DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE EN CONDICIONES DE SEGURIDAD – Contenido y desarrollo normativo La Constitución también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos.

(…) La Ley 105 señala que el Sector Administrativo Transporte está conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional. Para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte está integrado por los organismos anteriormente mencionados y los organismos de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad.

(…) Por consiguiente, el artículo 19 establece que “[c]orresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. Asimismo, el artículo 20 menciona que “[c]orresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]”.

Por otro lado, la Ley 769 de 6 de agosto de 2002, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, indica que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1993 / LEY 769 DE 2002 ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE EN CONDICIONES DE SEGURIDAD / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – Mantenimiento de la señalización y en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia En la vía que comunica los municipios de Calarcá y Circasia, a la altura del sector de Chagualá -Municipio de Salento-, precisamente en su conexión con la Avenida Centenario, se presenta un índice importante de accidentalidad donde se han registrado víctimas fatales, debido a la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para los usuarios de la vía. A fin de mitigar el riesgo sobre la vida de las personas que transitan por esa intersección vial, el demandante les solicitó al Instituto Nacional de Vías -Invías-, al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío y a la Alcaldía Municipal de Salento que ejecutaran una glorieta e instalaran reductores de velocidad y optimizaran la señalización, la semaforización y la infraestructura peatonal, entre otras medidas; sin embargo, dichas autoridades han sido renuentes en el cumplimiento de sus obligaciones (…)Es inapropiado que el juez de la acción popular ordene la construcción de un ordenador vial sin contar con los fundamentos técnicos que lo justifiquen y, además, sin que se hayan materializado por completo las acciones que se están ejecutando para garantizar el ejercicio adecuado de los derechos colectivos.

Las acciones adelantadas por el Invias, aunadas a los más recientes informes de accidentalidad en la intersección vial del sector de Chagualá, desvirtúan la certeza sobre la afectación actual del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. Por tal motivo, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

En esa medida, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los argumentos del escrito de apelación presentado por Instituto Departamental de Tránsito del Quindío. EXHORTO – Al Invías-, al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío y a la Alcaldía Municipal de Salento / ADOPCIÓN DE MEDIDAD DE PREVENCIÓN PARA DISMINUIR EL GRADO DE ACCIDENTALIDAD VEHICULAR / COSA JUZGADA ABSOLUTA – No configuración Esta circunstancia no obsta para que las autoridades y entidades competentes continúen desplegando actividades de vigilancia, seguimiento, control, monitoreo y registro sobre la movilidad del sector, incluyendo los siniestros que se llegaren a presentar, así como la determinación de las causas posibles en relación con las condiciones mismas de la vía o cualquiera otro hecho.

Adicionalmente, la decisión de esta Sala tampoco impide que las administraciones en cuyo cargo se encuentran las vías comprometidas, realicen campañas de conocimiento y concienciación sobre la normativa de tránsito y transporte, los deberes de los actores viales y las señales que existen en las carreteras. La Sala exhortará al Invias y al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío en este sentido.

Finalmente, se recuerda que la decisión que se adopta no hace tránsito a “cosa juzgada general o absoluta”, debido a la dinámica y multiplicidad de factores que pueden generar la variación del riesgo de accidentalidad, y a las eventuales dificultades probatorias que dichos factores implicarían. En esa medida, esta sentencia no imposibilita que, en consideración a los derechos constitucionales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y al principio de efectividad de los derechos colectivos, posteriormente se presente una nueva acción popular fundamentada en nuevos medios de prueba que permitan advertir la insuficiencia de la actividad de la Administración Pública en torno a la gestión del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, se haga necesario un nuevo pronunciamiento -valga aclarar- aun cuando exista identidad de sujetos y objeto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-33-33-004-2017-00369-01 (AP) Actor: CARLOS ALBERTO AGUIRRE Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invias) y por el Departamento del Quindío – Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, en contra de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. SOLICITUD 1.

El ciudadano Carlos Alberto Aguirre, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda[3] en contra de la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invias), del Departamento del Quindío – Instituto Departamental de Tránsito del Quindío y del Municipio de Salento – Quindío, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; con la seguridad pública; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y con los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales consideró vulnerados con ocasión del importante índice de accidentalidad que se presenta en la vía que comunica los municipios de Calarcá y Circasia, a la altura del sector de Chagualá -Municipio de Salento-, debido a la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para los usuarios de la misma.

LOS HECHOS 2. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. En la vía que comunica los municipios de Calarcá y Circasia, a la altura del sector de Chagualá -Municipio de Salento-, precisamente en su conexión con la Avenida Centenario, se presenta un índice importante de accidentalidad donde se han registrado víctimas fatales, debido a la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para los usuarios de la vía. II.2.

A fin de mitigar el riesgo sobre la vida de las personas que transitan por esa intersección vial, el demandante les solicitó al Instituto Nacional de Vías -Invías-, al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío y a la Alcaldía Municipal de Salento que ejecutaran una glorieta e instalaran reductores de velocidad y optimizaran la señalización, la semaforización y la infraestructura peatonal, entre otras medidas; sin embargo, dichas autoridades han sido renuentes en el cumplimiento de sus obligaciones PRETENSIONES 3.

La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare que el Instituto Nacional de Vías INVIAS (Q), Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Quindío, o quien haga sus veces, reconocer por los derechos adquiridos que la ley ha dispuesto para los transeúntes y usuarios de las vías. 2. Que de acuerdo con la pretensión anterior se ordene al Instituto Nacional de Vías INVIAS, Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Quindío, o quien haga sus veces, proteger de los derechos e intereses colectivos, porque estos están resultando amenazados y vulnerados, ante la existencia y el peligro inminente por la omisión de las autoridades públicas y que cumplen funciones administrativas, relacionadas con la realización de estudios pertinentes, para la instalación de señalización, reductores de velocidad y semaforización que permita superar la situación presentada en la vía que de Calarcá (Q) conduce hacia el municipio de Circasia (Q), sector de Chaguala municipio de Salento (Q), donde inicia la avenida Centenario sentido norte a sur. 3.

Ordenar a la dirección Instituto Nacional de Vías INVIAS, Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Quindío, o quien haga sus veces, la instalación de señalización, reductores de velocidad y semaforización que permitan superar la situación presentada en la vía que de Calarcá (Q) conduce hacia el municipio de Circasia (Q), sector de Chaguala municipio de Salento (Q), donde inicia la avenida Centenario sentido norte a sur. 4.

Ordenar si es del caso, al Instituto Nacional de Vías INVIAS, Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Quindío, o quien haga sus veces, las mismas entidades hacer las respectivas apropiaciones presupuestales a fin de darle pleno y estricto cumplimiento a los numerales anteriores. 5. La conformación de un comité para la verificación de la sentencia de acuerdo a lo señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Incluso quinto. ACTUACIÓN PROCESAL 4. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío, mediante auto de 29 de septiembre de 2017[4], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes, así como al Agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo; de igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 5.

Luego de que el referido juzgado tramitara la acción popular de la referencia hasta la etapa de fallo de primera instancia[5] e incluso concediera un recurso de apelación[6] presentado en contra de dicha providencia, y de que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío admitiera la referida impugnación y corriera traslado para alegar de conclusión[7], esto es, “encontrándose […] ad portas de decidir el recurso de apelación interpuesto”, ese Magistrado advirtió “la configuración de una falta de competencia por el factor funcional en el conocimiento del asunto del Juzgado a quo”, debido a que uno de los demandados, esto es, el Invías, es un establecimiento público del orden nacional, y esa circunstancia, a voces de la Ley 1437 de 2011, condujo a concluir que la acción popular de la referencia debió ser conocida y tramitada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, más no por el juzgado administrativo como en efecto sucedió. 6.

En consecuencia, el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto de 24 de julio de 2019[8], resolvió dejar sin efectos el fallo proferido el 29 de marzo de 2019 por el mencionado juzgado, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de ese fallo y aclaró que “las actuaciones adelantadas con anterioridad al fallo que se invalida conservan su validez, según lo dispuesto por el artículo 138 del Código General del Proceso”.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. La apoderada judicial de la Alcaldía Municipal de Salento – Quindío, mediante escrito allegado el 25 de octubre de 2017[9], se pronunció advirtiendo, en primera medida, que la vía en cuestión es arterial o de primer orden y, por ello, de conformidad con la Ley 1228 de 2008, el responsable de la misma es el Invías. 7.

Aun así, indicó que “la intersección de la vía Calarcá – La Cabaña Ruta 40QN05 con la Avenida Centenario cuenta con señalización vertical y demarcación horizontal, conforme a lo establecido en el manual de señalización vial vigente la cual […] permite alertar a los usuarios de la vía de la existencia del cruce vehicular hacia la Avenida centenario localizada sobre la margen izquierda de la ruta e igualmente alertar del cruce vial existente sobre la margen derecha que corresponde a la entrada a la vereda San Juan de Carolina”.

En ese sentido, solicitó que se determinara si el índice de accidentalidad que se presenta en la vía es atribuible al descuido y la negligencia de peatones y conductores. 8. Finalmente, frente a las pretensiones, manifestó que es necesario que se lleven a cabo estudios técnicos que permitan determinar la necesidad, viabilidad y conveniencia técnica o no de las obras solicitadas en relación con el manual de señalización vial del Invias.

V.2. El apoderado judicial de la Gobernación Departamental del Quindío – Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, mediante escrito presentado el 25 de octubre de 2017[10], contestó la demanda aclarando que en el sector objeto de la controversia convergen las competencias de diferentes autoridades, motivo por el cual los argumentos de defensa se supeditaron al tramo que efectivamente le corresponde a la entidad que representa, esto es, “el inicio de la avenida Centenario bifurcación en T de la carrera 6 hasta 100 metros antes del sector Colegio Gimnasio Los Robles”.

Así, precisó que en esa zona “existe una señal de pare de pedestal [SR-01 [que] se encuentra enmarcada en el tipo de señal reglamentaria] y una señal de pare de señalización horizontal de piso”, las cuales, al indicar la acción de detenerse por completo, garantizan la seguridad del actor vial para realizar el cruce de la Avenida Chagualá Calarcá Circasia. 9.

Sin embargo, posteriormente manifestó que la vía en mención es de carácter nacional, pertenece al Municipio de Salento y la responsabilidad de su mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación recae sobre la Concesionaria Autopistas del Café y el Invias. 10. De igual forma, manifestó su oposición frente a las pretensiones de la demanda y solicitó que ese Instituto fuera exonerado de responsabilidad, puesto que, a su juicio, no se identificó plenamente el sitio respecto del cual se suscitó la controversia y tampoco las razones de la afectación de los derechos invocados.

Indicó que a ese organismo no le corresponde ejecutar lo relativo al uso de las vías y, además, no tiene injerencia en la perturbación de los derechos de los actores viales. Por todo lo anterior y porque “los derechos de prestación no pueden ser reclamados por acción popular”, solicitó que se declararan probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la que denominó “indebida acción instaurada por el accionante”.

V.3. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invias), mediante escrito aportado el 25 de octubre de 2017[11], realizó las siguientes manifestaciones. 11. Precisó que la vía objeto de discusión es una variante cuya finalidad es aislar el componente urbano y poblacional de las ciudades respecto de aquellos vehículos que no requieren entrar a dichos centros poblados, razón por la cual fue diseñada para que operara con una velocidad aproximada de 60 kilómetros por hora.

En ese sentido, la vía posee la señalización pertinente para ese tipo de corredor vial. Se trata de un “carreteable” cuyo propósito es servir de enlace regional, esto es, entre departamentos tales como Risaralda, Caldas y Antioquia, entre otros. La vía no fue prevista como un elemento de articulación entre vías urbanas de las poblaciones vecinas, las cuales, por su connotación urbana, sí están dotadas de los elementos estructurales que les son propios, tales como semáforos, reductores de velocidad, ordenadores viales, entre otros. 12.

De conformidad con el pronunciamiento del contratista del contrato de consultoría N.º 2138 de 2016, cuyo objeto es la “administración vial de las carreteras nacionales a cargo de la Dirección Territorial Quindío”, no es necesario ni viable técnicamente la instalación de semáforos, reductores de velocidad o mayor señalización en la intersección vial de la controversia, pues ya existen las suficientes teniendo en cuenta las características de la vía. 13.

Además, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: i) el Invías no ha afectado ningún derecho colectivo; ii) la vía Chagualá, intersección con la Avenida Centenario – Calarcá y Circasia cuenta con las condiciones de seguridad vial que requieren ese tipo de vías tipo variante, señalización necesaria y suficiente de conformidad con el manual de señalización del Invias; iii) en la intersección de la Vía Chagualá con la abscisa N.º PR 5+900 no se han reportado accidentes; iv) la instalación de los elementos solicitados por el accionante deben provenir de un estudio de viabilidad y necesidad, mas no de una apreciación desprovista de conocimientos de diseño de vías, y v) los accidente de tránsito que se relacionan en la demanda son casos aislados que, al parecer, se ocasionaron por el actuar imprudente de los implicados. 14.

Finalmente, por las razones expuestas solicitó que se declararan probadas las excepciones que denominó “ausencia de necesidad de la ejecución de las obras requeridas por el accionante” y “ausencia de vulneración o amenaza de derechos colectivos por parte del Instituto Nacional de Vías”. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 15. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío, mediante auto de 27 de abril de 2018[12], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.

LA SENTENCIA APELADA 16. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío encontró acreditada la afectación de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, ante el alto riesgo de accidentalidad que se presenta en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario.

Dicho riesgo está determinado por la categoría de la vía y su alta afluencia, por “la ausencia de señalización debida” y porque la “ordenación vial en la zona” o “las características viales de la intersección” implican que los vehículos se vean compelidos a invadir el carril contrario cuando: i) se conduce sobre la Variante sentido Calarcá – Circasia y se pretende desviar a mano izquierda hacia el Municipio de Armenia tomando la Avenida Centenario; y ii) a su vez, en sentido contrario, cuando desde Armenia se dirige por la Avenida Centenario para ingresar a la Variante y se gira a mano izquierda, es decir, en el sentido Calarcá – Circasia. 17.

El Tribunal recordó que los datos estadísticos de accidentalidad en la zona arrojan una cifra alarmante, pero resaltó que no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes para amparar los derechos colectivos mencionados. 18. Aunque se haya demostrado que la zona se reforzó con señalización vial, el Tribunal concluyó que la sola instalación de señales de tránsito que prohíban los giros riesgosos no reviste la connotación o el alcance suficiente para evitar los siniestros ante las imprudencias que se puedan presentar.

Así, el dictamen pericial -que no fue controvertido por las autoridades accionadas- recomendó lo siguiente: “[…] como una medida de proyección al largo plazo y que brindará mayor seguridad a los usuarios de estas dos vías la posibilidad de realizar tanto las maniobras de giro a izquierda, como de aproximación a la intersección de una forma más segura; esta medida se trata de una glorieta […] lo recomendable es construir un ordenador vial para brindar mejor accesibilidad y calidad del servicio al ingreso a la ciudad de Armenia”. 19.

Es por ello que, para garantizar con suficiencia el cese de la amenaza de los derechos colectivos, el Tribunal encontró necesario ordenar que se efectúen las adecuaciones viales recomendadas. 20. El Tribunal señaló que el Municipio de Salento “no tiene injerencia ni responsabilidad por cuanto las vías a intervenir son competencia del Invias y del Instituto Departamental de Tránsito de Quindío”.

Sin embargo, le ordenó “que realice el control de vendedores ocasionales que ocupan el espacio público y pueden afectar la movilidad”. 21. Finalmente, al verificar que el Invias tiene a su cargo la Variante 40QN05 que de Calarcá conduce a Circasia, y que la jurisdicción del Instituto Departamental de Tránsito del Quindío comprende la Avenida Centenario hasta la bifurcación en “T” donde se encuentra con aquella Variante, el Tribunal, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2019[13], dispuso lo siguiente: “PRIMERO: CONCEDER el amparo al derecho colectivo a la seguridad vial y a la prevención de desastres previsibles técnicamente alegados por el señor CARLOS ALBERTO AGUIRRE, los cuales se evidencian amenazados por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS lNVlAS, el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO DEL QUINDÍO y el MUNICIPIO DE SALENTO, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS lNVlAS, a través de su Director o quien haga sus veces, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente Providencia, adelante los estudios técnicos a lugar para construir un ordenador vial en la intersección conformada por la variante que de Calarcá conduce al Municipio de Circasia, vía Chaguala Calarcá ~ La Cabaña ruta 40QN05 con la avenida Centenario de Armenia, y posteriormente, ejecute la obra previa inclusión de la misma en el presupuesto, dentro de los 12 meses contados a partir del vencimiento de los 6 meses inicialmente concedidos para la planeación de la obra.

TERCERO: ORDENAR al INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO DEL QUINDÍO IDTQ, a través de su Director o quien haga sus veces, que una vez efectuados los estudios pertinentes para la construcción del ordenador vial por parte del INVIAS, realice el respectivo acompañamiento a dicha entidad, con la debida planeación, programación e inclusión en su presupuesto para implementar las señales de tránsito pertinentes en la obra, y en los sectores de su competencia, atendiendo las vías alternas a la obra por ejecutar.

CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SALENTO, a través del Alcalde Municipal o quien haga sus veces, que realice el control de vendedores ocasionales que ocupan el espacio y puedan afectar la movilidad en la zona de la vereda San Juan, contigua a la vía que de Calarcá conduce al Municipio de Circasia, en la intersección conformada por dicha variante 40QN05 y que conecta con la avenida Centenario de Armenia, imponiendo las sanciones de ley o restricciones del caso.

QUINTO: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación el cual estará integrado por los delegados de la Defensoría Regional del Pueblo Quindío, la Alcaldía Municipal de Salento, el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, la Policía Nacional y el Instituto Nacional de Vías INVIAS, quienes velarán por el cumplimiento de lo ordenado en esta Sentencia y en los términos aquí dispuestos, Comité que deberá rendir informe cada 30 días a este Tribunal sobre el cumplimiento de lo ordenado, contados a partir de la ejecutoria del fallo. […]”.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN VIII.1. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invias), mediante escrito remitido el 2 de octubre de 2019[14], interpuso recurso de apelación solicitando que la sentencia de primera instancia sea revocada, en virtud de lo siguiente: 22. Conforme al dicho de los testigos, se puede advertir que no tienen conocimientos claros de la normatividad de tránsito y transporte, de los deberes de los conductores y en especial de los tipos de señales que existen en las carreteras ni cual es la prelación de la intersección de Chagualá, lo cual “podría ser uno de los elementos detonantes para las posibles situaciones que el actor manifiesta que se viene presentando en el sector”. 23.

Según el dictamen pericial, las medidas recomendadas y que fueron implementadas por el Invias en el corredor vial Calarcá – Circasia, tales como: la implementación de dos conjuntos de bandas alertadoras[15], los delineadores tubulares para separar los carriles de la vía nacional y canalizar el tránsito, la señalización vertical y horizontal y la demarcación en general, han sido medidas suficientes y necesarias a efectos de brindar información a los usuarios del tramo vial y de garantizar las condiciones de seguridad de la vía. 24.

Por tanto, no se hace necesaria la construcción de obras adicionales -tales como un intercambiador vial- que son técnicamente inviables habida cuenta de las características de velocidades de operación de los vehículos y el volumen de tránsito vehicular promedio diario en la vía -considerado entre medio y bajo-, los cuales constituyen criterios determinantes a la hora de adoptar la decisión de modernizar una vía. Por ende, persistir en dicha inversión, sin contar con los estudios respectivos, implicaría un gasto injustificado, esto es, constitutivo de detrimento patrimonial. 25.

En ese sentido, al materializar las medidas mencionadas y resolver la situación vulnerante de los derechos colectivos, se cumplió con la pretensión de la acción popular relativa a mejorar las condiciones de seguridad de la vía y, por tanto, debe declararse el hecho superado. 26. Además, la efectividad de las medidas implementadas está acreditada por las certificaciones emitidas por los administradores de las vías, los consorcios Administración Vial Quindío y Red Nacional 2019, en las cuales se indica que, durante las vigencias de sus contratos -es decir, desde hace más de un año- no se han reportado accidentes de tránsito en el cruce objeto de la acción popular, concluyendo que el índice de accidentalidad que se presentaba en el sector se ha reducido a cero. 27.

De otro lado, aclaró que, en virtud de las señales de tránsito que se encuentran en el sector, no se tiene autorizado que el vehículo que transita por la Variante sentido Calarcá – Circasia, cruce hacia la Avenida Centenario para ingresar a la ciudad de Armenia, puesto que se encuentran presentes líneas centrales continuas dobles que separan los flujos opuestos y que indican que no pueden ser traspasadas para efectuar maniobras de adelantamiento o giros hacia la izquierda.

Lo que existe en el sector es la señal SP18 que indica la proximidad a empalmes sucesivos de la vía, alternados y cuya distancia de escalonamiento es menor de 100 metros. 28. Mencionó que la Subdirección de Estudios e Innovación del Invias se encuentra estructurando un proceso de selección para realizar los “estudios y diseños de la doble calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, departamentos del Quindío y Valle del Cauca”, obra que, de hallarse factible, incluiría el sector objeto de la controversia.

En consecuencia, el estudio exigido por el Tribunal, al aludir al tramo vial en cuestión, deberá realizarse en el marco del proyecto mencionado, puesto que efectuarlo por aparte conduciría a un detrimento patrimonial, resaltando que toda obra debe ser concebida en conjunto para evitar contradicciones. 29. Por último, advirtió que dichos estudios no serán entregados dentro del plazo de seis meses exigido por el Tribunal, puesto que, una vez adjudicado el respectivo contrato de consultoría, ese sería el término para la realización de los mismos.

En síntesis, recalcó que el plazo otorgado por el Tribunal es insuficiente para realizar los estudios, el diseño y la ejecución de una obra de la magnitud como la proyectada. VIII.2. La apoderada judicial de la Gobernación Departamental del Quindío – Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2019[16], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, debido a que, de conformidad con la Ley 769 de 2002, una vez adjudicada la obra, el contratista tiene el deber de realizar la demarcación y señalización respectiva, precisamente porque esto hace parte integral de la obra.

Así, la orden emitida por el Tribunal implica realizar una inversión que no le corresponde y que puede ser destinada a campañas de socialización, educación y prevención de los usuarios de este corredor, acorde con el nuevo diseño de la intersección. 30. De otro lado, indicó que la Avenida que se encuentra a cargo de la Gobernación “llega solo hasta donde termina la vía de segundo orden” y por ello no va a ser intervenida.

La vía que se va a afectar con la construcción del ordenador vial es la de carácter nacional que se encuentra a cargo del Invias. Luego, entonces, el hecho de que la ejecución de la obra afecte las inmediaciones de la vía de segundo orden, no implica que el Instituto sea responsable de la planeación y el costo de la señalización que, se reitera, está a cargo del contratista.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías -Invias-, mediante escrito aportado el 3 de diciembre de 2019[17], presentó alegatos de conclusión, precisando, además de lo expuesto en el recurso de apelación, que los procesos de concurso de méritos CMA-DT-SEI-211-2019 -“estudios y diseños de la doble calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, departamentos del Quindío y Valle del Cauca”- y CMA-DT-SEI-212-2019 -relativo a la interventoría respectiva-, tienen un plazo estimado de entrega de 20 meses. 31.

En relación con la orden pronunciada por el Tribunal, advirtió que el Invias no puede realizar un estudio adicional sólo para el sector de la intersección, toda vez que, al tratarse de un tramo que se encuentra incluido en la contratación que adelanta ese Instituto, ello generaría un detrimento patrimonial. IX.2. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Salento – Quindío, mediante escrito enviado el 5 de diciembre de 2019[18], presentó alegatos de conclusión señalando que, en relación con las obras que se ordenaron en la primera instancia, no se le puede endilgar responsabilidad alguna a ese ente territorial puesto que, en atención a la categorización de las vías involucradas, toda competencia frente a las mismas recae sobre el Invias y el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío. A esa Administración sólo le incumbe ejercer control urbano por la ocupación del espacio público integrado por la franja derecha de la vía en cuestión. IX.3.

El actor popular, señor Carlos Alberto Aguirre, mediante escrito allegado el 5 de diciembre de 2019[19], presentó alegatos de conclusión, reiterando que los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentran amenazados porque la intersección de las vías objeto de la controversia no cuenta con los elementos suficientes para controlar y dar un adecuado manejo al tránsito, generando un ambiente seguro para los usuarios de la vía. 32.

Sin embargo, agradeció que, como medida de seguridad, se regulara el tránsito de vendedores ambulantes, se instalaran unos reductores de velocidad y se demarcara dicho tramo, lo cual está permitiendo dar un orden vial tratando de evitar el peligro de las personas que transiten por ese lugar. Aunque insistió que, conforme a las recomendaciones del perito, se hace necesario ejecutar unas medidas de ordenamiento vial mayores como una glorieta.

IX.4. La Gobernación Departamental del Quindío optó por guardar silencio en esta etapa procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 33. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, mediante escrito aportado el 16 de diciembre de 2019[20], rindió concepto en el cual solicitó que la sentencia de primera instancia debe ser modificada en el sentido de: i) ampliar el término para la realización de los estudios técnicos a no más de 18 meses; ii) supeditar la construcción del ordenador vial a la posibilidad de ejecutar la obra de doble calzada que el Invias tiene proyectada en el sector, y iii) suprimir el tema presupuestal en la orden dispuesta en relación con el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, circunscribiendo su participación solo en cuanto al acompañamiento en la planeación y ejecución de la obra pertinente.

ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 34. Este Despacho, mediante auto de 13 de marzo de 2020[21], requirió al Invias para que, de conformidad con lo informado en el recurso de apelación y sus alegatos de conclusión, allegara: i) Un informe sobre el estado actual del proceso de contratación pública para la elaboración de los estudios y diseños de la doble calzada que incluirían la vía del orden Nacional identificada con el Código N.º 40QN05, a la altura de su intersección con la Avenida Centenario, en el Departamento del Quindío; ii) Un informe respecto de las medidas específicas adoptadas en el marco del referido proceso de contratación pública, a efectos de que se asegure la adecuada gestión del riesgo de accidentalidad que se presenta en la intersección vial del sector de Chagualá; iii) El contrato en virtud del cual concedió la administración del corredor vial identificado con el Código N.º 40QN05, a la altura de su intersección con la Avenida Centenario; iv) Un informe respecto de las acciones concretas mediante las cuales el administrador de la vía, a lo largo de la ejecución del contrato, ha desempeñado las actividades de vigilancia, seguimiento, control, monitoreo y registro sobre la movilidad en el sector vial mencionado, o las obligaciones que por virtud del respectivo contrato le corresponden, y v) Un informe respecto de los siniestros que se han presentado en la intersección del sector de Chagualá a lo largo de la ejecución del contrato, precisando las causas posibles en relación con las condiciones mismas de la vía o cualquiera otro hecho. 35.

Allí también se ordenó que, luego de que los referidos documentos fueran aportados, se corriera traslado de los mismos a las partes y al Ministerio Público para efectos de su contradicción, de conformidad con el artículo 110 del Código General del Proceso y los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 806 de 2020[22]. CONSIDERACIONES DE LA SALA XI.1.

Competencia 36. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[23], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[24] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[25], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

XI.2. Las acciones populares y su procedencia 37. La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[26]. 38.

Tanto la jurisprudencia Constitucional[27], como de esta Corporación[28], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas. 39.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”. 40.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[29] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[30]. 41. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[31] como el Consejo de Estado[32], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. 42.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[33], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[34], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[35].

XI.3. Planteamiento del problema 43. El demandante le atribuyó a la Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invias), a la Gobernación Departamental del Quindío – Instituto Departamental de Tránsito del Quindío y a la Alcaldía Municipal de Salento – Quindío, la afectación de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; con la seguridad pública; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; con la realización de la actividad urbanística conforme al ordenamiento; y con los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales consideró vulnerados con ocasión del índice de accidentalidad que se presenta en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario, debido a la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para los usuarios de la misma. 44.

La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2019, encontró que los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, estaban siendo perturbados debido al alto riesgo de accidentalidad que se presenta en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario, por cuenta de la categoría de la vía y su alta afluencia, por “la ausencia de señalización debida” y porque la “ordenación vial en la zona” o “las características viales de la intersección” implican que los vehículos se vean compelidos a invadir el carril contrario al cruzar de un corredor vial al otro. 45.

El Tribunal advirtió que la zona había sido reforzada con señalización vial, sin embargo, en razón a que el informe técnico recomendó la construcción de un ordenador vial, concluyó que aquellas señales no tienen el alcance suficiente para evitar los siniestros. Por lo tanto, le ordenó al Invias realizar unos estudios para efectos de construir el ordenador vial recomendado, así como ejecutar la obra, y al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío “implementar las señales de tránsito pertinentes en la obra, y en los sectores de su competencia, atendiendo las vías alternas a la obra por ejecutar”. 46.

Inconformes con la determinación de primera instancia, el Invias y el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío interpusieron sendos recursos de apelación aduciendo, respectivamente: i) que el índice de accidentalidad que se presentaba en el sector se ha reducido a cero debido a la implementación de las medidas recomendadas por el perito, por lo cual el objeto de la acción se encuentra satisfecho y se hace innecesario construir la obra ordenada por el Tribunal; además, dicho sector será objeto de intervención mediante la construcción de una doble calzada que se encuentra en proceso de selección para la elaboración de los estudios y diseños correspondientes; y ii) que de conformidad con la ley, el contratista que se encargue de la construcción del ordenador vial tiene el deber de ejecutar la obra completa, esto es, entregarla con la demarcación y la señalización respectiva; luego entonces al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío no le compete ejecutar la orden impuesta por el Tribunal. 47.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si ¿cesó la afectación del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario, por cuenta de que allí el Invias implementó unas medidas de reforzamiento de la seguridad y porque dicha intersección será objeto de intervención mediante la construcción de una doble calzada que mejoraría las condiciones de seguridad existentes? 48.

En caso de que la respuesta al interrogante planteado sea negativa, la Sala indagará si ¿el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío es responsable de la afectación del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad por cuenta de que la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario carece de las condiciones óptimas de seguridad para sus usuarios? 49.

Previamente a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia al derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, debido a que, como pasará a observarse, su contenido es el que se ajusta de manera más precisa a la connotación de la controversia planteada por la parte demandante.

Antes de ello, se recordarán los diferentes pronunciamientos que han dado lugar al reconocimiento de ese derecho. 50. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 25 de abril de 2019[36], se pronunció sobre la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Casanare consistente en la ejecución de trabajos de rehabilitación temporal de los tramos más críticos de la carretera Paz de Ariporo – La Hermosa. 51.

En esa oportunidad, la Sala precisó que una infraestructura vial en condiciones adecuadas redunda directamente en la garantía de los derechos colectivos a la libre circulación y tránsito por el territorio nacional[37], al uso y goce de los bienes de uso público, a la seguridad alimentaria[38], al desarrollo económico y el progreso social[39], de acceso al servicio de transporte público[40], entre otros.

Dicha relación encuentra fundamento en el deber constitucional del Estado de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común”[41]. 52. Posteriormente, la misma Sección, mediante sentencia de 5 de julio de 2019[42], amparó los derechos colectivos relacionados con el uso y goce del espacio público, el acceso al servicio público de transporte y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a la situación de riesgo de desastre por derrumbes y deslizamientos de material rocoso que se presentaba en la carretera Belén – Socha – Sácama a la altura del sector La Playa en el Municipio de Paz de Río. 53.

En este pronunciamiento, de forma paralela a la gestión del riesgo de desastres, se describieron distintas sentencias de la Sala en virtud de las cuales se colige el derecho colectivo a la infraestructura pública vial como un derecho reconocido en la ley nacional del sector transporte y en el que confluyen los derechos amparados, los que a su vez coinciden con los relacionados en la jurisprudencia reiterada de esta y otras secciones del Consejo de Estado. 54.

De tal forma, en sentencia de 24 de octubre de 2019[43], la Sección Primera amparó el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, ante el riesgo de accidentalidad generado por la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para que los peatones transitaran y utilizaran el transporte público en la Vía Estación Uribe – Puente La Libertad, a la altura del Barrio Estambul en el Municipio de Manizales. 55.

En armonía con la línea jurisprudencial de la Sección, la Sala reiteró que, en materia de vías, los derechos colectivos relacionados con la libre circulación y tránsito por el territorio nacional, el uso y goce de los bienes de uso público, el desarrollo económico y el progreso social, el acceso al servicio de transporte público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la seguridad pública y la vida e integridad de las personas, convergen en el derecho y correlativo deber del Estado consistente en garantizar una infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. 56.

En consideración a esa perspectiva, la Sala ha venido identificando, según las particularidades concretas de cada caso, cuáles son los deberes que le asisten a la Administración Pública en materia de ejecución, mantenimiento y reconstrucción de la infraestructura vial del país, a efectos de garantizar el adecuado ejercicio de ese cúmulo de derechos. 57.

Pues bien, en dicho pronunciamiento se deja clara la relación existente entre el estado de la infraestructura pública vial y el nivel de riesgo de accidentalidad precisando lo siguiente: i) Elementos como la señalización y semaforización, las zonas y cruces peatonales, los andenes, las estaciones, los carriles de desaceleración, las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para carreteras, las áreas de descanso para usuarios, las áreas de servicio y atención, las bahías de estacionamiento, las áreas de parqueo ocasional, los paraderos de servicio público y, en general, las instalaciones, el mobiliario urbano o las construcciones que soportan el sistema de transporte público, hacen parte del concepto de infraestructura vial y, por consiguiente, también componen lo que el legislador ha denominado la infraestructura del transporte. ii) Todos y cada uno de los elementos que componen la infraestructura vial están dispuestos para garantizarles a los administrados la accesibilidad, operatividad y funcionalidad de dicha infraestructura, propendiendo por materializar los derechos a la movilidad, al tránsito y al servicio de transporte en condiciones de seguridad y comodidad. iii) El sector vial de la controversia no contaba con las especificaciones técnicas, las condiciones especiales ni el mobiliario suficiente para garantizar la movilidad segura de la colectividad en general –conductores y peatones-, por lo cual se aumentaba el riesgo de accidentalidad de la zona y se afectaban los derechos colectivos. iv) En consecuencia, el juez de la acción popular le exigió al responsable de la infraestructura vial las actividades de planificación, ejecución, construcción, administración, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación correspondientes, para efectos de: (i) salvaguardar los derechos de las personas, especialmente el de la seguridad;

(ii) permitir el traslado de personas, bienes y servicios; (iii) facilitar el acceso e integración de las diferentes zonas del país y de este con otros países; y (iv) propender por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. 58. Finalmente, en sentencia de 6 de agosto de 2020[44], la Sección confirmó el amparo de los derechos colectivos relacionados con la vida, la existencia del equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en atención a que el Puente Cravo Sur (La Cabuya) de la Vía Marginal de La Selva: Yopal – Paz de Ariporo, no se encontraba en las condiciones adecuadas para garantizar el tránsito seguro de sus usuarios. 59.

Una vez más, la Sala encontró fundamento en los pronunciamientos de la Sección para exponer la perfecta relación que existe entre el buen estado de la infraestructura pública vial o de transporte terrestre y los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública y la vida e integridad de los asociados. 60. En efecto, la Sección se ha encargado de reiterar, en cada caso, cuáles son las características que, de conformidad con la ley, debe tener toda obra de infraestructura pública vial para garantizarle a los asociados su derecho a la movilidad en condiciones de seguridad.

En ese sentido se advierte que los derechos invocados en la demanda, como los amparados por el Tribunal de primera instancia, convergen en el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. 61. Por último, valga aclarar que las interpretaciones elaboradas por la Sala se atienen a lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, en el sentido de que los derechos colectivos del artículo 4.º de esa normativa están enlistados de forma enunciativa, más no taxativa, puesto que “[i]gualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”.

De la misma forma, las interpretaciones de la Sala están soportadas en la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado en lo relacionado con la atribución que le asiste al juez de la acción popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados como vulnerados.

XI.4. El derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad[45] 62. El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 63. La Constitución también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional[46]; al uso y goce de los bienes de uso público, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común[47] y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos[48]. 64.

En este sentido, la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, “[p]or la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, dispone como principio que “[e]l transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País” [49]. 65.

En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. 66. La Ley 105 señala que el Sector Administrativo Transporte está conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional.

Para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte está integrado por los organismos anteriormente mencionados y los organismos de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad[50]. 67.

De igual forma, dentro de los principios fundamentales del Sistema y el Sector Transporte se destaca el de seguridad de las personas, el cual se erige como una prioridad[51], así como el de transporte de las personas por medio de vehículos e infraestructuras en condiciones de libertad de acceso, comodidad, calidad y seguridad de los usuarios[52]. 68.

Por consiguiente, el artículo 19 establece que “[c]orresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. 69. Asimismo, el artículo 20 menciona que “[c]orresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. […]”. 70.

Por otro lado, la Ley 769 de 6 de agosto de 2002, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, indica que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización[53]. 71.

El artículo 7.° de la misma regulación resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías”. 72.

Esta Corporación, en múltiples ocasiones, se ha pronunciado en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales. 73. Por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de marzo de 2006 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[54], precisó la necesidad de construir un puente peatonal en una vía de alto tráfico vehicular con el fin de resguardar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la siguiente forma: “[…].

El actor instauró la acción popular pretendiendo la construcción de un puente vehicular y peatonal en la vía Panamericana en la entrada a la vereda San Peregrino del municipio de Manizales, pues la falta de este genera riesgo de accidentes amenazando el derecho colectivo contemplado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptible de protección mediante el ejercicio de la acción popular.

El dictamen pericial permitió constatar que el acceso de la vía Panamericana a la vereda San Peregrino no es el adecuado, y a causa de ello existe riesgo para la vida y la seguridad de transeúntes y conductores, pues se trata de una vía de alto flujo vehicular. […]”. [Resalta la Sala]. 74. La misma Sección, en sentencia de 26 de julio de 2007 (C.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)[55], se refirió al imperativo de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, así: “[…].

Según la última norma citada [Ley 105 de 1993], la red nacional de carreteras que se construya a partir de la vigencia de dicha ley, tendrá como mínimo las siguientes especificaciones de diseño: […]. Igualmente, dispone el artículo 13 comentado lo siguiente: Que el Ministerio de Transporte construirá bahías de estacionamiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos. […].

Que será responsabilidad de las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección y conservación de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial. (parágrafo 2º). […]. Los elementos que integran y definen la sección transversal son: ancho de zona o derecho de vía, corona, calzada, bermas, carriles, cunetas, taludes y elementos complementarios.

Según dicho documento [Manual de Diseño Geométrico de Carreteras para Colombia de 1998], el ancho de zona o derecho de vía “es la faja de terreno destinada a la construcción, mantenimiento, futuras ampliaciones de la vía si la demanda se transitó así lo exige, servicios de seguridad, servicios auxiliares y desarrollo paisajístico.”. […].

Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]”. [Resalta la Sala]. 75.

Nuevamente, la Sección Primera, mediante sentencia de 31 de enero de 2008 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[56], destacó, en los siguientes términos, que la falta de señalización de las vías y la ausencia del mobiliario correspondiente son factores que contribuyen con la maximización del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, afectan los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública: “[…].

En el caso concreto el Tribunal consideró probada la vulneración efectiva a los derechos cuya seguridad y garantía reclama el actor […]. Adujo que con posterioridad a la práctica de la diligencia señalada quedó en evidencia la carencia de las condiciones necesarias que garanticen la segura movilidad de los peatones a lo largo del sector, y, como agravante, resultó demostrada además la ausencia de señalización vertical y horizontal, circunstancia que maximiza el riesgo que corren los peatones al transitar por el sector.

Agregó que aunque en la actualidad existen los espacios necesarios para el tránsito de los peatones, no es menos cierto que el uso de los mismos, por demás riesgoso, es consecuencia del cotidiano uso por parte de aquellos a falta de andenes acondicionados para tal efecto, de lo cual se colige que en efecto, el sector requiere de la señalización horizontal y vertical pertinente y de la construcción del mobiliario que garantice la seguridad de los derechos vulnerados. […]. […] [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones que cotidianamente transitan el sector sobre el cual se realizaron los correspondientes estudios, tanto por la falta del mobiliario urbano que garantice la segura movilización de los transeúntes a cada lado de la vía, como por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores.

Anota la Sala el acierto del Tribunal al señalar el riesgo inminente para los peatones que circulan y se desplazan por la Calle 5ª entre las Carreras 41 y 43, por no estar plenamente acondicionado el espacio para la movilidad de los transeúntes, teniendo en cuenta además que quienes a diario circulan por el sector, en su mayoría son niños y jóvenes estudiantes. […]”. [Resalta la Sala]. 76.

La misma Sala, en sentencia de 17 de julio de 2008 (C.P: Camilo Arciniegas Andrade)[57], dejó claro que, en materia de seguridad vial, la acción popular es procedente en su faceta preventiva siempre y cuando se acredite la situación causante de la amenaza. Y precisó que, para cumplir con ese requisito, no resulta necesario demostrar la ocurrencia de accidentes de tránsito.

Veamos: “En anteriores oportunidades, la Sala ha puesto de presente que tratándose de una acción de naturaleza preventiva, procede amparar los derechos colectivos cuando se demuestra la situación causante de amenaza. En sentencia de 27 de septiembre de 2007[[58]], precisó: «Es evidente el riesgo que corren los usuarios de la vía La Donjuana- Durania debido a la falta de señalización y demarcación; por tanto, acertó el Tribunal al conceder el amparo a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al afirmar que para darles protección no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes». […].

Se reitera que las autoridades de tránsito, en todo caso, deben «velar por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública» y encaminar sus acciones a la «prevención y asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías» (artículo 7º de la Ley 769 de 2002). […]. […] [S]e declarará que existe amenaza para los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente […] pues quedó demostrado el riesgo para la seguridad.

Hizo bien el Tribunal en exhortar a la Dirección de Tránsito para que mantenga los operativos de control sobre la zona, en este aspecto, se confirmará la sentencia apelada. […]”. [Resalta la Sala]. 77. Finalmente, la Sección, mediante sentencia de 18 de marzo de 2010 (C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso)[59], aludió a las obligaciones que le corresponden al Invias en materia de señalización de vías del orden nacional con el objeto de reducir los índices de accidentalidad y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública: “De las pruebas señaladas se constata que, la vía indicada en la demanda forma parte de la Red Nacional de Carreteras a cargo del INVIAS, razón por la cual el mantenimiento de la misma le corresponde a dicho instituto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2056 de 2003 […]. […].

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que es responsabilidad de la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías, acometer las obras de señalización necesarias para prevenir o reducir, por lo menos, los índices de accidentalidad en las vías del orden nacional. […]. Para la Sala, la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma, por lo tanto, en el caso examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo. […]”. [Resalta la Sala].

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO 78. De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado XI.3.), la Sala procederá a resolver si cesó la afectación del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario, por cuenta de que allí el Invias implementó unas medidas de reforzamiento de la seguridad y porque dicha intersección será objeto de intervención mediante la construcción de una doble calzada que mejoraría las condiciones de seguridad existentes XII.1.

De las medidas de reforzamiento de las condiciones de seguridad en la intersección vial del sector de Chagualá XII.1.1. Del informe técnico aportado el 21 de mayo de 2018 por la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Municipal de Armenia[60], se destacan las siguientes conclusiones: i) La intersección vial determinada por la Avenida Centenario y la Vía 40QN05 cuenta con las señales requeridas reglamentariamente. ii) Se pueden implementar más dispositivos que puedan ayudar a disminuir la velocidad que es el principal factor de la accidentalidad en el sector. iii) Una alternativa que mejoraría las condiciones de seguridad de la intersección sería la proyección de un ordenador tipo glorieta. 79.

Mediante Oficio N.º 1143 de 4 de julio de 2018[61], dicha Secretaría aclaró el anterior informe técnico, en los siguientes términos: i) Las señales de tránsito existentes en el sector de la controversia son las suficientes y necesarias para brindar información a los usuarios del tramo vial. ii) Con el objetivo de mejorar las condiciones de seguridad vial de la intersección conformada por la vía Chagualá con la Avenida Centenario, se recomienda la implementación de dos conjuntos de bandas alertadoras sobre la vía Chagualá[62], las cuales servirán para advertir a los usuarios sobre la existencia de una intersección vial con una doble calzada y de la necesidad de reducir la velocidad. 80.

Para poder realizar los giros en dicha intersección, se debe tener especial cuidado y precaución, ya que las dos vías tienen características de ser vías principales en caso de la vía Calarcá - La Cabaña Ruta 4OQN05 y Arteria en caso de la Avenida Centenario. iii) De igual forma, se recomienda la construcción de una glorieta como una medida de proyección al largo plazo, la cual brindará mayor seguridad a los usuarios de estas dos vías a la hora de realizar giro a la izquierda y de aproximarse a la intersección. 81.

Finalmente, se aclaró que tales observaciones tienen carácter de recomendaciones de orden técnico y, en tal sentido, es importante que, por tratarse de una vía del orden Nacional a cargo del Invias, las posibles intervenciones estén avaladas por ese Instituto. 82. Por último, la misma Secretaría, con base en una visita realizada el 9 de agosto de 2018, presentó un “informe complementario de actualización del estado de la señalización” del sector vial de la controversia, en el cual precisó el siguiente: “[…].

Se evidencia el reforzamiento de la demarcación vial a través de elementos tipo delineadores tubulares con material reflectivo, intercalados con estoperoles. […]. De igual manera, se pudo evidenciar la implementación de bandas reductoras de velocidad sobre la vía (Calarcá – La Cabaña Ruta 40QN05) en los dos sentidos de circulación, antes de la intersección con la Avenida Centenario. […]. [s]e puede observar que según indica la flecha no es permitido girar a la izquierda, lo que significa que debería complementarse con la señal reglamentaria de prohibición. En tal sentido, ya se estaría cumpliendo con las medidas a implementar a corto plazo, como se mencionó en el primer informe técnico, lo recomendable es construir un ordenador vial para brindar mayor accesibilidad y calidad del servicio al ingreso a la ciudad de Armenia. […]”.

XII.1.2. Originalmente el informe técnico aclaró que el sector vial respecto del cual se identificó “un alto riesgo de accidentalidad” contaba con las señales de tránsito exigidas por los reglamentos; esto es, las necesarias y suficientes para brindar información a los usuarios. 83. No obstante, el ingeniero realizó dos tipos de recomendaciones con el fin de mejorar las condiciones de seguridad de la intersección vial del sector de Chagualá. 84.

En primer lugar, indicó que dentro del corto plazo se debían implementar dispositivos que ayuden a disminuir la velocidad, toda vez que este es el factor principal de accidentalidad en el sector. Así, se recomendó la instalación de dos conjuntos de bandas alertadoras sobre la vía Chagualá. 85. Adicionalmente, se sugirió que, como medida a ejecutar en el largo plazo, se debía ejecutar un ordenador vial tipo glorieta.

El ingeniero manifestó que esta es una alternativa que mejoraría las condiciones de seguridad de la intersección vial de Chagualá. Sin embargo, posteriormente, adujo que dicha obra brindaría “mayor accesibilidad y calidad del servicio al ingreso a la ciudad de Armenia”. 86. Con todo, el informe advirtió que cualquier tipo de intervención que se considere efectuar sobre la vía administrada por el Invias, debe ser avalada por ese organismo. 87.

Con base en una visita posterior, la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte de Armenia verificó que las medidas sugeridas para el corto plazo fueron ejecutadas. En efecto, dicha entidad precisó que el sector vial fue reforzado con “delineadores tubulares con material reflectivo, intercalados con estoperoles [y] bandas reductoras de velocidad”.

XII.1.3. Con base en las anteriores evidencias, la Sala procede a realizar las siguientes consideraciones en torno a las conclusiones expuestas por el Tribunal y los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el Invias: 1.3.1. En cuanto a la “cifra alarmante de los datos de accidentalidad” encontrada por el Tribunal, debe señalarse que, tanto las notas de prensa, como los registros de la Policía de Tránsito y Transporte datan de entre los años 2011 a 2017.

Es decir que se trata de índices de accidentalidad anteriores a la materialización de las medidas de refuerzo de seguridad vial evidenciadas en el informe técnico de agosto de 2018. 88. En otras palabras, el Tribunal valoró, preferentemente, aquellas pruebas que aluden a un posible “alto riesgo de accidentalidad”, sin considerar las acciones ejecutadas a fin de mitigar dicho riesgo. 1.3.2.

Desde un inicio el informe técnico concluyó que la intersección vial en cuestión cumple con la señalización reglamentaria. No obstante, el Tribunal aseguró que “alto riesgo de accidentalidad” se debe, en parte, a “la ausencia de señalización debida”. Es decir, el Tribunal llegó a una conclusión completamente opuesta a lo que se evidenció en el medio de prueba que fue valorado. 1.3.3.

El Tribunal también identificó como factores determinantes del “alto riesgo de accidentalidad” de la zona, la categoría de la vía y su alta afluencia. La Sala no desconoce que dichos elementos, considerados en abstracto, puedan contribuir a la generación del riesgo de accidentalidad. Sin embargo, dichos componentes, por sí solos, no constituyen fundamento suficiente para precisar la afectación de los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública, y mucho menos para atribuirle a una autoridad la responsabilidad por los siniestros que se llegaren a materializar. 89.

Debe recordarse que la conducción de automotores es, en sí misma, una actividad peligrosa. En tal virtud, una adecuada ponderación del riesgo debe comprender, fundamentalmente, el aspecto conductual de los usuarios de la infraestructura vial, tanto en relación con el cumplimiento de las condiciones técnico-mecánicas de sus automóviles, como con sus maniobras en la vía. 90.

Adicionalmente, a la hora de precisar los factores de riesgo o las causas de su materialización en un siniestro específico, no solo debe indagarse acerca de algún evento o circunstancia concreta en cuanto al estado de la infraestructura vial, o sobre la existencia o inexistencia de señalización suficiente o la falta de mantenimiento adecuado, sino que también debe determinarse la concurrencia del hecho de un tercero, de un caso fortuito o de un evento de fuerza mayor. 91.

Por otro lado, el informe técnico con base en el cual el Tribunal arribó a sus conclusiones, no contempló la variable de la “afluencia de la vía” a la hora de sugerir las medidas de mitigación del riesgo. En ese sentido, el Tribunal no esgrimió las razones o los fundamentos por los cuales encontró que dicho factor estaría siendo determinante en la con-causalidad del riesgo detectado. 92.

En conclusión, el juez de primera instancia no explicó, con suficiencia, la manera ni la medida en que las categorías de las vías involucradas y/o su alta afluencia incidieron en la generación del riesgo que ameritó las medidas de amparo adoptadas en la sentencia, aun cuando la intersección vial en cuestión cumple con la señalización reglamentaria. 93.

En efecto, el Invias, mediante el Informe final del administrador vial Grupo N.º 1 – Territorial Quindío de febrero a mayo de 2019, certificó lo siguiente en relación con la Variante Calarcá – La Cabaña, identificada con el código 40QN05: i) El cumplimiento de indicadores de mantenimiento rutinario se encuentra entre el 95 y el 100%. ii) El estado de la vía es “bueno”, específicamente en relación con el criterio de transitabilidad. iii) La transitabilidad visual de la vía se encuentra en un 100%, en cada uno de sus componentes: pavimento, afirmado, puentes, cunetas, señalización vertical y horizontal, rocería, alcantarillas y limpieza de bermas. iv) Según el criterio técnico, un 96% de la vía se encuentra en estado “bueno” y un 4% en estado “regular”, tanto al inicio como al final del contrato. 1.3.4.

Valga mencionar que el Tribunal también insinuó la “imprudencia” de los usuarios de la vía como un factor de accidentalidad. Sin embargo, la sentencia no expone, en atención a los medios de prueba idóneos, la forma en que la “imprudencia” incide en la generación del riesgo detectado. Es más, ni siquiera se identificaron casos de siniestros producidos por imprudencia de los actores viales en la intersección de Chagualá. 94.

Dicha “imprudencia” tampoco parece haber sido valorada por el Tribunal a la hora de atribuir la responsabilidad por la afectación de los derechos colectivos invocados. Por el contrario, el a quo se limitó a sostener que la gestión del riesgo de accidentalidad debe anticipar las imprudencias que se puedan presentar. 95. La Sala, en este contexto, pone de presente que las autoridades no están obligadas a lo imposible.

En esa medida, es bastante improbable que la infraestructura pública vial que se pone al servicio de la comunidad -incluso si se trata de un ordenador vial tipo glorieta- pueda garantizar la eliminación total de los siniestros o del riesgo de accidentalidad. 1.3.5. Otro de los factores identificados por el Tribunal como generador del “alto riesgo de accidentalidad” fue la “ordenación o las características viales de la intersección”.

Sin embargo, el informe técnico destacó que el principal factor del riesgo de accidentalidad que se presenta en el sector es la velocidad a la que se movilizan los automotores. Justamente, por esa razón, se recomendó la implementación de dispositivos que ayuden a disminuir la velocidad antes de llegar a la intersección vial de Chagualá. 96.

En el posterior informe de actualización se evidenció que el sector vial fue reforzado con “delineadores tubulares con material reflectivo, intercalados con estoperoles [y] bandas reductoras de velocidad”. No obstante, sin mayor razonamiento, el Tribunal adujo que la ejecución de dichas acciones resultaba insuficiente para evitar los siniestros.

Luego, entonces, para garantizar el cese de la amenaza de los derechos colectivos, resultaba necesario construir un ordenador vial tipo glorieta. En consecuencia, se le ordenó al Invias la elaboración de los estudios y las obras correspondientes. 97. Frente a este punto, la Sala procede a efectuar las siguientes consideraciones: i) Como ya se advirtió, el Tribunal yerra cuando considera que la infraestructura vial idónea es aquella que garantiza el grado cero de riesgo de accidentalidad pues resulta improbable que las autoridades del Sector Transporte puedan garantizar la inexistencia de accidentes de tránsito.

El hecho de que se presenten siniestros viales no supone necesariamente que la infraestructura vial esté desprovista de las condiciones adecuadas para su funcionamiento. Así, es deber del operador judicial examinar a profundidad y en conjunto las posibles causas del riesgo de accidentalidad a fin de precisar las responsabilidades del caso. ii) El Tribunal nunca se detuvo a examinar la posible mitigación del riesgo de accidentalidad que habría de producirse en la intersección de Chagualá con ocasión de las adecuaciones viales verificadas en el 2018. 98.

En aras de mejorar la seguridad del sector en el corto plazo, allí se realizaron las siguientes obras de reforzamiento de señalización y de reducción de velocidad: 99. Por un lado, los delineadores tubulares con material reflectivo intercalados con estoperoles imposibilitan al usuario de la Variante Calarcá – Circasia, girar en la intersección hacia la izquierda para tomar la Vía Centenario hacia la ciudad de Armenia.

Con ello se mitiga el riesgo de accidentalidad por giros peligrosos identificado por el Tribunal. Y, de otro lado, las bandas reductoras de velocidad provocan que los usuarios de la Variante disminuyan la velocidad y estén alerta antes de llegar a la intersección vial de Chagualá. De esta manera se mitiga el principal factor de accidentalidad identificado en el informe técnico. 100.

A pesar de que esas medidas atendieron al principal factor de riesgo identificado en el Informe, esto es, el exceso de velocidad de los vehículos, el Tribunal manifestó que ese “alto riesgo de accidentalidad” se debe a “la ausencia de señalización debida”, lo cual resulta impertinente y totalmente contradictorio en relación el contenido de los informes practicados. 101.

Incluso el demandante, en sus alegatos de conclusión ante esta Sección, agradeció la regulación del tránsito de vendedores ambulantes y, además, reconoció que la instalación de reductores de velocidad y demarcación del tramo en cuestión evita el peligro para los actores viales. 102. De otro lado, el Tribunal concluyó que la sola instalación de señales de tránsito que prohíban giros riesgosos no reviste el alcance suficiente para evitar los siniestros ante las imprudencias que se puedan presentar.

No obstante, la sentencia no refleja que el Tribunal hubiera tenido conocimiento sobre siniestros que pudieron haber acaecido con posterioridad a la ejecución de las obras de reforzamiento de las condiciones de seguridad en el sector, ni sobre sus posibles causas. 103. Frente a este punto, la Sala pone de presente que, en el marco del Contrato de consultoría N.º 453 de 2019, el Consorcio Administración Vial Quindío IP015-2018 emitió el siguiente reporte de accidentalidad: “[…].

Desde el pasado 12 de febrero de 2019 hasta la fecha, período en el cual el Consorcio Administración Vial Quindío IP 015-2018, está a cargo de la supervisión y control de las vías a cargo de la Dirección Territorial Quindío del Instituto Nacional de Vías INVIAS, no se han presentado ningún tipo de accidente entre los PR 5+780 al PR 6+100, en el sector de la intersección de la vía Calarcá – Circasia vía 40QN05.

Intersección Chagualá – Armenia. De igual forma se informa que en el archivo de accidentalidad de las administraciones viales anteriores no se identifican accidentes posteriores al mes de agosto de 2018, fecha en la cual el Instituto Nacional de Vías realizó la demarcación e implementación de marcas viales tanto horizontales como verticales en el sector. […]”[63]. 104.

Adicionalmente, mediante Oficio N.º OFI-CRN-2019-145, el Consorcio Red Nacional Vial 2019 informó que: “[…] [D]esde el inicio de nuestro contrato de administración vial el día 28 de junio de 2019 hasta el 26 de septiembre del año en curso, no hemos tenido conocimiento ni se han presentado accidentes de tránsito, ni los organismos de tránsito y transporte de Armenia y de Salento no nos ha reportado accidentes en el cruce de la Avenida Centenario con la vía Calarcá – La Cabaña. […]”[64]. 105.

Posteriormente, mediante Oficio N.º OFI-CRN-2020-020, el mismo Consorcio informó que en la vía Variante Calarcá – La Cabaña (PR 0+0000 al PR 7+0260), identificada con el Código N.º 40QN05, se presentaron 3 accidentes de tránsito, de los cuales, uno acaeció el 28 de septiembre de 2019 en la intersección con la Avenida Centenario (PR 5+890) durante el semestre de ejecución del Contrato 1228 (28 de junio a 30 de diciembre de 2019).

En este accidente murió una persona, sin embargo, el informe no precisó las causas del mismo. Con todo, este hecho no se compara con la cantidad de accidentes que se reportaron en el sector antes de la implementación de las medidas de reforzamiento de seguridad. 106. Finalmente, mediante Oficio N.º PS-ACTQ-DP-228-20, la sociedad Paulo Emilio Bravo Consultores S.A.S. informó que, con ocasión de la ejecución del Contrato N.º 2418 de 2019 suscrito con el Invias para la administración de, entre otras, la Vía 40QN05, no se reportó accidentalidad en el sector en mención durante el primer semestre del 2020. iii) El Tribunal tampoco justificó por qué el ordenador vial tipo glorieta sería la única o la medida más eficiente para garantizar el cese de la amenaza de los derechos colectivos invocados, aun cuando el informe técnico es enfático en advertir que esa medida tiene el carácter de recomendación o sugerencia. En tal virtud, esta tendría la virtualidad de ser implementada en el largo plazo, siempre que el Invias intervenga realizando las valoraciones técnicas del caso y avalando el proyecto.

Además, allí también se mencionó que esa obra tiene un valor desde la perspectiva de la “accesibilidad y calidad del servicio” y no solamente desde la óptica de la seguridad pública, que es el objeto de la acción de la referencia. 107. Visto lo anterior, es evidente que el informe técnico utilizado por el Tribunal no contiene conclusiones absolutas, entre otras, porque el mismo no constituye un estudio riguroso de necesidad sobre la construcción de un ordenador vial en la intersección de Chagualá. 108.

Toda construcción de infraestructura debe estar motivada en aspectos e insumos técnicos, estadísticos, administrativos, estratégicos, económicos o de planeación que demuestren, con el mayor nivel de precisión posible, la necesidad y la magnitud de la medida. Es inadecuado que el juez de la acción popular adopte una medida como ordenar la construcción de un ordenador vial sin contar con los fundamentos que lo justifiquen. 109.

Las órdenes de amparo emitidas por el juez de la acción popular no sólo deben propender por garantizar el ejercicio adecuado de los derechos colectivos que se encuentren afectados, sino que, por supuesto, tampoco deben representar una amenaza o peligro de agresión para otros bienes jurídicos como la integridad del patrimonio público. iv) La Sala considera que el Tribunal no contaba con las pruebas suficientes para ordenar la ejecución de una obra pública tan específica como la glorieta.

Al hacerlo, invadió la autonomía de la Administración Pública en lo concerniente a la gestión de la infraestructura pública vial y del riesgo de accidentalidad vial. Dicha determinación también obra en detrimento de los principios de responsabilidad, coordinación, eficacia, economía y planeación de las actuaciones administrativas[65]. 110.

En lugar de suponer que dicha construcción resultaba necesaria para “evitar siniestros”, era prioritario considerar la posibilidad de que el Invias, en el marco de su autonomía administrativa, realizara los estudios que indicaran cuáles podrían ser las remodelaciones o acondicionamientos más adecuados para reducir aún más el riesgo de accidentalidad que se presenta en la zona.

XII.2. Del proyecto de construcción de una doble calzada en la intersección vial del sector de Chagualá De conformidad con el Informe N.º SEI-212-2020-110 del Consorcio Interventoría Diseños CCMP, con ocasión del concurso de méritos abierto N.º CMA-DT-SEI-211-2019, el Invias suscribió con el Consorcio I2P, el Contrato N.º 2753 de 2019 con el objeto de realizar “estudios y diseños de la doble calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, departamentos del Quindío y Valle del Cauca”, de conformidad con el respectivo pliego de condiciones y la propuesta técnica y económica presentada por el consultor.

Dicho contrato inició el 24 de febrero de 2020 y “a la fecha” se encuentra en ejecución, con un plazo hasta el 24 de octubre de 2021. 111. Del documento “Estudios y Documentos Previos y Análisis del Sector” de los estudios mencionados, se advierte “[…] la necesidad de mantener, mejorar y fortalecer la red vial nacional, cumpliendo con una labor primordial en los procesos de producción, distribución, comercialización de productos, integración regional y nacional”, además: “[…].

La carretera Armenia- Calarcá - La Paila hace parte de la Transversal Buenaventura - Puerto Carreño, corredor de importancia estratégica para la conexión con el puerto de buenaventura. Se destaca que el corredor Bogotá - Buenaventura es el eje de interconexión vial del país y la salida más cercana al pacífico desde oriente colombiano. Así mismo este proyecto es clave para conectar el Túnel de La Línea y la doble calzada que sale de él hasta Calarcá, con el Puerto de Buenaventura. […]. [C]on la ejecución de este proyecto, el Instituto busca el cumplimiento de uno de los fines constitucionales del estado, como es el de darle continuidad al servicio de transporte terrestre y de esta manera apoyar y contribuir con el Desarrollo Económico de los Departamentos de Quindío y Valle del cauca. […]”[66]. 112.

El proyecto incluye la intersección de Chagualá, toda vez que dentro de los sectores objeto del estudio se encuentra el tramo Armenia – Chagualá – Calarcá (Inicio: 00+000. Fin: 7+02. Código: 40QN05. Longitud: 7,2 km) en el Departamento del Quindío. El proyecto conecta el centro Oriente del Departamento del Quindío con el Nororiente del Valle del Cauca. 113.

El documento en mención indica que los estudios deberán contener el diseño de todas las obras necesarias requeridas para garantizar la estabilidad y calidad total del proyecto, de acuerdo con la sensibilidad del mismo a las condiciones geológicas, geotécnicas, hidráulicas y ambientales particulares del corredor. 114. También advierte que los estudios deberán suministrar la información requerida para evaluar y comparar las alternativas que permitan desarrollar el mencionado proyecto.

Es decir, contendrán una solución ingenieril construible y viable para una segunda calzada dentro del corredor objeto del estudio. Tal solución aludirá a “[…] una infraestructura vial que satisfaga los requerimientos mínimos de seguridad, comodidad y transitabilidad para los usuarios de la vía, contribuyendo así, al desarrollo sostenible y a la integración del país a través de una red vial eficiente específicamente en este sector del país”.

Y agrega: “El alcance del proyecto contempla la identificación, caracterización, análisis y evaluación de las diferentes alternativas […], considerando criterios ambientales, técnicos y socioeconómicos que cumplan con las especificaciones de diseño, optimice la transitabilidad de los vehículos y aumente la seguridad de los usuarios de la vía, disminuyendo los tiempos de viaje y los costos de operación vehicular”[67]. [Resalta la Sala]. 115.

El consultor tiene el deber de realizar la recopilación de información secundaria para de esta manera establecer la ruta de trabajo adecuada para cumplir con el propósito del estudio, y diseños según el área. También se deben realizar levantamientos de información primaria como el inventario e identificación de los componentes de las diferentes estructuras que conforman la infraestructura vial existente, como puentes, señalización, equipamientos especiales y todos aquellos que hagan parte de dicha infraestructura vial. 116.

Además, el “Anexo Técnico del Proyecto Estudios y Diseños de la Doble Calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, Departamento del Quindío y Valle del Cauca”, precisa que el objetivo del Volumen II: Estudio de Trazado y Diseño Geométrico es: “[…] definir el Trazado y Diseño Geométrico de la vía que permita mejorar, ampliar y pavimentar la carretera actual, dando cumplimiento a las especificaciones técnicas mínimas exigidas en cuanto a radios de curvatura, pendiente y otros elementos con el fin de ofrecer una vía, de acuerdo con los tráficos esperados y a las características topográficas y climáticas de la zona donde se desarrolla el proyecto, así como hacer los mejoramiento en el trazado y/o las ampliaciones de la calzada en los sitios que no cumpla con los anchos mínimos y en los que por razones de seguridad vial sean necesarios, con el fin garantizar una operación segura, reducción en los tiempos de viaje y menores costos de operación […] En este volumen se identificarán riesgos, amenazas y vulnerabilidad de la operación futura de la vía existente y se diseñará el tratamiento adecuado en términos, diseños y protocolos precisos para disminuir dichos riesgos de accidentalidad vial”. [Resalta la Sala]. 117.

Por último, en relación con la posible construcción de un ordenador vial en la intersección del sector de Chagualá, el Informe mencionado señala que: “Actualmente dentro del desarrollo de los estudios y diseños se están definiendo los trazados de prefactibilidad para las alternativas que nutren el hito de redacción del NDA. Si bien este ejercicio brinda información acerca de situar un ordenador vial en ese punto, es necesario avanzar en los demás estudios, especialmente de tráfico y seguridad vial para definir la tipología del enlace. […]”. [Resalta la Sala]. 118.

Pues bien, como puede observarse, el proyecto de ampliación vial que pretende ejecutar el Invias, no solamente comprende la intersección vial de Chagualá, sino que también propende por garantizar las condiciones mínimas de seguridad, estabilidad, calidad, comodidad y transitabilidad para los usuarios de la vía. El trazado del proyecto debe ser armónico con los distintos componentes de la infraestructura vial existente -incluida la conexión con la Avenida centenario-, a fin de disminuir los riesgos de accidentalidad vial. 119.

Finalmente, nótese cómo el proyecto no descarta la construcción de un ordenador vial como el que se pretende mediante la presente acción, a efectos de enlazar la doble calzada con la Avenida Centenario. Sin embargo, como se advirtió, esa es una posibilidad que será objeto de análisis de conformidad con los estudios de tráfico y seguridad vial correspondientes.

XII.3. Conclusiones 120. La Sala concluye que, de conformidad con el acervo probatorio incorporado al proceso, cesó la afectación del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad en la intersección de la Variante Calarcá – Circasia y la Avenida Centenario, por cuenta de que, en dicho lugar, el Invias implementó unas medidas de reforzamiento de la seguridad y porque dicha intersección será objeto de intervención mediante la construcción de una doble calzada que mejoraría las condiciones de seguridad existentes. 121.

A pesar de que el 28 de septiembre de 2019 se presentó un accidente que cobró la vida de una persona en la intersección de la Variante con la Avenida Centenario, la Sala observa que el Invias, en primer lugar, adoptó medidas de seguridad para su funcionamiento en el corto plazo, tal y como se indicó en los informes técnicos allegados (apartado XII.1.).

Y, en segundo lugar, se constató que el Invias se encuentra ejecutando medidas que mejoren las condiciones de seguridad en la zona a largo plazo, mediante los estudios y fundamentos que respondan a una debida planeación de la actividad administrativa (apartado XII.2.). 122. Es inapropiado que el juez de la acción popular ordene la construcción de un ordenador vial sin contar con los fundamentos técnicos que lo justifiquen y, además, sin que se hayan materializado por completo las acciones que se están ejecutando para garantizar el ejercicio adecuado de los derechos colectivos. 123.

Las acciones adelantadas por el Invias, aunadas a los más recientes informes de accidentalidad en la intersección vial del sector de Chagualá, desvirtúan la certeza sobre la afectación actual del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. Por tal motivo, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

En esa medida, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los argumentos del escrito de apelación presentado por Instituto Departamental de Tránsito del Quindío. 124. Esta circunstancia no obsta para que las autoridades y entidades competentes continúen desplegando actividades de vigilancia, seguimiento, control, monitoreo y registro sobre la movilidad del sector, incluyendo los siniestros que se llegaren a presentar, así como la determinación de las causas posibles en relación con las condiciones mismas de la vía o cualquiera otro hecho. 125.

Adicionalmente, la decisión de esta Sala tampoco impide que las administraciones en cuyo cargo se encuentran las vías comprometidas, realicen campañas de conocimiento y concienciación sobre la normativa de tránsito y transporte, los deberes de los actores viales y las señales que existen en las carreteras. La Sala exhortará al Invias y al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío en este sentido. 126.

Finalmente, se recuerda que la decisión que se adopta no hace tránsito a “cosa juzgada general o absoluta”, debido a la dinámica y multiplicidad de factores que pueden generar la variación del riesgo de accidentalidad, y a las eventuales dificultades probatorias que dichos factores implicarían. 127. En esa medida, esta sentencia no imposibilita que, en consideración a los derechos constitucionales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y al principio de efectividad de los derechos colectivos, posteriormente se presente una nueva acción popular fundamentada en nuevos medios de prueba que permitan advertir la insuficiencia de la actividad de la Administración Pública en torno a la gestión del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, se haga necesario un nuevo pronunciamiento -valga aclarar- aun cuando exista identidad de sujetos y objeto[68]. 128.

Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 38[69] de la Ley 472 de 1998 y 365[70] del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019[71], la Sala no condenará en costas en esta instancia toda vez que, por las razones expuestas con anterioridad, no se concederán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado.

SEGUNDO: EXHORTAR al Instituto Nacional de Vías -Invias- y al Instituto Departamental de Tránsito del Quindío, en su condición de administradores, respectivamente, de la Variante Armenia – Chagualá – Calarcá -identificada con el Código N.º 40QN05- y de la Avenida Centenario, que: i) continúen desplegando actividades de vigilancia, seguimiento, control, monitoreo y registro sobre la movilidad del sector, incluyendo los siniestros que se llegaren a presentar, así como la determinación de las causas posibles en relación con las condiciones mismas de las vías o cualquiera otro hecho y ii) se encarguen de gestionar campañas de conocimiento y concienciación sobre la normativa de tránsito y transporte, los deberes de los actores viales y las señales que existen en las carreteras bajo su cargo.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta |Aclara Voto | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | P:(11). ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 25 de septiembre de 2017. [4] Ibíd., folio 110. [5] Ibíd., folios 255 y ss., sentencia de 29 de marzo de 2019. [6] Ibíd., folio 284, auto de 3 de mayo de 2019. [7] Ibíd., folio 289, auto de 24 de mayo de 2019. [8] Ibíd., folios 325 y 326. [9] Ibíd., folios 138 y ss. [10] Ibíd., folios 121 y ss. [11] Ibíd., folios 153 y ss. [12] Ibíd., folios 198 y ss. [13] Ibíd., folios 337 y ss. [14] Ibíd., folios 355 y ss. [15] “Las bandas alertadoras modifican la superficie de rodadura de la calzada y produce un efecto sonoro y/o vibratorio en el interior del vehículo cuando se pasa sobre ellas.

Dichas bandas tienen por objeto alertar a los conductores cuando se aproximan a la intersección y que puede no ser percibida adecuadamente por el conductor, más aún cuando este pretende realizar giros a la izquierda”. [16] Ibíd., folios 399 y ss. [17] Ibíd., folios 478 y ss. [18] Ibíd., folios 501 y ss. [19] Ibíd., folios 503 y ss. [20] Ibíd., folios 507 y ss. [21] Ibíd., folio 516. [22] “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [23] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [24] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [25] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [26] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [28] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [29] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [30] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [31] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [35] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [36] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019. Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [37] Constitución Política de Colombia. “ARTICULO 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [38] Ibid., Artículo 65. [39] Ibid., Artículos 300, numerales 2 y 3; 305, numeral 4; 311; 318, numeral 1.º.; y 361, parágrafos 1.º y 8.º transitorios.

Disposiciones desarrolladas en la Ley 1682 de 2013. [40] Ley 105 de 1993, artículo 3.º, numeral 1.º. [41] Constitución Política de Colombia, artículo 82. [42] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2019. Rad. N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá vs Nación – Ministerio de Transporte y otros. [43] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de octubre de 2019.

Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Diana Constanza Baena Tabares y otros vs Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invías) y otros. [44] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de agosto de 2020. Rad. N.º 85001-23-33-000-2016-00235-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Edgar Fabián Ovalle Cuesta y otros vs Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías (Invías) y otros. [45] Cfr: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad.

N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01, y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad. N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01; de 24 de octubre de 2019, Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01; y de 24 de julio de 2020, Rad. N.º 85001-23- 33-000-2016-00235-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [46] “ARTICULO 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [47] Ibíd., “ARTICULO 82.

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […].

ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].

ARTICULO 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. La Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, en el literal c. del artículo 2.º. establece lo siguiente: “c. De la libre circulación: De conformidad con los artículos 24 y 100 de la Constitución Política, toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley.

Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas. En caso de conflicto o insuficiencia de la infraestructura del transporte, el Estado preferirá el servicio público colectivo del servicio particular”. [48] Ibíd., “ARTICULO 65.

La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. [49] Artículo 2.°, literal “d. De la integración nacional e internacional […]”. [50] Artículo 1°. [51] Artículo 2.°, literal e. [52] Artículo 3.°. [53] Artículo 1°. [54] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de marzo de 2006, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.

N.º 17001-23-31-000-2003-00052-01(AP). [55] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP). [56] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). [57] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 17 de julio de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.

N.º 68001-23-15-000-2002-01460-01(AP). [58] “Expediente AP 54001-23-31-000-2005-00075-01. Actora: Xiomara García Rodríguez. M.P. Camilo Arciniegas Andrade”. [59] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad. N.º 41001-23-31-000-2004-001364- 01(AP) [60] Folios 21 y ss. del cuaderno de pruebas del expediente de la referencia. [61] Ibíd., folios 24 y ss. [62] “De acuerdo con la Resolución 1885 del 2015 -capitulo 5.9.-, dichos dispositivos se utilizan para alertar a los conductores de los vehículos cuando se acercan a cambios en las condiciones de la vía o de su entorno, como por ejemplo curvas pronunciadas, entradas a poblados en vías rurales, proximidades a estaciones de peaje, zonas escolares, fin de vía con situación de PARE, y otras singularidades que 3 veces pueden no ser percibidas adecuadamente por un conductor que no esté totalmente alerta.

El sistema de bandas alertadoras está constituido por tres o más grupos de bandas blancas dispuestas en forma transversal a la vía que modifican la superficie de rodadura de la calzada. Cada uno produce un efecto sonoro y/o vibratorio en el interior del vehículo cuando éste pasa sobre ellas. Cada grupo de bandas está constituido por 10 líneas transversales, cuya altura no exceda 20 mm cuando son resaltadas o elevadas y su profundidad no supere los 15 mm cuando son de bajo relieve o fresadas”. [63] Folio 389 del expediente de la referencia. [64] Ibíd., folio 390. [65] Ley 1437 de 2011, artículo 3.º. [66] Folio 499.

CD-ROM con el documento “Estudios y Documentos Previos y Análisis del Sector”; la Resolución N.º 006025 de 6 de noviembre de 2019 “por la cual se ordena la apertura del Concurso de Méritos CMA-DT-SEI-211- 2019 cuyo objeto es la elaboración de los “estudios y diseños de la doble calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, departamentos del Quindío y Valle del Cauca””; el documento “información del procedimiento”; y el pliego de condiciones definitivo para el referido concurso. [67] Documento “Anexo Técnico del Proyecto Estudios y Diseños de la Doble Calzada Calarcá – Armenia y Calarcá – La Paila, Departamento del Quindío y Valle del Cauca”. [68] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007.

M. P: Rodrigo Escobar Gil. “[…] no resultaría constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos. […].Por eso, tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violación de tales derechos, que aun cuando habrían podido participar en el proceso, estarían despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular para enmendar una situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparición con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneración. […]”.

En el mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de septiembre de 2012. M.P: Susana Buitrago Valencia. [69] “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [70] “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. [71] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01.