CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia - Centro Zonal Centro (ICBF) Regional Valle del Cauca, y Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (Valle del Cauca) / INHIBITORIO – Por cuanto decisión cuestionada tiene carácter judicial y no puede controvertirse en un conflicto de competencias administrativas / PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA, LA ADOLESCENCIA, LA FAMILIA Y LAS MUJERES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Remite copia para acompañamiento El 4 de julio de 2019, el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali profirió sentencia con respecto a la segunda resolución de declaratoria de adoptabilidad en favor del niño J.C.C., en la que reiteró los argumentos de no homologar porque: i) ya se había dado una decisión en la Sentencia núm. 196, y ii) la defensora no realizó lo ordenado en esa sentencia. Por lo tanto, remitió nuevamente el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a la autoridad administrativa.
Según se ha analizado, las decisiones de los jueces de familia proferidas por vía de homologación de la declaratoria de adoptabilidad son de carácter judicial, carecen de recursos y son definitivas. Por lo tanto, la Sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, en la cual decidió no homologar la Resolución núm. 172 del 2016 de la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), es una decisión judicial en firme, que no puede ser cuestionada a través de un conflicto de competencias administrativas.
(…) [P]or la complejidad y el tiempo que ha tomado el trámite del proceso de restablecimiento de los derechos del niño J.C.C., la Sala se dirigirá a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres de la Procuraduría General de la Nación para que realice un acompañamiento a este caso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00119-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Defensoría de Familia - Centro Zonal Centro (ICBF) Regional Valle del Cauca, y Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (Valle del Cauca).
Asunto: Decisión inhibitoria. Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. Homologación de la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente. Decisión judicial de no homologación, en firme. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar las diligencias allegadas con la solicitud de definición de un conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El 4 de febrero de 2014, el Hospital Club Noel puso a disposición del ICBF, Centro Zonal Suroriental (Regional Valle del Cauca), al niño J.C.C[1]. Adjuntó el informe de medicina legal y la denuncia ante la fiscalía por presunto abuso sexual.
(folios 1 al 41, cuaderno 1). 2. Mediante Auto de apertura núm. 113 del 4 de febrero de 2014, el defensor de Familia del Centro Zonal Suroriental del ICBF (Región del Valle del Cauca) inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño J.C.C. y adoptó, como medida provisional, la ubicación en Hogar de Paso Ciudadela del Rio, ubicado en Cali (folios 42 al 46, cuaderno 1). 3.
El 13 de febrero de 2014, mediante auto núm. 060, la defensora de Familia del Centro Zonal Suroriental del ICBF (Región del Valle del Cauca) modificó la medida provisional de restablecimiento en Hogar de Paso Ciudadela del Rio y ordenó el traslado del niño J.C.C. al hogar sustituto de la Fundación Caicedo González (folios 60 al 71, cuaderno 1)[2]. 4.
En la Resolución núm. 67 del 27 de mayo de 2016, la defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), declaró en situación de vulneración de derechos al niño J.C.C., y confirmó la medida de ubicación en hogar sustituto. (folios 116 al 120, cuaderno 1). 5. La defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), el 6 de septiembre de 2016, dictó la Resolución núm. 172, por medio de la cual definió la situación jurídica del niño J.C.C. al declararlo en «situación de adoptabilidad» (folios 242 al 280, cuaderno 2). 6.
En cumplimiento del artículo 119 de la Ley 1098 de 2006, numeral 1, la defensora de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), por memorando S0171807604 del 17 de enero de 2017) remitió, al juez de familia (reparto), la solicitud de homologación de la Resolución núm. 172 que declaró la adoptabilidad del niño J.C.C. (folio 322, cuaderno 2). 7.
El Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, por auto de sustanciación núm. 22 del 20 de enero de 2017, avocó el conocimiento y ordenó poner en conocimiento al Procurador Judicial en Asuntos de Familia (artículo 137 C.G.P) porque la defensora había omitido notificar al Ministerio Público, según lo establecido en el artículo 95, parágrafo único, inciso final, del Código de la Infancia y la Adolescencia (folios 323 y 324, cuaderno 2). 8.
En su intervención, la Procuraduría solicitó la nulidad de lo actuado[3] y el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, por Auto interlocutorio núm. 304 del 20 de febrero de 2017, en efecto declaró la nulidad de «todo (sic) la actuación administrativa adelantada por la Defensora.de Familia del Centro Zonal Centro del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, Seccional Valle», y ordenó devolver las actuaciones a dicha defensoría (folios 328 y 329, cuaderno 2). 9.
La defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), al considerar que la nulidad era saneable en los términos del artículo 136 del C.G.P, profirió la Resolución 328 del 17 de abril de 2017, mediante la cual «se subsana la indebida notificación al Ministerio Público de los actos administrativos proferidos en favor del niño [J.C.C.]».
La defensora remitió esta decisión al Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali mediante memorando S210925 del 26 de abril de 2017 (folios 337 al 344, cuaderno 2). 10. Por Auto núm. 1336 del 5 de julio de 2017, la juez once de familia de oralidad de Cali resolvió avocar conocimiento de las diligencias (folio 360, cuaderno 2) 11.
El Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali mediante Sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, falló: «NO HOMOLOGAR la Resolución No. 172 del 06 de septiembre de 2016, emitida por la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Centro, Regional Valle del Cauca, mediante la cual se declaró en situación de adoptabilidad al niño [J.C.C.] pues se considera más conveniente para el interés superior del menor, procurar su reubicación al interior de su familia biológica o extensa, realizando las gestiones pertinentes en aras de que se lo integre a su familia consanguínea, conforme lo expuesto en precedente» (folios al 365 al 378, cuaderno 2). 12.
La defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca) el 10 de octubre de 2017, interpuso acción de tutela contra la sentencia núm. 196 del Juzgado Once de familia de Oralidad de Cali ante el Tribunal Superior de Cali (reparto). Solicitó un análisis profundo con el objetivo de tomar una decisión ajustada a la realidad legal y constitucional del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño J.C.C., consideró que el juez de familia no revisó todas las actuaciones realizadas con la madre biológica y la búsqueda de familia extensa.
(folios 379 al 386, cuaderno 2) 13. El Tribunal Superior de Cali, Sala de Familia, mediante providencia del 26 de octubre de 2017, declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la defensora de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), contra la Sentencia 196 del Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali.
La Sala consideró que el Juzgado actuó conforme a la Constitución, la Ley y, en particular, al precedente contenido en la Sentencia T-024 de 2017[4]. (folios 387 al 395 cuaderno 2) 14. En cumplimiento de la Sentencia núm. 196 del Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, la defensora de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), desde noviembre de 2017, retomó el trabajo psicosocial con la madre biológica del niño J.C.C, efectuó visitas domiciliarias para conocer la situación de la madre, autorizó las visitas para fortalecer los vínculos familiares y realizó búsqueda de familia paterna. 15.
Por Resolución 024 del 28 de diciembre de 2018, la defensora de familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) declaró, nuevamente, en situación de adoptabilidad al niño J.C.C. (folios 517 al 537, cuaderno 3). 16. El 18 de febrero de 2019, la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), remitió el proceso al juez de familia (reparto) para la homologación de la Resolución núm. 024 del 28 de diciembre de 2018, que declaró en adoptabilidad al niño J.C.C. (folios 548 al 552, cuaderno 3). 17.
El 15 de marzo de 2019, el Juzgado Noveno de Familia de Oralidad de Cali devolvió la diligencia a la oficina de reparto, al observar que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos había sido conocido por el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali. (folios 553 y 554, cuaderno 3). 18. El Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali avocó el conocimiento por auto de sustanciación núm. 569 del 2 de abril de 2019, y, mediante Sentencia núm.170 de junio 4 de 2019, falló no homologar la Resolución 024 del 28 de diciembre de 2018 que declaró la adoptabilidad del niño J.C.C, porque no se dio cumplimiento a lo ordenado en la Sentencia núm.196 del 31 de julio de 2017, referente a «procurar su reubicación al interior de su familia biológica o extensa, realizando las gestiones pertinentes en aras de que se lo integre a su familia consanguínea» (folios 565 al 568, cuaderno 3). 19.
Con memorando del 11 de junio de 2019, la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), interpuso recurso de reposición contra la Sentencia 170 del Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, con el objetivo de que se examinara el interés superior del menor y se reconocieran las actuaciones adelantadas por el Centro Zonal, «que son muestra de la situación real del niño J.C.C».
(folios 569 y 570, cuaderno 3). 20. Por Auto Interlocutorio núm. 959 del 12 de julio de 2019, el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali resolvió rechazar de plano, por improcedente, el recurso de reposición interpuesto por la defensora de familia el Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), y ordenó dar cumplimiento a la Sentencia núm. 170 del 4 de junio de 2019 proferida por el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (folios 571 al 573, cuaderno 3). 21.
La defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), por Resolución núm. 213 del 24 de julio de 2019, remitió al Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño J.C.C, para que definiera de fondo la situación jurídica. Argumentó que a la fecha la defensora perdió competencia para definir la situación jurídica del niño por vencimiento de términos, según el artículo 103 del Código de Infancia y la Adolescencia (folios 574 y 575, cuaderno 3). 22.
El Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, por Auto de Sustanciación núm. 1513 del 10 de septiembre de 2019, dispuso devolver las diligencias a la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca). Argumentó que la situación jurídica del niño J.C.C fue definida por la Resolución 172 de 2016, la cual no fue homologada por la Sentencia 196 del 31 de julio de 2017, y al existir una decisión judicial se debe actuar conforme al fallo.
(folios 576 al 578, cuaderno 3). 23. Mediante Resolución núm. 321 del 26 de septiembre de 2019, la defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), planteó conflicto de competencia dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos del niño J.C.C., ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 24.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Auto interlocutorio núm. 38 del 30 de enero de 2020, observó que la competencia para resolver el conflicto de competencias está en cabeza de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el artículo 39 de Ley 1437 de 2011. En consecuencia, ordenó el envío a la Sala (folios 581 al 583, cuaderno 3).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (folio 3 al 7, cuaderno de la Sala).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca); al Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali; a la madre biológica del niño J.C.C., y a la Fundación Caicedo González Riopaila (folios 3 al 7, cuaderno de la Sala). El 18 de junio de 2020, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que la defensoría de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca) allegó alegatos.
(folio 8, cuaderno de la Sala) III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Del Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (Valle del Cauca) De acuerdo con el contenido de la Sentencia 170 del 4 de junio de 2019, el Juzgado: Señaló que la homologación de la declaratoria de adoptabilidad de acuerdo con la Corte Constitucional:[5] […] envuelve no sólo un control formal derivado del respeto de las reglas de procedimiento que rigen el trámite de restablecimiento de derechos, sino también un examen material dirigido a confrontar que la decisión adoptada en sede administrativa sea razonable, oportuna y conducente para proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, en términos acordes con el interés superior de los menores de edad. […].
Manifestó que conoció la Resolución 172 de 2016, proferida por la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), que declaró en situación de adoptabilidad al niño J.C.C., que mediante la sentencia 196 del 31 de julio de 2017, resolvió no homologarla y ordenó devolver a la defensora para adelantar gestiones de vinculación y reintegro del menor a su familia biológica o extensa, conforme a lo establecido en el artículo 56 de la Ley 1098 de 2006.
Recordó que dentro de la acción de tutela interpuesta por la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), ante el Tribunal Superior de Cali, Sala Familia, se negó el amparo invocado mediante providencia del 26 de octubre de 2017, por lo que se entiende que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño J.C.C. está definido y la Sala no encontró violación al mismo.
Sostuvo que al momento de revisar las actuaciones adelantadas por la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), posteriores a la sentencia, se demostró que en ningún momento el niño fue reintegrado a su medio familiar, como se había ordenado en la Sentencia 196 del 31 de julio de 2017, y no se probó que se haya iniciado un nuevo proceso administrativo de restablecimiento de derechos por hechos posteriores a la providencia judicial.
Advirtió que la defensora de familia solo retomó actuaciones dentro del mismo expediente administrativo, dándole continuidad, sin tener presente la sentencia proferida; a su vez, citó que la Corte Constitucional ha señalado: si el juez de familia opta por no homologar la decisión de adoptabilidad, el defensor subsanará las irregularidades advertidas por el juez cuando le es devuelto el expediente o tomará medidas o decisiones distintas a la adoptabilidad, a favor del niño, niña o adolescente.
Por lo anterior, el Juzgado dispuso no homologar las resoluciones de declaración de adoptabilidad proferidas por la defensora de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), y ordenó que se cumpliera lo establecido en la Sentencia 196 de 2017, la cual dispuso el reintegro del niño J.C.C. a su entorno familiar biológico o familia extensa. b) De la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) Manifestó que en ningún momento realizó una interpretación diferente a la Sentencia 196 de 2017 porque lo ordenado por el juez fue: Procurar la reubicación al interior de la familia biológica o extensa del niño J.C.C., realizando las gestiones pertinentes; que el niño continúe por un tiempo prudencial bajo protección del Estado, a través del ICBF, en la modalidad de hogar sustituto como en la actualidad se encuentra, debiendo el ICBF, permitir el contacto gradual del menor con su entorno familiar biológico (madre y hermanos) y familia extensa como abuelos, tíos, primos, hasta que se logre en lo posible una reintegración familiar, realizando el acompañamiento y apoyo a la señora A.M.C.C, en el cumplimiento de sus obligaciones familiares, de acuerdo con lo dispuesto en el Código de la Infancia y adolescencia, adoptando las medidas correctivas en el caso de que ello sea necesario.
Superada esta etapa se deberá dar aplicación a los ordenado en el artículo 56 del C.I.A referente a la ubicación del niño en su familia de origen o Familia extensa. (negrillas en el texto) Señaló que no hay espacio para interpretar lo ordenado en la sentencia porque el cumplimiento del reintegro del niño estaba condicionado al resultado de la etapa de reintegración familiar; afirmó que tanto la autoridad administrativa como los equipos psicosociales realizaron las intervenciones para lograr el fortalecimiento del vínculo materno – fraterno filial sin alcanzar el objetivo, por lo cual no se dio la condición para que el niño regresara con su familia materna.
Advirtió que estas actuaciones no fueron valoradas por el juez porque solo se refirió a una parte de la visita domiciliaria que se le realizó a la madre, en la que se explicó que ha mejorado la situación de vivienda, y recibe auxilios por parte del Estado, pero se omitió la observación sobre no contar con red de apoyo y la imposibilidad de ubicar familia extensa por línea paterna, lo cual es prueba del impedimento para cumplir cabalmente lo ordenado en la sentencia. Argumentó que las decisiones que se tomen dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos deben buscar el interés superior del menor, principio que refleja una norma ampliamente aceptada por el derecho internacional, que consiste en darle un trato preferente al niño, acorde con la situación jurídica, para lograr garantizarle un desarrollo integral y armónico como miembro de la sociedad.
Este principio debe considerar las situaciones individuales, únicas e irrepetibles en cada caso. También hizo referencia a la Ley 1098 de 2006, Ley 1878 de 2018, y recalcó que la autoridad administrativa definió la situación jurídica del niño en dos ocasiones, pero al no ser homologada por el juez once de familia de oralidad de Cali, ninguna autoridad administrativa tiene competencia para definir la situación jurídica del niño J.C.C., y quedó en un limbo jurídico el PARD.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: […]. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Para analizar los requisitos del artículo 39 del CPACA en el caso concreto, la Sala debe primero estudiar la naturaleza de la función de homologación de la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente, en cabeza del juez de familia. b) La naturaleza de la función de homologación de la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente, en cabeza del juez de familia La adopción es una medida de restablecimiento de derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, prevista por el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006.
Tiene carácter definitivo. La adopción de un niño, niña o adolescente solamente puede darse por (i) el consentimiento o (ii) por la declaratoria de adoptabilidad (artículo 63 del código en cita), y quien quiera adoptar debe cumplir con los requisitos del artículo 68 del Código de la Infancia y la Adolescencia. El trámite para la adopción de niños, niñas y adolescentes tiene una regulación propia en cabeza del ICBF.
La declaratoria de adoptabilidad debe ser promulgada por el defensor de familia, como resultado de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, en el que se verifique que el niño, la niña o el adolescente «carece de familia nuclear o extensa o que teniéndola, esta no garantiza la protección y el desarrollo de los derechos del niño»[6].
De acuerdo con el artículo 107 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 7º de la Ley 1878 de 2018, al momento de proferir la resolución que declare la adoptabilidad, se ordenarán una o varias de las medidas de restablecimiento de derechos previstas por el artículo 53 de esa misma ley. Según lo dispuesto en el artículo 108 (original), si existió oposición en la actuación administrativa o si las personas a cuyo cargo estuviese el cuidado, la crianza y educación del niño, niña o adolescente se oponen en los 20 días siguientes a la ejecutoria, aunque no lo hubieren hecho durante la actuación administrativa, el defensor de familia deberá remitir el expediente al juez de familia para su homologación. «En los demás casos la resolución que declare la adoptabilidad producirá, respecto de los padres, la terminación de la patria potestad del niño, niña o adolescente adoptable y deberá ser inscrita en el libro de varios de la notaría o de la oficina de registro civil» (artículo 108 del Código en cita).
La homologación corresponde al juez de familia, conforme al artículo 119, numeral 1, del Código de la Infancia y la Adolescencia. La competencia es en única instancia[7], de manera que contra la decisión del juez sobre la homologación – o no homologación - de la declaratoria de adoptabilidad no procede recuso alguno. Según la jurisprudencia constitucional, la homologación de la declaratoria de adoptabilidad por parte del juez de familia comprende una doble función: realiza el control de legalidad de la actuación administrativa, pero al mismo tiempo debe velar por el respeto de los derechos fundamentales de los implicados en el trámite, en especial, debe salvaguardar el interés prevalente de niños, niñas y adolescentes, actuando de esta forma como juez constitucional[8].
La homologación es un control de legalidad que hace el juez de familia sobre el acto administrativo que declara la situación de adoptabilidad del niño, niña o adolescente, el cual se entiende como una función de control judicial. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en la sentencia T-502 de 2011, en la que manifestó sobre la homologación: […] se tiene que la función de control judicial de legalidad de la resolución de adoptabilidad va más allá de la verificación del cumplimiento de los requisitos formales del procedimiento administrativo […] (negrillas añadidas).
Una vez se adelanta la revisión de la declaratoria de adoptabilidad por parte del juez de familia se pueden presentar dos situaciones: i) El juez decide homologarla. En este caso, el defensor de familia que adelantó el trámite administrativo deberá expedir una resolución en la que consigne esa decisión[9]. De acuerdo con el artículo 123 de la Ley 1098 de 2006: «[l]a sentencia de homologación de la declaratoria de adoptabilidad se dictará de plano, producirá, respecto de los padres, la terminación de la patria potestad del niño, la niña o el adolescente adoptable y deberá ser inscrita en el libro de varios de la notaría o de la Oficina de Registro del Estado Civil».
(negrillas añadidas). ii) El juez decide NO homologar. En este caso, el defensor de familia «dictará resolución que subsanará las irregularidades advertidas por el juez o tomará medidas o decisiones distintas a la adoptabilidad, a favor del niño, niña o adolescente»[10]. En este punto, es importante resaltar que el defensor de familia no puede obviar lo ordenado por el juez de familia; por ende, la actuación administrativa deberá estar enmarcada dentro de lo dispuesto por la providencia judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: Así que, si el juez decide no homologar y su motivación se fundamenta en que no hay razones suficientes para que los niños involucrados se encuentren por fuera de su medio familiar, tendrá el Defensor de Familia que tomar las medidas pertinentes para su reintegro[11]. Así las cosas, la Sala entiende que las decisiones de los jueces de familia proferidas por vía de homologación de la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente son de carácter judicial, carecen de recursos y, por tanto, son definitivas. 2.
Caso concreto De los antecedentes, se observa que: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos en favor del niño J.C.C. inició el 4 de febrero de 2014 con auto de investigación núm. 113 proferido por el defensor de familia del Centro Zonal Suroriental del ICBF (Región del Valle del Cauca). El 6 de septiembre de 2016, con Resolución núm. 172, la defensora del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) declaró, como medida definitiva, la adoptabilidad del niño J.C.C., de acuerdo con la Ley 1098 de 2006.
En cumplimiento del artículo 108 de la Ley 1098 de 2006, el 17 de enero de 2017, la defensora de familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos al Juez de Familia (reparto), con la solicitud de homologación de la resolución que declaró en adoptabilidad al niño J.C.C. El Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, profirió Sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, en la cual decidió no homologar la resolución núm. 172, emitida por la defensora de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), y consideró que en aras del interés superior del niño, se debía procurar la reubicación con su familia biológica o extensa, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 1098 de 2006.
Luego del seguimiento al entorno familiar del niño, la defensora de familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), profirió la Resolución 024 del 28 de diciembre de 2018, que declaró nuevamente en adoptabilidad al niño J.C.C., porque consideró que no se había logrado su reubicación con la familia biológica o extensa, y remitió al Juzgado de Familia para surtir la homologación. El 4 de julio de 2019, el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali profirió sentencia con respecto a la segunda resolución de declaratoria de adoptabilidad en favor del niño J.C.C., en la que reiteró los argumentos de no homologar porque: i) ya se había dado una decisión en la Sentencia núm. 196, y ii) la defensora no realizó lo ordenado en esa sentencia. Por lo tanto, remitió nuevamente el proceso administrativo de restablecimiento de derechos a la autoridad administrativa.
Según se ha analizado, las decisiones de los jueces de familia proferidas por vía de homologación de la declaratoria de adoptabilidad son de carácter judicial, carecen de recursos y son definitivas. Por lo tanto, la Sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali, en la cual decidió no homologar la Resolución núm. 172 del 2016 de la defensora de familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), es una decisión judicial en firme, que no puede ser cuestionada a través de un conflicto de competencias administrativas.
Al respecto, en un caso similar esta Sala sostuvo[12]: Es claro entonces, en el ordenamiento jurídico, que las decisiones de los jueces de familia proferidas por vía de homologación en los asuntos previstos en el Código de la Infancia y la Adolescencia son definitivas y, en consecuencia, para el caso que nos ocupa, ni las autoridades administrativas concernidas ni esta Sala tienen competencia o facultad alguna para discutirlas o no aplicarlas.
Por esta razón se debe ratificar que en el presente asunto no es jurídicamente posible un conflicto de competencias administrativas. En consecuencia, en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser decidido de fondo por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La Sala, entonces, se declara inhibida por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas y devolverá las diligencias a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), para que cumpla con lo ordenado en la sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Once de Familia de oralidad de Cali.
Adicionalmente, por la complejidad y el tiempo que ha tomado el trámite del proceso de restablecimiento de los derechos del niño J.C.C., la Sala se dirigirá a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres de la Procuraduría General de la Nación para que realice un acompañamiento a este caso.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el presunto conflicto de competencias administrativas planteado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) y el Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (Valle del Cauca), por inexistencia del mismo, dado que existe decisión judicial de no homologación en firme.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca) para que dé cumplimiento a la sentencia núm. 196 del 31 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Once de Familia de oralidad de Cali.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Centro del ICBF (Regional Valle del Cauca), al Juzgado Once de Familia de Oralidad de Cali (Valle del Cauca), a la señora A.M.C.C, madre biológica del niño J.C.C., y a la Fundación Caicedo González.
CUARTO: REMITIR copia de esta decisión y del expediente a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres de la Procuraduría General de la Nación.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujetan la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Como medida de protección a la intimidad de los niños, se omitirán sus nombres y los de sus familiares. [2] A causa del traslado del niño J.C.C., al hogar sustituto de la Fundación Caicedo González, la defensoría de Familia del Centro Zonal Centro, del ICBF (Regional Valle del Cauca), por Auto 040 del 20 de febrero de 2014, avocó conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento.
(folio 72, cuaderno 1). [3] La Procuraduría General de la Nación solicitó la declaratoria de nulidad en los términos del artículo 133 numeral 8 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 95 del Código de Infancia y Adolescencia, el cual determina que los procuradores judiciales de familia deben ser parte de los procesos administrativos con la finalidad de defender los derechos de los niños, niñas y adolescentes (folios 325 al 327, cuaderno 2). [4] La sentencia analiza el alcance de la competencia del juez de familia en el proceso de homologación de la resolución de declaratoria de adoptabilidad. [5] Corte Constitucional, Sentencia T-730, fecha 25 de noviembre de 2015. [6] Corte Constitucional, Sentencia T 512, fecha 8 de agosto de 2017. [7] L. 1098/06, Artículo 119.
“Competencia del Juez de Familia en Única Instancia. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia: 1. La homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes. […] [8] Corte Constitucional, Sentencia T 664, fecha 24 de agosto de 2012 [9] Sentencia T-262/18 (10 de julio). [10] Corte Constitucional, Sentencias T-671 de 2010, T-502 de 2011 y T-741 de 2017. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-502, Fecha 30 de junio de 2011 [12] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 15 de julio de 2015. Radicado: 11001-03-06-000-2014-00274-00(C).