ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE REVOCATORIA DIRECTA – De acto que reliquidó pensión de jubilación / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE EMPLEADO DE FONCOLPUERTOS – Reconocida mediante actuaciones irregulares / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Procedencia sin consentimiento previo y expreso del titular [L]a Sala considera que, en el caso sub judice, resulta palmario que la reliquidación de la pensión que le fue reconocida al tutelante tuvo su génesis en actuaciones irregulares, puesto que «la Resolución 1100 de 1995, por medio del cual se ajustaron nuevas cuantías pensionales a los trabajadores de Foncolpuertos, fue expedida con base en certificaciones falsas, como efectivamente lo determinó la Fiscalía General de la Nación (Unidad Nacional de delitos contra la Administración Pública) al señalar que los reconocimientos y pagos efectuados por el director de FONCOLPUERTOS, son contrarias a derecho, al haberse comprobado el delito de peculado».
(…) Aunado a lo anterior, se advierte que la referida prestación económica tuvo un aumento en su cuantía de un 100% al valor inicialmente reconocido, sin explicar o detallar los factores salariales que habían sido omitidos en la liquidación inicial, por lo que, efectivamente, existía motivos o razones suficientes para que la administración en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, procediera con la revocatoria del acto administrativo sin el consentimiento o autorización del pensionado.
(…) Es claro así, para la Sala, que la corporación judicial accionada aplicó correctamente las normas y la jurisprudencia al caso puesto a su conocimiento, por cuanto expuso de manera sólida y coherente los argumentos por los cuales consideró que la reliquidación de la pensión reconocida al hoy actor se había expedido irregularmente. (…) Por ende, se estima que la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no es arbitraria, desproporcionada ni mucho menos irracional, ya que se encuentra debidamente fundamentada en las pruebas obrantes en el expediente, en las normas y la jurisprudencia aplicables al caso en concreto; por lo que no es posible en manera alguna predicar que sea transgresora del derecho al debido proceso invocado por la parte demandante y, en ese orden de ideas, constitutiva de la causal específica alegada en este acápite.
(…) Todo lo anterior se acompasa con el contenido del artículo 230 Constitucional, norma que indica el sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones, y con el artículo 228, de la misma Carta Política, precepto establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, ocho (08) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04079-00(AC) Actor: ADAULFO ENRIQUE JIMÉNEZ MONTESINO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela presentada por el ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 14 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES I. 1 La solicitud de amparo 1. El ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al DEBIDO PROCESO (art.29 CP), AL PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 14 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04051-00[1].
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 3. Manifestó que, mediante Resolución número 142060 de 24 de marzo de 1992, la Empresa Puertos de Colombia le reconoció pensión de jubilación convencional, conforme lo disponía el numeral 4 de la convención colectiva de trabajo suscrita entre el empleador y los trabajadores. 4.
Refirió que «el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, profirió la Resolución No. 001379 de 22 de septiembre de 2008 por la cual procedió a revocar directamente la Resolución No 1100 de 1995, por medio del cual El Fondo Pasivo Pensional de Puertos de Colombia –FONCOLPUERTOS decidió ajustar las mesadas pensionales a los topes legales y/o convencionales vigentes para cada caso y reconoció la indexación de la primera mesada pensional a varios pensionados y reajustó su valor en cuantía de $916.803.72, acto administrativo que quedó en firme y ejecutoriado». 5.
Comentó que el anterior acto administrativo, se expidió sin haberse solicitado su consentimiento, pese a que el «reajuste de la pensión de jubilación no se obtuvo por medios ilegales, ni tampoco fue producto del silencio administrativo positivo, por lo que el citado acto administrativo es ilegal, además de que no fue notificado de acuerdo al procedimiento legal administrativo, desconociendo el derecho de defensa». 6.
Señaló que, a través de apoderado judicial promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento, se ordenara el pago de la pensión convencional en la cuantía que le fue reconocida mediante Resolución 1100 de 1995, expedida por el Fondo de Pasivo de la Empresa Puertos de Colombia. 7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 30 de abril de 2014, accedió a las pretensiones planteadas en la demanda. 8. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la UGPP presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2019, en la que resolvió revocar la providencia de primera instancia. 9.
Afirmó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 14 de noviembre de 2019, vulneró sus derechos fundamentes, por cuanto: […] no existe prueba que los reajustes pensionales reconocidos a mi poderdante señor ADAULFO ENRIQUE NIMENEZ MONTESINO, hayan sido expedidos con ocasión de medios ilícitos, es decir, que haya inducido en error a la administración o haya presentado documentación falsa para obtenerlos.
Claramente como me permito recalcar dentro de esta Acción de Tutela; la revocatoria de los ajustes pensionales se dio en cumplimiento de la actuación de la Fiscalía General de la Nación y del fallo del 30 de mayo de 2008 del Juzgado Segundo Penal del Circuito en Descongestión, en el que se condenó a Luis Hernando Rodríguez, en su condición de Gerente de FONCOLPUERTOS; sin embargo, en dicha pieza procesal no se reseña la resolución mediante el cual se reliquidó la pensión del hoy accionante, no pudiendo en consecuencia, revocar dicho acto sin su consentimiento, pues si bien es un hecho notorio los casos de corrupción en el reconocimiento pensional al interior de FONCOLPUERTOS, la demandada tenía que contar con su consentimiento o demostrar que lo obtuvo por medios ilegales y dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003, y cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan para proceder a revocar directamente el reajuste citado, pero no lo hizo, de modo que el fallo recurrido expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección segunda - subsección A, accediendo a las pretensiones y protegiendo derechos pensionales profirió sentencia primera instancia el 30 de abril de 2014 debe ser confirmado […] (negrillas de la Sala) III.
PRETENSIONES 10. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Solicito AMPARAR los Derechos Fundamentales a mi representado señor ADAULFO ENRIQUE JIMÉNEZ MONTESINO, por violación a los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO (art.29 CP), AL PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD.
2. DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida del 14 de noviembre de 2019 dictada por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CONSEJO DE ESTADO, Consejero ponente: Doctor GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad Núm.: 25000-2342-000-2013-04051-01 y en consecuencia ORDENAR a la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, dictar una nueva providencia, ajustada a la constitución y la ley y respetuosa de los derechos fundamentales de mi poderdante señor ADAULFO ENRIQUE JIMENEZ MONTESINO. 3.
Adoptar las medidas de protección constitucional que se consideren necesarias […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 11. Mediante providencia de 18 de septiembre de 2020, se admitió la acción de tutela en contra de los magistrados del Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así mismo, se vinculó como terceros con interés en los resultados del proceso a la UGPP y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. 12.
Las notificaciones se efectuaron por correo electrónico el 22 de septiembre de 2020, tal como consta en el expediente de la referencia. V. INTERVENCIONES 13. Las autoridades accionadas y vinculadas, dentro de la oportunidad procesal concedida para ello, rindieron informe en los siguientes términos: 13.1. V.1. La UGPP, a través de apoderado judicial, se pronunció en los siguientes términos: […] En la decisión adoptada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no era procedente declarar la nulidad de la Resolución 001379 del 22 de septiembre de 2008 mediante la cual se revocó la Resolución No. 1100 del 26 de mayo de 1995.
La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. No se observa el cumplimiento del principio de inmediatez, en razón a que el fallo atacado, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, data del 14 de noviembre del 2019 [ ]. 13.2.
V.2. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la decisión objeto de censura, rindió informe en el que solicitó negar el amparo deprecado por el actor, al considerar que la providencia cuestionada estuvo debidamente fundamentada en las pruebas allegadas al proceso, en el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 13.3.
V.3. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la oportunidad procesal concedida para ello, guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 14. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por el ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[2], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[3] y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018[4] y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problema jurídico 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si la acción de tutela presentada por el ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. b) Si la sentencia de 14 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al revocar la decisión de primera instancia de 30 de abril de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que había accedido a las pretensiones planteadas en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013-04051-0019. 16.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, previamente se abordarán los siguientes aspectos: (i) requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para posteriormente (ii) resolver el caso concreto relacionado con el defecto alegado, siempre y cuando se superen los requisitos generales.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. En sentencia de 31 de julio de 2012[5], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[6], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[7]. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[8]” que se encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 24. El ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al DEBIDO PROCESO (art.29 CP), AL PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD», como consecuencia de ello, deprecó que se dejara sin efectos la sentencia de 14 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000- 2013-04051-00. 25.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso sub examine 26.
La Sala encuentra que tales requisitos se cumplen, por las siguientes razones: 26.1. i) Se invocan la vulneración de derechos de orden fundamental como lo es debido proceso. 26.2. ii) La parte accionante no tiene otro medio para la defensa del derecho fundamental que estima vulnerados con la decisión proferida por la Corporación judicial accionada. 26.3. iii) La acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, dado que la decisión cuestionada se notificó el 27 de febrero de 2020, mientras que la acción de tutela fue radicada el 15 de septiembre de este año. Aunque es un hecho cierto que ha transcurrido un término de seis (6) meses y dieciocho (18) días desde la notificación de la providencia enjuiciada, la Sala de Decisión considera que dicho lapso resulta prudente, si se tiene en cuenta que, desde el 12 de marzo de 2020, vivimos en circunstancias atípicas asociadas a la emergencia sanitaria causada por el “coronavirus” (SARS-CoV-2 o Covid 19). 26.3.1.
Debido a lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, decretó la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional. Asimismo, el Gobierno nacional, a través del Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de excepción de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio.
Igualmente, en materia de orden público se ha restringido el derecho a la libertad de circulación de todos los habitantes del territorio, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas en los Decretos No. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020, 749 de 28 de mayo de 2020, entre otros. 26.3.2.
Sumado a lo anterior, las sedes de la Rama Judicial estuvieron sin acceso al público desde el 15 de marzo de 2020, en cumplimiento de los acuerdos PCSJA20-11517 15 de marzo de 2020, PCSJA20-11521 19 de marzo de 2020 y PCSJA20-11526 22 de marzo de 2020, entre otros. 26.3.3. La conjunción de los anteriores factores, en criterio de la Sala, justifica el hecho consistente en que el mecanismo de amparo no haya sido interpuesto dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, por lo que debe entenderse cumplido el requisito relacionado con la inmediatez de la interposición de la acción de tutela. 26.4. iv) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; 26.5. v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no resulta necesario efectuar un análisis al respecto; 26.6. vi) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.
VI.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela 27. Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la parte accionante. 28.
La Sala pone de presente que si bien es cierto que la parte actora no le atribuye a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado específicamente el defecto en que presuntamente incurrió; del escrito de tutela se infiere que el accionante cuestiona la providencia de 14 de noviembre de 2019, por cuanto revocó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones del proceso ordinario vulnerando, a su juicio, su derecho fundamental al debido proceso. 29.
Por lo anterior, la Sala centrará el estudio de la presente tutela en la causal denominada violación directa de la Constitución. VI.4.2.1. La caracterización de la violación directa de la Constitución Política 30. Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se fundamenta en el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4 de la Constitución Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí dispuestos son normas jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia[9]. 31.
A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que el actual ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares. En esas circunstancias, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[10]. 32.
En esa medida, el defecto por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)’”[11]. 33. En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[12]. 34.
Ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que entre las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos[13]. 35.
La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[14]. 36.
Descendiendo al caso objeto de estudio, y de acuerdo con lo alegado por la parte accionante en su escrito petitorio, se encuentra que la presente problemática se encauza con el tema atinente al alcance de la facultad de revocación directa de la administración, establecida en el artículo 19 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[15], que fue objeto de control abstracto en la sentencia de constitucionalidad No. C-835 de 23 de septiembre de 2003[16]. 37.
Cabe resaltar que, con la finalidad de armonizar y concertar dispares posiciones que en su momento se presentaron en relación con la norma antes indicada, la Corte, de manera ulterior, profirió la sentencia de unificación No. SU-182 de 2019[17], en la que reprodujo y enriqueció los postulados delineados en la sentencia de constitucionalidad arriba señalada.
En dicha oportunidad se precisó lo siguiente: […] Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley; (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber; (iii) Sólo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.
Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral. Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal;
(iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria; (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular;
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado; (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona ( ) (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo (sic) las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial [ ] (negrillas de la Sección). 38. De lo anterior se colige que la administración cuenta con las facultades para revocar directamente el acto administrativo que reconoció o reliquidó una pensión, sin el consentimiento del pensionado, por «motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal». 39.
Ahora bien, a juicio del accionante la corporación judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales y, como consecuencia de ello, incurrió en violación directa de la Constitución, al conservar la presunción de legalidad del acto administrativo por medio del cual la administración revocó de manera directa la decisión que reliquidó y aumentó el monto de la pensión de jubilación convencional reconocida, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 19 de la referida Ley 797 del 29 de enero de 2003[18]. 40.
En ese orden de ideas, para establecer en el presente asunto si la corporación judicial accionada incidió en el defecto específico que se invoca, la Sala estima pertinente analizar, de manera sucinta, los hechos más relevantes que definen el sub lite y, que se concretan a continuación. Veamos: 40.1. El hoy accionante, a través de apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento, se ordenara el pago de la pensión convencional en la cuantía que le fue reconocida mediante Resolución 1100 de 1995, expedida por el Fondo de Pasivo de la Empresa Puertos de Colombia. 40.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 30 de abril de 2014, accedió a las pretensiones planteadas en el proceso ordinario. Tal decisión fue apelada por la UGPP. 40.3. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de 30 de abril de 2014 planteó como problema jurídico el siguiente: ¿si el Ministerio de la Protección Social — Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Gestiones para Fiscales de la Protección Social — UGPP, estaba facultado con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para revocar directamente la Resolución 1100 de 1995, sin obtener el consentimiento previo del actor? 40.4.
Para resolver tal planteamiento, la referida corporación efectuó un análisis normativo y jurisprudencial atinente a la figura de la revocatoria directa, para concluir que «la administración no podrá hacer uso de la revocatoria directa sin el previo consentimiento del titular, en los tres eventos referidos, es decir, cuando el objeto de la revocatoria gira en torno al (i) régimen jurídico aplicable, (ii) la aplicación de un régimen de transición o la (iii) aplicación de un régimen especial frente a uno general.
De tal manera que ante la presencia de cualquiera de los citados presupuestos se deberá acudir a la aprobación del titular del derecho para revocar directamente o, en su defecto, acudir a la acción de lesividad ante esta Jurisdicción para enervar la legalidad de dichos actos administrativos». 40.5. A partir de lo anterior, la corporación judicial accionada resolvió revocar la decisión apelada, con fundamento en las siguientes consideraciones, la cuales se citan in extenso: […] la administración podrá revocar directamente el acto administrativo de reconocimiento pensional sin necesidad del consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho, cuando advierta una circunstancia de ostensible ilegalidad como la ocurrida en el sub examine, toda vez que del acervo probatorio recaudado dentro del proceso y los antecedentes de la Resolución No 001379 del 22 de septiembre de 2008, se desprende que en el curso de la investigación penal adelantada contra el entonces Director de FONCOLPUERTOS Hernando Rodríguez Rodríguez, que culminó en condena penal de 8 años y 8 meses de prisión e inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, y el pago de una multa por el valor de $ 96.211.723.226, se pudo establecer que la Resolución No 1100 de 1995, “Por medio de la cual se paga una reliquidación de prestaciones sociales, unas diferencias por reajuste a la mesada pensional y se fija el nuevo monto de la pensión de jubilación para el año 1995" fue expedida como consecuencia de la comisión del delito de peculado con fundamento en certificaciones falsas, lo que afecta su legalidad. […] Bajo ese contexto, considera la Sala que el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia si se encontraba facultada legalmente para revocar directamente y sin el consentimiento del señor Adaulfo Jiménez Montesino el acto de reliquidación pensional por ser producto de la comisión del delito de peculado, en la medida que contó con los elementos de juicio objetivos y reales para establecer que el incremento del reconocimiento pensional reconocido al actor fue indebido, en la medida que dicho aumento se fundó en certificaciones falsas; de tal manera, basta con que se demuestre dicha ilicitud para que la administración proceda a la revocatoria directa. […] Por tanto, y en aplicación de lo expuesto, se observa que la Resolución 1100 de 1995, por medio del cual, se ajustaron nuevas cuantías pensionales a los trabajadores de Foncolpuertos fue expedida con base en certificaciones falsas, como efectivamente lo determinó la Fiscalía General de la Nación (Unidad Nacional de delitos contra la Administración Pública) al señalar que todos los reconocimientos y pagos efectuados por el director de FONCOLPUERTOS son contrarios a derecho al haberse comprobado el delito de peculado.
Así mismo, se indicó en la sentencia del 30 de mayo de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión en la que condenó al director de Foncolpuertos a devolver al Estado una suma superior a los $94.000.000.000 millones de pesos, por haber incurrido en el delito contra el patrimonio público […] (negrillas de la Sala de Decisión). 40.6.
Aunado a lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado agregó lo siguiente: […] la Sala no puede pasar por alto, que el acto administrativo en mención no determinó con exactitud los factores salariales que se omitieron en la liquidación del derecho pensional y si estos se encontraban o no autorizados en el régimen pensional aplicable al actor; tampoco indicó en qué porcentaje debió reajustarse la pensión del demandante durante los años anteriores a la reliquidación de la pensión, simplemente el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, a través de la Resolución 1100 de 1995, ordenó reajustar la mesada pensional del demandante sin que para tal efecto tuviera algún sustento normativo o probatorio que respaldara tales reajustes e incrementos, y que permitiera inferir que las sumas ordenadas se encontraban ajustadas al régimen pensional del demandante.
Por tanto, en aplicación de lo anterior, la Subsección no comparte los argumentos expuestos por el a quo, toda vez que como se señaló en líneas anteriores, la administración se encontraba plenamente facultada para revocar el acto administrativo de reajuste pensional; facultad que encuentra respaldo normativo en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 que autoriza a las instituciones de Seguridad Social para revocar directamente el acto administrativo sin el consentimiento del particular, cuando comprueben el incumplimiento de los requisitos para reconocer la prestación o que el reconocimiento se efectuó con base en documentación falsa como consecuencia de una ostensible ilegalidad, como sucedió en el sub examine.
En esa medida y como lo precisó la Corte Constitucional, basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar directamente y sin autorización los actos administrativos que fueron expedidos sin el lleno de los requisitos, como efectivamente lo determinó la UGPP al proferir la Resolución 01379 de 2008, razón por la cual, ante la ostensible ilegalidad del acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión reconocida al actor, la sentencia de primera instancia será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda […] (negrillas de la Sala de Decisión). 41.
De manera que una vez esbozados los razonamientos de orden normativo, jurisprudencial y probatorio efectuados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en su providencia de 14 de noviembre de 2019, la Sala considera que, en el caso sub judice, resulta palmario que la reliquidación de la pensión que le fue reconocida al tutelante tuvo su génesis en actuaciones irregulares, puesto que «la Resolución 1100 de 1995, por medio del cual se ajustaron nuevas cuantías pensionales a los trabajadores de Foncolpuertos, fue expedida con base en certificaciones falsas, como efectivamente lo determinó la Fiscalía General de la Nación (Unidad Nacional de delitos contra la Administración Pública) al señalar que los reconocimientos y pagos efectuados por el director de FONCOLPUERTOS, son contrarias a derecho, al haberse comprobado el delito de peculado». 42.
Aunado a lo anterior, se advierte que la referida prestación económica tuvo un aumento en su cuantía de un 100% al valor inicialmente reconocido, sin explicar o detallar los factores salariales que habían sido omitidos en la liquidación inicial, por lo que, efectivamente, existía motivos o razones suficientes para que la administración en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, procediera con la revocatoria del acto administrativo sin el consentimiento o autorización del pensionado. 43.
Es claro así, para la Sala, que la corporación judicial accionada aplicó correctamente las normas y la jurisprudencia al caso puesto a su conocimiento, por cuanto expuso de manera sólida y coherente los argumentos por los cuales consideró que la reliquidación de la pensión reconocida al hoy actor se había expedido irregularmente. 44. Por ende, se estima que la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no es arbitraria, desproporcionada ni mucho menos irracional, ya que se encuentra debidamente fundamentada en las pruebas obrantes en el expediente, en las normas y la jurisprudencia aplicables al caso en concreto; por lo que no es posible en manera alguna predicar que sea transgresora del derecho al debido proceso invocado por la parte demandante y, en ese orden de ideas, constitutiva de la causal específica alegada en este acápite. 45.
Todo lo anterior se acompasa con el contenido del artículo 230 Constitucional[19], norma que indica el sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones, y con el artículo 228, de la misma Carta Política, precepto establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial[20]. 46.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, la Sala negará la solicitud de amparo promovida por el ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, tal como se dispondrá en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo promovida por el ciudadano Adaulfo Enrique Jiménez Montesino, a través de apoderado judicial, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto P. (18) ----------------------- [1] Demandante: Adaulfo Jiménez Montesino. Demandado: UGPP. [2] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [3] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [4] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” [5] Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [6] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [7] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [8] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [9] Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [10] Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [11] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [13] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de agosto de 2019, exp.
No.11001-03-15-000-2019- 02930-00(AC). C.P. Oswaldo Giraldo López. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018. M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [15] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. [16] H. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia de constitucionalidad C- 835 de 23 de septiembre de 2003, Exp.
No. D-4515, M.P. Jaime Araújo Rentería. En esta oportunidad y, en síntesis, la Corte anotó lo siguiente: “(…) Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver.
En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.
Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal (…)”. [17] H. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia de unificación No. SU- 182 del 8 de mayo de 2019, Exp.
No. T-6.796.815, M.P. Diana Fajardo Rivera. [18] […] Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. <condicionalmente exequible> Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes […]. [19] “(…) Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial (…)”. [20] “(…) Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo (…)”.