ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - Improcedencia por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad / RECURSO DE REPOSICIÓN - Mecanismo idóneo y eficaz contra el auto que concede recurso de apelación [L]a parte accionante consideró que el Juzgado incurrió en defecto procedimental absoluto porque no declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación – Fomag, en contra de la sentencia de primer grado, dado que la parte apelante no asistió a la audiencia de conciliación posterior al fallo ( ) pese a que la parte accionante pudo hacer uso del recurso de reposición ( ) optó por no ejercer o presentar tal medio de impugnación. Ante la omisión ( ) la presente acción deviene improcedente ( ) Además, debe advertirse que la solicitud de amparo respecto del defecto procedimental atribuido al Juzgado, tampoco satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, comoquiera que transcurrió el lapso aproximado de dos años y quince (15) días; plazo queno resulta razonable, más aún si se tiene en cuenta que no se expuso ni se demostró dentro del expediente, algún hecho, razón o argumento que justifique la inactividad de la accionante ( ) la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo respecto del defecto procedimental invocado.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Correcta aplicación de las normas pertinentes / RECURSO DE APELACIÓN - Cumplió con los presupuestos para ser admitido en segunda instancia [P]ara la Sala es claro que el Tribunal accionado aplicó correctamente las normas al caso puesto a su conocimiento, por cuanto expuso de manera sólida y coherente los argumentos por los cuales el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, cumplió con los presupuestos para ser admitido en segunda instancia. ( ) [A] juicio de la Sala, el asunto que nos ocupa no es posible predicar la configuración de un defecto sustantivo ( ) esta Sección negará la solicitud de amparo respecto al referido defecto sustantivo invocado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03903-00(AC) Actor: MARIANA CASTILLO MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE DECISIÓN ORAL, SECCIÓN B Y OTRO Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, en contra: i) de las providencias de 1° de junio y de 16 de agosto de 2018, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y ii) de los proveídos de 15 de noviembre de 2018 y de 24 de febrero de 2020, proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B; decisiones que fueron adoptadas en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001-33-33-002-2013-00172-00.
I.
ANTECEDENTES I. 1 La solicitud de amparo 1. La ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO MATERIAL EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y Principios constitucionales a la Seguridad Jurídica y Confianza Legítima», cuya vulneración le atribuyó: i) a las providencias de 1° de junio y de 16 de agosto de 2018, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y ii) a los proveídos de 15 de noviembre de 2018 y de 24 de febrero de 2020, proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B; decisiones que fueron adoptadas en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001-33-33-002-2013-00172-001.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 3. Manifestó que, mediante Resolución número 000409 de 24 de febrero de 2007, la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla le reconoció pensión de jubilación, sin la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año al status de pensionada. 4.
Inconforme con lo anterior, a través de apoderado judicial promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Distrito de Barranquilla – Secretaría de Educación, con miras a que declarara la nulidad parcial del acto administrativo demandado y, como consecuencia de ello, se ordenara reliquidar su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al status de pensionada. 5.
Indicó que el conocimiento de dicho proceso ordinario le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, despacho judicial que, en sentencia de 24 de abril de 2018, resolvió acceder a las pretensiones planteadas en la demanda. 6. Señaló que la apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio presentó, oportunamente, recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, por lo que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla dispuso convocar a las partes para llevar a cabo audiencia de conciliación judicial posterior al fallo. 7.
Comentó que el 1° de junio de 2018, «se celebró la audiencia de conciliación pactada, en la que el juzgado accionado decide “suspender la audiencia de conciliación” bajo el argumento de, según manifiesta “reconocerle personería a la apoderada apelante”, desbordando las facultades de “control de legalidad” conferidas a los jueces, y pasando por alto que en el mismo auto que fijó fecha de audiencia YA HABÍA RECONOCIDO PERSONERÍA, tornándose entonces en una decisión arbitraria ya que no guarda ningún motivo sustancial o legal». 8.
Relató que el «2 de agosto de 2018, se celebra la continuación de la audiencia de conciliación, en la que se decidió conceder el recurso de apelación interpuesto por la entidad condenada, pese a las notorias falencias e irregularidades procesales en que se incurrió en el decurso de este trámite». 9. Expuso que el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, a través de auto de 15 de noviembre de 2018, dispuso admitir el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, decisión frente a la cual promovió recurso de reposición el cual fue resuelto desfavorablemente el 24 de febrero de 2020. 10.
Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto y sustantivo, al no haber declarado desierto el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que vulnera su derecho fundamental al debido proceso. 11.
Consideró que el defecto procedimental absoluto «se configura desde la decisión del juzgado accionado, en la que tiene que ver con la suspensión de la audiencia de conciliación y la concesión del recurso de apelación, pese a que el procedimiento y requisitos legales que contiene la Ley 1437 de 2011 para la presentación, concesión y admisión del recurso de apelación, más precisamente el requisito de la asistencia a la audiencia de conciliación post fallo-art. 192, inciso cuarto-, el cual no fue satisfecho por la entidad apelante». 12.
Sostuvo que el defecto sustantivo «resulta predicable respecto del auto del 24 de febrero de 2020, mediante el cual se decidió no reponer el auto que admitió la apelación, ya que dicha decisión plasma una interpretación errada de la normativa que regula tanto el requisito de la asistencia de la parte apelante a la audiencia de conciliación post fallo, así como de la facultad/deber del juez de impartir el “control de legalidad”».
III. PRETENSIONES 13. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Tutelar a favor de mi mandante, el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO MATERIAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA contemplados en la Constitución Política Colombiana y que están siendo vulnerados por la Entidad accionada. 2.
Como consecuencia de la decisión anterior se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO – JUZGADO SEGUNDO (2°) ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, SE RECHACE Y SE DECLARE DESIERTO EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, contra la sentencia del 24 de abril de 2018, proferida dentro del proceso radicado No. 08-001-33-33-002-2013-00172-00 por el juzgado en mención, por la inasistencia de la entidad apelante a la audiencia de conciliación post fallo celebrada el día 1° de junio de 2018 […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 14. Mediante providencia de 4 de setiembre de 2020, se admitió la acción de tutela en contra del Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y de los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, así mismo, se vinculó como terceros con interés en los resultados del proceso a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y a la Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. 15.
Las notificaciones se efectuaron por correo electrónico el 16 de septiembre de 2020, tal como consta en el expediente de la referencia. V. INTERVENCIONES 16. Las autoridades accionadas y vinculadas, dentro de la oportunidad procesal concedida para ello, rindieron informe en los siguientes términos: 16.1. V.1. El Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, a través de apoderado judicial, rindió informe en el que advirtió que esa entidad carece de competencia para atender las pretensiones planteadas por la parte accionante en el escrito de tutela, por lo que solicitó su desvinculación dentro del trámite de la referencia. 16.2.
V.2. El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, a través del magistrado ponente de la decisión aquí censurada, rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la presente acción constitucional, al considerar que no cumple con el requisito atinente a la subsidiariedad, por la siguiente razón: […] el apoderado de la demandante en ese proceso no asistió y tampoco justificó su inasistencia al inicio de la audiencia de conciliación judicial aludida, a fin de oponerse a la suspensión de la misma […] 16.3.
De otro lado y, sin perjuicio de lo anterior, aseguró que esa autoridad no vulneró ningún derecho fundamental, dado que el apoderado judicial de la parte apelante sí asistió a la nueva fecha de la diligencia prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, por ende, se cumplieron todos los presupuestos para conceder el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia. 16.4 V.3.
La Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla y el Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, dentro de la oportunidad procesal concedida para ello, guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 17. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por la ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problema jurídico 18. De acuerdo con la Con fundamento en la anterior premisa, la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si la acción de tutela presentada por la ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. b) Si el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, al no haber declarado desierto el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como consecuencia de la inasistencia a la audiencia de conciliación judicial posterior al fallo convocada en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001-33-33-002-2013-00172-00. 19.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, previamente se abordará los siguientes aspectos: (i) requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para posteriormente (ii) resolver el caso concreto relacionado con el defecto alegado, siempre y cuando se superen los requisitos generales.
VI.3. Cuestión previa 20. El Ministerio de Educación Nacional - FOMAG solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer. 21. Al respecto, estima la Sala que tal argumento no está llamado a prosperar, dado que dicha entidad funge como parte demandada dentro del medio de control objeto de amparo, por lo que su vinculación al presente trámite constitucional, como sujeto procesal pasivo, resulta necesaria, dado el interés que le asiste en los resultados del presente proceso. 22.
En atención a lo anterior, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Educación Nacional - FOMAG. VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 23. En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 24.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 25. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 26.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 27.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión8” que se encaje en dichos parámetros. 28.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 29.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 30. La ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO MATERIAL EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y Principios constitucionales a la Seguridad Jurídica y Confianza Legítima», cuya vulneración le atribuyó: i) a las providencias de 1° de junio y de 16 de agosto de 2018, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y ii) a los proveídos de 15 de noviembre de 2018 y de 24 de febrero de 2020, proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B; decisiones que fueron adoptadas en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001-33-33-002-2013-00172-009. 31.
La accionante consideró que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla incurrió en defecto procedimental absoluto, y el Tribunal accionado en un supuesto defecto sustantivo. 32. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. Los cuales se estudiarán de manera separada de acuerdo con el defecto alegado.
VI.5.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el sub examine VI.5.1.1. Subsidiariedad y/o agotamiento de todos los medios de defensa judicial frente al supuesto defecto procedimental en el caso sub examine 33. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 199110, que expresamente prescribe: «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 34. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza11); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 35.
La Corte Constitucional, se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: […] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]12. 36.
En ese sentido, se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: «la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable»13. 37.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 38.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 39. En relación con tales criterios interpretativos se ha definido lo siguiente: “[…] la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como un mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados […]”.14 40. La jurisprudencia ha expuesto el alcance interpretativo del concepto de perjuicio irremediable en los términos siguientes: […] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […].15 41.
Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que la parte accionante consideró que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla incurrió en defecto procedimental absoluto porque no declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación – Fomag, en contra de la sentencia de primer grado, dado que la parte apelante no asistió a la audiencia de conciliación posterior al fallo, celebrada el 1° de junio de 2018. 42.
Por lo anterior, la Sala estima necesario resaltar lo siguiente: • La hoy accionante promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Distrito de Barranquilla – Secretaría de Educación, con miras a que declarara la nulidad parcial del acto administrativo demandado y, como consecuencia de ello, se ordenara reliquidar su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al status de pensionada. • El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia de 24 de abril de 2018, resolvió acceder a las pretensiones planteadas en la demanda.
Tal decisión fue apelada por la parte demandada del proceso ordinario. • El referido juzgado, en auto de 15 de mayo de 2018, dispuso convocar a las partes para el 1° de junio de 2018, con el propósito de llevar a cabo la audiencia de conciliación judicial posterior al fallo. En la misma providencia, reconoció personería jurídica a la abogada de la parte demandada. • En audiencia de 1° de junio de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, dispuso, entre otras, suspender la audiencia de que trata el artículo 192 del CPACA.
Tal decisión fue notificada en estrados y, contra la misma no se interpuso ningún recurso, en tanto que ninguna de las partes del proceso ordinario asistió a la misma. • Mediante auto de 12 de julio de 2018, el citado juzgado fijó como nueva fecha para celebrar la audiencia de conciliación posterior al fallo el 2 de agosto de 2018; sin embargo, tal diligencia fue reprogramada para el 16 de agosto de ese año. • A la audiencia de 16 de agosto de 2018, asistieron tanto el apoderado judicial de la parte apelante, como el de la señora Castillo Moreno, quién solicitó «que el Despacho haga pronunciamiento sobre la solicitud de declarar desierto el recurso de apelación en atención a que el apoderado de la parte demandada no se presentó el 1° de junio de 2018 a la audiencia de conciliación y no presentó excusa sobre su inasistencia». • El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, en la misma audiencia, resolvió negar la anterior solicitud, al considerar, en síntesis, lo siguiente: […] [el motivo] por la cual se suspendió la audiencia de conciliación del 1° de junio de 2018 no fue el que no se presentara excusa de inasistencia por parte del apoderado de la entidad demandada porque cuando ello ocurre, el Juzgado declara fallida la audiencia de conciliación y concede término para que el apoderado de la parte demandada presente excusa.
Por lo demás lo que se pretendía era verificar sí se había reconocido personería adjetiva a la apoderada del MINISTERIO DE EDUCACIÓN y se repite, no precisar si había excusa de inasistencia por parte de ese sujeto procesal […]. • Tal decisión fue notificada en estrado, sin que las partes hayan presentado recurso alguno. 43. De las actuaciones anteriormente referidas, se advierte que, pese a que la parte accionante contó con el mecanismo procesal para controvertir las decisiones aquí cuestionadas, en tanto pudo hacer uso del recurso de reposición consagrado en el artículo 242 de la Ley 1437 de 201116, optó por no ejercer o presentar tal medio de impugnación. 44.
Ante la omisión de la parte actora en no presentar el referido recurso, la presente acción deviene improcedente, comoquiera que el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas, resaltando que, en este mismo sentido se ha pronunciado esta Sala de Decisión, entre otras, en sentencia de 16 de enero de 2017, cuando señaló: […] resulta imperativo recalcar que el estudio de una acción de tutela se encuentra condicionado a que se haya hecho uso del mecanismo ordinario previsto en el ordenamiento jurídico, lo cual, en el caso concreto implica el recurso primario y directo ante la entidad accionada.
Solo ante la ineficacia y/o el agotamiento del mecanismo judicial ordinario en su totalidad, se activa la vía especial del amparo constitucional […].17 (negrillas de la Sala) 45. De igual forma la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: […] nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta Política), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción […]18.
(negrillas de la Sala) 46. Así las cosas, la falta de ejercicio oportuno, adecuado y pertinente de los mecanismos de defensa judicial ordinarios previstos en la ley, no puede ser utilizada como justificación para acudir al juez constitucional con el ánimo de defender un asunto que debió ventilarse en el interior del proceso ordinario. 47.
Sumado a lo anterior, se destaca que cuando se alega la ocurrencia o configuración del defecto procedimental, como es en el caso sub examine, resulta indispensable que el actor haya agotado todos los medios de defensa que el ordenamiento jurídico contempla como viables para corregir la irregularidad procesal que se cuestiona, pues así lo ha indicado la Corte Constitucional, en los siguientes términos: […] Para la procedencia de la tutela por defecto procedimental, en cualquiera de sus dos formas, se precisa la concurrencia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de [vulnerar] derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada [dentro] del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de] derechos fundamentales […]19 (negrillas y subrayas de la Sala). 48.
En ese orden de ideas, y comoquiera que la actora no presentó el recurso de reposición, el cual, se reitera, era el mecanismo de defensa idóneo para controvertir la decisión cuestionada por esta vía constitucional, y tampoco se advierte que la hoy accionante estuviere imposibilitada para interponerlo, mal puede concluirse que la situación fáctica planteada en el presente asunto requiere de la intervención del juez constitucional para la protección de sus derechos fundamentales, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa, máxime cuando no se expuso y mucho menos demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio20. 49.
Además, debe advertirse que la solicitud de amparo respecto del defecto procedimental atribuido al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, tampoco satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, comoquiera que el escrito tutelar se radicó el 1° de septiembre de 2020, mientras que la última providencia cuestionada fue notificada el 16 de agosto de 2018, es decir, que transcurrió el lapso aproximado de dos años y quince (15) días; plazo que, sin lugar a dudas, no resulta razonable, más aún si se tiene en cuenta que no se expuso ni se demostró dentro del expediente, algún hecho, razón o argumento que justifique la inactividad de la accionante en la presentación del mecanismo de amparo por fuera del término que, para el efecto, ha instituido la jurisprudencia de la Corte Constitucional así como la de esta Corporación. 50.
Aunado a lo anterior, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU–354 de 2017, al resolver el caso concreto, hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del evento en discusión, por lo que consideró que la acción de tutela procedía diez (10) meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
Sin embargo, tal circunstancia no se observa en el presente caso, en el cual, se reitera, no se expuso ni se demostró alguna condición o circunstancia que le hubiera impedido a la parte actora acudir ante el juez constitucional para efectos de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales. 51. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo respecto del defecto procedimental invocado, tal como como se dispondrá en la parte motiva de esta decisión. VI.5.1.2.
Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela frente al supuesto defecto sustantivo en el caso sub examine 52. Respecto de este defecto, la Sala encuentra que tales requisitos se cumplen, por las siguientes razones: i) se invocan la vulneración de derechos de orden fundamental como lo es debido proceso; ii) la parte accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estiman vulnerados con la decisión proferida por el Tribunal accionado; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, dado que la decisión que resolvió el recurso de reposición se notificó el 9 de marzo de 2020, mientras que la acción de tutela fue radicada el 1° de septiembre de este año; iv) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no resulta necesario efectuar un análisis al respecto; y vi) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.
VI.5.1.2.1. Caracterización del defecto sustantivo 53. De conformidad con lo previsto en la sentencia T-367 de 2018 de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.
De igual forma, en la providencia se concluye que este defecto se ha erigido como tal, por cuanto la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. 54. La Corte Constitucional también ha sostenido que se puede incurrir en este defecto cuando: “[…] (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;
(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”.21 55.
Descendiendo al caso objeto de estudio, el apoderado judicial de la accionante consideró que en las providencias de 15 de noviembre de 2018 y de 24 de febrero de 2020, proferidas por el Tribunal accionado incurrieron en defecto sustantivo, «ya que dicha decisión plasma una interpretación errada de la normativa que regula tanto el requisito de la asistencia de la parte apelante a la audiencia de conciliación post fallo, así como de la facultad/deber del juez de impartir el “control de legalidad”». 56.
Previamente a efectuar el estudio del defecto sustantivo alegado, la Sala estima pertinente traer a colación lo siguiente: 56.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, mediante auto de 15 de noviembre de 2018, resolvió admitir el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, en contra de la sentencia proferida, en primera instancia, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. 56.2.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la hoy accionante interpuso recurso de reposición, al considerar que el recurso de alzada incoado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, debió ser declarado desierto, como consecuencia de su inasistencia a la audiencia de conciliación judicial posterior al fallo celebrada el 1° de junio de 2018. 56.3.
En auto de 24 de febrero de 2020, el Tribunal accionado, resolvió no reponer la providencia censurada, al efectuar las consideraciones que a continuación se citan in extenso: […] Respecto al trámite del recurso de apelación contra sentencias, el numeral 4° del artículo 247 ibídem, señala que, "recibido el expediente por el superior, si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su admisión".
Si bien dicha normativa no señala expresamente cuales son los requisitos que debe reunir el recurso de apelación, de los artículos 192 y 247 del C.P.A.C.A. se desprenden esencialmente dos (02), a saber; (i) que se interponga y sustente dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación; y (ii) que el apelante asista a la audiencia de conciliación post-fallo, so pena de declarar desierto el recurso.
Respecto a la primera exigencia, el tribunal lo advierte satisfecho, en tanto la sentencia de primer grado fue notificada el 26 de abril de 2018 y el recurso de apelación fue interpuesto el 07 de mayo de 2018, esto es, al sexto día hábil siguiente. En cuanto al segundo requisito, si bien la parte demandada (Nación - Mineducación - Fomag) no asistió a la audiencia de conciliación post-fallo, celebrada el 1° de junio de 2018 (inicio), tampoco lo hizo la parte actora.
En el desarrollo de la referida audiencia, el a quo decidió suspenderla, con el objetivo de reconocer personería adjetiva a la apoderada del Ministerio de Educación, mediante auto escritural, dictado con posterioridad. Nótese que, de haber asistido el apoderado de la parte actora a la citada audiencia, bien pudo controvertir, en esa instancia, la decisión del a quo relativa a la suspensión de dicha diligencia; sin embargo, al estar ausente, desaprovechó esa oportunidad procesal para los fines pretendidos a través del recurso que ahora ocupa la atención del tribunal.
En la continuación de la audiencia de conciliación post fallo, llevada a cabo el 16 de agosto de 2018, asistieron el apoderado de la parte demandante y el apoderado sustituto de la Nación - Mineducación - Fomag. […] Considera el tribunal que la causal de suspensión de la audiencia de conciliación post-fallo, alegada por el a quo, esto es, verificar si se había reconocido o no personería a la apoderada de la Nación - Mineducación - Fomag, resulta propicia, en cuanto hace parte de situaciones en las cuales el juez no estaría imposibilitado de acudir a la suspensión, porque, verbigracia, la parte pudo cambiar de apoderado y no estar anexo el poder al expediente.
Además, habiendo precluido el término para objetar las decisiones adoptadas en audiencia, quedó en firme el auto; por lo tanto, mal podía el apoderado de la parte demandante presentar en esa instancia, reposición, cuando ya había fenecido la oportunidad. Entonces, en aras de que el objeto de la audiencia se cumpliera, bien hizo el a quo en suspenderla, como medida de control de legalidad.
En consecuencia, no se repondrá el auto calendado 15 de noviembre de 2018, a través del cual se admitió el recurso de apelación. A la vez, consultando el principio de economía procesal, y dado que se considera innecesaria la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, se correrá traslado a las partes para alegar conclusión […] (negrillas de la Sala de Decisión). 57.
De lo transcrito en precedencia, la Sala considera que resulta acertada y razonada la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, comoquiera que aunque la parte apelante no asistió a la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, la cual fue convocada, inicialmente, para el 1° de junio de 2018, la realidad es que esta diligencia fue suspendida y reprogramada para el 16 de agosto de ese año, fecha en que se llevó a cabo y el apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG sí asistió, lo que imposibilitaba dar aplicación a la consecuencia prevista en la referida disposición. 58.
Significa lo anterior que, contrario a lo firmado por el apoderado judicial de la accionante, sí resultaba dable conceder y, posteriormente, admitir el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fomag, en la medida que en la audiencia de conciliación celebrada el 16 de agosto de 2018, sí asistió la parte apelante, por ende, se cumplieron con los presupuestos de los artículos 192 y 247 del CPACA, que disponen, respectivamente, lo siguiente: […]
ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. […] Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.
ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. 2.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este Código […] (negrillas de la Sala). 59.
Así las cosas, para la Sala es claro que el Tribunal accionado aplicó correctamente las normas al caso puesto a su conocimiento, por cuanto expuso de manera sólida y coherente los argumentos por los cuales el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, cumplió con los presupuestos para ser admitido en segunda instancia. 60.
Además, la decisión del Tribunal accionado no resulta arbitraria ni irracional, ya que se encuentra debidamente fundamentada en las pruebas obrantes en el expediente y en la interpretación coherente de las normas aplicables al caso en concreto, por lo que no es posible predicar que sea transgresora de los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante, y mucho menos constitutiva del defecto sustantivo. 61.
En este estado de cosas, y en concordancia con lo antes señalado, a juicio de la Sala, el asunto que nos ocupa no es posible predicar la configuración de un defecto sustantivo, toda vez que la parte actora, más que exponer y acreditar la existencia de una vía de hecho, devela la inconformidad con la decisión adoptada en el trámite del proceso ordinario objeto de tutela.
Por lo tanto, esta Sección negará la solicitud de amparo respecto al referido defecto sustantivo invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo respecto del defecto procedimental absoluto invocado por la ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NEGAR el mecanismo de amparo respecto del defecto sustantivo alegado por la ciudadana Mariana Castillo Moreno, a través de apoderado judicial, en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, por los argumentos consignados en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P. (18)