CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / DOCUMENTO AUTÉNTICO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO - Remisión del acto administrativo por la entidad que lo expide De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad.
Dicho control será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades del orden nacional. Las autoridades competentes enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN La Resolución 336 de 2020 es un acto administrativo de carácter general, puesto que no crea, modifica o extingue una situación particular y concreta.
Por el contrario, prorroga la suspensión de los términos de pago de sentencias judiciales, esto es, afecta la situación de todas las personas sometidas a dicho trámite. (…) La Resolución 336 de 2020 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, pues el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público de dicho orden, tal y como así lo establece el artículo 33 de la Ley 938 de 2004.
(…) La Resolución 336 de 2020 es una decisión que fue dictada en ejercicio de función administrativa, comoquiera que la directriz contenida en ella corresponde a una manera de velar por la correcta prestación del servicio administrativo a cargo del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de cara a las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus.
(…) Según los considerandos del acto objeto de control, este se expidió con base en el artículo sexto del Decreto 491 de 2020, en donde se dispuso la posibilidad a todas las autoridades administrativas de suspender los términos para el pago de sentencias judiciales, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Luego, como el acto sometido a control determinó una prórroga de la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales hasta el 25 de mayo de 2020, es claro que tal medida es desarrollo directo del decreto legislativo que autorizó tal suspensión. De conformidad con lo anterior y, teniendo en cuenta que el decreto legislativo aludido fue dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado el 17 de marzo de 2020, esta Sala concluye que la Resolución 336 de 2020 se expidió como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 dictado durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 938 DE 2004 - ARTÍCULO 33 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY - Del parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESAPARECIMIENTO DEL FUNDAMENTO JURÍDICO / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA [E]s importante señalar que mediante sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional declaró inconstitucional el parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es, aquel que dispuso la posibilidad de suspender los términos para el pago de sentencias judiciales.
Al respecto valga decir que ello implica la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, pues desapareció el fundamento de derecho en que se fundamenta. Sin embargo, esta Corporación ha explicado que dicha circunstancia no releva al Consejo de Estado de realizar el control de legalidad del acto, por los efectos que este produjo o pudo haber producido antes de que sobreviniera su decaimiento (…).
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 6 PARÁGRAFO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inconstitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar sentencia de la Corte Constitucional, de 9 de julio de 2020, Exp. C-242, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. Acerca de la procedencia del control inmediato de legalidad ante la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, consultar providencia de 5 de marzo de 2012, Exp. 2010-00369-00(CA), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL / FUNCIONES DEL INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL / FACULTADES DEL INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL La Resolución 336 del 2020 fue expedida por el Director General, en encargo, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 11 de los artículos 40 de la Ley 938 de 2004 y 5 del Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, expedido por la junta directiva de la entidad (…).
Aunado a lo anterior, la Sala observa que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 habilitó a las autoridades administrativas para que pudieran suspender los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. De esta manera, la materia tratada en el acto administrativo se enmcarca dentro del ámbito de competencia de quien lo expidió. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 6 / LEY 938 DE 2004 ARTÍCULOS 40 NUMERAL 11 / ACUERDO 08 DE 2012- ARTÍCULO 5 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 336 DE 2020 / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - Aspectos formales / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento de los requisitos de objeto, causa y finalidad Desde el punto de vista formal, el acto analizado cumple a cabalidad con los requisitos de objeto, causa y finalidad, elementos esenciales requeridos para la efectiva expresión de la voluntad unilateral de la administración, tal como se explicará a continuación. Respecto del objeto, (…) el acto administrativo examinado dispuso la prórroga de suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, hasta el 25 de mayo de 2020, motivo por el cual contiene un objeto.
En lo atinente a la causa, (…) a partir del análisis del acto administrativo examinado se evidencia que dicha medida fue adoptada como consecuencia del brote del virus COVID-19 en el país. En lo que tiene que ver con la finalidad, esta Sala advierte que el mencionado elemento corresponde al propósito que se persigue con los efectos del acto administrativo que se expide.
(…) Por último, la Sala encuentra que el citado decreto reglamentario cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos formales de los actos administrativos, consultar providencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 2010- 00390-00(CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000336 DEL 8 DE MAYO DE 2020 / INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Prórroga de la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales / DERECHO A LA SALUD / MEDIDAS PARA EVITAR DAÑOS A LA SALUD / DISTANCIAMIENTO SOCIAL / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Relación directa con los fundamentos de la declaratoria del estado de excepción / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD - Criterio de conexidad / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN El fundamento de la decisión de prorrogar los términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales, contenida en el acto bajo control, fue el derecho a la salud de los servidores públicos cuyas funciones están relacionadas con dicho trámite y de los ciudadanos que tienen alguno en curso.
(…) Comoquiera que evidentemente se trata de un derecho consagrado en la Constitución Política, en su artículo 49, que además fue reconocido por la ley y la Corte Constitucional como fundamental, para la Sala no hay duda de que la norma estudiada tuvo este fundamento constitucional, por lo que lejos de violentar el referido derecho lo protege expresamente y, por lo tanto, no es contrario al derecho fundamental a la salud.
(…) Pues bien, comoquiera que la Resolución 336 del 8 de mayo de 2020 dispuso prorrogar la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, desde el 11 hasta el 25 de mayo de 2020 -fechas en las cuales se encontraba vigente la emergencia sanitaria-, con base en la autorización expresa del decreto legislativo que desarrolló, la Sala encuentra que el acto objeto de control tiene relación directa y se encuentra ajustado al aludido decreto con fuerza de ley.
(…) Así las cosas, para esta Sala resulta evidente que la Resolución 336 del 8 de mayo de 2020 cumple con el requisito material de conexidad, habida consideración que sus contenidos tienen fundamentos constitucionales y guardan relación directa con el Estado de Emergencia, Económica y Social declarado por el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y con la habilitación realizada por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 14 NOTA DE RELATORÍA: En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, consultar providencia de 24 de mayo de 2016, Exp. 2015-02578-00(CA), C.P. Guillermo Vargas Ayala.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000336 DEL 8 DE MAYO DE 2020 / INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Prórroga de la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - No constituyó un medio idóneo para alcanzar el fin perseguido / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO - No se encontró ajustado a derecho mientras surtió efectos / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No cumplió con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto / IDONEIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CRITERIO DE NECESIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / TUTELA JUDICIAL EFECTIVA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONCEPTO DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ALCANCE DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / MEDIDAS PARA EVITAR DAÑOS A LA SALUD / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHOS DEL ACREEDOR [L]a Sala encuentra que la medida de prorrogar la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales en el Instituto Nacional de Medicina Legal adoptada mediante la Resolución 336 de 2020 no cumple con ninguno de los tres elementos del principio de proporcionalidad (…).
Para la Sala, prorrogar la suspensión de los términos del trámite del pago de sentencias judiciales, no es un medio idóneo para alcanzar el fin perseguido, consistente en proteger la salud de los servidores públicos y los ciudadanos relacionados con dicho trámite, como consecuencia de las dificultades que ha generado la propagación del virus COVID-19 en el país. Ello, comoquiera que aunque dicho fin es constitucionalmente legítimo, (…) la medida afecta desproporcionadamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los acreedores del pago de sentencias judiciales por parte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
(…) Cabe destacar que el acceso a la administración de justicia no se reduce a la posibilidad de acudir a ella, sino que debe esta debe ser efectiva. (…) La medida no era necesaria, por cuanto los servidores públicos encargados de llevar a cabo el trámite del pago de las sentencias judiciales del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no hubieran tenido que desplazarse necesariamente a su lugar de trabajo para tal fin, ni los ciudadanos acercarse a las oficinas de la entidad.
Como lo advirtió la Corte Constitucional en la sentencia a través de la cual declaró la inexequibilidad de la norma que sirvió de base para la expedición del acto administrativo objeto de análisis, el Gobierno Nacional garantizó la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, y el procedimiento que se suspendió no requería necesariamente un trámite de manera presencial.
Se podía acudir a los medios virtuales, como se pudo hacer en muchos trámites administrativos y judiciales durante el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. (…) Para la Sala, prorrogar la suspensión de los términos del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses afecta en mayor medida los derechos que sufren restricción, frente al fin que se persigue con la decisión, por cuanto se le impone una carga adicional a la persona que ya estuvo sometida a un proceso judicial para lograr el fallo a su favor, por una razón que en realidad no lo justificaba (…).
La medida impuso a las personas acreedoras del pago de sentencias judiciales una espera más larga -la cual de por sí implica una espera considerable- para el efectivo cumplimiento de dicha acreencia por parte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de manera desproporcionada con el fin perseguido, de modo que el cese temporal de los pagos contravino el ordenamiento jurídico.
(…) Dicho lo anterior, es forzoso concluir que la medida adoptada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a través de la Resolución 336 de 2020, es desproporcionada entre el fin buscado y el medio empleado para conseguirlo, pues se limitaron derechos constitucionales y convencionales de manera grave e innecesaria, como lo son el acceso a la administración de justicia -también llamado a la tutela judicial efectiva- y el debido proceso.
En tal sentido, el aludido acto administrativo no se encontró ajustado a derecho, mientras surtió efectos, y así se declarará. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 14 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de proporcionalidad de los actos administrativos sometidos a control de legalidad, mediante la evaluación de la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de dichas medidas, consultar providencias de la Corte Constitucional, de 23 de enero de 1996, Exp.
C-022, M.P. Carlos Gaviria Díaz; de 21 de septiembre de 2016, Exp. C-520, M.P. María Victoria Calle Correa. En relación con el alcance del derecho de acceso a la administración de justicia, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 15 de mayo de 2013, Exp. C-279, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000336 DE 2020 (8 de mayo) INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES (Anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02247-00(CA) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES Demandado: RESOLUCIÓN 000336 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000336 del 8 de mayo de 2020, expedida por Director General, en encargo, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por medio de la cual “se prorrogan las medidas de suspensión de términos de pago de sentencias judiciales, ante el Estado de Emergencia Económica, Social, y Ecológica derivado de la propagación del COVÍD - 19" I.
ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control El Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses remitió copia del mencionado acto administrativo a la Secretaria General de esta Corporación, suscrito por el director general, en encargo, de dicha entidad. El texto de la resolución es del siguiente tenor: Por medio del cual se prorrogan las medidas de suspensión de términos de pago de sentencias judiciales, ante el Estado de Emergencia Económica, Social, y Ecológica derivado de la propagación del COVÍD - 19 EL DIRECTOR GENERAL (E) En ejercicio de sus facultades previstas en los artículos 40 numeral 11 de la Ley 938 de 2004, artículo 5 numeral 11 del Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, expedido por la junta directiva de la entidad, artículo 6 del Decreto Legislativo No, 491 del 28 de marzo de 2020 y
CONSIDERANDO
Que la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de 2020, declaró como pandemia el COVID - 19 y recomendó a los Estados realizar acciones para detener la transmisión y prevenir la propagación del virus. Que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió el Decreto 385 de fecha 12 de marzo de 2020, "Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para frenar el virus".
Que el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de fecha 17 de marzo de 2020, "Por la cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el termino de 30 días contados a partir del 17 de marzo de 2020. Que el Ministerio del Interior expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, "Por la cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID -19 y el mantenimiento del orden público", que regirá a partir del miércoles 25 de marzo hasta el lunes 13 de abril, en el marco de la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del coronavirus COVID-19.
Que el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", dispuso: "Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones nú correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia." Que en el parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", dispuso: "La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.
" Que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 531 de fecha 8 de abril de 2020, ordenó el "aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavírus COVID-19.
Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto". Que mediante Resolución No. 000273 de fecha 17 de abril de 2020, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses suspendió los términos de pago de las sentencias judiciales con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la propagación del COVID - 19 a partir del 17 de abril hasta el 27 de abril de 2020.
Que mediante Decreto 593 del 24 de abril de 2020 "Por la cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden publicó", se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero (0:00 a.m.) del 27 de abril de 2020 hasta las cero horas (0:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por el Córonavirus COVID-19).
Que mediante Resolución No. 000288 de fecha 27 de abril de 2020, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ordenó la prórroga de la suspensión de los términos del pago de las sentencias judiciales con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la propagación del COVID – 19 a partir de las cero horas (0:00 a.m.) del 27 de abril de 2020 hasta las cero horas (0:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020.
Que mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 "Por el cual sé declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional", el gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. Que mediante Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden publicó", se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero (0:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020 hasta las cero horas (0:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por el Coronavirus COVID-19).
Que en aras de continuar garantizando la protección de la salud de los servidores públicos y de los ciudadanos que tienen en curso trámites administrativos de pago de sentencias judiciales, se considera necesario prorrogar la suspensión de los términos del trámite administrativo del pago de sentencias judiciales que se gestionan ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Que esta prórroga de suspensión de términos no implica el cese de actividades de los servidores que tienen a cargo tales funciones. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales que se tramitan en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
ARTÍCULO SEGUNDO: La prórroga de la suspensión de los términos ordenada en el presente acto administrativo es a partir de las cero horas (0:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020 hasta las cero horas (0:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020, inclusive.
ARTÍCULO TERCERO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. 2. Actuación procesal surtida El magistrado sustanciador, mediante auto del 3 de junio de 2020, avocó el conocimiento, ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y ordenó notificar al Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.
Concepto del Ministerio Público El 10 de julio de 2020, el Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió el concepto de fondo No. 072. En dicha intervención, el agente del Ministerio Público señaló que la Resolución No. 000336 del 8 de mayo de 2020 cumple con los presupuestos requeridos para que proceda el control inmediato de legalidad, puesto que se trata de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de una función administrativa, es de carácter general y fue expedida como desarrollo de un decreto expedido en estado de exceción, al indicar de manera expresa, en la parte considerativa del acto bajo examen, el contenido del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020.
Además recalcó que “su propósito no es otro que alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia el 17 de marzo de 2020 (Decreto Legislativo 417 de 2020), esto es, garantizar el distanciamiento social y aislamiento, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19”. Asimismo, consideró que se cumplieron los requisitos atenientes a la competencia y forma, puesto que el acto fue expedido por el Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con la facultad otorgada por el numeral 11 del artículo 40 de la Ley 938 de 2004 y consta de objeto, causa, motivo y finalidad.
Además, cuenta con encabezado, está identificado con número, fecha, el nombre, cargo y la respectiva firma del funcionario que lo expidió. De acuerdo a su parte resolutiva, es válido desde su expedición y tiene fuerza vinculante. En el examen material, analizó la conexidad del acto con las normas en las que se fundamenta y la proporcionalidad de las medidas adoptadas.
Respecto a lo primero, manifestó que el decreto reglamentario objeto de control guarda relación directa y específica con: i) los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales (artículos 29 y 49 Superiores); ii) las normas convencionales que limitan a los Estados para suspender las garantías y libertades fundamentales (artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – Protocolo de San Salvador); iii) las normas constitucionales que rigen los estados de excepción (artículo 215 Superior); iv) la Ley estatutaria de estados de excepción (Ley 137 de 1994); v) el decreto de declaratoria del estado de excepción (Decretos Legislativos Nros. 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020); y vi) “los demás decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria de estado de emergencia, siempre y cuando tengan relación con la temática desarrollada por el acto sometido a control, y con otras normas que le sirven de sustento” (Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, artículo 6).
En cuanto a la proporcionalidad de la medida adoptada, consideró lo siguiente: La decisión contenida en el acto objeto de control, resulta proporcional, como quiera que los medios empleados se corresponden con la finalidad del Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 202021 y su desarrollo mediante el Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, en tanto la prórroga de suspensión de términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales que se tramitan al interior del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el lapso del 11 al 25 de mayo de 2020, contribuye a que las medidas de aislamiento por razón de la emergencia sanitaria, se puedan materializar de manera efectiva, sin que se genere afectación a los funcionarios y usuarios, pues su propósito y la medida adoptada, configura una relación reciproca, que busca de una parte, limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID-19 y proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que prestan sus servicios en dicha entidad, y de otra parte, no vulnerar los derechos tanto de la entidad como los de los administrados, que de una u otra forma se puedan ver afectados con el cómputo normal de términos. En esos términos dejó expuesto su concepto y concluyó que el acto analizado “no viola ninguna norma constitucional, convencional o legal y cumple con todos los requisitos formales y sustanciales exigidos en el ordenamiento jurídico, lo que de suyo conlleva a declarar su legalidad”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad.
Dicho control será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades del orden nacional. Las autoridades competentes enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 2.
Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional y la emisión del Decreto Legislativo No. 491 de 2020. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019). Según el Ministerio de Salud, los coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan “Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave.
El nuevo Coronavirus (COVID-19) ha sido catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII). Se han identificado casos en todos los continentes y, el 6 de marzo se confirmó el primer caso en Colombia[1]”. Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020” y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.
A su turno, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020[2], para adoptar las medidas necesarias a fin de conjurar la crisis. En el marco de dicho estado de emergencia, el 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional exipidió el Decreto Legislativo No. 491, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
En el artículo sexto dispuso la posibilidad a todas las autoridades administrativas de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, mediante acto administrativo, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Asimismo en el primer parágrafo del aludido artículo estableció que dicha suspensión también aplicará para el pago de sentencias judiciales.
Con base en la anterior disposición, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, mediante la Resolución No. 000273 del 17 de abril de 2020, suspendió los términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias que se tramita en la entidad, desde el 17 hasta el 27 de abril de 2020. A través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. 3.
Problema jurídico Debe la Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 000336 del 8 de mayo de 2020 expedida por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas de rango superior en las que debía fundarse y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción que provocó su expedición. Para tal efecto, la Sala abordará el siguiente análisis: i) estudio de procedencia, el cual tendrá en cuenta la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) control inmediato de legalidad de la Resolución 000336 del 8 de mayo de 2020, para lo cual se abordarán los aspectos formales (competencia, objeto, causa y finalidad) y los aspectos materiales (conexidad y proporcionalidad); iii) conclusiones y efectos de la decisión. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. Estudio de procedencia En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que la Resolución 336 de 2020 fue expedida por Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a fin de prorrogar las medidas de suspensión de términos de pago de sentencias judiciales, ante el Estado de Emergencia derivado de la propagación del COVID-19.
Dilucidado lo anterior, procede la Sala a analizar los requisitos de forma del acto para determinar si en este caso se cumplieron y hay lugar a realizar un examen de fondo de la resolución. 4.1.1. Que se trate de un acto de contenido general La Resolución 336 de 2020 es un acto administrativo de carácter general, puesto que no crea, modifica o extingue una situación particular y concreta.
Por el contrario, prorroga la suspensión de los términos de pago de sentencias judiciales, esto es, afecta la situación de todas las personas sometidas a dicho trámite. 4.1.2. Que se trate de un acto dictado por una autoridad del orden nacional La Resolución 336 de 2020 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, pues el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público de dicho orden, tal y como así lo establece el artículo 33 de la Ley 938 de 2004[3]. 4.1.3.
Que se trate de un acto dictado en ejercicio de función administrativa La Resolución 336 de 2020 es una decisión que fue dictada en ejercicio de función administrativa, comoquiera que la directriz contenida en ella corresponde a una manera de velar por la correcta prestación del servicio administrativo a cargo del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de cara a las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus. 4.1.4.
Que se trate de un acto expedido como desarrollo de un decreto legislativo durante un estado de excepción Según los considerandos del acto objeto de control, este se expidió con base en el artículo sexto del Decreto 491 de 2020, en donde se dispuso la posibilidad a todas las autoridades administrativas de suspender los términos para el pago de sentencias judiciales, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Luego, como el acto sometido a control determinó una prórroga de la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales hasta el 25 de mayo de 2020, es claro que tal medida es desarrollo directo del decreto legislativo que autorizó tal suspensión. De conformidad con lo anterior y, teniendo en cuenta que el decreto legislativo aludido fue dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado el 17 de marzo de 2020, esta Sala concluye que la Resolución 336 de 2020 se expidió como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 dictado durante el estado de excepción. 4.1.5.
Análisis de la procedencia del control, de cara a la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 Antes de entrar a efectuar el control inmediato de legalidad, es importante señalar que mediante sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional declaró insconstitucional el parágrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es, aquel que dispuso la posibilidad de suspender los términos para el pago de sentencias judiciales.
Al respecto valga decir que ello implica la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, pues desapareció el fundamento de derecho en que se fundamenta. Sin embargo, esta Corporación ha explicado que dicha circunstancia no releva al Consejo de Estado de realizar el control de legalidad del acto, por los efectos que este produjo o pudo haber producido antes de que sobreviniera su decaimiento.
En efecto, la Sala Plena lo ha explicado en lo siguientes términos[4]: Al igual, los decretos reglamentarios de una ley -o de un decreto legislativo- que se declara inexequible han de entenderse insubsistentes, a partir de la ejecutoria de la sentencia que así lo decide, por decaimiento, pues con la inexequibilidad desaparecen los fundamentos de derecho que le servían de sustento, conforme lo dispone el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo[5].
(…) Significa lo anterior, que el Decreto 861 de 2010 perdió fuerza ejecutoria en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que reglamentaba (Decreto 131 de 2010). No obstante, la Sala Plena[6] ha precisado que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo no la releva de ejercer el control de legalidad, pues éste procede por los efectos que produjo o que pudo producir el acto administrativo antes de que sobreviniera el decaimiento.
En concordancia con lo anterior, esta Sala efectuará el correspondiente control sobre la Resolución 336 de 2020. 4.2. Control inmediato de legalidad de la Resolución 336 del 8 de mayo de 2020 A efectos de realizar el análisis de legalidad del acto, se abordarán en primera medida los aspectos formales, consistentes en la competencia y los requisitos de forma propiamente dichos.
Una vez superado estos, se analizarán los aspectos materiales, dentro de los cuales se encuentran la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el estado de excepción y la proporcionalidad de sus disposiciones. 4.2.1. Control de los aspectos formales 4.2.1.1. En cuanto a la competencia La Resolución 336 del 2020 fue expedida por el Director General, en encargo, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 11 de los artículos 40 de la Ley 938 de 2004 y 5 del Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, expedido por la junta directiva de la entidad, en cuya virtud, le corresponde “[s]uscribir como representante legal del Instituto los actos y contratos que sean requeridos para el desarrollo de sus actividades”.
Aunado a lo anterior, la Sala observa que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 habilitó a las autoridades administrativas para que pudieran suspender los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. De esta manera, la materia tratada en el acto administrativo se enmcarca dentro del ámbito de competencia de quien lo expidió. 4.2.1.2.
En cuanto a los requisitos de forma Desde el punto de vista formal, el acto analizado cumple a cabalidad con los requisitos de objeto, causa y finalidad, elementos esenciales requeridos para la efectiva expresión de la voluntad unilateral de la administración, tal como se explicará a continuación. Respecto del objeto, la doctrina nacional ha explicado que dicho elemento recae sobre lo que “se enuncia, dispone o resuelve en la declaración, sea de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento.
Es la situación jurídica que contiene”[7]. Pues bien, el acto administrativo examinado dispuso la prórroga de suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, hasta el 25 de mayo de 2020cial, motivo por el cual contiene un objeto. En lo atinente a la causa, esta Sala destaca que dicho elemento ha sido definido como aquellas “circunstancias o razones de hecho y/o derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de su respectiva declaración”[8].
A partir del analisis del acto administrativo examinado se evidencia que dicha medida fue adoptada como consecuencia del brote del virus COVID-19 en el país. En lo que tiene que ver con la finalidad, esta Sala advierte que el mencionado elemento corresponde al propósito que se persigue con los efectos del acto administrativo que se expide.
En tal sentido, se observa que la medida adoptada en la Resolución 336 de 2020 pretende “continuar garantizando la protección de la salud de los servidores públicos y de los ciudadanos que tienen en curso trámites administrativos de pago de sentencias judiciales (…) que se gestionan ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses”.
Por último, la Sala encuentra que el citado decreto reglamentario cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[9]. 4.2.2.- Control de aspectos materiales Con el fin de verificar si el acto objeto de control desconoció, vulneró o excedió las normas en que debía fundarse, la Sala analizará la conexidad y la proporcionalidad de la medida de prorrogar la suspensión de los términos de extradición, como se pasa a explicar. 4.2.2.1.- Conexidad En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha destacado que “se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[10]. Así pues, resulta necesario establecer si el decreto objeto de control tiene un fundamento constitucional y guarda relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción y las normas que le dan sustento, principalmente el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.
Veamos: Fundamento constitucional El fundamento de la decisión de prorrogar los términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales, contenida en el acto bajo control, fue el derecho a la salud de los servidores públicos cuyas funciones están relacionadas con dicho trámite y de los ciudadanos que tienen alguno en curso.
Así se observa en los considerandos de la resolución: Que en aras de continuar garantizando la protección de la salud de los servidores públicos y de los ciudadanos que tienen en curso trámites administrativos de pago de sentencias judiciales, se considera necesario prorrogar la suspensión de los términos del trámite administrativo del pago de sentencias judiciales que se gestionan ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Comoquiera que evidentemente se trata de un derecho consagrado en la Constitución Política, en su artículo 49, que además fue reconocido por la ley[11] y la Corte Constitucional como fundamental[12], para la Sala no hay duda de que la norma estudiada tuvo este fundamento constitucional, por lo que lejos de violentar el referido derecho lo protege expresamente y, por lo tanto, no es contrario al derecho fundamental a la salud.
Relación con el estado de emergencia y el decreto legislativo que desarrolla Ab initio debe destacarse que el Presidente de la República, por medio de la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
(se resalta) A su turno, el Gobierno Nacional, con la expedición del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, dispuso que las autoridades administrativas, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podían suspender, mediante acto adminsitrativo, los términos para el pago de sentencias judiciales. En su parte resolutiva lo enunció, así: Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. (se subraya). Pues bien, comoquiera que la Resolución 336 del 8 de mayo de 2020 dispuso prorrogar la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales, desde el 11 hasta el 25 de mayo de 2020 -fechas en las cuales se encontraba vigente la emergencia sanitaria-, con base en la autorización expresa del decreto legislativo que desarrolló, la Sala encuentra que el acto objeto de control tiene relación directa y se encuentra ajustado al aludido decreto con fuerza de ley.
En ese orden de ideas, la Sala considera que la disposición analizada tuvo como fin salvaguardar el derecho a la salud de los servidores públicos y ciudadanos que tenían relación con el trámite de pago de sentencias judiciales en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, derecho fundamental que no se encuentra violado en tanto que el acto buscaba precisamente su protección. Así las cosas, para esta Sala resulta evidente que la Resolucion 336 del 8 de mayo de 2020 cumple con el requisito material de conexidad, habida consideración que sus contenidos tienen fundamentos constitucionales y guardan relación directa con el Estado de Emergencia, Económica y Social declarado por el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y con la habilitación realizada por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. 4.2.2.2.- Proporcionalidad Para el análisis de este aspecto es necesario verificar si las medidas adoptadas en el acto administrativo sometido a control son proporcionales con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, es decir, si hay correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, sin que restrinjan o limiten derechos humanos intangibles o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos. Para tal efecto, la Sala efectuará un estudio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, de dichas medidas, con base en lo que la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia[13]: La proporcionalidad[14] del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de su “idoneidad para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin (sic) que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”[15] (surayado y comillas original).
Pues bien, la Sala encuentra que la medida de prorrogar la suspensión de los términos del trámite de pago de sentencias judiciales en el Instituto Nacional de Medicina Legal adoptada mediante la Resolución 336 de 2020 no cumple con ninguno de los tres elementos del principio de proporcionalidad, de acuerdo con lo que se pasa a explicar. Idoneidad Para la Sala, prorrogar la suspensión de los términos del trámite del pago de sentencias judiciales, no es un medio idóneo para alcanzar el fin perseguido, consistente en proteger la salud de los servidores públicos y los ciudadanos relacionados con dicho trámite, como consecuencia de las dificultades que ha generado la propagación del virus COVID-19 en el país. Ello, comoquiera que aunque dicho fin es constitucionalmente legítimo, de acuerdo a lo que se explicó en el capítulo precedente, la medida afecta desproporcionadamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los acreedores del pago de sentencias judiciales por parte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
En efecto, para declarar la inexequibilidad del paráfrafo 1º del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual sirvió de fundamento para expedir el acto adminsitrativo objeto del presente control, la Corte Constitucional consideró lo siguiente: La Corte Constitucional ha resaltado que “el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía institucional del Estado social y democrático de derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29, 95, 228 y 229 de la Constitución. En el caso de las entidades del Estado, en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Congreso de la República dispuso [unas] reglas para el cumplimiento de los fallos proferidos en su contra.
(…) Sobre el particular, este Tribunal ha tomado nota de que “las entidades públicas, por razones de principio, se encuentran en el deber constitucional y legal de ejecutar las sentencias en firme sin dilaciones injustificadas para que estas produzcan todos los efectos a los que están destinadas”, porque “una actuación contraria implicaría restarle valor coercitivo a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos en formas vacías carentes de contenido”.
En este sentido, teniendo en cuenta la especial importancia que reviste el cumplimiento de los fallos por parte de las autoridades para la vigencia del Estado de derecho, el legislador estableció un conjunto de previsiones a efectos de incentivar y asegurar que las entidades públicas acaten pronto lo ordenado por los jueces. (…) En contexto normativo reseñado, en el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, el Gobierno Nacional dispuso que, durante la vigencia de la emergencia sanitaria, las autoridades, mediante acto administrativo, podrán suspender los términos establecidos para adelantar los trámites de pago de sentencias judiciales, bajo las mismas condiciones contempladas para las demás actuaciones en sede administrativa.
Sobre el particular, esta Corporación advierte que la sentencia ejecutoriada constituye un título ejecutivo, producto de un proceso judicial que culminó con el reconocimiento de un derecho, así como que el trámite para su pago se orienta exclusivamente a que la entidad verifique la documentación y establezca de manera razonable las condiciones de modo y tiempo para cumplir con la orden judicial, de acuerdo con los recursos presupuestados para este tipo de erogaciones.
En este sentido, esta Corporación considera que estas actuaciones difieren de otros procedimientos administrativos en los que la autoridad puede requerir de una actividad probatoria para emitir un pronunciamiento de fondo. Por tal motivo, esta Corte considera que la suspensión del pago de sentencias constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva que: (i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública;
(ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos.
Así las cosas, la Corte declarará inexequible el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020 por no cumplir con las exigencias constitucionales propias de la legislación excepcional, pues afecta un derecho fundamental de forma desproporcionada, sin que exista una motivación suficiente o una evidente finalidad imperiosa. En ese orden de ideas, la Sala no se puede apartar de dicho pronunciamiento, pues es claro que la medida tomada mediante el acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad no es idónea para conseguir el fin perseguido, pues el trámite del pago de sentencias judiciales por parte de la entidad se limita a verificar la documentación y establecer las condiciones para cumplir con la orden judicial, teniendo en cuenta los recursos presupuestados para ese tipo de erogaciones, para lo cual no era obligatoria la presencia de los funcionarios en los sitios de trabajo, ni para los ciudadanos acudir a sus oficinas.
La Sala observa que el acto estudiado fue consecuente con las políticas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional a fin de evitar la propagación del virus, puesto que en los considerandos se hizo alusión a cada uno de los decretos a través de los cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del país, frente a los cuales el Instituto Nacional de Medicina Legal y ciencias Forenses expidió resoluciones de suspensión y prórroga de los términos del pago de sentencias judiciales, de manera paralela, así: |Gobierno Nacional |INMLCF | |Decreto 531 del 8 de abril de |Resolución 000273 del 17 de abril | |2020: |de 2020: | |Aislamiento desde el 13 hasta el |Suspensión de desde el 17 hasta el| |27 de abril |27 de abril | |Decreto No. 593 del 24 de abril de|Resolución 000288 del 27 de abril | |2020: |de 2020: | |Aislamiento desde el 27 de abril |Prórroga de la suspensión desde el| |hasta el 11 de mayo |27 de abril hasta el 11 de mayo | |Decreto 636 del 6 de mayo de 2020:|Resolución 000336 del 8 de mayo de| |Aislamiento desde el 11 hasta el |2020: | |25 de mayo |Prórroga de la suspensión desde el| | |11 hasta el 25 de mayo | De esta manera, es evidente que la medida perseguía evitar la exposición física de los servidores públicos y los ciudadanos, para salvaguardar su salud frente al eventual contagio del COVID-19.
No obstante, la medida no fue idónea en este caso, toda vez que para obtener ese fin se podía acudir a otro tipo de medida, como se verá más adelante. En su lugar, se afectó el derecho a la tutela judicial efectiva o también llamado derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política[16], que ha sido definido por la Corte Constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.
Dicha Corporacion dijo al respecto[17]: [E]l derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja, pues es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso, pues el proceso es el medio para la concreción del derecho a la jurisdicción. El derecho a la administración de justicia está directamente relacionado con la justicia como valor fundamental de la Constitución y otorga a los individuos una garantía real y efectiva que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión. Lo anterior pone en evidencia la importancia de dicho derecho y además su relación intrínseca con el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 20 de la Carta[18].
Adicionalmente, el derecho a la protección judicial efectiva también está consagrado en las normas internacionales ratificadas por Colombia. Tanto el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[19], como el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[20] lo preveen. Cabe destacar que el acceso a la administración de justicia no se reduce a la posibilidad de acudir a ella, sino que debe esta debe ser efectiva.
Así lo explicó la Corte Constitucional[21]: La garantía de acceder a la administración de justicia, no está restringida a la facultad de acudir físicamente ante la Rama Judicial, sino que es necesario comprenderla desde un punto de vista material, entendida como la posibilidad que tiene toda persona de poner en marcha el aparato judicial y de que la autoridad competente resuelva el asunto que le ha sido planteado, respetando el debido proceso y de manera oportuna.
En este sentido, el derecho a la administración de justicia no se entiende concluido con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que debe ser efectivo, por lo cual el mismo no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces (…).
Por lo anterior, es de vital importancia comprender que al suspender los términos del trámite de pago de sentencias judiciales se afecta directamente los aludidos derechos, puesto que si bien el beneficiario de la condena ya tuvo una decisión favorable a sus intereses, si la autoridad administrativa no da cumplimiento a la orden judicial significa que el derecho se limitó por el tiempo en que se dispuso la medida, de manera injustificada, pues la Sala no observa que el fin perseguido era un motivo válido para hacerlo, o una razón suficiente para cercenar el derecho.
Necesidad La medida no era necesaria, por cuanto los servidores públicos encargados de llevar a cabo el trámite del pago de las sentencias judiciales del Instituto Nacional de Medicinal Legal y Ciencias Forenses no hubieran tenido que desplazarse necesariamente a su lugar de trabajo para tal fin, ni los ciudadanos acercarse a las oficinas de la entidad.
Como lo advirtió la Corte Constitucional en la sentencia a través de la cual declaró la inexequibilidad de la norma que sirvió de base para la expedición del acto administrativo objeto de análisis, el Gobierno Nacional garantizó la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, y el procedimiento que se suspendió no requería necesariamente un trámite de manera presencial.
Se podía acudir a los medios virtuales, como se pudo hacer en muchos trámites administrativos y judiciales durante el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. En todo caso, de haber existido alguna necesidad de presencia física, se podían adoptar medidas estrictas de bioseguridad para proteger la salud de los funcionarios de la entidad y beneficiarios de la decision judicial.
Proporcionalidad en sentido estricto: Para la Sala, prorrogar la suspensión de los términos del trámite administrativo de pago de sentencias judiciales en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses afecta en mayor medida los derechos que sufren restricción, frente al fin que se persigue con la decisión, por cuanto se le impone una carga adicional a la persona que ya estuvo sometida a un proceso judicial para lograr el fallo a su favor, por una razón que en realidad no lo justificaba, pues si bien la intención era limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19 para proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que prestan sus servicios en la entidad, lo cierto es que ello podía garantizarse con otro tipo de medidas, como se dejó explicado.
La medida impuso a las personas acreedoras del pago de sentencias judiciales una espera más larga -la cual de por sí implica una espera considerable- para el efectivo cumplimiento de dicha acreencia por parte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, de manera desproporcionada con el fin perseguido, de modo que el cese temporal de los pagos contravino el ordenamiento jurídico. 4.3.
Conclusiones y efectos de la decisión Dicho lo anterior, es forzoso concluir que la medida adoptada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a través de la Resolución 336 de 2020, es desproporcionada entre el fin buscado y el medio empleado para conseguirlo, pues se limitaron derechos constitucionales y convencionales de manera grave e innecesaria, como lo son el acceso a la administración de justicia -también llamado a la tutela judicial efectiva- y el debido proceso.
En tal sentido, el aludido acto administrativo no se encontró ajustado a derecho, mientras surtió efectos, y así se declarará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 000336 de 8 de mayo de 2020, expedida por el Director General -en encargo- del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, no se encontró ajustada a derecho, mientras surtió efectos, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] ¿Qué es? Nuevo Coronavirus (COVID 19), consultado el 13 de mayo de 2020 en: https://www.minsalud.gov.co/salud/publica/PET/Paginas/Covid- 19_copia.aspx. [2] Este decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional, a través de sentencia C-145/20. [3] Artículo 33, Ley 938 de 2004, “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”: El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 5 de marzo de 2012, radicado No. 11001-03-15-000- 2010-00369-00(CA), M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [5] Nota original:
ARTÍCULO 66. - Salvo norma expresa en contrario los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. (…) [6] Nota original: Ver, entre otras, las sentencias dictadas por la Sala Plena, en las siguientes fechas y dentro de los siguientes expedientes: del 13 de mayo de 1997, expediente N° CA-0004; de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00108-00(CA); de 11 de agosto de 2009, exp. 11001-03- 15-000-2009-00304-00(CA); del veintidós (22) de febrero de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00452-00(CA); del treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA); del doce (12) de abril de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00170- 00(CA); del ocho (8) de febrero de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15- 000-2010-00169-00(CA). [7] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del acto administrativo: según la ley, la jurisprudencia y la doctrina, 6 edición, Librería Profesional, Bogotá, 2014, p. 95. [8] Ibídem, p. 96. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [11] Ley Estatutaria No. 1751 de 2015 por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. [12] Sentencia T-361 de 2014. [13] Sentencia C-520 de 2016. [14] Cita original: Cfr. Sentencia C-022 de 1996.
Sobre el alcance del principio de proporcionalidad como herramienta hermenéutica, ver también los fallos T-015 de 1994, C-309 de 1997. C-475 de 1997, C-392 de 2002. [15] Cita original: Ibíd. Cabe señalar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la razonabilidad de las medidas dentro del subprincipio de idoneidad del juicio de proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados.
En realidad, el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del fin de la idoneidad o adecuación de la medida. [16]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. [17] Sentencia C-279 de 2013. [18]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. [19] Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sQ~c ‘ • ª ¹ × Ø D E ø | # íÕíºŸí?íyeQeí@/ h”hB?TCJOJ[20]QJ[21]^J[22]aJ h”ha ÒCJOJ[23]QJ[24]^J[25]aJ'h”ha ÒCJOJ[26]PJ[27]QJ[28]\?^J[29]aJ'h”hÓvCJOJ[30]PJ[31]QJ[32]\?^J[33]aJ'h”hÓv5?C JOJ[34]PJ[35]QJ[36]^J[37]aJ#h”hB?T5?CJOJ[38]QJ[39]^J[40]aJ4h”hB?T5?CJOJ[41]Q J[42]^J[43]aJfH[pic]qÊÿÿÿÿea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. [44] Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con todas las garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. [45] Sentencia C-279 de 2013.