25000-23-42-000-2014-00843-01 — Consejo de Estado

REAJUSTE ESPECIAL DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LOS EXCONGRESISTAS- Requisitos Para adquirir el derecho al reajuste especial se requiere que el congresista (i) esté pensionado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992, y (ii) no haya variado la anterior condición como consecuencia de su incorporación al servicio público, en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiera implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional.(…) De acuerdo con la norma transcrita [artículo 7º del Decreto 1293 de 1994] el reajuste especial de la mesada pensional opera por una sola vez, es equivale al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales legisladores y se estableció únicamente para los ex parlamentarios que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Esta disposición también indicó que para quienes ostenten la calidad de legisladores con posterioridad al 18 de mayo de 1992, la liquidación de su pensión debe realizarse con base en el ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se otorgue la prestación y no podrá ser inferior al 75% conforme el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993 (…), si se traen al caso concreto las previsiones de los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994, se encuentra que el señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) (i) acreditó requisitos para pensión, cuando se desempeñaba como Representante, (ii) accedió a esa prestación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) [Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984], y (iii) fue objeto de un reajuste especial ilegal, por cuanto no atendió el porcentaje que correspondía (50%), sino uno mayor (75%).

Así las cosas, resulta claro que como la Resolución 69 de 1999 dispuso el reajuste especial de la pensión de jubilación del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) en contravía de lo señalado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, amerita ser declarada nula, tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la sentencia de 11 de febrero de 2014.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1359 DE 1993 / LEY 4ª DE 1992 / DECRETO 1293 DE 1994 - ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00843-01(1713-15) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA (FONPRECÓN) Demandado: MARTA JULIA ECHAVARRÍA DE ZULETA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: REAJUSTE ESPECIAL DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LOS EXCONGRESISTAS/ DERECHO Y CUANTÍA DE ESA ACTUALIZACIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el fallo de 11 de febrero de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda que en su contra instauró el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón).

II.

ANTECEDENTES 2.1 La demanda[1]. 2. Fonprecón, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la modalidad de lesividad, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la señora Martha Julia Echavarría de Zuleta[2]. 1.

Pretensiones. 3. La entidad demandante en el escrito introductorio del proceso solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución 69 de 17 de febrero de 1999, por medio de la cual ordenó la afiliación del señor Máximo Zuleta Álvarez y reconoció al antes nombrado el reajuste especial de su pensión de jubilación en el 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista, con efectividad a partir del 5 de agosto de 1995. • Resolución 64 de 17 de febrero de 2000, mediante la cual revocó el artículo quinto de la anterior decisión para reconocer «los intereses moratorios sobre el reajuste pensional reconocido al doctor MÁXIMO EMILIANO ZULETA ÁLVAREZ desde el 5 de agosto de 1995, hasta el 17 de febrero de 1999, fecha en la cual se expidió el acto administrativo de afiliación y reconocimiento del reajuste especial». • Resolución 806 de 24 de abril de 2007, a través de la cual sustituyó la pensión de jubilación «que percibía el señor MÁXIMO ZULETA ÁLVAREZ […] a favor de la señora MARTA JULIA ECHAVARRÍA DE ZULETA […], a partir del 21 de febrero de 2007». 4.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que (i) no estaba obligado a conmutar el pago de la pensión de jubilación reconocida al extinto señor Máximo Zuleta Álvarez, «por la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución No. 11983 de 23 de noviembre de 1984», (ii) no debió afiliar al antes nombrado, ni reconocerle el reajuste especial en cuantía superior a la fijada en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994 y, mucho menos, el pago de intereses moratorios, y (iii) no debió sustituir la pensión a la señora Marta Julia Echavarría de Zuleta, en su condición de cónyuge supérstite.

Por lo anterior, solicitó que se ordene a la parte pasiva reintegrar «el valor de los pagos retroactivos efectuados con ocasión de la afiliación y el reconocimiento de los reajustes especiales». 2. Hechos. 5. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República relató que conmutó o se hizo cargo del pago de la pensión de jubilación que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.), mediante Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984. 6.

Que, por Resoluciones 69 de 17 de febrero de 1999 y 64 de 17 de febrero de 2000, ordenó en favor del antes nombrado (i) su afiliación a la entidad, (ii) el reconocimiento de un reajuste especial en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista, con efectividad a partir del 5 de agosto de 1995, y (iii) el pago de intereses moratorios sobre el valor de la actualización efectuada en el numeral que antecede. 7.

Precisó que por el fallecimiento del señor Máximo Zuleta Álvarez, ocurrido el 21 de febrero de 2007, sustituyó, mediante Resolución 806 de 24 de abril de 2007, la anterior prestación a la señora Marta Julia Echavarría de Zuleta, en su condición de cónyuge supérstite. 3. Normas violadas y concepto de violación. 8. Fonprecón citó como normas violadas por las resoluciones enjuiciadas los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992, 17 del Decreto 1359 de 1993, 141 de la Ley 100 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994. 9.

Argumentó que los actos acusados vulneran las normas atrás referenciadas, por cuanto el Gobierno Nacional, debidamente facultado por la Ley 4º de 1992, otorgó un tratamiento diferente para la liquidación de la pensión de jubilación de los congresistas y el reajuste especial. Además, la Corte Constitucional no ha declarado la inexequibilidad del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 o del artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, lo cual permite concluir que el porcentaje del reajuste de la pensión de los legisladores jubilados antes de la vigencia de la Ley 4º de 1992 corresponde al 50%. 10.

Que no debió acoger los pronunciamientos que, por vía de tutela, realizó la Corte Constitucional, en donde otorgó el mismo trato a la pensión de jubilación y al reajuste especial, respecto al porcentaje en el que se deben reconocer, y menos aún reconocer intereses moratorios. 11. Enfatizó que, en el caso del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.), no era procedente la conmutación, toda vez que para que tuviera «derecho a los beneficios del régimen de transición, éste tenía que: primero, haber renunciado temporalmente al disfrute de la pensión otorgada por CAJANAL; segundo, [haber] laborado en el Congreso de la República mínimo un año después del 19 de diciembre de 1992; y tercero, haber cotizado durante ese término al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República». 12.

Que la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del antes nombrado, teniendo en cuenta los tiempos laborados como Representante, desde antes de que entrara en funcionamiento Fonprecón. 2.2 Contestaciones de la demanda. 13. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, sostuvo que «Fonprecón es el encargado de conmutar el pago de la pensión y de su reajuste y todo lo demás, en virtud del artículo 24 de la Ley 33 de 1985, en la medida en que dicha entidad asumió esta obligación, por lo tanto solicito se absuelva si es del caso a la UGPP, [sucesora procesal de Cajanal que] se encuentra vinculada al proceso como litisconsorte»[3], mediante proveído de 31 de marzo de 2014[4]. 14.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto no expidió las resoluciones cuestionadas. 15. La señora Marta Julia Echavarría de Zuleta[5] arguyó que el encargado «de reconocer y pagar las pensiones de Congresistas y Excongresistas es el Fondo de Previsión del Congreso de la República-Fonprecón; por lo que al reconocer el reajuste especial para Congresistas creado por la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, la pensión que devengaba [su extinto cónyuge] MÁXIMO ZULETA ÁLVAREZ, por parte de Cajanal, se convierte en una Pensión Especial de Congresista, razón por la cual la única entidad llamada a su reconocimiento y pago es la demandante». 16.

Que para que Fonprecón pudiera asumir, a través de la figura de la conmutación, la pensión reconocida por otra caja de previsión social, «en favor de las personas que hayan sido congresistas […], debe cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 7º del Decreto 1359 [de 1993] y así mismo se debe dar el equilibrio financiero por parte de las entidades concurrentes». 17.

Puntualizó que, en el asunto sub judice, el señor Máximo Zuleta Álvarez [q. e. p. d.] (i) acreditó los requisitos para la pensión, por cuanto cumplió más de 20 años de servicio y 55 años de edad, (ii) ejerció el cargo de Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre, y (iii) fue objeto de un reconocimiento prestacional, posteriormente conmutado por Fonprecón, en el que concurren varias entidades en el pago de las mesadas (Caja Nacional de Previsión Social y Servicio Seccional de Salud de Bolívar). 18.

Por último, propuso las excepciones de prescripción, genérica, caducidad «RESPECTO DEL DERECHO DE AFILIACIÓN AL FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA», y buena fe. 2.3. Trámite procesal. 19. El magistrado sustanciador de primera instancia admitió la demanda por auto de 31 de marzo de 2014 y ordenó la notificación a la señora Martha Julia Echavarría de Zuleta, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al agente del Ministerio Público y al director de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[6]. 2.3.1 Suspensión provisional[7]. 20.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante proveído de 10 de julio de 2014, negó la suspensión provisional parcial de las Resoluciones 69 de 1999, 64 de 2000 y 806 de 2007, por cuanto: Es posible que en el curso del proceso se llegue a demostrar que la cuestión planteada tiene los alcances propios para transgredir las normas constitucionales y legales citadas en el petito, pero tal reconocimiento será posible hacerlo después de un estudio de fondo de la controversia, con todos los elementos de juicio que se recojan a través del mismo, en la oportunidad correspondiente y mediante la providencia que le ponga fin. 2.3.2 Audiencia Inicial[8]. 21.

En esta diligencia, celebrada el 11 de febrero de 2014, el magistrado sustanciador de primera instancia (i) saneó el proceso, (ii) declaró imprósperas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y caducidad respecto del derecho de afiliación al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (los demás medios exceptivos tienen relación directa con el fondo del asunto), (iii) fijó el litigio y (iv) profirió sentencia oral de primera instancia. 4.

Sentencia de primera instancia[9]. 22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D (i) declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 69 de 17 de febrero de 1999, 64 de 17 de febrero de 2000 y 806 de 24 de abril de 2007, (ii) ordenó a Fonprecón «que inicie y realice los trámites necesarios encaminados a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- afilie, reasuma e incluya en nómina nuevamente la carga pensional del señor MÁXIMO ZULETA ÁLVAREZ (Q. E. P. D.), sustituida a la señora MARTA JULIA ECHAVARRÍA DE ZULETA», (iii) ordenó a la UGPP efectuar la reliquidación correcta de la prestación del causante, esto es, que equivalga «al 50% del promedio de lo devengado por un Congresista en 1994, teniendo en cuenta el límite de los 25 salarios mínimos de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013», y (iv) negó el reintegro de los valores pagados en exceso, por cuanto fueron recibidos de buena fe. 23.

Señaló que de conformidad con las pruebas allegadas al plenario, se tiene por demostrado que el señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) se desempeñó como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre desde el 1º de diciembre hasta el 30 de marzo de 1982, sin que con posterioridad a esta última fecha hubiera sido elegido nuevamente y fue objeto de un reconocimiento pensional, por parte de Cajanal, mediante Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984.

De lo anterior se desprende que el antes nombrado no tenía derecho al régimen especial de Congresistas, toda vez que no ostentaba la calidad de legislador para la fecha en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) y, por ende, a la conmutación pensional que efectuó Fonprecón. 24. Que Fonprecón debe iniciar los trámites pertinentes con miras a que la UGPP reasuma la carga pensional del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.), hoy sustituida a la señora Marta Julia Echavarría de Zuleta. 25.

Precisó, en cuanto al reajuste especial, que dicha actualización (i) cobija a los excongresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, (ii) es equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales legisladores, y (iii) comporta un único pago que no genera intereses moratorios 26.

Que como las Resoluciones 69 de 17 de febrero de 1999 y 64 de 17 de febrero de 2000 desconocieron lo anterior, deberán ser declaradas nulas en forma parcial. 27. Determinó que la Resolución 806 de 24 de abril de 2007, que sustituyó la pensión la pensión del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) a su cónyuge supérstite, también debe ser declarada nula, por cuanto mantuvo un porcentaje excedido del reajuste especial. 28.

Que no hay lugar a la devolución del mayor valor de los pagos efectuados por el reconocimiento ilegal anotado, por cuanto la parte pasiva los recibió de buena fe. 2.5 Recurso de apelación[10]. 29. La accionada inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de apelación, por cuanto el reajuste especial reconocido en las resoluciones cuestionadas, en un porcentaje del 75%, constituye un derecho adquirido que se incorporó de modo definitivo al patrimonio del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) y ahora al suyo, situación que no puede ser desconocida por virtud de la Constitución Política y del Acto Legislativo 1 de 2005. 30.

Arguyó que el reajuste especial de la pensión del antes nombrado en un 75% se efectuó: (i) con fundamento en los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 1359 de 1993, y (ii) por aplicación de los criterios esbozados por la Corte Constitucional en las sentencias T- 456 de 1994 y T-463 de 1995, en las cuales se protegieron derechos tales como la igualdad, la no discriminación y el principio de favorabilidad. 31.

Que la declaratoria de nulidad de las resoluciones enjuiciadas, le impide seguir percibiendo la prestación que de manera legal había sido asumida y reajusta por Fonprecón. 32. Insistió en que, en el sub judice, era procedente la conmutación pensional. 6. Trámite en segunda instancia. 33. El magistrado sustanciador, mediante autos de 23 de junio[11] y 27 de octubre de 2015[12], admitió el recurso de apelación interpuesto por el accionado y corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presenten sus respectivos alegatos de conclusión y concepto. 34.

En dicha oportunidad se pronunciaron las partes, así: • Fonprecón[13] afirmó que el derecho a la pensión de los legisladores difiere sustancialmente del beneficio del reajuste especial, pues este último opera por una sola vez, su monto equivale al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas, y surte efectos a partir del 1º de enero de 1994. • La demandada[14] insistió en los argumentos expuestos tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación. III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. 35. Esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA[15]. 3.2 Cuestión previa. 3.2.1 Caducidad de la acción respecto del acto administrativo por el cual el excongresista se afilió a Fonprecón. 36. La afiliación constituye una exigencia para acceder a las prerrogativas del régimen especial congresista.

Para la Sala es claro que la caducidad opera exclusivamente respecto del acto de afiliación y no, sobre los actos de reconocimiento pensional. 37. El término de caducidad es el dispuesto por el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que corresponde a 2 años contados a partir del día siguiente al de su expedición por cuenta de dicho fondo, pero que en los procesos regidos por la Ley 1437 de 2011, corresponde a 4 meses contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado, según el caso, tal como lo ordena el literal c) del numeral 2 de su artículo 164.

Ahora bien, la citada caducidad opera siempre y cuando el acto de afiliación a Fonprecon no contenga otras decisiones que afecten el derecho pensional. 38. En el asunto sub judice, como la Resolución 69 de 17 de febrero de 1999 no solo ordenó la afiliación del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) a Fonprecón, sino que reconoció el reajuste especial, a partir del 5 de agosto de 1995, el cual está referido a una prestación periódica, esto es, una pensión de jubilación, el término de caducidad señalado en el numeral 2º del artículo 164 del CPACA no puede ser computado, tal como lo señaló el a quo en la audiencia inicial de 11 de febrero de 2014. 3.2.2 Caducidad de la acción en relación con el acto que reconoció intereses moratorios. 39.

Sí opera el fenómeno de la caducidad frente al acto que reconoce intereses moratorios, en los términos del numeral 7º del artículo 136 del CCA o numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según corresponda. 40. En el asunto sub judice, como la Resolución 64 de 17 de febrero de 2000, que reconoció el pago de intereses moratorios a favor del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.), sobre el reajuste especial reconocido a partir del 5 de agosto de 1995, no comporta una reliquidación del ingreso base de liquidación pensional, sino una única actualización a fin de eludir la desigualdad surgida entre quienes siendo congresistas se pensionaron antes de que entrara en vigencia la Ley 4ª de 1992, el término de caducidad aplicable para este acto es el contenido en el ordinal 2º del artículo 164 del CPACA, esto es, de cuatro meses contados «a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso». 41.

Así las cosas, se configuró la caducidad de la acción con respecto de la aludida resolución, porque se notificó el 18 de febrero de 2000[16], y la demanda se presentó el 5 de marzo de 2014[17], lo que implica que se superó el término de cuatro meses de que trata el ordinal 2º del artículo 164 del CPACA. Como consecuencia de lo anterior, no es procedente emitir pronunciamiento sobre su legalidad. 3.

Problema jurídico. 42. Acorde con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. En este sentido, le corresponde a la Sala determinar, si: 43. ¿Si el acto administrativo, a través del cual se dispuso la afiliación del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) a Fonprecón, infringió las disposiciones legales en las que debía fundarse? 44.

Igualmente, ¿si el antes nombrado, en su condición de Representante a la Cámara, pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tiene derecho al reajuste especial en el porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio de lo que devenga un congresista para el año 1995? 45. Para tal efecto, se aludirá (i) a la conmutación pensional, (ii) al reajuste especial, y (iii) a las pruebas que reposan en el expediente, para con ello determinar si a la parte demandada le asiste la razón en lo que pretende. 3.4 Conmutación pensional. 46.

En este punto cabe destacar que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República asumió el pago de las prestaciones que se generaron una vez entró en funcionamiento[18], frente a aquellos que se encontraban obligados a afiliarse al mismo; y, que las prestaciones asumidas por Cajanal o por otras entidades de previsión continuaron en cabeza de estas. 47.

También que existió una forma a través de la cual un pensionado de otra entidad de previsión social pasaba a ser asumido por Fonprecón, esto es, la relacionada en el inciso 2º del artículo 23 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 19 de 1987[19]. Normativa que contempla el supuesto, según el cual, un excongresista jubilado tiene derecho a que su pensión sea reajustada y asumida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República siempre y cuando (i) renuncie temporalmente a su prestación, con el objeto de reincorporarse al servicio como legislador, y (ii) su vinculación al Congreso y cotizaciones a Fonprecón no sean inferiores a un año, en forma continua o discontinua. 48.

En el asunto sub examine, el señor Máximo Zuleta Álvarez se pensionó, mediante Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984 y no se reincorporó con posterioridad al servicio como legislador y, en esa medida, tampoco efectuó aportes a Fonprecón, sino al Servicio Seccional de Salud de Bolívar y a la Caja Nacional de Previsión Social. 49.

Bajo los anteriores supuestos, la pensión de jubilación como excongresista no es del resorte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. 50. Por otra parte, no sobra señalar que el artículo 8º del Decreto 1359 de 1993 trajo una norma similar a la contenida en el inciso 2º del artículo 23 de la Ley 33 de 1985, pero, de su interpretación armónica, se concluye que esta disposición es aplicable a los pensionados de otras cajas de previsión social que se reincorporan al servicio como legisladores con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y que, en consecuencia, pueden acceder a los beneficios del régimen especial para congresistas, así: ARTÍCULO 4° Requisitos para acceder a este régimen pensional.

Para que un Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en debida forma con los siguientes requisitos: a) Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma. b) Haber tomado posesión de su cargo.

PARÁGRAFO. De igual manera accederán a este régimen pensional los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1°, inciso 2° de la Ley 19 de 1987. […].

ARTÍCULO 8 ° Congresistas pensionados y vueltos a elegir. En armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4° del presente Decreto, los Senadores y Representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público, al terminar su gestión como Congresistas, la seguirán percibiendo de la Entidad Pensional del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este Decreto, hubieren adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1°, inciso 2° de la Ley 19 de 1987.

Para los efectos previstos en este artículo, la Entidad Pensional del Congreso de oficio, procederá a reliquidarlos con base en el ingreso promedio que durante el último año y por todo concepto percibiere el congresista en ejercicio, de conformidad con los mandatos previstos en los artículos 5° y 6° del presente Decreto (negrita para destacar). 51.

El caso configurado por el Ejecutivo en dicha disposición tampoco es aplicable al señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. dl), en la medida en que él no se desempeñó como Congresista con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y, en consecuencia, no es beneficiario del régimen especial regulado por el Decreto 1359 de 1993. 5.

Reajuste Especial. 52. El Gobierno Nacional, «ejercicio de sus facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida, en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992», expidió el Decreto 1359 de 12 de julio de 1993 que estableció un régimen especial de pensiones aplicable a los Senadores y Representantes a la Cámara. 53. Este decreto, en su capítulo V, contempló «el régimen de reajuste pensional» y concretamente, en el artículo 17, el «reajuste especial», en los siguientes términos:

ARTÍCULO 17. Reajuste especial. Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas.

Será requisito indispensable para que un excongresista pensionado pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente artículo, no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional.

Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994. 54. La Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de 13 de septiembre de 2007[20], precisó que el «reajuste de la mesada pensional previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 para los Senadores y Representantes que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 se originó en razones de equidad y justicia respecto de aquellos pensionados cuya mesada se había desactualizado en comparación con la pensión de jubilación de los actuales congresistas».

Explicó que «[l]o que pretendieron el Legislador [Ley 4ª de 1992] y el Gobierno Nacional [artículo 17 del Decreto 1359 de 1993] fue aminorar la desproporción existente entre la mesada pensional de los excongresistas y la de los congresistas en ejercicio que alcanzaran el mismo derecho, para lo cual, dadas las variaciones existentes, se fijó un porcentaje del 50%, que si bien puede tenerse como una base mínima, también puede interpretarse en el sentido de que lo que se quiso fue elevar las pensiones inferiores hasta ese tope considerando, [ya que] según la sentencia SU-975 de 23 de octubre de 2003, parcialmente transcrita, “…la desproporción se superaba si se reconocía en ese momento un reajuste especial de la pensión de un grupo de forma que ésta (sic) no fuera inferior al 50% de la pensión del otro grupo.”.

En otras palabras el legislador consideró que la desproporción se superaba si se elevaban las [prestaciones] de los ya jubilados hasta alcanzar el 50% de la pensión de los congresistas a jubilar». 55. Ahora bien, para adquirir el derecho al reajuste especial se requiere que el congresista (i) esté pensionado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992, y (ii) no haya variado la anterior condición como consecuencia de su incorporación al servicio público, en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiera implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. 56.

Por otra parte, el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 fue modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 22 de junio de 1994[21], en los siguientes términos: Artículo 7º. El artículo 17 del decreto 1359 de 1993 quedará así: "Reajuste Especial. Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la ley 4º de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.

El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del decreto 1359 de 1993. Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1.994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994" (negrita para destacar). 57.

De acuerdo con la norma transcrita el reajuste especial de la mesada pensional opera por una sola vez, es equivale al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales legisladores y se estableció únicamente para los ex parlamentarios que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992. 58. Esta disposición también indicó que para quienes ostenten la calidad de legisladores con posterioridad al 18 de mayo de 1992, la liquidación de su pensión debe realizarse con base en el ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se otorgue la prestación y no podrá ser inferior al 75% conforme el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993[22]. 59.

Esta Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones acerca de la diferencia que existe entre el reajuste especial establecido para quienes se jubilaron como legisladores antes de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 y el derecho pensional que se concede con posterioridad a la aludida norma. 60. Sobre el particular, se ha dicho que no existe vulneración alguna del derecho a la igualdad, en tanto que la norma regula dos situaciones distintas a saber: (i) el porcentaje del 50% se le concede a quien fue congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y cuyo derecho pensional se encuentra consolidado, y (ii) el porcentaje del 75% se concede a quien ostenta esta calidad luego de la vigencia de la mencionada ley y no ha adquirido su derecho pensional[23]: En lo que concierne al Reajuste Especial, como la jurisprudencia reiterada de la Sala lo ha considerado, se constituye en un beneficio exclusivo para los excongresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que únicamente tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar la desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo Congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en igual condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma.

Se tiene entonces, que el beneficio del Reajuste Especial difiere sustancialmente del Derecho Pensional Especial para los Congresistas, en tanto que el primero, se le concede al excongresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo, alude a la situación del Parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar.

Con tal distinción es evidente, que mal se haría en concluir que el Reajuste Especial asciende al 75% de lo devengado por un Congresista, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho.

Así se establece, que el Reajuste Especial, es aquel al cual tienen derecho los exlegisladores, sólo por una vez, que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. […].

Visto lo anterior, no hay duda de que esta corporación ha sostenido que no es posible equiparar el monto del reajuste especial de la pensión de los excongresistas, causada con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, con el monto de la prestación pensional de los congresistas que adquirieron su derecho pensional a partir de la vigencia de referida disposición. 61.

Así, en consideración a la diferencia de las situaciones aludidas se ha concluido que «mal se haría en concluir que el Reajuste Especial asciende al 75% de lo devengado por un Congresista, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho»[24]. 62.

De lo expuesto, se puede concluir que el reajuste especial (i) está regulado por los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994, (ii) es para los excongresistas que se hubiesen pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992), (iii) opera por una sola vez, en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales legisladores, y (iv) tiene efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994. 7.

Caso concreto. 63. De conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial realizado en los párrafos que preceden, en el caso del señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) se encuentra acreditado lo siguiente: i) De acuerdo con la cédula de ciudadanía del señor Máximo Zuleta Álvarez, nació el 15 de enero de 1925[25]. ii) Según registro de matrimonio de los señores Máximo Zuleta Álvarez y Marta Julia Echavarría Cadavid, la unión católica se realizó el 10 de noviembre de 1954[26]. iii) Conforme constancias aportadas al plenario, el señor Máximo Zuleta Álvarez cotizó al Servicio Seccional de Salud de Bolívar y a Cajanal[27], así: |Caja de previsión social |Períodos | |Servicio Seccional de Salud de |Del 27 de marzo de 1954 al 19 de | |Bolívar |abril de 1955 | |Servicio Seccional de Salud de |Del 22 de julio de 1959 al 1º de | |Bolívar |noviembre de 1962 | |Servicio Seccional de Salud de |Del 20 de marzo de 1964 al 31 de | |Bolívar |diciembre de 1966 | |Cajanal.

Médico Pediatra del |Del 1º de junio de 1979 al 19 de | |Hospital Regional de San Marcos |marzo de 1981 | |(Sucre) | | iv) Acorde con la certificación de la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes de 13 de mayo de 1983, el señor Máximo Zuleta Álvarez desarrolló actividad legislativa desde el 1º de diciembre de 1981 hasta el 31 de marzo de 1982[28]. v) Mediante Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984, Cajanal reconoció al señor Máximo Zuleta Álvarez una pensión de jubilación, condicionada al retiro definitivo del servicio, prestación en la que debe concurrir en el pago de las mesadas el Servicio Seccional de Salud de Bolívar[29]. vi) Por Resolución 69 de 17 de febrero de 1999, Fonprecón, con fundamento en las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995, (i) ordenó la afiliación del señor Máximo Zuleta Álvarez, (ii) le reconoció al antes nombrado un reajuste especial, equivalente al 75% «del ingreso mensual promedio que devenga actualmente un congresista», a partir del 5 de agosto de 1995[30]. vii) Conforme al registro de defunción indicativo serial 6291008, el señor Máximo Zuleta Álvarez falleció el 21 de febrero de 2007[31]. viii) Con Resolución 806 de 24 de abril de 2007, Fonprecón sustituyó «la pensión de jubilación que percibía el señor MÁXIMO ZULETA ÁLVAREZ […] a favor de la señora MARTA JULIA ECHAVARRÍA DE ZULETA […], a partir del 21 de febrero de 2007 »[32]. 64.

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) acreditó los requisitos para acceder a la pensión de jubilación con anterioridad al 18 de mayo de 1992, esto es, más de 55 años de edad y 20 años de servicio, los cuales completó como Representante, por lo que podía ser beneficiario del reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, que se causa por una sola vez, en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas y con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994. 65.

Ahora bien, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el extinto accionado fue Representante por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre del el 1º de diciembre de 1981 al 31 de marzo de 1982, por lo que Fonprecón asumió su carga pensional. Además, actualizó la anterior prestación, con el fin de aminorar la desproporción surgida entre quienes siendo congresistas se pensionaron antes de que entrara en vigencia la Ley 4ª de 1992, a través de las Resolución acusada 69 de 1999, acto que reconoció un reajuste especial por encima del monto establecido. 66.

En efecto, si se traen al caso concreto las previsiones de los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994, se encuentra que el señor Máximo Zuleta Álvarez (q. e. p. d.) (i) acreditó requisitos para pensión, cuando se desempeñaba como Representante, (ii) accedió a esa prestación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) [Resolución 11983 de 23 de noviembre de 1984], y (iii) fue objeto de un reajuste especial ilegal[33], por cuanto no atendió el porcentaje que correspondía (50%), sino uno mayor (75%). 67.

Igual declaración debe hacerse en relación con la Resolución 806 de 2007, que sustituyó la pensión del antes nombrado a la señora Marta Julia Echavarría de Zuleta, en su condición de cónyuge supérstite, por cuanto mantiene el reajuste especial ilegal. 68. Lo anterior, sin que se pueda (i) considerar que se desconoció un derecho adquirido, por cuanto el reconocimiento del reajuste especial fue ilegal y, en esa medida, no se obtuvo el beneficio de acuerdo a los postulados del artículo 58 constitucional[34], y (ii) ordenar la devolución de sumas pagadas en exceso, por cuanto fueron recibidas de buena fe, máxime cuando tuvieron lugar en virtud de señalado en las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995. 69.

Así las cosas, se revocará parcialmente la decisión de a quo para declarar de oficio la caducidad de la acción respecto de la Resolución 64 de 17 de febrero de 2000, que reconoció intereses moratorios sobre el reajuste especial desde el 5 de agosto de 1995 hasta el 17 de febrero de 1999, y mantendrá lo resuelto en lo demás. 8. Condena en costas. 70.

Por tratarse de una demanda interpuesta por una entidad pública en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en la que se ventiló un asunto de interés público[35], no es procedente la condena en costas. 71. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 11 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, solo en cuanto declaró la nulidad de la Resolución 64 de 17 de febrero de 2000.

En su lugar, declárase probada de oficio la excepción de caducidad.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo apelado, dentro del proceso promovido por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) contra la señora Marta Julia Echavarría de Zuleta, conforme lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 41 a 53. [2] Por Resolución 806 de 24 de abril de 2007, Fonprecón el sustituyó la pensión de jubilación de su cónyuge Máximo Zuleta Álvarez. [3] Folios 92 a 95. [4] Folios 57 y 58. [5] Folios 97 a 114. [6] Folios 57 y 58. [7] Folios 47 a 51, c. 2. [8] Folios 159 a 164. [9] Folio 158, CD. [10] Folios 166 a 178. [11] Folio 200. [12] Folio 210. [13] Folios 215 a 218. [14] Folios 219 a 232. [15] «ARTÍCULO 150.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». [16] Folio 98 vuelto. [17] Folio 53 vuelto. [18] El Fondo de Previsión Social del Congreso, creado por la Ley 33 de 1985, reconoce y paga las prestaciones económicas señaladas a favor de los Congresistas y Empleados del Congreso a partir del 26 de marzo de 1986 (artículo 62 del Decreto 2837 de 1986). [19] «ARTÍCULO 1º.

El artículo 23 de la Ley 33 de 1985, quedará así: […] Los Congresistas que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar temporalmente a recibir la pensión de jubilación que les había sido reconocida con anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en el ejercicio de sus funciones, pero el nuevo lapso de vinculación al Congreso y de aporte al Fondo no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o discontinua». [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de septiembre de 2007, expediente 250002325000200107765 01, M. P. Jesús María Lemos Bustamante. [21] «Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos». [22] «ARTÍCULO 5° Ingreso básico para la liquidación pensional.

Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren». [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, fallo de 7 de abril de 2016, expediente 250002325000200608117 01 (3792-13), C. P: Gabriel Valbuena Hernández. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 6 de mayo de 2015, expediente 250002325000200001200 01(0526-08), M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [25] Folio 108, c. 2. [26] Folio 107, c. 2. [27] Folio 11, 19 c. 2. [28] Folio 13, c. 2. [29] Folios 19 a 22, c. 2. [30] Folios 48 a 56, c. 2. [31] Folio 1125, c. 2. [32] Folios 131 a 134, c. 2. [33] El reajuste especial debe ser reconocido por una sola vez, en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas para el año de 1994 y con efectos fiscales a partir del 1º de enero de esa anualidad. [34] «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles». [35]

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.