RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIDA CAUTELAR – Relacionada con la suspensión de los efectos de una sentencia / PETICIÓN CAUTELAR – Competencia Este Despacho es competente para adoptar la decisión respectiva, teniendo en cuenta que se trata de un recurso extraordinario de revisión que dentro de las normas de competencia específicas está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 249 del CPACA (…) En la particularidad de la decisión a adoptar, de conformidad con lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, como el proceso se adelanta en única instancia ante el Consejo de Estado, resulta aplicable el aparte pertinente que consagra que la competencia es del ponente cuando se trata del decreto de la medida cautelar y en el que por vía jurisprudencial, se ha incluido y extendido a cualquiera de las decisiones que se adopten frente a la petición cautelar FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Solo proceden en procesos declarativos / MEDIDAS CAUTELARES – Inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión Las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el objeto del proceso, y su declaratoria garantiza el principio de eficacia de la administración de justicia y el derecho a la igualdad.
(…) Las medidas cautelares están previstas en el Capítulo XI del CPACA, puntualmente, en el artículo 229 se consagró que podrán decretarse en todos los procesos declarativos, y de acuerdo con el parágrafo de la norma en mención, son extensivas a aquellos medios que tengan como finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(…) [L]os poderes cautelares son provisionales, y si bien garantizan la efectividad de la sentencia, lo cierto es que se limitan a los procesos declarativos. (…) Así, al descender las premisas expuestas al sub judice, es claro que la solicitud resulta improcedente, por una parte, porque la figura de la suspensión provisional solo es predicable frente a los efectos del acto administrativo, como incluso se evidencia de la redacción del artículo 230 del CPACA, en el que se hace una relación –no taxativa- de las posibles medidas cautelares, mencionando que una de ellas es: “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”, naturaleza jurídica que no es predicable de las providencias judiciales.
Y por otra, porque las medidas cautelares resultan inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión, dado que no se trata de un proceso declarativo, pues como se explicó en líneas precedentes, su objetivo no es pronunciarse sobre el derecho sustancial sino examinar la decisión bajo los linderos trazados por el legislador y el halo de legitimidad de los pronunciamientos judiciales FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de las medidas cautelares ver Corte Constitucional, sentencia C-379 de 27 de abril de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de las medidas cautelares en el trámite del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018 radicado: 11001-03-15-000-2017-02078-01(A). M.P. Ramiro Pazos Guerrero CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04150-00(B) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: SENTENCIA DEL 20 DE SEPTIEMBRE DE 2018 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar.
AUTO El Despacho, con fundamento en el artículo 233 del CPACA, decide la solicitud de medida cautelar incoada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –en lo sucesivo UGPP-, dentro del recurso extraordinario de revisión de la referencia, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la providencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La UGPP, por medio de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión, el día 23 de septiembre de 2020, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2018, proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con número 47001-23-33-000- 2014-00197-01, en la que se confirmó la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS y le reconoció la pensión gracia. Valga recordar que el recurso se sustentó en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque presuntamente el reconocimiento pensional gracia contenido en la sentencia objeto de revisión (i) se obtuvo con violación al debido proceso (lit. a) y (ii) la cuantía del derecho reconocido excede de lo debido (lit. b). 2.
La solicitud de suspensión provisional La parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del vocativo de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicación 47001-23-33-000-2014-00197-01.
Fundó la petición en los artículos 238 de la Constitución Política y 231 del CPACA, de acuerdo con los cuales indicó que, le corresponde al juez de lo contencioso administrativo determinar en el caso concreto la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de control judicial, para lo cual tiene la posibilidad de llevar a cabo un análisis probatorio sin que ello implique prejuzgamiento.
Bajo esta óptica, aseguró que el Consejo de Estado de forma reiterada se ha pronunciado sobre “la posibilidad de solicitar medidas cautelares dentro del Recurso Extraordinario de Revisión”, como soporte de su argumento citó tres fallos de tutela[1]. 3. Trámite de la petición cautelar Mediante providencias del 25 de septiembre de 2020 se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la parte demandada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 233 del CPACA[2]. 4.
Contestación de la solicitud de medida cautelar La señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, descorrió el traslado, mediante memorial presentado por su apoderado judicial el día 2 de octubre de 2020[3], aseveró que el recurso extraordinario de revisión no es un proceso de carácter declarativo y, por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador en el artículo 229 del CPACA y la jurisprudencia de esta Corporación[4], la petición de suspensión provisional de la sentencia reprochada es improcedente.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Despacho es competente para adoptar la decisión respectiva, teniendo en cuenta que se trata de un recurso extraordinario de revisión que dentro de las normas de competencia específicas está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 249 del CPACA, como lo dispone la siguiente literalidad “de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo…”.
Posteriormente, en desarrollo de medidas logísticas y de hacer más eficiente la adopción de decisiones, el Consejo de Estado, en su Reglamento contenido en el Acuerdo 080 de 2019, indicó que las Salas Especiales de Decisión, decidirían los asuntos atinentes a los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (art. 29).
En la particularidad de la decisión a adoptar, de conformidad con lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, como el proceso se adelanta en única instancia ante el Consejo de Estado, resulta aplicable el aparte pertinente que consagra que la competencia es del ponente cuando se trata del decreto de la medida cautelar y en el que por vía jurisprudencial, se ha incluido y extendido a cualquiera de las decisiones que se adopten frente a la petición cautelar.
En efecto, la norma en cita, dispone: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2[5], 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”.
Habiendo hecho claridad en la competencia del Despacho en Sala unitaria del ponente para proferir la decisión que se adoptará, se procede al estudio respectivo. 2. De las medidas cautelares previstas en el CPACA y el caso concreto Las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el objeto del proceso, y su declaratoria garantiza el principio de eficacia de la administración de justicia y el derecho a la igualdad.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que: “De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido”[6].
Las medidas cautelares están previstas en el Capítulo XI del CPACA, puntualmente, en el artículo 229 se consagró que podrán decretarse en todos los procesos declarativos, y de acuerdo con el parágrafo de la norma en mención, son extensivas a aquellos medios que tengan como finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El legislador clasificó las medidas cautelares en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, para su procedencia se requiere que tengan una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Bajo estas glosas, es diáfano que el alcance y los efectos de dichas medidas, se restringen a procesos de carácter declarativo, es decir, a aquellos en los que se pretende el reconocimiento de un derecho, en el marco del debate en el que se encuentran las partes.
En la jurisdicción contenciosa se reconocen dentro de esta clasificación los de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractuales, electorales, cartas de naturaleza, y nulidad por inconstitucionalidad. Sobre este punto, la jurisprudencia ha manifestado que: “[L]os procesos declarativos o de conocimiento son aquellos que a partir de la teoría general se estructuran para ventilar las controversias sobre derechos inciertos, discutibles y frente a los cuales no hay certeza de su incorporación al patrimonio de la parte que los reclama.
Por ello, la sentencia del juez que resuelve el asunto, declara que el actor es su titular y que debe percibirlos y reclamarlos al demandado, constituyendo el justo título para su existencia en el ordenamiento jurídico”[7]-[8]. En síntesis, los poderes cautelares son provisionales, y si bien garantizan la efectividad de la sentencia, lo cierto es que se limitan a los procesos declarativos.
Ahora bien, en cuanto al recurso extraordinario de revisión, se recuerda que no es una instancia adicional en la que pueda cuestionarse el objeto del litigio primigenio, dado que constituye una excepción a la cosa juzgada y se circunscribe a las causales expresamente contempladas por el legislador en el artículo 250 del CPACA. En otros términos, no es un medio para cuestionar la interpretación[9] o valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia exponga asuntos que omitió en el proceso originario, pues en realidad se trata de una herramienta para evaluar circunstancias precisas que afectan el principio de justicia material[10]-[11].
Aunado a lo anterior, el recurso en mención es un mecanismo extraordinario de impugnación que posibilita controvertir un fallo ejecutoriado con la única finalidad de que se produzca una decisión ajustada a la ley, sin que sea viable discutir aspectos de fondo o las razones jurídicas que llevaron al fallador de instancia a proferir la sentencia. Es por ello que aun cuando el juez de la revisión extraordinaria, ante la prosperidad de la censura, se vea en más de las veces, impelido a asumir el rol del juez de la sentencia de reemplazo y adoptar la decisión como el juez natural de la causa y de la instancia, dicha asunción competencial es exclusivamente para proferir nuevamente el fallo, de ahí su nombre, “sentencia de reemplazo”, siéndole ajeno volver sobre el trámite, procedimiento o la sustanciación propia y connatural al recurso extraordinario, porque así le fue dado por el legislador dentro del espectro de la revisión. Así, al descender las premisas expuestas al sub judice, es claro que la solicitud resulta improcedente, por una parte, porque la figura de la suspensión provisional solo es predicable frente a los efectos del acto administrativo, como incluso se evidencia de la redacción del artículo 230 del CPACA, en el que se hace una relación –no taxativa- de las posibles medidas cautelares, mencionando que una de ellas es: “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”, naturaleza jurídica que no es predicable de las providencias judiciales.
Y por otra, porque las medidas cautelares resultan inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión[12], dado que no se trata de un proceso declarativo, pues como se explicó en líneas precedentes, su objetivo no es pronunciarse sobre el derecho sustancial sino examinar la decisión bajo los linderos trazados por el legislador y el halo de legitimidad de los pronunciamientos judiciales.
Por contera, los poderes cautelares se ejercen como un control previo, por lo que en el trámite del recurso extraordinario de revisión son inadmisibles desde el punto de vista procesal, teniendo en cuenta que recae sobre sentencias ejecutoriadas que se presumen ajustadas a derecho. Como parámetro histórico, es importante destacar que el recurso extraordinario de revisión no tiene la potencialidad ni la virtud de interrumpir la ejecutoria y cumplimiento de la sentencia de instancia proferida por el juez natural de la causa, precisamente en atención a su carácter extraordinario, al recaer sobre una sentencia ejecutoriada y en firme.
Esta afirmación incluso tuvo eco en el derogado Código Contencioso Administrativo, que imponía para el revisionista, la constitución de caución, para efectos de sopesar y mitigar las consecuencias económicas del recurso que resultara adverso a las pretensiones de quiebre del fallo. Sin embargo, esta disposición resultó derogada por el CPACA, pero resulta ilustrativa para explicar que dentro del espectro del recurso extraordinario de revisión no se ha estimado la posibilidad del desarrollo y aplicación de las medidas cautelares.
De hecho, el tema de la improcedencia cautelar no resulta nuevo para el Consejo de Estado, como se evidencia del pronunciamiento que sobre el particular hiciera años atrás, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 14 de agosto de 2018[13], en la que precisamente por vía de recurso ordinario de súplica revocó el auto de decreto de medidas cautelares, en forma principal, por dos razones: (i) la no previsión de medidas cautelares en el trámite especial del recurso extraordinario de revisión y (ii) porque el recurso extraordinario de revisión si bien es ineluctable un nuevo proceso, no es de naturaleza declarativa, alejándose así de uno de los presupuestos de viabilidad de las cautelas, conforme las voces del artículo 229 del CPACA.
En efecto, en su literalidad que resulta ilustrativa, indicó: “4.1. Los procesos declarativos en los asuntos sometidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos de competencia de la jurisdicción, insumo normativo necesario para que la Sala establezca si la ley faculta la adopción de estas medidas de cautela en todos los trámites que corresponde conocer a los jueces o si esa posibilidad está restringida a determinados asuntos.
Los instrumentos previstos en la ley para someter las controversias ante la jurisdicción se han clasificado en forma tradicional por las distintas codificaciones procesales, así como por algunos sectores de la doctrina[14], en (i) declarativos y (ii) de ejecución; en los primeros, se busca el reconocimiento de la existencia de un derecho, la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica, o la imposición de una prestación a favor de una parte y a cargo de otra; en los segundos, se persigue el cumplimiento de una obligación previamente reconocida y determinada en una providencia judicial o documento que provenga del deudor investido de fuerza ejecutoria.
Sin que dicha clasificación genérica agote las particularidades de las diferentes clases de procesos previstos en la ley, permite establecer que en los primeros se acude al juez con la incertidumbre frente al derecho reclamado, con la pretensión de que sea judicialmente reconocido, lo que dista de los segundos, en los que solo se persigue la satisfacción del derecho ya reconocido.
La Ley 1437 de 2011 prescribe distintos mecanismos o medios de control por medio de los cuales es posible llevar al conocimiento de esta jurisdicción las distintas controversias entre los administrados y la administración, entre los que se cuentan los de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad de actos administrativos de carácter general, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad electoral, reparación directa, repetición, controversias contractuales, pérdida de investidura, reparación de perjuicios causados a un grupo, cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, nulidad de cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción e inclusive, el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, pese a que este último no está llamado propiamente a la declaración de un derecho o garantía subjetiva.
También dejó a cargo de esta jurisdicción otros procedimientos y trámites propios de la especialidad del juez de la administración, que no encajan de manera estricta en las categorías de declarativos o ejecutivos, como es el caso del componente judicial del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, aquellos en los que se precisa estudiar en forma oficiosa la legalidad de los decretos legislativos, en los que no existe propiamente el concepto de pretensión, así como el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares y de grupo, tendiente a que se unifique la jurisprudencia de la jurisdicción en determinadas materias.
De igual manera, la Ley 1437 de 2011 reguló el trámite de dos recursos extraordinarios mediante procedimientos especiales que permiten cuestionar decisiones judiciales ejecutoriadas, siendo estos el de revisión y el de unificación de jurisprudencia, en los que no se ejerce control sobre la actividad de la administración, sino sobre una sentencia judicial en firme, de modo que imponen resolver si se mantiene o no su carácter inmutable y de cosa juzgada, cuestión que va más allá de la estricta declaración judicial de un derecho subjetivo.
De acuerdo con lo anterior, la mencionada clasificación entre procesos declarativos y de condena ha sido desbordada en razón de la multiplicidad de trámites y procedimientos especiales asignados al juez natural de la administración. Sin embargo, no puede soslayarse el hecho de que el legislador acudió a ella para fijar el alcance de la procedibilidad de las medidas cautelares, al permitir que únicamente estas puedan ser decretadas en aquellos asuntos “declarativos”[15].
Los recursos extraordinarios no conllevan, por lo general[16], la declaración del derecho en contienda, sino que se centran en un cuestionamiento específico respecto de una sentencia judicial ejecutoriada, lo que no corresponde propiamente a la definición sobre el derecho sustantivo debatido. 4.2. Objeto y finalidad de las medidas cautelares y su improcedencia en el trámite del recurso extraordinario de revisión El objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el control de la actividad de la administración y, en tal virtud, los diferentes medios de control por medio de los cuales los ciudadanos pueden acudir al juez en procura de dicha intervención, están encaminados al examen de alguno de los ámbitos en los que se manifiesta el ejercicio de sus prerrogativas.
Así, le corresponde a la justicia administrativa pronunciarse frente a los actos, hechos, operaciones y omisiones estatales. El Decreto 01 de 1984 dotó al juez administrativo de la potestad para que, en ejercicio de dicho control, pudiera suspender provisionalmente los actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda, lo que sin duda es el antecedente inmediato de las medidas cautelares como están hoy reguladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Este último ordenamiento amplió dicho espectro al permitir la adopción de todas aquellas que se consideren necesarias “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, con lo cual la posibilidad de imponer estas medidas preventivas se amplió a todos los espectros de acción de la administración. Aunque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó un sistema meramente enunciativo respecto de aquellas medidas que están al alcance del juez, con lo que no se cerró la posibilidad de decretar otras no reguladas de manera expresa, el análisis del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 permite verificar que todas las allí dispuestas están dirigidas, como corresponde al objeto de esta jurisdicción, a controlar actuaciones de la administración. En efecto, de acuerdo con dicha norma es posible que el juez mantenga una situación jurídica o la reestablezca, suspenda un procedimiento o actuación administrativa, suspensa los efectos de un acto administrativo, ordene la adopción de una decisión, la demolición de una obra e imponga obligaciones de hacer o no hacer.
Como se aprecia, todas ellas conllevan algún grado de intervención sobre la actividad de la administración, lo que se confirma con el parágrafo de la misma norma[17] que prohíbe al juez sustituir a la autoridad competente en la adopción de decisiones discrecionales. En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable.
Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. Sin embargo, cuando se ha tramitado y culminado con decisión ejecutoriada un determinado medio de control, dicha finalidad se ve desvanecida, en tanto es patente que el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis y, en tal virtud, las medidas cautelares pierden su razón de ser.
En efecto, al existir un pronunciamiento definitivo y de fondo respecto de determinado asunto, las medidas cautelares se tornan inoperantes en tanto la sentencia judicial constituye la resolución vinculante del conflicto para las partes. La decisión ejecutoriada respecto del medio de control ejercido y su carácter de cosa juzgada, inmutable, que reconoce o niega el derecho pretendido, es de obligatorio acatamiento y zanja la indefinición frente a lo judicialmente debatido, de modo que con ella se ha garantizado el acceso a la administración de justicia de los extremos de la litis.
En tales condiciones, para la Sala, a partir del pronunciamiento de fondo dentro del medio de control de que se trate, cesa cualquier incertidumbre frente al derecho debatido y esta es reemplazada por la certeza que emana de una sentencia judicial obligatoria y generalmente intangible. Ello hace innecesaria y proscribe cualquier cautela judicial referente al mismo asunto.
Aunque la ley ha previsto algunos mecanismos extraordinarios para cuestionar, por expresas razones previamente establecidas, las sentencias judiciales en firme, la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de dichos medios de impugnación en tanto, se insiste, estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva.
Si bien se ha aceptado que los recursos extraordinarios constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido y que no pueden considerarse como una tercera instancia respecto de lo ya resuelto, estos se tramitan bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada.
Una interpretación contraria conllevaría consecuencias inadmisibles desde el punto de vista procesal. Aceptar la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión impondría permitir que mediante un auto –como lo es la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares–, se impida la ejecución de las decisiones que de fondo han resuelto un conflicto, con serio compromiso de la seguridad jurídica; además, permitiría, como se vislumbra en el sub lite, que mediante una decisión de ponente se invaliden temporalmente los efectos de una decisión adoptada por las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, en detrimento del carácter vinculante e inmutable de las sentencias judiciales.
(…).” (Énfasis propio). Ahora bien, la cautelante invocó como soporte de su solicitud, unos antecedentes dictados en vía de tutela, a fin de dar justificación a la viabilidad de la medida de suspensión provisional del fallo cuestionado, dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión, a lo cual el Despacho considera que las providencias de tutela invocadas no tienen carácter vinculante, por cuanto están dictadas en el marco de la acción de amparo; se emitieron en fecha anterior a la de la Sala Plena de lo Contencioso y, dentro del espectro focalizado de una de las secciones que integran el Consejo de Estado, aunado a que como se ha señalado en otras oportunidades, solo las sentencias de unificación dictadas por las altas cortes en el desarrollo de las facultades propias de su jurisdicción y las emitidas en virtud del control abstracto de constitucionalidad, que contengan reglas o subreglas de derecho, pueden considerase precedente[18].
Es más la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de agosto de 2018, no fue ajena a las decisiones adoptadas en oportunidades anteriores, en tanto las recogió, en forma esquemática, para arribar a la conclusión de la improcedencia de las medidas cautelares dentro del recurso extraordinario de revisión, como se lee en los siguientes apartes: “4.3.
Antecedentes jurisprudenciales en relación con la procedencia de medidas cautelares en el trámite de los recursos extraordinarios de revisión. La Corporación se ha pronunciado sobre la procedibilidad de las medidas cautelares en el trámite de los recursos extraordinarios. La Sección Quinta ha considerado, en aplicación de las normas del procedimiento civil, que las medidas cautelares que eventualmente pudieren proceder en el trámite del recurso extraordinario de revisión son propias del derecho privado, por lo que ha negado su decreto en su trámite ante esta jurisdicción. Así lo señaló[19]: [E]l recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación, que tiene una condición particular que persigue fragmentar el instituto jurídico de la cosa juzgada (…) la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para refutar los juicios de valor del fallador Adicionalmente, es importante indicar que si bien conforme a lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA, nos remitiéramos al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, encontraríamos que acorde a lo dispuesto en los artículos 383 del CPC o 353 CGP, es procedente decretar medidas cautelares dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, los artículos 385 del CPC o 360 del CGP[20], disponen que podrán decretarse como medidas cautelares “la inscripción de la demanda y el secuestro de bienes muebles”, entonces, como se evidencia si bien es posible dictar estas medidas, las mencionadas normas enlistan de manera taxativa las procedentes, las cuales son propias del derecho privado.
En ese orden de cosas, es claro conforme a las normas del Código de Procedimiento Administrativo, y de lo Contencioso Administrativo e incluso las del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, que dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión que se surte ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no procede el decreto de medidas cautelares.
En más reciente decisión[21], la misma Sección reiteró su postura, bajo el entendido de que en razón de su naturaleza, las medidas cautelares no son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, en tanto este no corresponde stricto sensu a un proceso declarativo. La Sección Tercera – Subsección B[22], siguiendo el precedente de la Sección Quinta, también ha negado la procedencia de medidas cautelares en los referidos trámites, al considerar que este último mecanismo “no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo, pues (…) su objeto es revisar e invalidar si es pertinente, los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada con base en las causales contempladas en el ordenamiento jurídico”.
Por su parte, la Sección Cuarta[23] ha sostenido, en sede de tutela, que el recurso extraordinario de revisión conlleva el trámite de un nuevo proceso “en el que se discute la existencia de un derecho” por lo que resultan procedentes las medidas cautelares. De otro lado, en auto de 25 de octubre de 2017[24], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en decisión de ponente dictada dentro de un recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura, previo análisis del alcance y objeto de los procesos declarativos, del trámite legislativo impartido al artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 y de los procesos especiales asignados a la jurisdicción, concluyó: [E]n la jurisdicción de lo contencioso administrativo el proceso declarativo, en términos amplios, es aquel que contiene una pretensión de esta índole, es decir, que el demandante pretende la expedición de una sentencia que defina la existencia, modificación o extinción de una relación jurídica; así mismo, en un sentido más restrictivo, se refiere al proceso ordinario o general.
Ahora bien, para efectos del caso en concreto, tenemos que el recurso extraordinario especial de revisión tiene por finalidad modificar las providencias judiciales que están investidas del principio de cosa juzgada, dentro del cual se realiza un examen detallado de ciertos hechos nuevos, de carácter procedimental o sustancial, que tienen la virtualidad de afectar la decisión adoptada.
Por ello es un proceso especial de carácter extraordinario que solo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley y cuyo trámite se encuentra especialmente regulado. Además, es preciso señalar que la presentación de la demanda de revisión no conduce a la interrupción de la sentencia que es objeto del mismo, en este caso la de pérdida de investidura, ya que la misma permanece vigente mientras se produce el fallo de revisión.[25]”.
(iii) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.
(v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustadas al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso.
En las referidas condiciones, se impone la revocatoria del auto impugnado, para, en su lugar, denegar las medidas cautelares deprecadas, bajo el entendido de que estas son improcedentes en el trámite de los recursos extraordinarios de revisión.”. (Énfasis propio). En consecuencia, en la línea argumentativa referida, es imperioso concluir, para el caso que ocupa la atención del Despacho, que la solicitud de suspensión provisional de la sentencia de 20 de septiembre de 2018, presentada por la UGPP es improcedente, debido a que las medidas cautelares no fueron previstas por el legislador para el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, se III.
RESUELVE
PRIMERO. - NEGAR POR IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión provisional de la sentencia bajo escrutinio, solicitada por la parte actora UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- RECONOCER personería adjetiva al abogado EMIRO RAÚL ARRIETA OLIVERA, identificado con cédula de ciudadanía N°. 1.083.003.393 de Santa Marta y portador de la Tarjeta Profesional N°. 285.307 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente judicialmente a la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, en los términos y con las facultades del poder otorgado[26].
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1]Consejo de Estado, Sección Segunda, 9 de marzo de 2018, exp. 08001-23-33- 000-2017-01259-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández;
Consejo de Estado, Sección Primera, 19 de abril de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-03114-01, M.P. Oswaldo Giraldo López; 15 de junio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 01057-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. [2] De conformidad con la constancia que obra en el sistema “SAMAI” el traslado se fijó el 30 de septiembre de 2020. [3] Visible en el índice 19 del sistema “SAMAI”. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 14 de agosto de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-02078-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; exp.
“15001-33-31-008-2012-00069”. [5] Artículo 243. “(…) También son apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia… 2. El que decrete la medida cautelar…”. Norma que resulta armónica con el artículo 236 ib, que consagra que el auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de suplica, según sea el caso. [6] Corte Constitucional, sentencia C-379 de 27 de abril de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 14 de marzo de 2019, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp. 68001-23-33-000-2015-00178-01(4460- 16). [8] Sobre este punto consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 12 de agosto de 2004, exp. 1999-1681 (21823), M.P. Ramiro Saavedra Becerra. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 1° de diciembre de 2010, rad. 11001-03-15-000-2008- 00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. [10] Corte Constitucional sentencia C-418 de 1994, M.P. Jorge arango Mejía. [11] Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y que obliga a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi.
La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia de 1º de octubre de 2019, M.P. César Palomino Cortés, exp. 11001-03-15-000-2013-02216-00. [12] Sobre este tema consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, auto de 9 de septiembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-03927-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio;
Sala Especial de Decisión No. 22, auto de 12 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Sala Especial de Decisión No. 13, auto de 18 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-03659-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E); Sala Especial de Decisión No. 4, auto de 21 de abril de 2014, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp.11001-03-15-000-2013-02042-00. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018 radicado: 11001-03-15-000-2017-02078-01(A).
M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Valga aclarar que en esta oportunidad salvé mi voto pero por otras razones diferentes a la de la improcedencia de las medidas cautelares, por cuanto mi disidencia se basó en la imposibilidad de la intervención de terceros, [14] Cfr. AZULA Camacho, Jaime, Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Séptima Edición, Temis, 2000, p. 58. [15] En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se sugirió la inclusión de la expresión “declarativos” en el texto del que para entonces correspondía al artículo 229 del proyecto de ley, “con lo cual queda claro que no cobijan los procesos ejecutivos, cuyo procedimiento y adopción de medidas cautelares se remite al Código de Procedimiento Civil”.
Gaceta No. 951 de 23 de noviembre de 2010. Dicha proposición fue aceptada por ambas Cámaras al conciliar el texto final del CPACA. Gacetas Nos. 1072 y 1075 de 2010. [16] Cuando se impone dictar sentencia de reemplazo, la Sala Plena asume el conocimiento del conflicto, como en la instancia, pero ello solo es susceptible de establecerse al momento de decidir sobre el medio de impugnación extraordinario. [17] Ley 1437 de 2011, artículo 230, “Parágrafo.
Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”. [18] Frente a ello es posible revisar, entre otros, los expedientes: 11001- 03-15-000-2019-03872-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 11001-03-15- 000-2018-02831-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 11001-03-15-000- 2016-01431-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [19] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 21 de abril de 2014, Exp. 2013-02042, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [20] Ibídem. [21] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 17 de febrero de 2017, Exp. 2013-02042, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 15 de diciembre de 2007, exp. 2013 – 02110, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [23] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 3 de octubre de 2016, exp. 2016-02321, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de octubre de 2017, exp. 2015-00110, M.P. William Hernández Gómez. [25] Cita original: Sobre la naturaleza y procedencia del recurso especial de revisión contra las sentencias de pérdida de investidura ver las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: i) C-450 de 16 de julio de 2015, donde se decidió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 111, ordinal 7.° y 249, inciso 1.° (Parciales) de la Ley 1437 de 2011; ii) C-247 de 1.° de junio de 1995, proferida por la Sala Plena, en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994. [26] Índice 19 del sistema “SAMAI”.