ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA [L]a Sala encuentra que el accionante se limitó a manifestar su desacuerdo frente a la conclusión a la que llegó la autoridad accionada, sin señalar la configuración de alguno de los supuestos del defecto fáctico, es decir, que se hubiera omitido el decreto, la valoración o la práctica de una prueba; tenido en cuenta un medio de convicción ilegalmente obtenido; o adoptado una interpretación contraevidente de algún elemento allegado al proceso.
De hecho, ni siquiera se refirió a prueba alguna en concreto, actitud que, de ser pasada por alto, obligaría al juez constitucional a realizar, a la luz de todo el material probatorio recabado en el proceso ordinario, un examen integral de los presupuestos fácticos del caso, tal y como corresponde al juez contencioso administrativo. En esos términos, este cargo no resulta procedente puesto que “el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. ( ).
Así las cosas, los cargos recién expuestos carecen de relevancia constitucional en cuanto se limitan a la presentación de una simple inconformidad con un asunto que ya fue definido por los jueces naturales que conocieron el proceso ordinario. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02112-01(AC) Actor: WILLIAM RICARDO ALBA GUIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia de tutela del 3 de julio de 2020, que profirió la Sección Primera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela William Ricardo Alba Guio solicitó el amparo de su derecho fundamental a la igualdad, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con ocasión de la sentencia del 12 de mayo de 2020, proferida por la autoridad accionada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 15001- 33-33-005-2018-00033-01. 2.
Hechos 1. El señor Alba Guio, quien trabajaba como técnico en radioperación en el Centro Regulador de Urgencias de la Secretaría de Salud de Boyacá, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Boyacá[1]. Ello, con el fin de que: (i) se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes durante el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2012 y el 30 de junio de 2017; y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la autoridad demandada el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo de la vinculación. 2.
El Juzgado Quinto Administrativo de Tunja, en sentencia del 22 de octubre de 2018[2], declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al Departamento de Boyacá al pago de las prestaciones sociales que el señor Alba Guio dejó de percibir en los periodos en que estuvo vinculado como técnico en radioperación en el Centro Regulador de Urgencias de la Secretaría de Salud de Boyacá. Para sustentar su decisión, la autoridad judicial manifestó que se acreditó la relación laboral entre las partes y en ese sentido dispuso que: 2.2.1.
Las declaraciones rendidas por los testigos dieron cuenta de la prestación personal del servicio por parte de William Ricardo Alba Guio. 2.2.2. Las actividades de las que estaba encargado el señor Alba Guio eran inherentes a las funciones del Centro de Regulación de Urgencias –CRU– que es una dependencia de la Secretaría de Salud de Boyacá y por lo tanto, estas labores requerían continuidad y permanencia. Prueba de ello, es que la contratación se prolongó por más de cinco años. 2.2.3.
Existía subordinación en la medida en que el demandante no cumplía las tareas de manera autónoma e independiente, sino conforme lo determinara la administración. Además, obran pruebas de que “recibía órdenes directas de la Directora de Prestación de Servicios del Departamento de Boyacá, del Director del Centro Regulador de Urgencias y del Secretario de Salud del Departamento, a quienes les debía rendir informes semanalmente de las novedades relacionadas con la ubicación de pacientes reportados al CRUB ubicados y rechazados por la IPS conforme al proceso de referencia y contra referencia, debía asistir a reuniones de carácter obligatorio y atender los llamados que sus superiores le realizaban”[3]. 2.2.4.
William Ricardo Alba Guio no tenía libertad para programar su horario de trabajo pues debía sujetarse al cuadro de turnos establecido para los trabajadores del CRU. 2.2.5. El elemento de la remuneración se encuentra acreditado en los contratos de prestación de servicios que obran como prueba en el plenario. 3. La anterior decisión fue apelada por la autoridad demandada.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en el fallo de segunda instancia proferido el 12 de mayo de 2020[4], revocó la sentencia del Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 2.3.1. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado “el cumplimiento de un horario, recibir instrucciones de los superiores, o tener que reportar informes de resultados, no significa necesariamente la configuración del elemento de subordinación, pues, la coordinación de actividades entre contratante y contratista es necesario (sic) para el desarrollo eficiente del objeto contractual”[5]. 2.3.2.
A partir de los estudios previos realizados por el ente territorial para la creación de los cargos del CRU se determinó que el departamento no contaba con el personal de planta para el desempeño de las funciones de radioperadores y por lo tanto, desde el acto de creación del Centro Regulador de Urgencias de la Secretaría de Salud de Boyacá se contempló la posibilidad de que, en caso de no existir el personal de planta para tal fin, la vinculación de sus operadores se realizara a través de contratación directa. 2.3.3.
De la valoración de los testimonios y de las planillas de turnos que obran en el plenario no se puede obtener certeza de que hubiera subordinación entre el señor Alba Guio y el departamento de Boyacá porque: (i) los declarantes presentan meras conjeturas sobre el cumplimiento de horarios o de la dependencia del demandante frente a la entidad territorial;
(ii) en varios de los cronogramas de turnos aportados no está especificado el mes y el año al que corresponden; y (iii) en un caso muy similar se probó que los radioperadores del CRU de Boyacá eran autónomos en la organización de los turnos que cada uno iba a cubrir, en tanto, lo indispensable era garantizar la prestación del servicio en forma continua durante las 24 horas del día. Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Boyacá estimó que no se logró desvirtuar la autonomía e independencia de las funciones adelantadas por William Ricardo Alba Guio y que, por el contrario, lo que se evidencia es una tarea de coordinación entre el Centro Regulador de Urgencias y el demandante para el cumplimiento del objeto del contrato suscrito con la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá. 3.
Pretensiones de tutela William Ricardo Alba Guio, el 22 de mayo de 2020[6], presentó solicitud de tutela en la que peticionó que: (i) se ampare su derecho a la igualdad; (ii) se deje sin efectos la sentencia del 12 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá; y (iii) se ordene a la autoridad accionada proferir sentencia de reemplazo confirmando la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Tunja. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela Como sustento de sus pretensiones, el accionante describió la labor que realizaba aduciendo que: (i) las funciones que le habían asignado estaban previstas en la Resolución 921 del 25 de junio de 2010, a través de la que se creó el Centro Regulador de Urgencias de la Secretaría de Salud de Boyacá; (ii) cumplió con turnos presenciales de 8 horas en las instalaciones de la Secretaría de Salud y tenía un jefe inmediato a quien le entregaba informes de las actividades realizadas;
(iii) debía dejar registro de las llamadas que hacía, además de firmar la hora de entrada y salida de cada turno; y (vi) prestó el servicio ininterrumpidamente desde el 2012 hasta el 2017. Con base en estas afirmaciones, William Ricardo Alba Guio estimó que, después de demostrada la relación laboral en estos términos, el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico al negar el reconocimiento del contrato realidad.
Aunado a esto, el tutelante arguyó la configuración de un defecto sustantivo porque: (i) la autoridad accionada no tuvo en cuenta el parámetro de subordinación establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 1997 que establece que hay relación laboral cuando el contratista desarrolla sus actividades de acuerdo a las funciones del Estado y está sometido al cumplimiento de horario y recibo de instrucciones; y (ii) el tribunal desconoció que el elemento de la remuneración estaba probado en los documentos comprendidos entre los folios 71 y 124 del expediente.
Por último, el señor Alba Guio alegó el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución por conculcar el principio de igualdad, en tanto consideró que el Tribunal Administrativo de Boyacá se apartó de sus decisiones anteriores sin justificación. En particular, de la sentencia del 9 de marzo de 2017[7], en la que sí declaró el contrato realidad de una persona que había sido vinculada por el departamento de Boyacá bajo la modalidad de prestación de servicios. 5.
Trámite de tutela e intervenciones La Magistrada de la Sección Primera del Consejo de Estado, Nubia Margoth Peña Garzón, admitió la solicitud de tutela por auto del 28 de mayo de 2020[8]. Notificadas las partes y los terceros interesados, solo recibió respuesta de la autoridad accionada. El Tribunal Administrativo de Boyacá[9] deprecó que se declarara la improcedencia de la solicitud porque la sentencia reprochada se había dictado dentro de los criterios de razonabilidad y motivación. En concreto, sostuvo que el Consejo de Estado ha determinado en su jurisprudencia que, para lograr demostrar la existencia de una relación laboral encubierta bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios, “es necesario que las pruebas que se pretenden hacer valer, sean lo suficientemente contundentes y precisas, de manera que el Juez, en su valoración pueda verificar y dar un juicio asertivo e indudable del derecho que se reclama”[10].
Con base en esa premisa, manifestó que si bien estudió la totalidad de los medios de convicción que se encontraban en el plenario, estos no le ofrecieron certeza de la existencia de una relación laboral. Adicionalmente, la autoridad judicial esgrimió que no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, ni vulneró el derecho a la igualdad porque la sentencia del 9 de marzo de 2017, que señaló el accionante, resolvió sobre una situación fáctica distinta.
En ese orden, aclaró que en los casos en que se discute la existencia de una relación laboral encubierta, su prosperidad depende de la argumentación probatoria particular y por lo tanto, no puede efectuarse un juicio de igualdad frente a otro caso en el que su semejanza gravita simplemente en la temática discutida. 6. Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de julio de 2020[11], denegó la solicitud de amparo.
Como sustento de su decisión, manifestó que no se configuró ninguno de los defectos alegados por la parte accionante en la medida en que: (i) en la sentencia cuestionada se relacionaron y analizaron en debida forma cada una de las pruebas obrantes en el proceso y de estas no se pudo establecer el contrato realidad alegado por el actor; (ii) el tribunal sí tuvo en cuenta para tomar su decisión los parámetros fijados en la sentencia C-154 de 1997, sin embargo, no se pudo determinar el cumplimiento de un horario y/o jornada establecida que demostrara la subordinación o dependencia; y (iii) la autoridad judicial accionada no tenía por qué decidir conforme al fallo que había proferido el 9 de marzo de 2017, pues no existe similitud entre los cargos y funciones desempeñados por la demandante de ese caso y por el señor Alba Guio.
Finalmente, el a quo acotó que, en ocasiones posteriores, el Tribunal Administrativo de Boyacá ha fallado casos con fundamentos fácticos idénticos a este en el mismo sentido y que esta solución se acompasa con la posición unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 7. Impugnación William Ricardo Alba Guio presentó escrito de impugnación[12] en el que arguyó que la Sección Primera de esta Corporación no tuvo en cuenta que él probó los elementos de la relación laboral desde la primera instancia del proceso ordinario.
En ese orden, estimó, que la autoridad judicial pasó por alto que, en su trabajo como radioperador: (i) cumplía labores de la función misional de la Secretaría de Salud de manera permanente; (ii) recibía órdenes del secretario de salud, del director técnico de prestación de servicios y del director del CRUEB; y (iii) obtenía una remuneración mensual.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[13] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[14] de la acción, pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[15].
De conformidad con lo anterior, en el presente apartado se efectuará el examen correspondiente a los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción. 2.1. Legitimación en la causa William Ricardo Alba Guio está legitimado en la causa por activa por cuanto fungió como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia que ataca, y por tanto es titular del derecho al debido proceso que, aunque no lo alegó expresamente como conculcado, sí lo hizo sustancialmente al enunciar defectos sobre la providencia. Este requisito se verifica con relación a este derecho porque solo su vulneración habilita el control constitucional concreto sobre providencias judiciales.
Asimismo, el Tribunal Administrativo de Boyacá lo está por pasiva, pues fue la autoridad que profirió la sentencia cuestionada. 2.2. Subsidiariedad La solicitud cumplió con el requisito de subsidiariedad dado que contra la sentencia de segunda instancia objeto de tutela no procede recurso y no se evidencia causal alguna para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión o el de unificación de jurisprudencia. 2.3.
Inmediatez El requisito de inmediatez se encuentra acreditado toda vez que la decisión reprochada se notificó el 18 de mayo de 2020[16] y el escrito de solicitud de amparo se radicó el 22 de mayo del mismo año[17], es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto[18] y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses[19]. 2.4.
Exposición suficiente de los hechos y argumentos que fundamentan la vulneración y relevancia constitucional 2.4.1. La verificación de estos requisitos parte del hecho de que las providencias reprochadas fueron proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.
Por lo tanto, tienen como principal finalidad salvaguardar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada[20], evitando que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional y que el juez constitucional se inmiscuya en asuntos que no son de su competencia, invadiendo la órbita y restringiendo la autonomía de los jueces de otras jurisdicciones[21].
Entonces, para que sea procedente la intervención del juez de tutela el accionante debe cumplir con una exigente carga argumentativa en la que exponga alegaciones que trasciendan la situación litigiosa propia de la causa ordinaria[22], denoten la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental y expliquen por qué la actuación jurisdiccional incurrió en uno de los defectos[23] que han sido definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
No obstante, el estudio de estos requisitos puede flexibilizarse en algunos asuntos que la Corte Constitucional ha desarrollado en extenso por considerar que tienen una marcada relevancia constitucional, como es el caso que nos atañe, en el que las providencias reprochadas versan sobre el reconocimiento del contrato realidad. En estas controversias, el accionante no requerirá la misma carga argumentativa para demostrar la vinculación del tema con un derecho fundamental, pues es un asunto que el tribunal constitucional ya definió y sobre el que ha marcado unos parámetros que pueden guiar al juez de tutela al hacer su valoración. Sin embargo, aún en estos casos, el tutelante deberá señalar al menos de forma indicativa de qué manera la valoración que realizó la autoridad judicial es defectuosa, porque de lo contrario, obligaría al juez del amparo a efectuar un análisis ab initio, reemplazando por completo al juez natural de cada causa[24] y desnaturalizando la figura subsidiaria[25] y excepcional de la tutela contra providencias. 2.4.2.
A juicio del juzgador de primera instancia: “en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se ha vulnerado su derecho fundamental”[26]. Empero, advierte esta Sala, para que la carga argumentativa satisfaga este requisito resulta preciso que exceda el ámbito estrictamente legal en que se desenvolvió la litis en sede ordinaria, de modo que la tutela no obre a la manera de una tercera instancia en la que el juez constitucional reviva el juzgamiento de un asunto que ya se resolvió por el juez natural con fuerza de cosa juzgada.
Por este motivo, procederá la Sala a analizar el cumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de exposición suficiente de los hechos y argumentos que fundamentan la vulneración de derechos fundamentales que ha sido protestada por el accionante, todo ello conforme a los parámetros anunciados en el apartado 2.4.1. de esta providencia 2.4.2.1.
El accionante en su escrito de tutela manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico porque: “[…] a pesar de haber aportado a la demanda contenciosa administrativa todas las pruebas que demostraron una verdadera relación laboral, la calidad de trabajador y la negativa del Departamento de Boyacá, en el reconocimiento del CONTRATO REALIDAD, el Tribunal Administrativo de Boyacá sala de decisión No 4 quebrantó el derecho fundamental al contrato realidad como derecho ius fundamental del trabajo establecido en el artículo 53 de la constitución política de Colombia y en concordancia con el artículo 125 de la misma disposición del servicio público que adquiere el trabajador con una investidura formal y material”[27].
Pues bien, revisado este cargo, la Sala encuentra que el accionante se limitó a manifestar su desacuerdo frente a la conclusión a la que llegó la autoridad accionada, sin señalar la configuración de alguno de los supuestos del defecto fáctico, es decir, que se hubiera omitido el decreto, la valoración o la práctica de una prueba; tenido en cuenta un medio de convicción ilegalmente obtenido; o adoptado una interpretación contraevidente de algún elemento allegado al proceso[28].
De hecho, ni siquiera se refirió a prueba alguna en concreto, actitud que, de ser pasada por alto, obligaría al juez constitucional a realizar, a la luz de todo el material probatorio recabado en el proceso ordinario, un examen integral de los presupuestos fácticos del caso, tal y como corresponde al juez contencioso administrativo. En esos términos, este cargo no resulta procedente puesto que “el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[29]. 2.4.2.2.
Ahora, frente al cargo que el tutelante presenta como un defecto sustantivo, la Sala observa que hay dos reproches, que, a primera vista, conforme a la exposición de motivos, parecen indicar en realidad un desconocimiento del precedente constitucional y un defecto fáctico por omisión en la valoración de una prueba. (i) El primero señala que, la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 1997 estimó que existía subordinación en los casos en los que el contratista estaba sometido al cumplimiento de horarios y seguimiento de instrucciones y él, a su juicio, cumple con estos presupuestos porque desarrolló su labor por turnos y bajo la supervisión de la dirección de prestación de servicios, del director del CRUEB y del secretario de salud de Boyacá y;
(ii) El segundo, alega que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció que, en los folios comprendidos entre el 71 y el 124 del expediente, se logró demostrar la remuneración que obtenía a manera de contraprestación por sus servicios. Revisada la sentencia del 12 de mayo de 2020, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo de Boyacá justificó su decisión en que a partir de la valoración de los testimonios y de las planillas de turnos no pudo obtener certeza de que hubiera subordinación entre el señor Alba Guio y el departamento de Boyacá porque: (i) los declarantes presentaron meras conjeturas sobre el cumplimiento de horarios o de la dependencia del demandante frente a la entidad territorial;
(ii) en varios de los cronogramas de turnos aportados al proceso no encontraba especificado el mes y el año al que correspondían; y (iii) en un caso muy similar se probó que los radioperadores del CRU de Boyacá eran autónomos en la organización de los turnos que cada uno iba a cubrir. Pues bien, el actor, con motivo de estos reproches, no formuló censura alguna en relación con las razones por las que el tribunal consideró que no se hallaba demostrado el cumplimiento de horarios, ni la dependencia de la entidad territorial.
Y, en ese orden, sus argumentos no entrañan una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional y no explican suficientemente, cómo y en qué medida, el Tribunal Administrativo de Boyacá se apartó del precedente constitucional expuesto en la sentencia C-154 de 1997. Más aún, el tutelante omitió por completo pronunciarse sobre las consideraciones que en relación con las pruebas de los supuestos del precedente hizo la autoridad judicial.
Si algún reproche esbozó, este gravitó sobre el juicio que habría llevado al Tribunal a concluir que no encontraba probada la contraprestación que Alba Guio percibía a cambio de sus servicios, motivo de inconformidad que llama a extrañeza pues la autoridad judicial negó las pretensiones pero por falta de demostración de la subordinación. Así las cosas, los cargos recién expuestos carecen de relevancia constitucional en cuanto se limitan a la presentación de una simple inconformidad con un asunto que ya fue definido por los jueces naturales que conocieron el proceso ordinario. 2.4.2.3.
Por último, el accionante protestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución por vulneración al principio de igualdad, en tanto se apartó de su pronunciamiento del 9 de marzo de 2017[30], en el que sí declaró el contrato realidad a una persona que había sido contratada por el departamento de Boyacá bajo la modalidad de prestación de servicios.
Este reproche, a diferencia de los anteriores, no se dirige a reclamar un nuevo estudio de la causa litigiosa del proceso ordinario. Se trata de una censura dirigida contra la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá por violación del precedente horizontal y de la igualdad por confrontación de la decisión con la impartida en otro caso en el que esta misma autoridad se pronunció en un sentido diferente.
En ese orden, se revela suficiente para dar cumplimiento a los requisitos de la relevancia constitucional y exposición suficiente de los hechos y argumentos, en tanto: (i) presenta una valoración en sentido negativo sobre la actuación jurisdiccional; (ii) indica que las providencias son comparables porque tratan el mismo tema y ambas se dirigen contra el Departamento de Boyacá como entidad contratante;
(iii) señala la diferencia entre los pronunciamientos explicando que en uno se reconoció el contrato realidad y en el otro no; y (iv) trata sobre un componente nuclear del derecho al debido proceso que es la aplicación del precedente vinculante, cuestión que determina el sustento normativo imperante para la resolución de un caso por parte de los órganos judiciales.
Dicho lo anterior, la Sala precisa que en la medida en que el tutelante alegó dos defectos en relación con el mismo cargo, el examen se adelantará de acuerdo a la causal que más se ajusta a los argumentos presentados, que en este caso, es el de defecto sustantivo[31] por desconocimiento del precedente horizontal, defecto que envuelve la violación del derecho constitucional a la igualdad como violación directa de la Constitución. Sin embargo, la anterior adecuación en la nominación del defecto alegado no obsta para que se resuelva sobre los reproches que sustantivamente expuso el actor. 2.5.
Así las cosas, como William Ricardo Alba Guio no protestó la existencia de alguna irregularidad procesal y la providencia cuestionada no es una sentencia de tutela, la Subsección avanzará al análisis del requisito específico sobre el reproche que superó este examen de procedibilidad. 3. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal al haber tomado una decisión distinta a la que sostuvo en el fallo del 9 de marzo de 2017 cuando decidió acerca del contrato realidad de otra persona que trabajaba para el departamento de Boyacá. 4.
Solución al problema jurídico La Corte Constitucional ha establecido que se configura el defecto alegado en este caso, “cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente”[32]. Ello ocurre cuando: (i) en su ratio decidendi se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver;
(ii) esa regla sirvió para solucionar un problema jurídico semejante; (iii) los hechos del caso son similares a los del proceso bajo estudio[33]; y (iv) la decisión fue proferida por una autoridad del mismo nivel jerárquico (precedente horizontal) o por la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia (precedente vertical), es decir, los tribunales de cierre de cada una de las jurisdicciones[34].
Al revisar estos elementos en el caso concreto, la Sala observa que la sentencia del 9 de marzo de 2017[35]: i) Contiene una regla relacionada con el caso a resolver, que establece que cuando se encuentran verificados los elementos de prestación personal del servicio, remuneración, subordinación y carácter permanente y misional de las obligaciones contratadas, se impone declarar la existencia del vínculo laboral y el reconocimiento de las prestaciones sociales. ii) Solucionó un problema jurídico semejante pues, en dicha providencia, también le correspondía al tribunal determinar si se había configurado una relación laboral entre el demandante y el Departamento de Boyacá y si, en consecuencia, le asistía derecho a que se le reconocieran y pagaran la totalidad de los salarios y prestaciones sociales causados durante el período trabajado. iii) No trata hechos comparables con los del caso concreto, en la medida en que resuelve sobre el asunto para una persona que trabajaba como bacterióloga en el Laboratorio de Salud Pública del Departamento de Boyacá, es decir, que cumplía funciones diferentes y tenía un horario distinto al de los radioperadores del Centro Regulador de Urgencias de la Secretaría de Salud de Boyacá. Así las cosas, la Sala observa que la sentencia invocada por el accionante no cumple con la totalidad de los requisitos necesarios para constituir precedente vinculante para el caso, y en esa medida, coincide con la Sección Primera de esta Corporación que en la primera instancia determinó que el Tribunal Administrativo de Boyacá no incurrió en un defecto al apartarse de ella.
Más aún, cuando el componente fáctico en los casos de contrato realidad es la piedra angular de la decisión del juzgador. Ahora bien, habiendo determinado que la referida sentencia no constituye precedente judicial, la Sala encuentra que tampoco existe una vulneración al derecho a la igualdad, pues los límites establecidos para la garantía de este en materia de decisiones judiciales establecen que los jueces en el ejercicio de su actividad deberán (i) someterse a la ley;
(ii) utilizar las pautas orientadoras, previstas por el legislador, para resolver controversias relacionadas con la interpretación de una disposición; y (iii) cuando exista precedente judicial horizontal y/o vertical, decidir conforme a este[36]. Por lo tanto, solo en caso de violarse alguno de estos supuestos se entendería conculcado el derecho a la igualdad.
No así, cuando la autoridad judicial se distancie de decisiones que ha tomado en ocasiones anteriores, pero que no son asimilables al caso bajo estudio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR LA DECISIÓN PROFERIDA POR LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO EN LA SENTENCIA DEL 3 DE JULIO DE 2020 UNICAMENTE EN LO REFERENTE AL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE HORIZONTAL.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 3 de julio de 2020 en lo decidido respecto de los reproches relativos al defecto fáctico y al desconocimiento del precedente constitucional, para en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud sobre esos cargos.
TERCERO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE (Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00) ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Esta información fue obtenida de la sentencia de primera instancia del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho que obra en el archivo electrónico identificado con certificado AA7570749F5BE350 184A8B0488237172 8E8D673F1E0D0DF2 EB17ECD687742984 en el expediente digital. [2] Ibídem. [3] Página 13 ibídem. [4] Archivo electrónico identificado con certificado 43883E7260A3588C 2C7CF16D3E20B28F F84A3F7EC351F5E6 0878A7160D065118 en el expediente digital. [5] Página 13 ibídem. [6] Archivo electrónico identificado con certificado C4E9E83A53E01BBB B217EFFC626F7AFC 40AEF8778F61F432 C1F38B0B93993EE4 en el expediente digital. [7] Identificada con número de radicación 15001-23-33-000-2015-00858-00. [8] Archivo electrónico identificado con el certificado CE5083C33435EC95 10292541F1BF4ED3 1153726F8A0D2903 F8495777840D831B del expediente digital [9] Archivo electrónico identificado con certificado 691E8A084975FAA1 DD848369A403B2DD 12FE44A94867BC61 60054A48FBE7909C en el expediente digital. [10] Página 2 ibídem. [11] Archivo electrónico identificado con certificado C0D898629971B0C2 69A5BB0CD06CA0BF DF295BC7664403DE C391EE2F6E627B2A en el expediente digital. [12] Archivo electrónico identificado con certificado 5503F08FDB037DD3 82AB00C38A25B8BD E81835C4109FFEF9 A2EA40484CE5FA95 en el expediente digital. [13] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [14] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, esta tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [15] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [16] Información obtenida del Sistema de Gestión Judicial “Justicia Siglo XXI”. [17] Archivo electrónico identificado con certificado C4E9E83A53E01BBB B217EFFC626F7AFC 40AEF8778F61F432 C1F38B0B93993EE4 en el expediente digital. [18] Corte Constitucional, SU-961de 1999 y T-031 de 2016 del 8 de febrero de 2016. [19] Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [20] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T-066 de 2019). [21] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [22] Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata.
Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. [23] Cfr. sentencia C-590 de 2005. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 21 de febrero de 2020, expediente n.° 2019-5066-00, 2 de abril de 2020, expediente n.° 2019-04904-01, y 5 de junio de 2020, expediente n.° 2020-00864-00.
Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. [25] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (resaltado agregado). [26] Página 12 del archivo electrónico con certificado C0D898629971B0C2 69A5BB0CD06CA0BF DF295BC7664403DE C391EE2F6E627B2A en el expediente digital. [27] Página 10 del archivo electrónico identificado con certificado 771B093F066CC2C9 C129B2FC1535F88C 0B7578E17846D0D2 DE6D48E1887E1AEC en el expediente digital. [28] Cfr. Corte Constitucional SU-004 de 2018. [29] Cfr. Corte Constitucional SU-004 de 2018 y T-442 de 1994. [30] Identificada con número de radicación 15001-23-33-000-2015-00858-00. [31] La Sala precisa que se trata de un defecto sustantivo porque se está alegando el desconocimiento el precedente proferido por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa (precedente judicial) y el defecto autónomo por desconocimiento del precedente se refiere únicamente al precedente constitucional.
Cfr. la Corte Constitucional en las sentencias T- 343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007, T- 086 de 2007 y SU – 567 de 2015 ha considerado que se configura un defecto sustantivo “[cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente”. [32] Léanse en las sentencias SU-567 de 2015 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. [33] Léase en las sentencias T-729 de 2006, T-328 de 2018, T-459 de 2017 y T-1029 de 2012 de la Corte Constitucional.
En relación con el valor normativo del precedente jurisprudencial, ver, entre otras, las sentencias C-621 de 2015, C-539 de 2011 y C-836 de 2001. [34] Léase en la sentencia SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional. [35] Identificada con número de radicación 15001-23-33-000-2015-00858-00. [36] Sentencia SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional.
Por otra parte, la sentencia T-446 de 2013 prevé que, teniendo en cuenta la autonomía e independencia de las autoridades judiciales para decidir, el derecho a la igualdad solo se entiende conculcado cuando no se justifican los motivos para apartarse del precedente judicial.