ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE VERTICAL – Configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Cuando transcurren tres años, contados a partir de la interposición de la queja, sin que se expida la respectiva sanción / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD [E]sta Sala de Subsección encuentra que, en el presente caso, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical, pues (…) desde la expedición de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 se fijó una única regla de interpretación del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, en donde la vía gubernativa no se tiene en cuenta para ello, por corresponder a otra etapa.
Y, si bien esa sentencia se refirió a un asunto disciplinario, ese criterio se ha extendido a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado en el C.C.A. Así, contrario a lo afirmado por el tribunal accionado, sí existe una postura consolidada sobre la regla de interpretación de la caducidad del artículo 38 del C.C.A., frente a la cual, además, se ha construido un precedente amplio y consolidad, primordialmente, en la Sección Primera de esta Colegiatura.
Por tanto, es evidente que se trata de una tesis jurisprudencial que se debe aplicar de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, salvo que exista una norma especial en contrario, lo que no ocurre, hasta ahora (…) Así, resulta evidente la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical, en tanto su respeto era una obligación por parte de la autoridad judicial accionada, al no superar los requisitos para, en el marco de su autonomía, desconocer el mismo (…) Insiste la Sala en que si bien se censura el desconocimiento de un fallo dictado por el Tribunal Constitucional, en ejercicio del control concreto, la observacia de su ratio decidendi se hacía obligatoria para el accionado, a efectos de resguardar los principios de igualdad y de confianza legítima y, para este caso, se constituía en un antecedente obligatorio, pues la Corte había definido específicamente el alcance del derecho fundamental al debido proceso de la Secretaría de Hábitat, relacionado, en particular, con su facultad sancionatoria y con el hecho de que esta caducada solo sí, luego de transcurridos 3 años, contados a partir de la interposición de la queja, no hubiese dictado la sanción respectiva, en concordancia con el artículo 38 del C.C.A. Así, al haberse desarrollado ampliamente el alcance del derecho fundamental al debido proceso, circunscrito a la facultad sancionatoria de la secretaría tutelante, esa interpretación especial efectuada en sede de revisión de tutela, debía prevalecer sobre la considerada por el tribunal demandado.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 38 SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Frente a decisiones arbitrarias y caprichosas de los jueces [L]a providencia reprochada no contiene una decisión arbitraria ni grosera, tal como lo sostuve en el proyecto de fallo que presenté a consideración de la Sala y que fue derrotado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04998-01(AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DE HÁBITAT DE BOGOTÁ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional Decisión: Se revoca el fallo de primera instancia por advertirse los defectos alegados De acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1], la Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 23 de enero de 2020 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que denegó el amparo en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 27 de noviembre de 2019, la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como de los principios a la seguridad jurídica y a la cosa juzgada, para confutar la sentencia del 06 de junio de 2019 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado en su contra por la constructora ICODI S.A.S., bajo el radicado No. 11001-33-34- 006-2014-00200-01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- El 02 de junio de 2010, la Directora General de la Caja de Vivienda Popular de Bogotá presentó una queja en contra de ICODI S.A.S., bajo el radicado No. 1201010747, relacionada con diferentes deficiencias constructivas advertidas en la Urbanización Germinar I en el distrito capital. 1.2.2.- A raíz de tal información, la Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda de la Secretaría de Hábitat de Bogotá, mediante el Auto No. 2132 del 08 de agosto de 2011, le inició investigación administrativa a la empresa[2].
Surtido este proceso, por medio de la Resolución No. 810 del 29 de abril de 2013 le impuso una sanción pecuniaria y le ordenó la realización de unas obras para corregir las fallas encontradas. La Resolución No. 810 del 29 de abril de 2013 le fue notificada el 14 de mayo de ese mismo año. 1.2.3.- En contra de la Resolución No. 810 del 29 de abril de 2013, ICODI S.A.S. interpuso recursos de reposición y apelación que le fueron resueltos por medio de las Resoluciones Nos. 1649 del 19 de julio de 2013 y 125 del 12 de febrero de 2014, respectivamente, en las que se confirmó la sanción. 1.2.4.- Entonces el 11 de septiembre de 2014 la sociedad constructora formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, pidiendo la nulidad de las Resoluciones Nos. 810 de 2013, 1649 de 2013 y 125 de 2014.
Entre otras, indicó que conforme al artículo 38 del C.C.A.[3] la administración contaba con tres años para ejercer la facultad sancionatoria a partir de la presentación de la queja o de la entrega del inmueble, de manera que, como la queja se presentó el 02 junio de 2010 y solo hasta el 2014 había quedado en firme la penalidad que se le impuso, había operado la caducidad de la señalada potestad. 1.2.5.- Por reparto el conocimiento del proceso identificado con el radicado No. 11001-33-34-006-2014-00200-00 le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, el que, a través de la sentencia del 24 de agosto de 2018, negó las pretensiones.
Consideró, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009[4], que la caducidad opera únicamente si el acto sancionador se expide y notifica transcurridos tres años a partir de ocurrido el hecho que lo ocasione, independientemente de que el debate pueda continuar en la vía gubernativa. Por ende, como la Resolución No. 810 del 29 de abril de 2013 fue notificada el 14 de mayo del 2013, es decir, dentro de los tres años siguientes a la interposición de la queja, según el artículo 38 del C.C.A., no operó la caducidad. 1.2.6.- Inconforme con la decisión ICODI S.A.S. impetró recurso de apelación. Mediante fallo del 06 de junio de 2019 la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 810 de 2013, 1649 de 2013 y 125 de 2014.
Explicó que, pese a la existencia de posturas diferentes, la correcta en materia de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración es aquella que sostiene que la decisión no solo debe haber sido expedida y notificada, sino que también debe quedar en firme dentro de los tres años siguientes a interposición de la queja. Entonces, como la queja fue del 02 de junio de 2010 y la sanción quedó ejecutoriada en el año 2014, había caducado la aludida potestad, según el artículo 38 del C.C.A. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La tutelante adujo que la entidad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir con la providencia dictada en los siguientes defectos: 1.3.1.- Sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto “[e]l Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dictó la sentencia identificada con el radicado 11001-03-15-000-2003-00442-01(S), del veintinueve (29) de septiembre de dos mil nueve (2009), en la cual […] decidió unificar su posición en relación con el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración [… y] acogió la postura que sostiene que para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique, sin que resulte necesario agotar la vía gubernativa dentro del plazo de 3 años señalado en la ley”[5].
Sin embargo, para el momento en que se adoptó la decisión enjuiciada (06 de junio de 2019), se abandonó esta regla jurisprudencial sentada por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. 1.3.2.- Desconocimiento del precedente constitucional, toda vez que la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en la sentencia T-211 de 2018 resolvió un caso con supuestos fácticos similares, cuyas partes son las mismas de este proceso, y en donde ya le había ordenado previamente al tribunal acá accionado revocar una decisión del 24 de noviembre de 2016, por desconocer precisamente el precedente judicial expuesto.
Añadió que el fallo enjuiciado no hace alusión a este precedente ni realiza la más mínima argumentación para desconocerlo. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitó: “1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat. 2. Dejar sin efectos la sentencia del 6 de junio de 2019, proferida por la Sección Primera d[e] [la] Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la sanción impuesta a la Constructora ICODI S.A.S., por presunta caducidad de la potestad sancionatoria de la administración”[6]. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 02 de diciembre de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela.
Esta decisión fue notificada a la parte accionante, a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la constructora ICODI S.A.S. 2.2.- La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó del trámite que surtió la demanda, así como de los argumentos que llevaron a arribar a la conclusión del fallo enjuiciado.
Especialmente, aludió a que (i) la sentencia de unificación citada fue proferida dentro de un proceso que revisó la facultad sancionatoria disciplinaria y no corresponde a aquellas con efectos erga omnes; (ii) en virtud de la autonomía e independencia judicial y al ser la jurisprudencia un criterio auxiliar, se apartaba de dicho pronunciamiento; y (iii) que esta postura ya había sido objeto de revisión en sede constitucional por parte de las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado (Rad. 11001- 03-15-000-2016-01374-01), en donde se expuso que no existía vulneración alguna de derechos fundamentales.
Concluyó que la decisión adoptada estaba conforme a derecho y no había lugar a acceder a las pretensiones de la tutela. 2.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que se le desvinculara del curso del presente amparo, toda vez que los hechos y pretensiones de la solicitud no están relacionados con sus competencias y funciones. 2.4.- La empresa ICODI S.A.S. guardó silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- La Sección Primera de esta Corporación mediante el fallo del 23 de enero de 2020 denegó el amparo.
Para ello, expuso las razones que a continuación se anotan: 3.1.1.- Señaló que si bien la providencia del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena “se denomina y unifica diferentes criterios de la Corporación sobre el momento en que se interrumpe la caducidad” [7] del artículo 38 del C.C.A., no corresponde a una sentencia de unificación de las definidas en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, de modo que “no tiene la entidad, en sí misma, de ser un precedente vinculante y obligatorio”[8]. 3.1.2.- Agregó que la sentencia cuestionada tampoco se identifica en su objeto y causa con el precedente invocado.
Ello en tanto la sentencia de unificación desató un recurso de súplica en el marco de un proceso disciplinario y conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974[9]; mientras que el caso objeto de estudio resolvió sobre la nulidad de unas decisiones administrativas sancionatorias con fundamento en el C.C.A. 3.1.3.- De otro lado, manifestó que la sentencia T-211 de 2018 “no resulta vinculante ni de obligatorio cumplimiento para el tribunal accionado en aquellos asuntos diferentes a los de interpretación de los derechos fundamentales y de la Constitución en general” [10], toda vez que las consideraciones de orden legal que pueda hacer la Corte Constitucional para entrar a resolver una solicitud de amparo en concreto no aplican como precedente, pues este depende de las decisiones que adopte el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo; máxime “cuando lo que pretende la parte actora es que se apliquen los criterios de interpretación legal respecto al alcance del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (…)”[11]. 3.1.4.- Concluyó que, sin perjuicio de la decisión adoptada por la Alta Corporación Constitucional y de la existencia en la Sección Primera del Consejo de Estado de una postura uniforme sobre la pérdida de la facultad sancionatoria, ello no constituía una posición pacífica en esta Colegiatura, razón por la cual podía la autoridad judicial accionada separarse de manera argumentada de dicho criterio. 4.- Razones de la impugnación 4.1.- En contra de la decisión antes aludida la entidad tutelante presentó escrito de impugnación el 03 de febrero de 2020[12].
Allí, precisó que el recurso de amparo pretende que el juez de tutela verifique el desconocimiento de una regla jurisprudencial clara para resolver el actual problema jurídico, pues dicha omisión constituye una evidente vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso, así como a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. 4.2.- Agregó que la unificación de jurisprudencia tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho y su alcance uniforme, lo cual no nace con la expedición de la Ley 1437 de 2011, sino que corresponde a una línea desarrollada desde de la vigencia del Decreto 01 de 1984[13]. 4.3.- Por último, alegó que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 fue acogida por la Sección Primera como un criterio orientador, que sirvió de base para la definición de una tesis jurisprudencial reiterada pacíficamente por más de siete años, como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia T-211 de 2018, por lo que “resulta evidente que esos fundamentos fácticos son equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela”[14]. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia El proyecto de decisión presentado al estudio de la Sala en la sesión del 11 de marzo de 2020 fue derrotado.
Por esa razón, por proveído del 15 de mayo del mismo año, se ordenó la remisión del expediente a este despacho, por corresponder al del consejero que seguía en turno. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 23 enero de 2020 por la Sección Primera de esta Corporación, que resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta por la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá para confutar la decisión del 06 de junio de 2019 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 23 de enero de 2020 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de tutela instaurada. 2.2.- Con tal propósito, en primer lugar, se verificará si el recurso de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se examinará el marco normativo y jurisprudencial de la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración en el C.C.A. y, luego, se evaluará si la sentencia proferida el 06 de junio de 2019, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en los defectos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales 3.1.- La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 3.2.- Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de la tutela en contra de providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de los peticionarios[15].
Estas, también conocidas como defectos, son: defecto orgánico[16]; defecto procedimental[17]; defecto fáctico[18]; defecto material o sustantivo[19]; defecto por error inducido[20]; defecto por falta de motivación[21]; defecto por desconocimiento del precedente[22] y defecto por violación directa de la Constitución[23]. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto (i) La tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues en el presente asunto no se discute una situación de índole legal, sino de carácter ius fundamental, sobre la base de que se debe determinar si la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante al no acoger la regla jurisprudencial definida por esta Corporación desde la sentencia de unificación emitida por la Sala Plena el 29 de septiembre de 2009, relacionada con la contabilización del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración (artículo 38 del C.C.A.) y al omitir el precedente de la Corte Constitucional fijado en la sentencia T-211 de 2018.
(ii) También se acredita el requisito de subsidiariedad, pues en contra de la sentencia de segunda instancia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación. (iii) El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra superado. En efecto, la providencia que se reprocha fue emitida el 06 de junio de 2019 y el amparo se interpuso el 27 de noviembre de ese mismo año, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia[24].
(iv) De la misma forma, el escrito de tutela está debidamente motivado por cuanto se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos fundamentales trasgredidos. (v) La solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal. (vi) Por último, no se ataca una decisión de tutela, sino la providencia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-34-006-2014-00200-01, instaurado por ICODI S.A.S. en contra de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá. Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos que garantizan la viabilidad de la tutela en contra de una providencia judicial, la Sala repasará el marco normativo y jurisprudencial de la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración en el C.C.A., para, finalmente, analizar si en el caso de autos se encuentran configurados los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente vertical y desconocimiento del precedente constitucional. 5.- Marco normativo y jurisprudencial de la facultad sancionatoria de la administración en el C.C.A. 5.1.- El artículo 38 del Decreto 01 de 1984 definió el término de caducidad de la actuación administrativa sancionatoria en los siguientes términos: “Artículo 38.
Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. 5.2.- El contenido de esta norma dio lugar a diferentes interpretaciones jurisprudenciales en esta Colegiatura respecto a la forma de cómo se interrumpía el término de la caducidad.
Al respecto, se erigieron tres tesis, según las cuales, en el plazo de tres años y para que no opere este fenómeno, la administración debía: (i) expedir el acto administrativo sancionatorio; (ii) proferir dicho acto y notificarlo; y (iii) emitir la disposición principal, notificarla y agotar la vía gubernativa (resolver los medios de impugnación y comunicarlos al recurrente). 5.3.- Luego la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado emitió la sentencia del 29 de septiembre de 2009[25].
Allí, por importancia jurídica, analizó el tema de la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, en un asunto disciplinario, y sentó una única posición, al haberse tratado indistintamente el tema por las Secciones que la componen. En efecto, concluyó que para imponer la sanción de manera oportuna solo se requería expedir y notificar el acto dentro del término fijado para ejercer esa potestad, no siendo necesario agotar la vía gubernativa.
Lo anterior, se dio en los siguientes términos: “[…] Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que [e]ste incluye la actuación sino permitir a la administración que [e]ste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.
Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias. […] En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales”. (Negrita fuera de texto). 5.4.- Esta tesis jurisprudencial, aun cuando versó sobre una sanción de carácter disciplinario, fue acogida por la Sección Primera de esta Corporación para interpretar el artículo 38 del C.C.A. Ello, por cuanto (i) la misma sentencia ratificó que la interpretación que allí se acogía cobijaba a todos los procesos sancionatorios que no tuvieran una disposición especial en contrario;
(ii) al explicar los distintos criterios o posturas de las Secciones, solo una tenía origen en una acción disciplinaria; y (iii) reducir el contenido del artículo 38 ejusdem solo a las acciones disciplinarias, llevaría a desconocer que este fue consagrado como una norma general[26]. En efecto, tal posición ha sido consistente en sostener que la regla de interpretación allí fijada resultaba aplicable a cualquier proceso sancionatorio que adelante la administración, “independientemente de si se regulan por una norma especial, como lo es la ley disciplinaria, o general, en el caso del procedimiento administrativo que regulaba el artículo 38 del CCA y que actualmente se rige por el artículo 52 del CPACA”[27].
De hecho, pronunciamientos recientes han sostenido lo siguiente: “Frente a este problema jurídico, la Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia y adoptó la segunda tesis, consistente en que, para que la Administración ejerza oportunamente su facultad sancionatoria, debe expedir el acto administrativo sancionatorio y notificarlo dentro del término establecido en la ley, sin que sea exigible que en ese mismo período se resuelvan los recursos ejercidos en vía gubernativa y se notifiquen las respectivas decisiones […].
Es relevante aclarar que la providencia de la Sala Plena de esta Corporación citada ut supra, versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, y no por el previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, esta Sección [[28]] ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en la mencionada sentencia son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 ibidem […]”[29]. 5.5.- Así las cosas, de conformidad con el marco jurisprudencial en comento, a partir de la expedición de la citada sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, se definió la regla de interpretación sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas.
De ahí en adelante dicha posición fue acogida por la Sección Primera del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y así se ha mantenido su aplicación[30] en los casos donde se ejerció dicha potestad y los afectados demandaron la nulidad de los actos por el acaecimiento de la caducidad. 5.6.- Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-211 de 2018, luego de evidenciar esta línea jurisprudencial en el Consejo de Estado sobre la caducidad de dicha potestad sancionatoria, sostuvo lo siguiente: “Finalmente, hay que precisar que en el precedente descrito si bien se expone una tesis uniforme sobre la forma de contabilización del término de caducidad, algunas de las providencias tomaron como criterio orientador la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 y otras s[o]lo hicieron alusión a la postura reiterada de la sección. Es decir, se estableció una regla de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que se construyó desde dos fuentes: el criterio expuesto por la Sala Plena y el reconocimiento de esa postura como la acogida e imperante en la Sección Primera del Consejo de Estado.”.
En tales términos, el Alto Tribunal identificó un precedente vertical vinculante sobre la interpretación y aplicación del artículo 38 del C.C.A., de modo que, con base en la estructura del poder judicial, recordó que la efectividad del derecho a la igualdad y el resguardo de la seguridad jurídica devienen de la vinculatoriedad del precedente fijado por las autoridades judiciales de mayor jerarquía. 5.7.- Así las cosas, no cabe duda de la regla de interpretación que el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa sentó sobre la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración, por lo que el desconocimiento de esta postura, por demás vinculante, sin la existencia de una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, resultaría vulneradora de derechos fundamentales como la igualdad y el debido proceso, y también contraria a los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica.
Aspectos estos que le corresponde al juez constitucional revisar en el sub examine, a la luz de los defectos alegados. 6.- Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 6.1.- Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical 6.1.1.- Con relación a este defecto la Corte Constitucional[31] ha explicado que no solo se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial emplea una norma que no corresponde al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica[32], sino también cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente judicial (horizontal o vertical[33]) sin justificación suficiente, pues el precedente es de carácter obligatorio.
Sin embargo, ha precisado[34]que es posible apartarse del precedente jurisprudencial siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes requisitos: (i) se haga una referencia expresa, amplia y suficiente del precedente aplicado a casos similares; y (ii) se expongan las razones por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado. 6.1.2.- En el presente asunto, la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá expuso que la providencia de segunda instancia proferida el 06 de junio de 2019 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-34-006-2014-00200- 01, por medio de la cual revocó la decisión del a quo y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados al considerar que había caducado la facultad sancionatoria, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial vertical.
Ello, por cuanto omitió la regla jurisprudencial fijada a partir de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación del 29 de septiembre de 2009, según la cual, de conformidad con el artículo 38 del C.C.A., la facultad sancionatoria solo caduca si transcurre el término de tres años y la administración no expide y notifica el acto que impone la sanción, independientemente del tiempo que tome en resolver los recursos en la vía gubernativa. 6.1.3.- Con la finalidad de establecer si con la decisión cuestionada se incurrió en el defecto invocado, es menester verificar el análisis realizado por la autoridad judicial accionada.
Así, para emitir su providencia, el tribunal consideró que la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido uniforme en cuanto a la forma de computar la caducidad y prueba de ello son las tres directrices distintas que frente al tema se han desarrollado. Bajo esta premisa, indicó que no bastaba con la expedición del acto administrativo y su notificación, sino que era necesario, además, que tal decisión se encontrara debidamente ejecutoriada y se diera a conocer al interesado.
Resaltó que dicho criterio ha sido aplicado por esa Sala de Decisión “en forma sistemática y profusamente desde años atrás”[35], con fundamento en un concepto del 25 de mayo de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que fue luego acogido por la Sección Primera de esta Corporación en una sentencia del 05 de febrero de 2009[36].
Adicionalmente, sostuvo que la posición adoptada por la Sala Plena de esta Corporación el 29 de septiembre de 2009 se dio al interior de un proceso disciplinario, por lo que atendiendo a la autonomía e independencia judicial, a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad de los jueces, y a que no se trata de una providencia con efectos erga omnes;
“se aparta[ba] de ese pronunciamiento”[37]. Para soportarlo, aludió a unos fallos de tutela de la Sección Cuarta[38] y Quinta[39] de esta Colegiatura en los que se descartó el defecto por desconocimiento del precedente derivado de la sentencia de unificación invocada. 6.1.4.- Pese a las argumentaciones esbozadas, esta Sala de Subsección encuentra que, en el presente caso, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical, pues, como se expuso en el capítulo anterior, desde la expedición de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 se fijó una única regla de interpretación del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, en donde la vía gubernativa no se tiene en cuenta para ello, por corresponder a otra etapa.
Y, si bien esa sentencia se refirió a un asunto disciplinario, ese criterio se ha extendido a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado en el C.C.A.. Así, contrario a lo afirmado por el tribunal accionado, sí existe una postura consolidada sobre la regla de interpretación de la caducidad del artículo 38 del C.C.A., frente a la cual, además, se ha construido un precedente amplio y consolidado[40], primordialmente, en la Sección Primera de esta Colegiatura[41].
Por tanto, es evidente que se trata de una tesis jurisprudencial que se debe aplicar de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, salvo que exista una norma especial en contrario, lo que no ocurre, hasta ahora. En ese orden de ideas, no le era dable a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconocer este precedente de su superior funcional, que lejos de servir como un simple criterio auxiliar, le imponía un límite a su actividad, en especial cuando los argumentos que esbozó para apartarse del mismo se fundaron en decisiones emitidas por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 y a la definición de la regla jurisprudencial invocada por la parte actora[42].
Razones estas que evidencian un incumplimiento a la carga de ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada para distanciarse de la postura del órgano de cierre y unificador de jurisprudencia. Así, resulta evidente la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical, en tanto su respeto era una obligación por parte de la autoridad judicial accionada, al no superar los requisitos para, en el marco de su autonomía, desconocer el mismo. 6.2.- Defecto por desconocimiento del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad 6.2.1.- Esta causal se erige de manera autónoma para aludir a aquella insalvable omisión de los jueces al inobservar el precedente fijado por la Corte Constitucional tanto en control abstracto como en control concreto de constitucionalidad.
Sin embargo, el sentido, alcance y fundamento de obligatoriedad de sus pronunciamientos varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas[43]. No obstante, ambos tienen en común que se deben acatar (i) para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma normarum, en tanto la Corte Constitucional es el intérprete autorizado de la Carta[44], y (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad[45].
De esta manera, respecto de las sentencias de control abstracto de constitucionalidad, la obligatoriedad de la jurisprudencia se desprende de los efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional. Así, cuando una norma se declara inconstitucional por contrariar la Norma Superior, debe salir del ordenamiento[46]. Esta es la razón por la que la ratio decidendi de todas las sentencias de control abstracto de constitucional –bien declaren o no inexequible una disposición–, debe ser acogida, sin hesitación, por todas las autoridades.
En cuanto a los fallos proferidos en sede de control concreto de constitucionalidad, la observancia de su ratio decidendi se hace necesaria para afianzar los principios de igualdad y de confianza legítima. Es por esta razón por la que en la jurisprudencia constitucional se ha dispuesto que “la interpretación y alcance que se le dé a los derechos fundamentales en los fallos de revisión de tutela deben prevalecer sobre aquella que se realiza por otras autoridades judiciales, incluyendo altos tribunales de cierre de las demás jurisdicciones”[47]. 6.2.2.- Así, el precedente constitucional puede llegar a inobservarse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es el que debe acogerse a la luz del texto superior, (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada o (iv) no se acoge el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela[48]. 6.2.3.- Recordado lo anterior, en el sub examine, la parte accionante le enrostró a la providencia acusada también el desconocimiento del precedente constitucional al omitir la sentencia T-211 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se resolvió un caso idéntico al actual.
Al efecto, resaltó que en esa decisión el Alto Tribunal advirtió de la existencia de la regla jurisprudencial descrita sobre la caducidad de la potestad sancionatoria y que esta resultaba de obligatoria observancia. 6.2.4.- Al respecto, es de señalar que el tribunal no hizo referencia alguna a la sentencia T-211 de 2018 de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, aun cuando era de su total conocimiento.
En efecto, en esa providencia se revisó una acción de tutela con identidad fáctica y jurídica al sub judice. Esto es, promovida igualmente por la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que hubo un desconocimiento del precedente del Consejo de Estado frente a la caducidad de la facultad sancionatoria dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001333400120140025501, al haber declarado en la sentencia del 24 de noviembre de 2016 la nulidad de unas sanciones impuestas a la empresa ICODI S.A.S. por, también, fallas en una construcción. Como si se tratara del mismo caso que hoy se analiza, la Corte Constitucional hizo una revisión del desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas prevista en el artículo 38 del C.CA., y sostuvo que “para el momento en el que se profirió la decisión acusada esa postura había sido reiterada pacíficamente por más de 7 años”[49].
De ahí que haya advertido que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia del 24 de noviembre de 2016, incurrió en el defecto alegado porque desconoció el precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con la regla jurisprudencial de interpretación del reiterado artículo 38, derivando ello en una vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la accionante.
Además, le ordenó emitir una nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones sobre el “precedente consolidado, uniforme, reiterado y pacífico”[50]; la cual fue acatado con la expedición de la sentencia del 16 de julio de 2018[51]. 6.2.5.- En consecuencia, advierte la Sala que también se incurre en este defecto, toda vez que, pese a existir un caso con las mismas partes, análogos problemas jurídicos y una idéntica definición sobre el alcance de los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional, a través de la ratio decidendi de una sentencia de control concreto de constitucionalidad o de revisión de tutela como lo es la T-211 de 2018, caprichosamente la autoridad judicial accionada omitió el estudio de los criterios y consideraciones plasmadas sobre la existencia de un precedente vinculante en materia de caducidad de la facultad sancionatoria definida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
En efecto, el desconocimiento de la T-211 de 2018, que estudió un caso equiparable al analizado, comporta una grave amenaza a los derechos a la igualdad y al debido proceso de las personas que acuden a la administración de justicia, así como a los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica. Se resalta que el Máximo Tribunal Constitucional en la sentencia de tutela referida sostuvo que: “En el presente caso, la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá formuló acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Para la accionante la providencia judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso porque desconoció la tesis jurisprudencial fijada el 29 de septiembre de 2009, por la Sala Plena del Consejo de Estado, según la cual en el término de caducidad previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 las autoridades públicas deben expedir el acto administrativo sancionatorio y notificarlo. 42.- La Sala comprobó que la sentencia de unificación invocada por la accionante sirvió como criterio orientador para la consolidación del precedente uniforme, pacífico y reiterado de la Sección Primera del Consejo de Estado, superior jerárquico del juez accionado, en relación con la regla jurisprudencial para la contabilización del término de caducidad previsto en el artículo 38 ibídem.
En consecuencia, identificó un precedente vertical, vigente y vinculante para el juez accionado. A partir de esa circunstancia analizó la providencia judicial cuestionada, estableció el incumplimiento de las cargas que debió agotar el Tribunal para aplicar una interpretación diferente a la tesis jurisprudencial fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y, por lo tanto, comprobó la afectación de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante”[52].
(Negitra fuera de texto). Entonces, la autonomía que reviste la actividad judicial y que fue invocada por el tribunal accionado, no autoriza el desconocimiento del principio de igualdad que se impone frente a todas las autoridades, incluidos los jueces, y según el cual las situaciones fácticas semejantes deben tener las mismas consecuencias jurídicas[53].
Insiste la Sala en que si bien se censura el desconocimiento de un fallo dictado por el Tribunal Constitucional, en ejercicio del control concreto, la observacia de su ratio decidendi se hacía obligatoria para el accionado, a efectos de resguardar los principios de igualdad y de confianza legítima y, para este caso, se constituía en un antecedente obligatorio, pues la Corte había definido específicamente el alcance del derecho fundamental al debido proceso de la Secretaría de Hábitat, relacionado, en particular, con su facultad sancionatoria y con el hecho de que esta caducada solo sí, luego de transcurridos 3 años, contados a partir de la interposición de la queja, no hubiese dictado la sanción respectiva, en concordancia con el artículo 38 del C.C.A. Así, al haberse desarrollado ampliamente el alcance del derecho fundamental al debido proceso, circunscrito a la facultad sancionatoria de la secretaría tutelante, esa interpretación especial efectuada en sede de revisión de tutela, debía prevalecer sobre la considerada por el tribunal demandado.
Esta es la razón por la que la Sala le enrrostra el defecto de desconocmiento del precedente de la Corte Constitucional a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es pacífica la línea sentada por la Corte, según la cual se incurre en el vicio analizado cuando de manera deliberada, el juez ordinario, no acoge el alcance que le ha dado a un derecho fundamental a través de la ratio decidendi de una sentencia de tutela[54]. 7.- De conformidad con lo expuesto, se observa que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente de la Sección Primera de esta Corporación sobre la regla de interpretación de la caducidad de la facultad o potestad sancionatoria de la administración contemplada en el artículo 38 del C.C.A., el cual le era vinculante y de obligatorio cumplimiento.
También, abandonó el precedente de la Corte Constiucional establecido en la sentencia T-211 de 2018 en un caso idéntico al analizado. Si bien fue en ejercicio del control concreto de constitucionalidad, por lo que, en principio, sus efectos son inter partes[55], se hace extensivo, en procura de la salvaguarda de la integridad de la Carta[56], a partir de la postura del intérprete autorizado de la Constitución[57], para garantizar la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima. 8.- En conclusión, la Sala considera que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la sentencia proferida el 06 de junio de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 11001-33-34-006-2014-00200-01, incurrió en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial y desconocimiento del precedente constitucional.
Bajo estas consideraciones, se revocará el fallo de tutela proferido el 23 de enero de 2020 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, para amparar los derechos fundamentales de la entidad accionante y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada, así como se le ordenará que emita una nueva decisión en la que contemple el precedente reiterado de esta Corporación sobre la regla de interpretación de la caducidad del artículo 38 del C.C.A., según las consideraciones realizadas en esta providencia. Adicionalmente, se le instará para que continúe aplicando la tesis jurisprudencial ampliamente expuesta y reiterada en esta providencia sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para AMPARAR los derechos fundamentales de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el fallo proferido el 06 de junio de 2019 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-34-006-2014-00200-01, y ORDENAR que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia profiera una sentencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta el precedente reiterado de la Sección Primera de esta Corporación sobre la regla de interpretación de la caducidad del artículo 38 del C.C.A., conforme a las consideraciones aquí realizadas.
TERCERO: INSTAR a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a que siga aplicando la regla jurisprudencial definida por la Sección Primera del Consejo de Estado y reiterada por la Corte Constitucional sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
QUINTO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.
SEXTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Salvamento de voto JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Frente a decisiones arbitrarias y caprichosas de los jueces [L]a providencia reprochada no contiene una decisión arbitraria ni grosera, tal como lo sostuve en el proyecto de fallo que presenté a consideración de la Sala y que fue derrotado.
SALVAMENTO DE VOTO Me aparto de la decisión que se adoptó en la providencia del 26 de junio de 2020 que accedió al amparo y dejó sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de unas resoluciones de la Secretaría distrital de Hábitat de Bogotá, al considerar que había caducado la facultad sancionatoria.
A mi juicio, la providencia reprochada no contiene una decisión arbitraria ni grosera, tal como lo sostuve en el proyecto de fallo que presenté a consideración de la Sala y que fue derrotado. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] En vigencia del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo – C.C.A.). [3] “Articulo 38.
Caducidad respecto de las sanciones. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. [4] Sección Primera.
Radicado No. 25000-23-24-000-2004-00370-01. [5] Folios 14 y 15 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. D87CA1008AA409E6 5F10AAA7657BAF4B 91229BCE449BF0AF 8C2F98D1E34F72EF. [6] Folio 18 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. D87CA1008AA409E6 5F10AAA7657BAF4B 91229BCE449BF0AF 8C2F98D1E34F72EF. [7] Folio 185 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. D87CA1008AA409E6 5F10AAA7657BAF4B 91229BCE449BF0AF 8C2F98D1E34F72EF. [8] Ibídem. [9] “Por la cual se expiden normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario y se dictan otras disposiciones”. [10] Folio 186 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. D87CA1008AA409E6 5F10AAA7657BAF4B 91229BCE449BF0AF 8C2F98D1E34F72EF. [11] Ibíd. [12] Folios 196 al 200 óp. Cit. [13] Para demostrar lo anterior citó las sentencias: 1080 del 19 de diciembre de 1999, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; 13961 del 04 de diciembre de 2002, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; 13393 del 27 de marzo de 2003, C.P. Ligia López Díaz; y 2001-00372 del 19 de diciembre de 2005, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. [14] Folio 200, óp. Cit. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 08 de noviembre de 2018, radicado número 11001-03-15- 000-2018-02775-01. [16] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello. [17] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [18] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [19] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [20] Se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [21] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [22] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [23] Tiene lugar cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [24] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de Unificación del 05 de agosto de 2014, radicado número 11001-03-15-000-2012- 02201-01. [25] Radicado No. 11001-03-15-000-2003-00442-01, C.P. Susana Buitrago Valencia. [26] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de mayo de 2020, radicado número 11001-03-15-000-2020-00687-00 (AC), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de abril de 2020, radicado número 11001-03-15-000- 2020-00927-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Acción de tutela en la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, en el trámite promovido en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por proferir la sentencia del 12 de septiembre de 2019 y desconocer la posición jurisprudencial del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo en materia de caducidad de la potestad sancionatoria. [28] Se citó lo siguiente: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2019, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 250002324000-2011-00494-01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2019, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 250000324000-2011-00065-00, entre otras.”. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de diciembre de 2019, radicado No. 25000-23-24- 000-2006-00115-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, en donde la empresa JLR Administradora S.A. y Promotora Internacional de Hoteles Londoño S.C.A. demandó al Ministerio de Comerio, Industria y Turismo por aplicarle unas sanciones y considerar que había caducado la potestad sancionatoria.
Sobre el particular también se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 05 de diciembre de 2019, radicado No. 25000-23-24-000-2012-00295-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, caso en el cual la empresa Bugueña de Aseo S.A. E.S.P. – Bugaseo demandó la nulidad de una sanción fijada en su contra por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sobre la base de la caducidad de la facultad sancionatoria. [30] La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia del 18 de julio de 2019, al interior de los procesos acumulados 25000-23-24-000-2010-00161-01 y 05001-23-31-000- 2010-00487-01, donde se demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por la imposición de unas sanciones, hizo un recuento de lo sostenido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, sobre lo que debe entenderse como acto sancionatorio y el cómputo de su caducidad, así de cómo dicha posición fue posteriormente prohijada y reiterada por la Sección Primera del Consejo de Estado. [31] Corte Constitucional, sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. [32] De esta manera, ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las situaciones fácticas que se exponen: “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.
(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente - interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.
(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia. (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”.
Sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007. [33] Sobre el precedente horizontal y vertical, la Corte Constitucional ha señalado: “Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa.
El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”.
Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011 y T -102 de 2014. [34] Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013 y T-328 de 2018. [35] Folio 56 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. C556823B17C170CE 225281234B06557E 29E7927E74875EC5 93869132A96FC49E. [36] Radicado No. 25000-23-24-000-2000-00643-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. [37] Folio 57 del expediente digital, aportado en versión escaneada, subida a SAMAI por medio del certificado No. C556823B17C170CE 225281234B06557E 29E7927E74875EC5 93869132A96FC49E. [38] Emitidos el 08 de septiembre de 2016 y el 08 de junio de 2017, bajo los radicados Nos. 11001-03-15-000-2016-01374-01 y 11001-03-15-000-2017- 01043-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [39] Providencia del 03 de agosto de 2017, radicado No. 11001-03-15-000- 2017-01043-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [40] La Sección Primera de esta Colegiatura, en la sentencia del 18 de julio de 2019, radicado número 25000-23-24-000-2010-00161-01 y 05001-23-31- 000-20100-0487-01 (acumulados), insistió en que “el criterio que habiéndose fijado con la referida sentencia de unificación, ha sido objeto de reafirmación sistemática por parte de esta Corporación sin que resulte justificable su inobservancia.”. [41] Pues tal como lo sostuvo la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia del 22 de mayo de 2020, op. cit., “al resolver asuntos relativos a la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, varias Secciones de esta Corporación han reconocido y ratificado el criterio unificado, establecido en la sentencia del 29 de septiembre de 2009”. [42] Incluso también se citó una sentencia de tutela de la Sección Quinta de esta Corporación, que si bien señaló que el fallo de unificación solo aplicaba para el régimen sancionatorio disciplinario, existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección, en los que volcó su postura hacia la que se ha venido haciendo referencia en esta providencia. Entre otras, ver: sentencias del 26 de julio de 2018, radicado número 25000- 23-24-000-2008-00498-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; y del 1º de agosto de 2019, radicado número 11001-03-15-000-2019-01130-01(AC), C.P. Rocío Araujo Oñate. [43] Sentencia T-351 de 2011. [44] Ver además sentencias T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza. [45] Sentencia T-360 de 2014. [46] Sentencia SU-611 de 2017. [47] En palabras de la Corte: “En síntesis, la Corte ha considerado que la obligatoriedad de la ratio decidendi de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad y del acceso a la administración de justicia pues (de no ser así) la aplicación de la ley y la Constitución dependería del capricho de cada juez - y se habla de capricho precisamente para referirse a los casos en los que los jueces no justifican por qué se apartan de la jurisprudencia de unificación -, de manera tal que casos idénticos o similares podrían ser fallados en forma absolutamente diferente por distintos jueces e incluso por el mismo juez” y al acceso a la administración de justicia porque “…las decisiones de la Corte y su interpretación de la Constitución serían ignoradas por los jueces, en contra del derecho de los asociados a que exista una cierta seguridad jurídica acerca de la interpretación de las normas”.
Cfr. sentencia T-566 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado en la sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores. [48] Ver sentencia T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto y T-656 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [49] Sentencia T-211 de 2018. [50] Ibídem. [51] Según consulta realizada en la página web de la Rama Judicial (https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?En tryId=jm8Z47LIaytXzzId6oF078qtbqw%3d). [52] Sentencia T-211 de 2018. [53] Cfr. Sentencia T-211 de 2018. [54] Ver sentencia T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto y T-656 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, etre muchas otras. [55] En este sentido, la vinculación de los jueces de tutela a los precedentes constitucionales resulta relevante para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico como un conjunto estrechamente relacionado con la Constitución. Por tal razón, de no acogerse un precedente constitucional, la consecuencia devendría en restarle fuerza normativa a la Carta. [56] Artículo 241 de la Constitución. [57] En tanto reiteró los alcances del precedente vertical que, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, limita la autonomía judicial, pues se debe respetar la postura del superior, en aras de salvaguardar los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, así como el derecho a la igualdad que rigen en nuestra Constitución.