25000-23-42-000-2015-00802-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2015-00802-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2020-08-27

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Luis Alberto Vásquez Huertas·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones

De qué trata

Síntesis: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y generaron para la parte demandante una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y generaron para la parte demandante una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020- 20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-00802-01(2353-18) Actor: LUIS ALBERTO VÁSQUEZ HUERTAS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES[1] Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-341-2020 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 2 de febrero de 2015 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, | |Subsección “A” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 1º de| |febrero de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: negó las pretensiones. | Pretensiones[2] 1.

Declarar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: i) Resolución GNR 255020 del 10 de octubre de 2013, que reconoció la pensión de vejez del demandante, y ii) Resolución VPB 12060 del 25 de julio de 2014, que reliquidó la pensión. 2. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, con base en el valor total correspondiente a cada emolumento, de acuerdo a la certificación expedida por el empleador. 3.

Ordenar a la entidad demandada pagar las diferencias entre las mesadas canceladas y las que se reconozcan en la sentencia, así como la indexación correspondiente. 4. Imponer la consecuente condena en costas procesales. Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda[3] 1. El demandante contaba con más de 40 años de edad al 1.º de abril de 1994 y es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.

Laboró con el Estado por más de 20 años, de los cuales más de 10 lo fueron al servicio de la Contraloría General de la República, situación que lo hace beneficiario del régimen pensional del Decreto 929 de 1976. 3. A través de la Resolución GNR 255020 de 2013 la entidad demandada le reconoció la pensión de vejez 4. Por Resolución VPB 12060 de 2014 la entidad demandada reliquidó la pensión de vejez en aplicación del régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976, pero sin mencionar los factores tenidos en cuenta para el cálculo del IBL. 5.

La pensión así reconocida arrojó un valor inferior al que se hubiese derivado de liquidarla con base en los valores totales de todo lo devengado en el último semestre de servicios. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[4] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[5] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[6]: «[…] la Sala habrá de resolver sobre la nulidad de los actos administrativos que les negó a cada uno de los demandantes la reliquidación de la pensión conforme al Decreto 929 de 1976; a título de restablecimiento del derecho se ordene a las entidades demandadas reliquidar y pagar la pensión en el monto del 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos 6 meses de servicios prestados en la Contraloría General de la Nación (sic), es decir, tomando una sextava de los factores devengados, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, efectiva a partir de la fecha de retiro del servicio; […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA[7] A través de sentencia proferida el 1.º de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, indicó que el demandante reunió los requisitos de la transición prevista en la Ley 100 de 1993, y por ende le asistía el derecho a ser pensionada de manera integral conforme lo dispone el Decreto 929 de 1976, con la inclusión de todos los factores percibidos en el último semestre de servicios.

Sin embargo, prosiguió, las prestaciones recibidas anualmente por el trabajador deben ser liquidadas en doceavas partes y no con base en sus valores totales, de modo que no le asiste razón al demandante en su reclamo. Así, concluyó, al demandante le fue aplicado correctamente el régimen pensional al que tenía derecho, lo que imponía negar las pretensiones del libelo.

Acorde con los anteriores razonamientos, el Tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) negó las súplicas de la demanda, y ii) se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[8], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Sostuvo que a pesar de que el a quo evidenció la aplicación parcial del Decreto 929 de 1976 en la liquidación de la pensión, decidió negar las pretensiones en contravía de los derechos que le asisten como sujeto de especial protección constitucional.

Insistió en el hecho de que Colpensiones no tuvo en cuenta la totalidad del valor los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, tal como fueron certificados por la Contraloría General de la República. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante[9] reiteró los argumentos del recurso de alzada. La parte demandada[10] sostuvo que la liquidación pensional efectuada en los actos acusados se ajustó a los parámetros taxativos de las normas que los inspiraron.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal, como consta a folio 153 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y ser beneficiarios del Decreto 929 de 1976, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación pensional de quienes se enmarquen en tales supuestos de hecho se debe ceñir a los parámetros de liquidación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según se trate, y en lo que atañe a los factores, se debe atender la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio para determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, bajo el régimen de transición. La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 2020[11] en la que fijó las reglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976.

En dicha providencia la Sección acogió, a su vez, las reglas y subreglas que habían sido definidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[12], que sentó el criterio para la determinación del IBL de aquellas personas beneficiarias de la transición, que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

En efecto, la Sección Segunda indicó que «[…] si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[13], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. […]».

Así entonces, en la providencia de la Sección Segunda, se fijó la siguiente regla jurisprudencial: « […] Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

(Resaltado del texto original) Precisó además la sentencia en cita que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos, de la siguiente forma «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables […]». De esa manera, se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

En otros términos, ninguna | | | |norma que regula los salarios y | | | |prestaciones sociales para tal sector | | | |dispone de manera expresa una regla de | | | |cotización diferente a la anunciada | | | |[…]» | | | | | | | |Factores Decreto 1158 de 1994: a) | | | |asignación básica mensual, b) gastos de| | | |representación, c) prima técnica, | | | |cuando sea factor de salario, d) primas| | | |de antigüedad, ascensional y de | | | |capacitación cuando sean factor de | | | |salario, e) remuneración por trabajo | | | |dominical o festivo, f) remuneración | | | |por trabajo suplementario o de horas | | | |extras, o realizado en jornada | | | |nocturna, g) bonificación por servicios| | | En resumen: La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y generaron para la parte demandante una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 201616, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por las providencias de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 y de esta misma Sección del 25 de abril de 2019 y del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 1.º de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió el señor Luis Alberto Vásquez Huertas contra la Administradora Colombiana de Pensiones.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: En los términos del memorial visible a folio 129 del expediente, se reconoce personería adjetiva al abogado Efraín Armando Lópes Amarís, identificado con la cédula de ciudadanía nº 1.082.967.276 y tarjeta profesional nº 285.907 del C.S.J., para que represente los intereses de la parte demandada en el proceso de la referencia, en calidad de apoderado sustituto.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante Colpensiones. [2] Folios 20 y 21, C1. [3] Folios 21 y 22, C1. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [5] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

(2015). EJRLB. [6] Folio 75, C1. [7] Folios 85 a 87, C1. [8] Folios 94 a 109, C1. [9] Folios 147 a 152, C1. [10] Folios 178 a 180, C1. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp. 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14)CE-SUJ-SII- 020-20. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [13] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [14] Con la demanda no se acompañaron las certificaciones que den cuenta del historial laboral del demandante, como tampoco fueron allegados al expediente los antecedentes administrativos.

Sin embargo, dicha información se puede constatar en los actos administrativos demandados, circunstancia que no fue controvertida en la demanda, y en tanto no es materia de debate se tiene como hecho cierto. [15] De conformidad con los actos administrativos acusados y con la constancia laboral visible a folio 19 del plenario. [16]De conformidad con la certificación expedida por la Contraloría General de la República que obra a folio 19 del expediente.