11001-03-06-000-2020-00036-00 — Consejo de Estado

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Secretaría de Educación de Bogotá -Dirección Local de Educación de Santa Fe y la Candelaria- e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar / INHIBITORIO – Por encontrarse la situación definida en sede administrativa [E]l ICBF, luego de hacer una interpretación de su propio acto administrativo general (Resolución 5235 de 2018), consideró que el Hogar de la Niña Veracruz, establecimiento perteneciente a la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, no cumplía con los requisitos previstos en dicha resolución para prestar el servicio de albergue y cuidado de niños, niñas y adolescentes, sin perjuicio de que tuviese una licencia de la Secretaría de Educación de Bogotá para prestar el servicio de educación formal.

Una vez notificada de dicha resolución, la representante legal de la congregación religiosa renunció a interponer cualquier recurso contra este acto administrativo, con lo cual dicho acto quedó en firme. Si bien tanto la resolución general expedida por el ICBF como la interpretación de la misma presentan algunas falencias, y pueden resultar discutibles, como se explicará más adelante, nada de esto significa que la resolución mediante la cual el ICBF negó la autorización solicitada no sea un acto administrativo definitivo y que, en consecuencia, la respectiva actuación no se encuentre terminada.

En consecuencia, la Sala no puede entrar a pronunciarse sobre un asunto que ya se encuentra definido en sede administrativa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00036-00(C) Actor: HOGAR DE LA NIÑA VERACRUZ Referencia: PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Secretaría de Educación de Bogotá -Dirección Local de Educación de Santa Fe y la Candelaria- e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Asunto: Autoridad competente para autorizar la prestación del servicio de albergue y cuidado para niños, niñas y adolescentes La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El Hogar de la Niña Veracruz, perteneciente a la Congregación de las Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, ha venido prestando el servicio de cuidado y albergue a menores de edad desde el 8 de marzo de 1984, con la autorización y supervisión del ICBF, previa verificación que dicho instituto realiza, cada año, sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos, de infraestructura y administrativos que se exigen para la prestación de este servicio (folios 1 a 5). 2.

El 8 de noviembre de 2018, la representante legal del Hogar Veracruz solicitó, ante la Dirección Regional Bogotá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la autorización para prestar el servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes en el citado hogar (folio 41). 3. El 23 de mayo de 2019, el Grupo Jurídico del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá, con la Resolución 1771, decidió negar la autorización solicitada, con los siguientes argumentos: Que mediante Resolución No. 5235 de 2016 (sic), se establecen los requisitos para autorizar la prestación del servicio de cuidado y/o albergue de niños, niñas y adolescentes, que deben ser cumplidos por las personas jurídicas que presten o estén interesados en prestar el servicio de cuidado y/o albergue de manera temporal, a niños, niñas y adolescentes con autorización de sus padres, madres o sus representantes legales.

Que conforme al artículo 3 de la citada Resolución fue delegada en los Directores Regionales del ICBF, la competencia para otorgar y renovar las autorizaciones de cuidado y/o albergue de niño, niñas y adolescentes, con autorización de sus padres representantes legales. Que el parágrafo del artículo 2 de la Resolución No. 5235 de 2018, establece que no aplica para servicios de salud, educación formal, ni para servicios de educación inicial.

Que así mismo el artículo 5 señala la prohibición de ingresar al servicio Niños, Niñas y Adolescentes que se encuentren con medidas de protección en virtud de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, ni cualquier otra medida adoptada por autoridad administrativa o judicial. Que la Entidad solicitante posee reconocimiento de Personería Jurídica mediante Resolución No. 304 del 19 de agosto de 1971, expedida por la Gobernación de Antioquia.

Que mediante Resolución No. 4313 del 07 de diciembre de 2017, debidamente ejecutoriada el 19 de diciembre de 2017, la Dirección Regional Bogotá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, concedió autorización para la prestación del servicio de cuidado y/o albergue de niños, niñas y adolescentes por el término de un (1) año a la Institución denominada HERMANAS PEQUEÑAS APÓSTOLES DE LA REDENCIÓN “HOGAR DE VERACRUZ”.

Que mediante oficio radicado bajo el No. E-2018-626319-1100 del 08 de noviembre de 2018, dirigido al ICBF Regional Bogotá, la señora ANA MARÍA QUIENTERO (sic) ARANGO, Representante Legal de la Institución denominada HERMANAS PEQUEÑAS APÓSTOLES DE LA REDENCIÓN “HOGAR DE VERACRUZ”, solicitó Autorización para la prestación de servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes, en el inmueble ubicado en la calle 12 d No. 3 – 47 Barrio Candelaria de la ciudad de Bogotá. […] Que practicada las visitas lo (sic) días 01 y 06 de febrero y 28 marzo de 2019, a la sede operativa y administrativa ubicada en la calle 12 D No. 3 – 47 Barrio La Candelaria, por el equipo interdisciplinario designado con la finalidad de verificar los requisitos, para el otorgamiento de autorización para la prestación de servicios de cuidado y/o albergue, este verificó tal y como se registra en las actas de visita, lo siguiente: […] Que la entidad CONGREGACIÓN HERMANAS PEQUEÑAS APÓSTOLES DE LA REDENCIÓN “HOGAR DE VERACRUZ” – ubicada en la calle 12 D No. 3 – 47 barrio la Candelaria, atiende niñas de 4 a 11 años, una vez se realiza el respectivo análisis, se verifica que la entidad en mención cuenta con Licencia expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. para establecimiento educativo privado de educación formal denominado “HOGAR DE LA NIÑA VERACRUZ”.

Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo con: 1. Expresamente en la parte Resolutiva en el PARAGRAFO del artículo 2 de la Resolución No. 5235 de 2018, establece: “El presente acto administrativo no aplica para servicios de salud, educación formal, ni para los servicios existentes en la oferta programática del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ni para los servicios de educación inicial” Al leer la Resoluciones (sic) No. 7461 de 1998, aclarada por las Resoluciones No. 5438 de fecha 22 de agosto de 2001 y 170003 de fecha 15 de marzo de 2010, modificada por la Resolución 280015 de fecha 24 de septiembre de 2012, expedidas por la Secretaría de Educación Distrital, mediante la cual se expide Licencia de Funcionamiento por parte de la Secretaría para brindar Educación a Niños, Niñas y Adolescentes, el ICBF no es la autoridad Competente para ejercer Inspección, Vigilancia y Control, esto por expresa disposición de las normas rectoras que regulan la Protección. […] Con base en las anteriores consideraciones, no es procedente otorgar autorización para la prestación del servicio de cuidado y albergue de Niños, niñas y adolescentes a la institución denominada HERMANAS PEQUEÑAS APÓSTOLES DE LA REDENCIÓN “HOGAR DE VERACRUZ”… para brindar el servicio en el inmueble ubicado en la Calle 12 D No. 3 -47 en la ciudad de Bogotá teniendo en cuenta que la institución no dio el cumplimiento exigido en la parte resolutiva parágrafo del artículo 2 Ámbito de aplicación de la resolución 5235 de 2018 (folios 48 a 59). 4.

El 4 de junio de 2019, la superiora de la Institución Educativa Hogar Veracruz solicitó, ante la Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria, la autorización para prestar servicios de cuidado y albergue a las niñas internas en el citado hogar (folio 15). 5. El 14 de julio de 2019, el director local de Educación de Santa Fe y La Candelaria le manifestó al Director de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación de Bogotá que la solicitud presentada por la Institución Educativa Hogar Veracruz se tramitaría en aquella dirección. Además, adjuntó la respuesta dada por la Dirección de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en la que le informan que su petición debe ser tramitada por el ICBF, por ser la autoridad competente (folios 74, reverso, y 75). 6.

El 20 de agosto de 2019, la representante legal de la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, «Hogar de la Niña Veracruz», y superiora del citado establecimiento, envió una carta al ICBF, Dirección Regional de Bogotá, en la que insistía en el otorgamiento de la autorización para la prestación del servicio de albergue y cuidado.

Para tal efecto, aclaró que la solicitud se presentaba para el «Hogar de la Niña Veracruz», que, según lo afirma, es independiente técnica y administrativamente de la Institución Educativa Hogar Veracruz, aunque también forma parte de la «misión de la CONGREGACIÓN HERMANAS PEQUEÑAS APÓSTOLES DE LA REDENCIÓN» (folios 13 y 14). 7. En respuesta, la coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF, Regional Bogotá, mediante comunicación del 14 de noviembre de 2019, le ratificó a la representante legal de la congregación que la autorización para la prestación del servicio de albergue y cuidado no era viable, dado que dicha institución tiene una licencia para prestar el servicio de educación formal, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por lo que no cumplía con los requisitos establecidos en la Resolución 5235 de 2018, dictada por el mismo ICBF (folios 22 y 23). 8.

La representante legal del Hogar Veracruz solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el ICBF y la Secretaría de Educación de Bogotá -Dirección Local de Educación de Santa Fe y la Candelaria - (folios 1 al 5). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco 5 días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 25).

Consta que se informó sobre el presente asunto a la Secretaría de Educación de Bogotá, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá, y a la representante legal de la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, Hogar de la Niña Veracruz (folios 26 a 28). El 17 de febrero de 2020, la Secretaría de la Sala dejó constancia de que el apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar presentó alegatos (folio 54).

Examinada la documentación allegada al expediente, se observó que la comunicación radicada con el número I-2019-57358 de julio de 2019, aparentemente emitida por la Dirección de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación de Bogotá a la Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria, se encontraba incompleta. También se encontró que no se conocía el estado actual del trámite dado por esa dependencia a la solicitud presentada por la congregación religiosa, ni las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento administrativo.

Por tal motivo, el magistrado ponente ordenó: Primero: Por secretaría, ofíciese: i) A la Secretaría de Educación de Bogotá, Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria, para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo del correspondiente oficio, envíe a este despacho un informe detallado sobre el estado actual y las principales actuaciones surtidas dentro del procedimiento administrativo que se tramite para dar respuesta a la solicitud presentada por la Congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención «Hogar de la Niña Veracruz», el 4 de junio de 2019.

Para este efecto, remítasele copia de este auto. ii) A la Secretaría de Educación de Bogotá, División de Inspección y Vigilancia, para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la correspondiente comunicación, envíe copia íntegra del oficio radicado con el número I-2019-57358 de julio de 2019, enviado a la Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria, y para que manifieste su posición sobre este conflicto de competencias.

Para tal efecto, remítasele copia de este auto y del expediente respectivo. iii) A la representante legal de la Congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, para que, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo del correspondiente oficio, se sirva aclarar si dicha Congregación, el Hogar Veracruz o de la niña Veracruz y la Institución Educativa Hogar Veracruz comparten la misma personería jurídica, o si se trata, por el contrario, de personas jurídicas diferentes.

A este respecto, deberá enviar copia del respectivo certificado o certificados de existencia y representación legal, emitidos por la autoridad competente. Para dicho efecto, remítasele copia de este auto. El Hogar de la Niña Veracruz, a través de su representante legal, y la directora local de educación de Santa Fe y La Candelaria presentaron sus alegatos o consideraciones el pasado 9 de marzo, fecha en la cual regresó el expediente al despacho (folio 91).

En respuesta al requerimiento del despacho ponente, la representante legal del Hogar Veracruz manifestó que la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, el Hogar de la Niña Veracruz u Hogar Veracruz y la Institución Educativa Hogar Veracruz comparten la misma personería jurídica. Para probarlo, adjuntó el respectivo certificado de existencia y representación legal, expedido por el canciller de la Arquidiócesis de Medellín (folios 61 a 63).

En respuesta al mismo requerimiento, la Secretaría de Educación de Bogotá, Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria, adjuntó copia del oficio número I-2019-57358 de julio de 2019, y un informe sobre las principales actuaciones surtidas en relación con esta solicitud. De dichos documentos se infiere que la citada dependencia le manifestó a la peticionaria que debía formular su petición ante el ICBF, por ser la entidad competente para atender ese tipo de solicitudes (folios 64 a 90).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Del Hogar de la Niña Veracruz Si bien esta institución no presentó alegatos o consideraciones, en el escrito mediante el cual formuló a la Sala el presunto conflicto de competencias administrativas, su representante legal manifestó que han venido prestando el servicio de cuidado y albergue a menores de edad desde el 8 de marzo de 1984, tiempo durante el cual el ICBF ha realizado la supervisión del servicio y ha autorizado su prestación, previa verificación sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos, de infraestructura, legales y administrativos exigidos.

Igualmente, manifestó que la Institución Educativa Veracruz es independiente, técnica y administrativamente, del Hogar Veracruz. 2. Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria La Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria manifestó que le corresponde al ICBF conocer y dar respuesta a la solicitud presentada por el establecimiento educativo de carácter privado denominado Institución Educativa Hogar Veracruz, para que se le autorice la prestación del servicio de cuidado y albergue, por ser dicho Instituto el competente para atender este tipo de asuntos. 3.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar El apoderado del ICBF manifiesta que, en vigencia de la Resolución 1200 de 2016, expedida por la Dirección General de esa entidad, la Dirección Regional de Bogotá concedió a la institución denominada Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención la autorización para la prestación del servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes, por el término de un año, mediante la Resolución 4313 del 7 de diciembre de 2017.

Relata que, posteriormente, el Hogar de la Niña Veracruz, con fundamento en la Resolución 5235 de 2018, solicitó autorización al ICBF para prestar el servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes. Expone que la Regional Bogotá adelantó el respectivo proceso, para lo cual se realizaron visitas a la sede operativa de la entidad educativa, por parte del equipo interdisciplinario, con la finalidad de verificar los requisitos para el otorgamiento de la autorización, en las cuales se determinó que: […] al leer la Resoluciones No. 7461 de 1998, aclarada por las Resoluciones No. 548 de fecha 22 de agosto de 2001 y 170003 de fecha 15 de marzo de 2010, modificada por la resolución 280015 de fecha 24 de septiembre de 2012, expedidas por la Secretaría de Educación Distrital, mediante la cual se expide Licencia de Funcionamiento por parte la Secretaría para brindar Educación a Niños, Niñas y Adolescentes, EL ICBF no es la Autoridad Competente para ejercer Inspección, vigilancia y Control, esto por expresa disposición de las normas rectoras que regulan la Protección […] (sic) Con fundamento en lo anterior, la Dirección Regional del ICBF dictó la Resolución 1771 del 23 de mayo de 2019, en la que resolvió negar la autorización para la prestación del servicio de cuidado y albergue a la institución denominada Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, teniendo en cuenta lo previsto en el parágrafo del artículo 2 de la Resolución 5235 de 2018, decisión que quedó debidamente ejecutoriada el 31 de mayo de 2019, debido a que el representante legal de la institución notificada manifestó encontrarse de acuerdo con el contenido de la decisión y no presentó recursos.

Manifiesta que está plenamente demostrado que la institución que convoca el presente conflicto de competencias cuenta con licencia de funcionamiento expedida por parte de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. De lo anterior, concluye que, en el marco de la Resolución 5235 de 2018, no es viable expedir una autorización para el servicio de cuidado y albergue a una institución que preste el servicio de educación formal o inicial, tal como se contempla en el parágrafo del artículo 2 de la citada resolución, que se mantiene vigente.

Asimismo, expone que la citada institución de educación debe ceñirse a lo dispuesto por el Capítulo 1 del Título 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Educación, artículo 2.3.2.1.11, del cual se desprende que la entidad peticionaria se encuentra bajo supervisión y vigilancia de la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá. Menciona que no hay duda alguna sobre la imposibilidad del ICBF para expedir la autorización para prestar el servicio de cuidado y albergue en el presente asunto, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 5235 del 2018, que es clara en señalar la no aplicación de dicho acto administrativo para los servicios de salud, educación formal, aquellos que forman parte de la oferta programática del ICBF y el servicio de educación inicial.

En este punto, recuerda que el ICBF expidió la Resolución 1771 del 23 de mayo de 2019, mediante la cual negó el permiso solicitado por la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, Hogar de la Niña Veracruz, por no cumplir con los requisitos establecidos en la citada Resolución 5235. Para finalizar, menciona que la Resolución 1771 de 2019 no fue recurrida y quedó ejecutoriada el 31 de mayo del 2019, por lo que se encuentra en firme.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto surja en relación con una actuación administrativa o, al menos, del ejercicio de la función administrativa; ii) que se trate de un asunto de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto sea del orden nacional, o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, la Sala observa que el presunto conflicto de competencias administrativas está planteado entre una autoridad del orden nacional: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bogotá, y otra del orden territorial: la Secretaría de Educación de Bogotá -Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria-, dependencia que pertenece al Distrito Capital de Bogotá. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, consistente en resolver la solicitud presentada por la institución Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, Hogar Veracruz, para que se le autorice la prestación del servicio de cuidado y albergue de menores de edad. 2.

Naturaleza del servicio de cuidado y albergue El artículo 16 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) establece: Artículo 16. Deber de vigilancia del Estado. Todas las personas naturales o jurídicas, con personería jurídica expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o sin ella, que aún, con autorización de los padres o representantes legales, alberguen o cuiden a los niños, las niñas o los adolescentes son sujetos de la vigilancia del Estado.

De acuerdo con las normas que regulan la prestación del servicio público de Bienestar Familiar compete al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como ente rector, coordinador y articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, reconocer, otorgar, suspender y cancelar personerías jurídicas y licencias de funcionamiento a las Instituciones del Sistema que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia y a las que desarrollen el programa de adopción. (Se destaca).

En línea con lo anterior, el parágrafo del artículo 11 ibídem dispone: Parágrafo. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, mantendrá todas las funciones que hoy tiene (Ley 75/68 y Ley 7ª/79) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento. […] En vista a que algunas personas estaban prestando el servicio de cuidado y albergue de menores de edad sin licencia de funcionamiento expedida por el ICBF, puesto que no se enmarcaban dentro de los lineamientos que regulaban los servicios de protección, la Dirección General del ICBF expidió la Resolución 12000 del 10 de noviembre de 2016, «[p]or la cual se autoriza la prestación del servicio de cuidado y/o albergue de niños, niñas y adolescentes, y se hace una delegación».

Mediante este acto administrativo, se delegó en los directores regionales del Instituto la competencia para autorizar la prestación del servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes, por el término de un año, previa verificación de las condiciones de prestación del servicio. Adicionalmente, se estableció que el ICBF contaba con un año para expedir la resolución que estableciera los requisitos para prestar el servicio de albergue y cuidado.

En cumplimiento de lo dispuesto en dicho acto, se expidió la Resolución 5235 del 30 de abril de 2018, en la cual se establecieron los requisitos para autorizar la prestación del servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes, así como el procedimiento, el alcance y el ámbito de aplicación de esta función. Así las cosas, el artículo 1 de la citada resolución definió el servicio de cuidado y albergue de niños, niñas y adolescentes como el «conjunto de acciones de asistencia directa y atención personal que se ofrece a niños, niñas y adolescentes en un espacio físico determinado distinto del hogar de residencia familiar, cuando los padres, madres o representantes legales, sin desatender sus obligaciones parentales, requieren apoyo externo y temporal, que propicie su desarrollo integral, la autonomía personal e inclusión, propendiendo por la promoción de derechos y prevención de vulneraciones, en el marco de los principios de corresponsabilidad y solidaridad establecidos en el artículo 40 de la Ley 1098 de 2006» (resaltamos).

De lo anterior se puede colegir que este servicio no corresponde a una de aquellas medidas de protección o restablecimiento de derechos que regula la Ley 1098 de 2006 y que los defensores y comisarios de familia pueden adoptar en el marco de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos (artículo 53), sino de un servicio de alojamiento y cuidado temporal que prestan determinadas personas a los menores de edad, fuera de su residencia, con la autorización de sus padres o representantes legales.

El permiso para la prestación de tales servicios debe ser otorgado por el ICBF, siempre que se enmarque dentro de los presupuestos, condiciones y requisitos establecidos en la Resolución 5235 de 2018. El artículo 1 de la mencionada resolución define los servicios que abarca la autorización para la prestación del servicio de cuidado y albergue de niños niñas y adolescentes: […] Cuidado de niños, niñas y adolescentes: configura el conjunto de acciones y relaciones que se desarrollan de forma articulada e intencionada para brindarle a los niños, niñas y adolescentes, asistencia directa que propicie su desarrollo integral, su autonomía personal e inclusión social en entornos seguros y protectores, considerando que por razones de su edad y su nivel de desarrollo, requieren apoyo y acompañamiento para valerse por sí mismos en la vida cotidiana.

Por tanto, el cuidado debe brindarse en entornos configurados por condiciones y dinámicas humanas, sociales y materiales que propicien el ejercicio de derechos, la democracia, la pluralidad y la diversidad. Albergue de niños, niñas y adolescentes: espacio físico que sirve de alojamiento temporal, refugio o abrigo para que los niños, niñas y adolescentes desarrollen actividades cotidianas en espacios dignos, seguros, adecuados y exclusivos, protegiéndolos de los diferentes riesgos, amenazas o vulneraciones, en condiciones humanamente dignas, seguras, adecuadas y pertinentes, que contribuyan con su protección y la prevención de riesgos, amenazas o vulneraciones.

El artículo 2 del mismo acto establece el ámbito de aplicación de la autorización de cuidado y albergue que puede otorgar el ICBF, estableciendo que se aplica a las personas jurídicas que presten o estén interesadas en prestar el servicio de cuidado y albergue, de manera temporal, a niños, niñas y adolescentes, con autorización de sus padres, madres o representantes legales.

El parágrafo de esta norma dispone: «El presente acto administrativo no aplica para servicios de salud, educación formal, ni para los servicios existentes en la oferta programática del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ni para servicios de educación inicial». Como se observa, dicho parágrafo deja claro que la Resolución 5235 de 2018, expedida por el ICBF, no se aplica a los servicios de salud, educación formal e «inicial», ni para aquellos que formen parte de la «oferta programática» de dicho Instituto, lo cual apenas permite inferir que estos servicios y otros son distintos de los de «albergue y/o cuidado».

Sin embargo, esta norma no resuelve la inquietud de si, por ejemplo, una persona jurídica que preste servicios de educación formal, por conducto de una institución educativa, o que preste el servicio de «educación inicial», puede ofrecer, al mismo tiempo, el servicio de albergue y cuidado de menores de edad, aunque lo haga de manera separada e independiente, desde el punto de vista técnico y administrativo.

Tampoco resuelve la duda de cuál es la diferencia exacta que hay entre la «educación inicial» y el servicio de albergue y cuidado, en el caso de los niños que no han ingresado aún al preescolar, y cuáles son los límites entre estas dos clases de servicio. En todo caso, lo dispuesto en el citado parágrafo constituye el argumento principal con el cual el ICBF, en la Resolución 1771 del 23 de mayo de 2019, negó a la congregaron Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención la autorización que había solicitado, para prestar el servicio de cuidado y albergue de menores de edad. 3.

Servicios de educación: educación formal y su licencia de funcionamiento. Educación inicial El artículo 2 de la Ley 115 de 1994, «[p]or la cual se expide la ley general de educación», establece: Artículo 2o. El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación. Igualmente, el artículo 3 del mismo cuerpo normativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1650 de 2013, dispone: Artículo 3o.

El servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional. De la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro.

Se reconoce la naturaleza prevalente del derecho a la educación sobre los derechos económicos de las instituciones educativas. El artículo 10 ibídem establece que la educación formal es «aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos».

El artículo 15 de la misma ley define la educación preescolar, como parte de la educación formal, y el artículo 17 dispone que, en los establecimientos educativos estatales, este nivel de educación debe comprender, como mínimo, un (1) grado obligatorio, para los niños menores de seis (6) años de edad. En el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación (Decreto 1075 de 2015), se establece el ámbito de aplicación de los establecimientos que quieran prestar el servicio público de educación formal, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dispone lo siguiente, con respecto a la licencia de funcionamiento: Artículo 2.3.2.1.2.

Licencia de funcionamiento. Licencia de funcionamiento es el acto administrativo motivado de reconocimiento oficial por medio del cual la secretaría de educación de una entidad territorial certificada autoriza la apertura y operación de un establecimiento educativo privado dentro de su jurisdicción. Debe especificar el nombre, razón social o denominación del propietario del establecimiento educativo, quien será el titular de la licencia, Número de Identificación DANE y nombre completo del establecimiento educativo, ubicación de su planta física, niveles, ciclos y modalidades que ofrecerá, número máximo de estudiantes que puede atender y tarifas de matrícula y pensión para los grados que ofrecerá durante el primer año de funcionamiento.

En relación con la educación preescolar, el artículo 2.3.3.2.1.1 del mismo decreto dispone: Artículo 2.3.3.2.1.1. Organización de la educación preescolar. La educación preescolar de que trata el artículos (sic) 15 de la Ley 115 de 1994, se ofrece a los niños antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados, de los cuales los dos primeros grados constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y el tercero es el grado obligatorio.

Parágrafo. La atención educativa al menor de seis años que prestan las familias, la comunidad, las instituciones oficiales y privadas, incluido el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, será especialmente apoyada por la Nación y las entidades territoriales. El Ministerio de Educación Nacional organizará y reglamentará un servicio que proporcione elementos e instrumentos formativos y cree condiciones de coordinación entre quienes intervienen en este proceso educativo.

(Se subraya). El artículo 2.3.3.2.2.1.2. ibidem establece que el servicio público educativo de nivel preescolar se ofrecerá a los educandos entre los tres y los cinco años de edad, en tres grados diferentes (denominados prejardín, jardín y transición), aunque solo es obligatorio el último grado, para los niños de cinco años. Adicionalmente, el artículo 2.3.3.2.2.1.4 del mismo decreto reglamentario preceptúa lo siguiente: Artículo 2.3.3.2.2.1.4.

Atención a niños menores de tres (3) años. Los establecimientos educativos que presten el servicio de educación preescolar y que atiendan, además, niños menores de tres (3) años, deberán hacerlo conforme a su proyecto educativo institucional, considerando los requerimientos de salud, nutrición y protección de los niños, de tal manera que se les garantice las mejores condiciones para su desarrollo integral, de acuerdo con la legislación vigente y las directrices de los organismos competentes.

(Se destaca). Ahora bien, sobre la educación inicial, el artículo 56 de la Ley 1753 de 2015[1] establece, en la parte pertinente: Artículo 56. Educación inicial. La educación inicial es un derecho de los niños y las niñas menores de cinco (5) años de edad. El Gobierno nacional reglamentará su articulación con el servicio educativo en el marco de la Atención Integral, considerando como mínimo los siguientes aspectos: a) El desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad. b) La definición del Proceso de tránsito de la educación inicial al grado de preescolar en el Sistema Educativo Nacional. c) Los referentes técnicos y pedagógicos de la educación inicial. d) El desarrollo del Sistema de Seguimiento al Desarrollo Integral de la Primera Infancia. e) Los procesos para la excelencia del talento humano. Parágrafo 1o.

Para su reglamentación, la educación inicial se entenderá como un proceso educativo y pedagógico intencional, permanente y estructurado, a través del cual los niños y las niñas desarrollan su potencial, capacidades y habilidades por medio del juego, el arte, la literatura y la exploración del medio, contando con la familia como actor central de dicho proceso.

Parágrafo 2o. Los niños y niñas entre los 5 y 6 años tienen el derecho a ingresar al grado obligatorio de transición, el cual para los casos en que sea ofrecido por instituciones educativas estatales se sujetará a las reglas que establece la Ley 715 de 2001, o la norma que lo modifique o sustituya. […] (Se subraya). Como se infiere de la norma transcrita, la educación inicial ha sido prevista en la ley como un derecho de todos los niños y niñas menores de 5 años de edad, pero no se trata de una actividad que forme parte, actualmente, de la educación formal, ni del Sistema Educativo Nacional, y puede prestarse por métodos alternativos y adecuados al proceso de formación de estas personas, como el «juego, el arte, la literatura y la exploración del medio».

Sin embargo, la ley no establece claramente qué tipo de personas jurídicas o naturales pueden ofrecer la educación inicial, ni precisa si este servicio o actividad requiere de la autorización previa del Estado. Tampoco señala si quienes prestan este tipo de educación están sometidos a la inspección y vigilancia de alguna autoridad pública.

Asimismo, como se puede inferir del recuento normativo efectuado hasta este punto, si bien las disposiciones legales y reglamentarias distinguen entre la educación preescolar, como parte de la educación formal, y la educación inicial, existen algunos campos y situaciones en los que dicha diferencia no resulta clara, sino que, por el contrario, pareciera existir una especie de superposición entre estas dos formas de educación, especialmente para los infantes entre los 3 y los 5 años de edad.

Adicionalmente, estos servicios educativos podrían incluir o corresponder parcialmente al servicio de albergue y cuidado, al que se hizo alusión, como puede verse, especialmente, en el parágrafo del artículo 2.3.3.2.1.1 y en el artículo 2.3.3.2.2.1.4 del Decreto Reglamentario 1075 de 2015. 4. Presupuestos de los conflictos de competencias administrativas.

Competencia de la Sala Como atrás se mencionó, la Sala ha señalado, con base en la ley, los requisitos o condiciones esenciales para que pueda haber un verdadero conflicto de competencias administrativas, que pasan a explicarse con más detalle, a continuación: 1. Deben existir, al menos, dos entidades u organismos que manifiesten su competencia o su incompetencia para conocer de un asunto determinado.

Por lo tanto, «no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.» Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. 2. El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 señala el ámbito de competencia de la Sala de Consulta, a la cual solamente le corresponde conocer de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de estas y otra del orden territorial, o entre dos o más autoridades del orden territorial, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 3.

El conflicto debe versar sobre un asunto particular y concreto, y no sobre cuestiones abstractas y generales. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos que surjan en el curso de actuaciones administrativas concretas, y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o dudas abstractas o hipotéticas, situaciones que remiten a otra competencia de la Sala, como es la función consultiva, que sigue sus propias reglas. 4.

El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos de competencia en asuntos jurisdiccionales o legislativos. 5.

Por otro lado, no puede haber conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que le da origen, o a la cual se refiere, ha concluido ya mediante la expedición de un acto administrativo definitivo, pues, en dicho caso, la eventual controversia o inconformidad con la competencia de quien expidió el acto debe discutirse ante la autoridad judicial competente, mediante los medios de control que establece el CPACA. 5.

El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un verdadero conflicto de competencias administrativas, que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, por las razones que se explican a continuación, motivo por el cual la Sala se declarará inhibida: Como la Sala lo ha señalado en anteriores oportunidades[2], dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos «definitivos, de fondo o conclusivos», los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de «mera ejecución».

Respecto de los primeros, el artículo 43 del CPACA (Ley 1437 de 2011) los define así: Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. La característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir el fondo del asunto[3], es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos.

Por el contrario, los actos de trámite son los que dan el movimiento requerido a la actuación administrativa e impulsan el trámite mismo de la decisión que ha de tomarse. También se consideran de trámite los actos posteriores a la decisión administrativa de fondo, tendientes a hacerla pública o a darle firmeza[4]. Dentro de los efectos de este tipo de actos, el artículo 75 del CPACA estableció que contra estos no habrá recursos[5].

Sobre el momento en que los actos administrativos adquieren firmeza y, por lo tanto, son obligatorios y pueden ser ejecutados, el artículo 87 ibidem dispone que esto ocurre en los siguientes casos: 1. Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2.

Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5.

Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. Los actos administrativos definitivos son ejecutables, como lo establece el artículo 89 del CPACA: Artículo 89: Carácter ejecutivo de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato.

En consecuencia su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad […] Ahora bien, como lo ha aclarado la doctrina[6], la obligatoriedad de los actos se presenta de manera diferente si el contenido del acto es general o particular, ya que, en el primer caso, sus efectos son los propios de la norma jurídica, esto es, contienen reglas generales, impersonales y abstractas, por lo que se aplican, por sí mismos, a todas las personas que se encuentren dentro de las hipótesis que tales actos consagran; mientras que los actos de contenido particular, por definir situaciones jurídicas individuales, solamente producen efectos entre las personas directamente afectadas (personas naturales o jurídicas, particulares o servidores públicos), las autoridades que los expiden y aquellas que deban darle cumplimiento.

Ahora bien, como se ha indicado previamente, la Sala no puede pronunciarse de fondo sobre el asunto que se plantea como un conflicto de competencias, cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ya ha terminado, mediante un acto administrativo definitivo o de fondo, debidamente ejecutoriado, pero sí cuando el acto administrativo es de simple trámite o de ejecución, o cuando el acto definitivo no se encuentra en firme, pues, en estos casos, la actuación administrativa no ha terminado, sino que se encuentra en curso, mientras que, en el primer evento, la actuación administrativa que da origen al acto que se ejecuta ya terminó[7].

En el presente caso, se observa que una de las entidades involucradas en el asunto -el ICBF- emitió la Resolución 1771 del 23 de mayo de 2019, mediante la cual negó la autorización para la prestación del servicio de cuidado y albergue a la institución denominada Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, Hogar Veracruz, por no cumplir con los requisitos dispuestos en la Resolución 5235 de 2018, dictada por el mismo Instituto, para la prestación de este servicio (folios 6 a 11).

De la lectura de esta resolución, se infiere que el ICBF, luego de hacer una interpretación de su propio acto administrativo general (Resolución 5235 de 2018), consideró que el Hogar de la Niña Veracruz, establecimiento perteneciente a la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, no cumplía con los requisitos previstos en dicha resolución para prestar el servicio de albergue y cuidado de niños, niñas y adolescentes, sin perjuicio de que tuviese una licencia de la Secretaría de Educación de Bogotá para prestar el servicio de educación formal.

En consecuencia, la Sala no puede entrar a pronunciarse sobre un asunto que ya se encuentra definido en sede administrativa. Sin embargo, a continuación se harán anotaciones sobre materias regulativas que afectan el dominio de las competencias administrativas sobre las que, en existiendo conflictos, compete decidir a la sala: La Sala encuentra que el contenido de la Resolución 5235 del 30 de abril de 2018, expedida por la Dirección General del ICBF, adolece de falta de precisión en cuanto a señalar quiénes pueden o no prestar el servicio de cuidado y albergue.

En efecto, dicho acto administrativo establece que sus normas no se aplican a los servicios de educación formal y educación inicial, entre otros, pero no aclara con precisión si las personas jurídicas que prestan tales servicios, como las entidades sin ánimo de lucro que poseen y administran instituciones educativas, pueden o no prestar, adicionalmente, el servicio de albergue y cuidado de menores de edad.

Tampoco resulta nítidos, a juicio de la Sala, las diferencias y los límites precisos que existen entre la educación preescolar, la denominada «educación inicial» y el servicio de «cuidado y/o albergue», especialmente en relación con los niños que no han llegado aún a la edad preescolar (5 años). Así, por ejemplo, no parece claro si los establecimientos denominados comúnmente guarderías infantiles, jardines infantiles o kinder garden pertenecen a la categoría de educación preescolar, a la de «educación inicial» o a la de «servicios de cuidado y/o albergue», o a varias de estas, al mismo tiempo.

Como resultado de dicha incertidumbre, tampoco parece claro quién tiene la competencia para autorizar la prestación del servicio de educación inicial, ni para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que lo presten. Estos aparentes vacíos y contradicciones en la regulación pueden ir en contravía de los intereses superiores de los menores de edad, especialmente de aquellos más pequeños y, por lo tanto, más vulnerables.

Por tal razón, la Sala invita al Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que, en conjunto, revisen integralmente la normativa que regula, en la actualidad, los servicios de educación, especialmente en las modalidades de preescolar y educación inicial, así como el servicio de albergue y cuidado, con el fin de establecer claramente las diferencias y los límites entre unos y otros.

Es entendido que este análisis podría conducir a que el ICBF se ocupe en analizar eventuales modificaciones o aclaraciones a la Resolución 5235 del 30 de abril de 2018, a fin de establecer, principalmente y con toda claridad, quiénes pueden y quiénes no pueden prestar el servicio de albergue y cuidado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el presunto conflicto de competencias administrativas planteado entre la Secretaría de Educación de Bogotá -Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por las razones expuestas.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá; a la Dirección Local de Educación de Santa Fe y La Candelaria (dependencia de la Secretaría de Educación); al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Dirección General, Dirección de Protección y Regional Bogotá; al Ministerio de Educación Nacional, y a la congregación Hermanas Pequeñas Apóstoles de la Redención, Hogar de la Niña Veracruz, por intermedio de su representante legal.

TERCERO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: ARCHIVAR el expediente en la Secretaría de la Sala. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, expedientes 11001-03-06-000-2014-00254-00 del 19 de febrero de 2015 y 11001-03-06-000- 2016-00112-00 del 15 de noviembre de 2016. [3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 233 del 25 de octubre de 1988. [4] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique.

Manual del Acto Administrativo Librería Ediciones del Profesional Ltda., Bogotá, 2014, sexta edición, p. 323. [5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 75: “No habrá recursos contra los actos de carácter general, contra los de trámite, preparatorios o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”. [6] ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuarta reimpresión, marzo de 2013, Bogotá, p. 142 y 143. [7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2014, radicación 2014-00129-00.