana de Bucaramanga les concedió licencia de modificación y demolición en Resolución 2168 con base en el Decreto 078 del 11 de junio de 2008. Indicó que la Inspección de Policía del Espacio Público verificó la adecuación efectuada al paso peatonal que adelantó la sociedad, la cual concluyó el 21 de marzo de 2019, bajo los parámetros exigidos por la autoridad administrativa.

Recordó que el 27 de marzo de 2019, la Inspección de Policía remitió oficio a la Secretaría del Interior informando la realización de la obra con las respectivas pruebas documentales. Destacó que el proceso administrativo se archivó luego de que la autoridad verificara que no existía ocupación, ni infracción ni intervención del espacio público.

Por lo anterior, consideró desacertado que el juez popular de primera instancia ordenara corregir el paso peatonal cuando la autoridad administrativa archivó el proceso al no encontrar razones de infracción. Por lo anterior, Concluyó que en el caso concreto se configuró la carencia actual de objeto porque se superaron las circunstancias de hecho que dieron origen a la acción. 2.4.

El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 6 de marzo de 2020 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la acción popular. Consideró que en el caso concreto operó el fenómeno del “agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada”, porque lo pretendido por el actor popular, se encontraba inmerso en una primera sentencia del Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que ordenó adecuar los andenes en toda la jurisdicción del municipio. 3.

Fundamentos de la acción El accionante solicitó que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida dentro de la acción popular nro. 2018-00228-01, porque la misma desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia 3.1. Expuso que la autoridad accionada aplicó “de manera indiscriminada y sin estudio de fondo” la figura del agotamiento de la jurisdicción. Lo anterior, porque el caso sub examine no guarda identidad con el proceso con radicación No. 2008-0014-00, que se citó como referente para concluir que la litis ya había sido previamente decidida.

Recordó que en la demanda por él interpuesta, la parte demandada no está conformada solo por el municipio de Bucaramanga, sino que también por el Hotel Chicamocha S.A. Agregó que en la sentencia que se cita como referente el juez no emitió orden en concreto que pueda tener la posibilidad cierta de conjurar la vulneración de derechos aquí expuesta, sino que se limitó a ordenarle al alcalde cumplir con el marco jurídico pertinente.

Recordó que en un caso similar, el mismo Tribunal Administrativo de Santander descartó la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción, porque no cumplía con los requisitos de identidad fáctica y jurídica (Exp. 2018-339-00), pero ahora cambia su tesis, afectando los derechos fundamentales objeto de análisis. 3.2. En lo que respecta a la procedencia de esta figura procesal en el caso concreto, relacionó la sentencia de tutela nro. 110010315000201101342- 00, en la que la Sección Primera advirtió la improcedencia del fenómeno de agotamiento de jurisdicción alegando la existencia de un asunto idéntico en las acciones populares.

También mencionó el desconocimiento del precedente establecido por las siguientes providencias: (i) Acción de tutela No. 11001031500020180042501, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado con ponencia del magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez. (ii) Acción de tutela No. 11001031500020150295700, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández. 3.3.

A juicio del actor existe un daño contingente derivado de la violación de su derecho al debido proceso, situación que desconoce la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, sentencia proferida dentro de la acción popular nro. 08001333100320070007301 3.4. Considera que el tribunal accionado incurrió en error al interpretar que la especificación técnica “pompeyano” se encuentra inmersa en las órdenes de la sentencia de la acción popular nro. 6800133331004200800144, pues ese término no estaba contemplado en el POT (Acuerdo 078 de junio 11 del 2008), el cual fue expedido un mes después de haberse radicado la mencionada demanda. 3.5.

Como petición especial solicitó que se “…restituya el derecho Constitucional del acceso a la administración de justicia, en el entendido que dicho acceso proceda hasta sentencia sin aplicarse a raja tabla la figura jurídica de agotamiento de jurisdicción, se repare el daño provocado por la sentencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, el juez que fungía para la fecha en que emitió la sentencia dentro de la acción popular con Rad.

No.6800133331004200800144, procediendo y declarando que dicha sentencia es Inconstitucional por todo lo expuesto en la presente acción de tutela…”. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 15 de septiembre de 2020, el despacho ponente admitió la acción de tutela, vinculó en calidad de terceros con interés al Municipio de Bucaramanga y al Hotel Chicamocha (Inversora Hotelera Colombiana S.A.) y al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, sujetos procesales dentro de la acción popular nro. 68001-33- 33-004-2018-00228-00.

Asimismo, ordenó surtir las notificaciones de rigor. Adicional a lo anterior, ofició al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga para que surtiera la notificación de los terceros y allegara copia digitalizada del proceso de la acción popular. 4.2. La Secretaría de Planeación del municipio de Bucaramanga solicitó que se niegue el amparo, en razón a las siguientes consideraciones: 4.2.1.

El fallo del tribunal accionado fue explícito al determinar que se había configurado la cosa juzgada y estas declaraciones no pueden ser objeto de acción de tutela por su naturaleza subsidiaria. 4.2.2. Con anterioridad, en el Consejo de Estado se han emitido algunos pronunciamientos por los mismos hechos, derechos y sujetos aquí estudiados.

Al respecto relacionó las siguientes providencias: (i) Expediente (2148181) 11001-03-15-000-2020-00250-00. Magistrada Ponente: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. (ii) Expediente (2148944) 11001-03-15-000-2020-00251-00. Magistrado Ponente: Dr. Oswaldo Giraldo López. (iii) Expediente (2146492) 11001-03-15-000-2019-04938-01. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio.

(iv) Expediente 11001-03-15-000-2020-00210-00. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 4.2.3. Explicó que, si bien el concepto de “pompeyano” no obedece técnicamente a un andén, sí está relacionado con el paso peatonal para priorizarlo de manera segura cuando el andén es interceptado por el paso vehicular. 4.2.4. Considera que con la declaratoria de cosa juzgada por agotamiento de jurisdicción, no se desconocieron los derechos fundamentales del actor, ya que la orden de la sentencia del proceso No. 2008-0144-00 guarda relación con los pasos peatonales de toda la ciudad y las gestiones en cabeza del gobierno local para garantizar la movilidad de todos.

De manera que la decisión acusada, en realidad garantizó los principios de igualdad, seguridad jurídica, eficiencia y eficacia. El tribunal accionado resolvió declarar la cosa juzgada en la acción de tutela promovida por el hoy tutelante, al encontrar una sentencia que extendió el amparo de los derechos colectivos a todo el municipio de Bucaramanga, ordenando la adecuación de andenes, y garantizando el derecho a movilizarse en condiciones de igualdad y equidad.

Decisión razonable si se consideran las características del caso concreto. 4.3. La Inversora Hotelera Colombiana, por conducto de apoderada judicial, reiteró los argumentos expuestos en el curso de la acción popular relativos a la carencia de objeto por hecho superado, dado que el Hotel realizó las adecuaciones que requirió en su momento la autoridad administrativa, razón por la que el proceso administrativo está actualmente archivado.

Expuso que el accionante no acreditó nuevas pruebas que tengan la aptitud de variar las decisiones anteriores, por lo que no es posible que se emita un pronunciamiento judicial en un sentido diferente al que adoptó el tribunal accionado. 4.4. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, por conducto del titular del despacho, solicitó la desvinculación del proceso en razón a que las pretensiones de la acción de tutela no guardan relación con las competencias de esa autoridad judicial. 4.5.

La señora María Alejandra Carreño allegó solicitud de coadyuvancia a las pretensiones de la acción de tutela. Dijo que se debía aplicar en el caso concreto la excepción de inconstitucionalidad con el propósito de proteger a una población vulnerable y brindarle la posibilidad de una vida digna y autónoma. Agregó que la figura de agotamiento de la jurisdicción aplicada en la providencia acusada, desconoce los derechos de las personas en condición de discapacidad visual y física. 4.6.

El 21 de septiembre de 2020, la secretaria del Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga relacionó enlace de onedrive en el que podría accederse al expediente digitalizado de la acción popular. La acción de tutela subió al despacho. Al verificar el enlace indicado, el ponente se percató de que faltaban las principales piezas procesales de la acción popular.

Por lo anterior, el 29 de septiembre de 2020, el despacho se contactó, por correo electrónico, con el juzgado y al día siguiente la secretaria cargó los documentos faltantes. 4.7. El 29 de septiembre de 2020, el señor Iván Gonzalo Reyes presentó solicitud de coadyuvancia en relación con las pretensiones de la acción de tutela. Expuso que la decisión acusada desconoce los presupuestos de la figura del agotamiento de jurisdicción en acciones populares e implica una denegación de justicia respecto del amparo de los intereses colectivos. 4.8.

El 7 de octubre de 2020, el accionante allegó pruebas con miras a demostrar la extralimitación de funciones en la que han incurrido algunos jueces de la ciudad de Bucaramanga que han emitido autos de ampliación de hechos y pretensiones que, como en el caso concreto, son providencias en las que se limitan a repetir lo ya ordenado por el Legislador y que se convierten en meras sentencias utópicas, sin aptitud de lograr una protección efectiva de los derechos e intereses colectivos.

Reiteró la solicitud de declarar probada la excepción de inconstitucionalidad de la sentencia proferida en el curso de la acción popular nro. 2008-00144-00. 4.9. El 9 de octubre de 2020, el señor William Duarte Pico, presentó solicitud de coadyuvancia a las pretensiones del actor. Advirtió la necesidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad a efectos de garantizar la protección real de los derechos colectivos.

Expuso que utilizar la figura del agotamiento de jurisdicción de la acción popular frente a casos de estas características ha propiciado fallos judiciales que sólo actúan como un sofisma de distracción”. Acusó que se trata de órdenes imposibles de cumplir en tanto abarcan toda el área metropolitana de Bucaramanga y el presupuesto del municipio es reducido.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[4], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[7] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.

Cuestión previa. Las solicitudes de coadyuvancia 3.1. Los señores María Alejandra Carreño, Iván Gonzalo Reyes y William Duarte Pico presentaron solicitud de coadyuvancia a las pretensiones de la acción de tutela. En sus intervenciones indicaron que la decisión de declarar el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada, constituye una denegación de justicia que afecta los derechos fundamentales del accionante.

Además, solicitaron que se aplique la excepción de inconstitucionalidad frente al fallo de la acción popular con radicación nro. 2008-00144. 3.2. El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 dispone que podrá intervenir en el trámite de la tutela quien tuviere interés legítimo en las resultas del proceso. En materia de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU-585 de 2017 estableció que cuando se cuestionan decisiones judiciales mediante la acción de tutela, la legitimación en la causa constituye uno de los requisitos genéricos de procedibilidad.

Al respecto, conviene precisar que en los casos en los que por vía de tutela se controvierta una providencia judicial, quien promueve la acción debió ser parte o interviniente en el proceso judicial en el que se profirió la decisión cuestionada, o a pesar de no serlo, debe acreditar que se podrían ver transgredidos sus derechos fundamentales por las órdenes o determinaciones adoptadas en la providencia que se controvierte.

En la acción de tutela se debe hacer un estudio de los derechos constitucionales frente a una situación particular y concreta, para de esta forma verificar la posible afectación de derechos fundamentales respecto de una persona o personas determinadas, que se consideran afectadas de manera directa, para así adoptar las medidas de protección necesarias en forma concreta y no abstracta. 3.3.

Las personas que elevaron escrito de coadyuvancia no acreditaron haber sido parte o intervinientes en el trámite de la acción popular con radicado 2018-228-01, ni tampoco indicaron de qué manera se afectan sus derechos fundamentales con la sentencia del 6 de marzo de 2020, que se controvierte en la presente acción de tutela. En consecuencia, al no advertir el interés que asiste a los señores María Alejandra Carreño, Iván Gonzalo Reyes y William Duarte Pico para intervenir en la presente acción de tutela, se negará la solicitud de coadyuvancia. 4.

Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala determinar, de manera preliminar, si la acción de tutela cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. De superar dicho estudio, se deberá establecer si al proferir el fallo del 6 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en desconocimiento de los derechos fundamentales del accionante al declarar la ocurrencia del fenómeno de agotamiento de jurisdicción, en razón a que operó la cosa juzgada. 5.

La acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia cuando es interpuesta contra providencias judiciales Visto el escrito de tutela, la Sala evidencia que la demanda cumple con los requisitos generales de procedencia por las siguientes razones: (i) el asunto reviste relevancia constitucional en tanto que pretende la protección inmediata de los derechos fundamentales del actor;

(ii) la solicitud de amparo se presentó contra una sentencia de segunda instancia dentro de una acción popular, decisión respecto de la cual no proceden recursos ordinarios, de manera que se cumple con la subsidiariedad; (iii) la acción de tutela se presentó el 6 de septiembre de 2020, contra providencia que se notificó el 10 de marzo del año en curso, por lo que se acredita la inmediatez;

(iv) aunque el escrito de tutela es confuso en algunos apartes, es posible identificar los hechos y las pretensiones del accionante; (v) no se ataca una sentencia de tutela. 6. Análisis de las causales especiales de procedibilidad Aunque el accionante no atribuyó en concreto alguna causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia que acusa, del escrito de tutela se extracta, por una parte, que acusa la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, alegato que se podría enmarcar en la causal consistente en violación directa a la constitución. De otra parte el accionante, expuso que la decisión del tribunal de declarar configurado el agotamiento de la jurisdicción desconoce el precedente establecido por el consejo de Estado en las acciones de tutela por él relacionadas, de manera que también se estudiará la configuración de un yerro por desconocimiento del precedente judicial. 6.1.

Del cargo por vulneración a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del accionante 6.1.1. Dado que la inconformidad principal del accionante guarda relación con la decisión del tribunal accionado de declarar el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, conviene recordar el origen de esta figura y el alcance que la ha dado la jurisprudencia de esta Corporación. El agotamiento de jurisdicción es una figura de creación jurisprudencial.

Su alcance y efectos, en lo que tiene que ver con la protección de derechos colectivos, fue definido por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en providencia de unificación del 11 de septiembre de 2012[8]. En esta oportunidad se indicó que en virtud de los principios de economía, celeridad y eficacia, cuando se esté ante demandas de acción popular que persigan la misma causa pretendi, fundamentada en los mismos hechos y contra igual demandado, es procedente aplicar la figura del agotamiento de jurisdicción. Agregó que esta figura también se debe aplicar en los eventos en los que el juez de la causa constate que, respecto de la demanda que conoce existe cosa juzgada general o absoluta, en razón a la existencia de sentencia debidamente ejecutoriada con efectos erga omnes.

La literalidad de la sentencia indica al respecto: “cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.

(…) Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión. (…) La Sala concluye que la razonabilidad de la posición sobre la viabilidad del agotamiento de jurisdicción como causal de rechazo de las acciones populares que aquí se unifica, descansa en que además de que evita desgaste judicial, desgaste a los actores populares y a todos los estamentos involucrados en el tema probatorio, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto (cuando se esté en presencia de cosa juzgada en los eventos antes reseñados y dentro de los parámetros descritos por la Corte Constitucional en la sentencia citada), o tramitar un segundo proceso a sabiendas de que ya cursa uno idéntico.” De acuerdo con lo anterior se pueden exponer las siguientes conclusiones: (i) La figura del agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada es aplicable a las acciones que propenden por la garantía de los derechos colectivos (acción popular);

(ii) Para aplicar la figura el juez de conocimiento debe corroborar que el caso cumpla con los siguientes presupuestos: a) Que la demanda se sustente en los mismos fundamentos fácticos y jurídicos; b) que tengan idéntica causa petendi, y c) que la demanda se dirija contra la misma autoridad El tribunal contencioso aclaró que en razón a la naturaleza de la acción, no se requiere que coincida el accionante. 6.1.2.

Ahora bien, en el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: (i) En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el accionante solicitó la protección de los derechos colectivos de la población en condición de discapacidad física y visual, y que se le ordene al Municipio de Bucaramanga, o a quien corresponda, “realizar las obras civiles necesarias para construir el correspondiente andén (POMPEYANO) en la porción faltante en el sitio de los hechos [carrera 31 N° 34-27], dando continuidad a todo el andén de la misma altura sin que presente altibajos o gradas, (…) teniendo como referente para la fecha en que se emita el fallo el Decreto No. 1538 de 2005 numeral 7, literal A, (…) igualmente con la Norma Técnica Colombiana NTC-561 ”[9].

(ii) El Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, en providencia del 16 de diciembre de 2019, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó al Municipio de Bucaramanga y al Hotel Chicamocha S.A., adelantar las gestiones necesarias para que se realicen las obras civiles requeridas para construir el andén en la porción faltante en el sitio de los hechos, de conformidad con la norma Icontec pertinente.

Además, condenó en costas a las demandadas. (iii) El Hotel Chicamocha S.A., apeló la anterior decisión y pidió que se declare la carencia de objeto por hecho superado, debido a que en el curso de un proceso administrativo, adelantó las adecuaciones requeridas en la acción popular. (iv) El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 6 de marzo de 2020 revocó la decisión de primera instancia, y, en su lugar, declaró que en el caso concreto se materializó el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada, debido a que encontró que la demanda guardaba identidad fáctica y de causa petendi con la acción popular No. 68001-33-31-004-2008-00144-00.

En ese orden de ideas, la Sala de decisión considera que en el asunto se acreditan los presupuestos para la aplicación de la figura jurídica del agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada, (…) por cuanto se logró acreditar dentro del expediente que existe decisión de juez constitucional en relación con los mismos supuestos fácticos de esta demanda.

La decisión judicial a que se refiere la sentencia proferida dentro del proceso de acción popular No. 68001-33-31-004-2008-00144-00, fue tramitada por el Juzgado cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y se emitió la siguiente orden: “[…]

PRIMERO: Amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, inicie las gestiones administrativas y demás a que hubiere lugar a efectos realizar un estudio técnico donde se determine la mejor forma de hacer las adecuaciones para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad, al transitar por estos andenes; deberán hacerse las adecuaciones conforme a la normatividad vigente sobre la materia, en un plazo no mayor a seis meses contados a partir del vencimiento del término para realizar los estudios anteriormente aludidos.

(…)

TERCERO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que en coordinación con el Secretario de Planeación e Infraestructura Municipal, se realice dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, un inventario de los andenes existentes en su jurisdicción, determinando: a. el estado actual y ubicación, b. si cumple o no con los parámetros de la ley 361 de 1997 y demás normas concordantes, c. la clase de adecuaciones o soluciones alternativas para ajustarse a la normatividad, d. la cantidad de flujo peatonal y vehicular.

CUARTO: Una vez realizado el inventario reseñado en el numeral anterior, se procederá a su clasificación teniendo como criterio el tráfico peatonal y/o vehicular, estableciendo en estricto orden el de mayor y en orden descendente el de menor flujo peatonal y/o vehicular, procediendo luego a la adecuación de los mismos, empezado por el que se encuentre en primer lugar por mayor uso peatonal y/o vehicular y así sucesivamente hasta culminar con todos los puentes peatonales y/o vehiculares, adecuaciones que se realizaran en un plazo máximo de dieciocho (18 meses contados a partir de la culminación del inventario antes aludido […]”[10] 6.1.3.

Visto lo anterior, es claro que el tribunal accionado encontró que la sentencia proferida en el curso de la acción popular con radicación nro. 2008-144-00 extendió el amparo de los derechos colectivos a todo el municipio de Bucaramanga. Como se puede corroborar en la parte resolutiva de esta providencia la autoridad ordenó al municipio adelantar las obras y adecuaciones ajustadas a la normatividad vigente con miras a intervenir los andenes de su jurisdicción para garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y, en particular, de la población con movilidad reducida.

Dado que en el caso que se estudia, se pretende la adecuación del andén peatonal de la carrera 31 # 34-27 de la ciudad de Bucaramanga, porque presenta altibajos que se erigen como barrera arquitectónica para el tránsito de las personas en condición de discapacidad física y visual; la Sala encuentra razonable la conclusión del Tribunal Administrativo de Santander al indicar que esta causa petendi se enmarca en el amparo ya otorgado en la sentencia con radicación No. 2008-144-00, por lo que resultaba procedente declarar la figura de agotamiento de la jurisdicción. Para la Sala la decisión accionada no comporta vulneración de los derechos del actor al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, pues como se vio, la autoridad judicial expuso razonablemente los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, y en la sentencia quedaron plasmadas las normas, jurisprudencia y medios de prueba que sirvieron como derrotero para aplicar la figura de agotamiento de jurisdicción, de manera que se reitera, no se observa arbitrariedad o escenario de vulneración de derechos que justifique la intervención del juez de tutela[11].

De otra parte en lo que refiere a la diferencia en relación con los conceptos de pompeyano[12] y andén, y la aseveración del accionante en cuanto a que la sentencia nro. 2008-00144-00 solo cubre las adecuaciones por este último concepto (andén). Se advierte que el concepto de pompeyano está relacionado con el paso peatonal para priorizarlo de manera segura cuando es interceptado por un paso vehicular.

Entonces, como la orden emitida en la acción popular 2008-144-00, pretende la realización de obras civiles tendientes a mejorar el tránsito peatonal de la ciudad; es dable concluir, como lo hizo la accionada, que esa orden cobija lo pretendido por el señor Jaime Orlando Martínez en la acción popular 2018-00228-00/01. Nótese además que, para hacer efectiva la orden contenida en la sentencia proferida dentro de la acción popular 2008-144-00, el Legislador previó diferentes mecanismos como el incidente de desacato o la conformación de comité de verificación, por medio de los cuales los ciudadanos pueden acudir al juez popular en caso de incumplimiento de la sentencia proferida en el curso de estos procesos. 6.2.

Del cargo por desconocimiento del precedente judicial De otro lado, en lo que respecta a los fallos de tutela relacionados por el accionante en los que presuntamente se había dispuesto el amparo en casos similares a éste, la Sala debe hacer las siguientes consideraciones: 6.2.1. La acción de tutela No. 11001031500020180042501, proferida por esta Sección, no constituye referente para decidir el caso concreto.

Esto porque el escenario fáctico allí estudiado es diferente al que hoy nos ocupa. Conviene recordar que en aquella oportunidad la Sala analizó la acción popular interpuesta por Jaime Orlando García, quien acusó que el cambio de destinación del área del sótano en la Propiedad Horizontal Edificio Portal de la Avenida, que en su diseño original estaba prevista para los parqueaderos de los residentes, vulneraba los derechos colectivos.

Las autoridades judiciales que conocieron de la acción popular[13] negaron las pretensiones de la demanda, porque consideraron que el actor pretendía la protección de intereses privados, consistente en la entrega de parqueaderos a los residentes, y no de intereses colectivos. En la demanda de tutela se consideró que las autoridades judiciales demandadas abordaron equivocadamente el estudio de la acción popular.

Esto porque no se percataron que las pretensiones de la acción popular en realidad perseguían la protección del espacio público que estaba siendo vulnerado, en razón a que los residentes dejaban sus vehículos estacionados fuera del edificio e impedían la libre circulación de los peatones. Bajo ese contexto, la Sección Cuarta emitió el fallo de tutela del 5 de julio de 2018, en el que amparó los derechos fundamentales del accionante.

La Sala encontró que aunque algunas de las pretensiones iban encaminadas a garantizar los derechos de los residentes, también se expusieron pretensiones requiriendo la protección del espacio público, por lo que los jueces de conocimiento debieron emitir pronunciamiento en ese sentido y no limitarse a declarar la improcedencia de las pretensiones aduciendo que perseguían intereses subjetivos (defecto procedimental absoluto- desconocimiento del principio de congruencia).

Como se observa, en el fallo de tutela referido no se trató el asunto del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada como causal para no acceder a las pretensiones de la acción popular. El amparo que se decretó en esa oportunidad, estaba relacionado con la configuración del defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia, debido a que se negó la prosperidad de la acción popular considerando de manera sesgada las pretensiones de la demanda popular. 6.2.2.

La acción de tutela No. 11001031500020150295700, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, tampoco refiere a un asunto que guarde identidad fáctica con el caso concreto. En esa acción de tutela el amparo solicitado tuvo origen en la decisión del juez popular de limitar la orden de amparo al espacio público y dejar de lado las zonas comunes internas por considerar que son zonas privadas.

Como se ve, en esa oportunidad, no se adelantó estudio en relación con la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción. 6.2.3. La acción de tutela con radicación nro. 110010315000201101342- 00[14], relacionada por el accionante para sustentar el alegato de la improcedencia de la figura del agotamiento de jurisdicción en las acciones populares, no constituye precedente vigente, dado que fue proferida el 1° de diciembre de 2011, es decir, antes de que fuera emitida la providencia de unificación de la Corporación del 11 de septiembre de 2012.

Esta sentencia fue estudiada en el aparte 6.1.1. de esta providencia. 7. Finalmente, debe la Sala pronunciarse frente a la “petición especial” que se planteó en el escrito de tutela, referido a que se declare la excepción de inconstitucionalidad en relación con la sentencia proferida dentro de la acción popular con radicación nro. 6800133331004200800144 00.

La petición se planteó en los siguientes términos: “(…) se repare el daño provocado por la sentencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, el juez que fungía para la fecha en que emitió la sentencia dentro de la acción popular con Rad. No.6800133331004200800144, procediendo y declarando que dicha sentencia es Inconstitucional por todo lo expuesto en la presente acción de tutela, al no permitir entre otros derechos como se ha recalcado que el acceso a la administración de justicia se garantice de forma real, eficiente el acceso a la administración de justicia; sobre la declaratoria de la declaratoria y aplicabilidad de la excepción de Inconstitucionalidad, es el presente escenario el propicio, es el momento histórico siendo el H. Consejo de Estado la máxima autoridad administrativa para reversar la decisión o modelarla emitida en la aludida acción popular.”[15] Al respecto valga indicar que la excepción de inconstitucionalidad tiene origen en el artículo 4° de la Constitución Política y garantiza a las autoridades la posibilidad de hacer prevalecer la constitución cuando la aplicación de una norma del ordenamiento jurídica riña con sus preceptos.

En esa medida, en principio, no es dable aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a una sentencia de un juez de la República que ya tiene efectos de cosa juzgada. En todo caso, valga indicar que la Sala no observa que las órdenes sentencia proferida dentro de la acción popular No. 2008-144-00 riñan con la Constitución Política. 8.

Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar la solicitud de coadyuvancia presentada por María Alejandra Carreño, Iván Gonzalo Reyes y William Duarte Pico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo. 2.

Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Jaime Orlando Martínez García, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5.

De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] A través de correo electrónico. [2] Páginas 24 y 25 del escrito de tutela. [3] Página 17 de la sentencia de primera instancia proferida dentro de la acción popular No. 2018-00228-00 Actor Jaime Orlando Martínez García. Vista a Folio 182 y siguientes del expediente digitalizado. [4] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15- 000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 41001-33-31-004-2009-00030-01 (AP).

Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. [9] Folio 4 correspondiente a la demanda de protección de derechos colectivos con radicación No. 68001333300420180022801 Actor; Jaime Orlando Martínez García. [10] Visto en la página 17 de la sentencia de segunda instancia que resolvió la acción popular No. 2018-00228-01 Actor: Jaime Orlando Martínez [11] En el mismo sentido se han pronunciado otras Secciones de esta Corporación que han conocido casos con similares supuestos fácticos y jurídicos al que hoy se estudia.

Saber: Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de tutela del 13 de febrero de 2020. Proceso nro. 11001031500020190493801(AC). M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; Sección Primera. Sentencia de tutela del 20 de febrero de 2020. Proceso nro. 11001-03-15-000-2020-00210-00 (AC). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés;

Sección Primera. Sentencia de tutela del 20 de febrero de 2020. Proceso nro. 11001-03-15-000-2020-00250-00. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sección Primera. Sentencia de tutela del 16 de diciembre de 20190. Proceso nro. 11001-03-15-000-2019-04938-00 (AC). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [12] Plan de ordenamiento territorial 2013-2027 de Bucaramanga (Acuerdo 011 de 2014).

Anexo 4.1. Glosario. Pompeyano. Elementos del espacio público que facilitan la interacción entre peatones y vehículos, su objetivo es garantizar la seguridad del peatón y priorizar su paso de forma segura y autónoma. Pueden estar ubicados en los andenes para ordenar la entrada de vehículos a los predios o en las intersecciones de calzadas para facilitar el cruce de los peatones.

Visto en la página web del Concejo de Bucaramanga. Enlace: https://www.bucaramanga.gov.co/la-ruta/download/acuerdo/POT-2014-2027.pdf [13] el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. [14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 1 de diciembre de 2011.

Proceso nro. 110010315000201101342-00 (AC). M.P. María Claudia Rojas Lasso. [15] Páginas 17 y 18 de la acción de tutela.