CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 0238 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – Prórroga de medidas en otra resolución de la misma entidad / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia Se concluyó la improcedencia de avocar conocimiento de las Resoluciones Nº 200 del 16 de marzo, 213 del 31 de marzo, 221 del 13 de abril y 230 del del 27 de abril del año 2020, que ahora son objeto de prórroga en la Resolución 0238 de 2020, concluye el despacho que dicho acto no es susceptible del control inmediato de legalidad en tanto que no desarrolla un decreto legislativo sino decretos ordinarios expedidos en el marco del estado de excepción. De acuerdo con lo expuesto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 del 8 de mayo de 2020 proferida la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga - CDMB, por no ajustarse a las previsiones del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.NOTA DE RELATORÍA: En relación con los presupuestos de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 2 de noviembre de 2009, radicación: CA-037.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 0238 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá́, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03436-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Demandado: RESOLUCIÓN 0238 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 del 8 de mayo de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Decisión: Auto no avoca conocimiento. Procede el Despacho a decidir sobre la procedencia de avocar o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 del 8 de mayo de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, "por la cual se prorrogan las medidas transitorias adoptadas en las Resoluciones números 200 de 16 de marzo, 213 de 31 de marzo, 221 de 13 de abril y 230 de 27 de abril de 2020».

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante la Resolución núm. 0238 del 8 de mayo de 2020 expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, se establecieron las siguientes medidas administrativas: “ARTÍCULO PRIMERO: Prórroga. Acogiendo las directrices emanadas por el Gobierno Nacional se prorrogan las medidas administrativas, funcionales y laborales adoptadas en las Resoluciones Nº 200 del 16 de marzo, Nº. 213 del 31 de marzo, Resolución 221 del 13 de abril y 230 del del 27 de abril del año 2020, desde las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020 o hasta las cero horas (00.00 am) día 25 de mayo de 2020 o hasta que cese el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO SEGUNDO: CONTROL DE LEGALIDAD, remítase copia de la presente resolución, al correo secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, del Consejo de Estado, para su respectivo control inmediato de legalidad, según lo establecido en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. 2.

Dentro de las consideraciones de la Resolución se expresó lo siguiente: “Que el presidente de la República mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la pandemia del Covid – 19 y en su artículo 3 indicó: “El gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…)” Que de acuerdo al documento técnico expedido por la Dirección de Epidemiología y Demografía del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante memorando 20202200077553 del 7 de marzo de 2020, una epidemia tiene tres fases, a saber: (i) una fase de preparación, que inicia con la alerta de autoridades en salud en la que se realiza un alistamiento para la posible llegada del virus;

(ii) una fase de contención, que inicia con la detección del primer caso, en la cual se debe fortalecer la vigilancia en salud pública, el diagnóstico de casos y el seguimiento de contactos, ya que el objetivo es identificar de la manera más oportuna los casos y sus posibles contactos para evitar la propagación y (iii) una fase de mitigación, que inicia cuando, a raíz del seguimiento de casos, se evidencia que en más del 10% de los mismos no es posible establecer la fuente de infección, en esta etapa, se deben adoptar medidas para reducir el impacto de la enfermedad en términos de morbi- mortalidad, de la presión sobre los servicios de salud y de los efectos sociales y económicos derivados.

Que en Colombia la fase de contención se inició el 6 de marzo de 2020 cuando se confirmó la presencia del primer caso en el país, de esta manera, dentro de la fase de contención, el 20 de marzo del mismo año se inició una cuarentena con el fin de controlar la velocidad de aparición de los casos. Que mediante el Decreto Legislativo (sic) 457 del 22 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril del año 2020.

Que mediante el Decreto Legislativo (sic) 531 del 8 de abril de 2020 el señor Presidente de la República ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 24 de abril de 2020.

Que en el artículo 3 del precitado Decreto 531, se estableció para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19; permitirán el derecho de circulación de las personas en los casos y actividades allí señaladas.

Que mediante el Decreto Legislativo (sic) 593 del 24 de abril de 2020 el señor Presidente de la República ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020.

Que mediante el Decreto Legislativo 636 del 6 de mayo de 2020, el señor Presidente de la República, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, Que mediante la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social, adoptó los protocolos de Bioseguridad, para mitigar, controlar, y realizar el adecuado manejo de la pandemia COVID-19.

(…) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 57, literal N de los estatutos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga -CMDB, es Función del Director General, entre otras, la siguiente: “(…) dirigir, coordinar, y controlar la gestión laboral del personal de la corporación y resolver sobre todo lo relativo a situaciones o novedades administrativas (…)”.

Que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga – CMDB acogiendo las recomendaciones del Ministerio de Salud y Protección Social, avaladas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, y teniendo en cuenta las circunstancias de la referida pandemia, adoptó medidas mediante la Resolución 200 del 16 de marzo, Resolución 213 del 31 de marzo, Resolución 221 del 13 de abril y 230 del 27 de abril de del año 2020, con carácter temporal para atender la contingencia generada por el COVID 19 y adoptar los protocolos de bioseguridad.” 11.

El 31 de julio de 2020, el control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 de 2020 fue asignado a este Despacho para examinar su procedencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994[1], 37-2 de la Ley 270 de 1996, 136 y 185 del CPACA. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad del acto administrativo aludido, de conformidad con el numeral 8.º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Problema jurídico Corresponde determinar ¿si la Resolución 0238 de 2020 proferida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es susceptible del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011? 3. Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad La Ley 137 de 1994, reguló los estados de excepción estipulados en la Carta Política y en su artículo 20 dispuso: «Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.» Esta disposición también la contempla el artículo 136[2] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La norma citada consagra que el control inmediato de legalidad se ejerce por la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre i) las medidas de carácter general dictadas en ii) ejercicio de función administrativa y como iii) desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción. El Consejo de Estado en sentencia de 2 de noviembre de 1999[3], en relación con las reglas contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 sostuvo que son tres los presupuestos exigidos para la procedencia del control inmediato de legalidad, a saber: a. Que se trate de un acto de contenido general. b. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y c. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. En tal sentido, para que se pueda avocar el control inmediato de legalidad deben concurrir los tres presupuestos indicados pues de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo por dicha vía excepcional.

En ese sentido, se analizarán los requisitos mencionados frente al acto administrativo puesto en conocimiento de este Despacho. 4. Análisis de procedencia del control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 de 2020 De la lectura de la Resolución 0238 de 2020 proferida por Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el Despacho advierte que no cumple con los presupuestos necesarios para que proceda el control inmediato de legalidad, toda vez que la medida adoptada no es el desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción como se expondrá a continuación. (i).

No desarrolla uno o más de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. De acuerdo con los motivos que dieron lugar a la Resolución 0238 de 2020, los cuales se encuentran debidamente consignados en dicho acto administrativo y fueron indicados en los antecedentes de esta providencia, el Despacho evidencia que su fundamento no es ninguno de los decretos legislativos proferidos durante el estado de excepción, pues en el caso el caso bajo estudio, la CMDB prorrogó las medidas adoptadas mediante las Resoluciones números 200 del 16 de marzo, 213 del 31 de marzo, 221 del 13 de abril y 230 del 27 de abril de 2020, relacionadas con aspectos administrativos, funcionales y laborales tendientes a la prestación del servicio, la atención a los usuarios, la protección de estos últimos y de los funcionarios durante la emergencia sanitaria causada por el COVID – 19 y acogió el Protocolo de Bioseguridad expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020.

En efecto, la Resolución 0238 del 8 de mayo de 2020 se fundamentó en los Decretos Ordinarios 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril y 593 del 24 de abril de 2020, en los que se ordenó el aislamiento preventivo de los habitantes del país durante el lapso comprendido desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril, el 13 al 27 del mismo mes y el 27 de abril al 11 de mayo de 2020, respectivamente, normas a las que la CDMB les dio la categoría de Decretos Legislativos aun cuando no lo son.

De otra parte, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, hace referencia a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el decreto legislativo declaratorio, pues el desarrollo inmediato de este no se produce a través de actos administrativos generales, así pues, los decretos legislativos tienen por finalidad “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y se deben referir a “materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

A su vez, los actos administrativos que desarrollan los decretos legislativos, dictados al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa y su finalidad es desarrollar estos decretos legislativos. En el presente caso se advierte que aun cuando en los considerandos de la Resolución bajo análisis se haya mencionado el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, lo cierto es que la Resolución 0238 de 2020 se fundamentó en actos administrativos ordinarios y no en decretos legislativos.

Destaca el despacho que recientemente la Corporación en otro asunto simular, analizó si era procedente avocar conocimiento de las Resoluciones números 200 del 16 de marzo[4] y 213 del 31 de marzo de 2020 proferidas por la CDMB, decidiendo que no era procedente, por considerar que respecto de la primera, fue proferida con anterioridad a la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y acerca de la segunda se aclaró que no había sido expedida con fundamento en Decreto Legislativo alguno; con respecto a esta última, se consideró lo siguiente: “Se observa que las medidas cuya ampliación se dispone en la Resolución No. 213 de 2020 sometida a examen, fueron adoptadas originalmente mediante Resolución No. 200 de 2020 en relación con la cual este Despacho dispuso inadmitir el trámite de control inmediato de legalidad, al advertir que su expedición fue anterior la declaratoria del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón del COVID-19 hecha por el Decreto 417 de 2020 y, por supuesto, no eran desarrollo de disposición alguna adoptada por los decretos legislativos proferidos por esa causa.

La Resolución No. 213 de 2020, a título de actualización de las medidas adoptadas, dispuso que la suspensión de términos en los procesos administrativos ambientales, sancionatorios, de cobro coactivo y disciplinarios que había dispuesto en la Resolución No. 200 de 2020 se extendiera hasta el 13 de abril de 2020 o hasta que cese el aislamiento preventivo dispuesto por el Decreto 457 de 2020.

Así mismo, la Resolución No. 213 ajustó algunas de las medidas adoptadas en relación con el horario laboral, para asegurar el acatamiento de la medida de aislamiento preventivo y permitir la entrada a las instalaciones de la entidad de los funcionarios estrictamente necesarios para la atención de trámites prioritarios. De lo dispuesto por la Resolución 213 de 2020 se observa que ni la ampliación de las medidas adoptadas por la Resolución 200 de 2020 ni las disposiciones complementarias se pueden interpretar como el desarrollo de los decretos legislativos proferidos con ocasión del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión de la Pandemia Covid-19.

De hecho los decretos legislativos no fueron fundamento de la expedición de las resoluciones en ninguno de los dos actos. De acuerdo con el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el control inmediato de legalidad procede para examinar las medidas de carácter general que se adopten por autoridades del orden territorial o nacional y, para ello, no basta que guarden identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos, sino que hagan desarrollo de su contenido normativo.

En consecuencia, concluye el despacho que respecto de la resolución referida no procede el control inmediato de legalidad en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 13. (Subrayas de la Sala[5]) Y en otro caso, respecto a la Resolución 230 de 2020, “Por la cual se prorrogan las medidas transitorias adaptadas en las Resoluciones Nº. 200 del 16 de marzo, Nº. 213 del 31 de marzo, Nº. 221 del 13 de abril del año 2020 y se adopta el protocolo de Bioseguridad”, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga – CDMB, la Corporación tampoco avocó conocimiento al considerar lo siguiente: “toda vez que no se cumple con uno de los requisitos dispuestos para que proceda el control inmediato de legalidad que ocupa al Despacho, habida cuenta de que la Resolución objeto de este análisis no fue proferida con ocasión de la emisión del Decreto 417 de 2020 ni de ninguno de los decretos legislativos expedidos para su desarrollo, no se avocará conocimiento[6]” Con fundamento en las consideraciones expuestas con antelación, en las que se concluyó la improcedencia de avocar conocimiento de las Resoluciones Nº 200 del 16 de marzo, 213 del 31 de marzo, 221 del 13 de abril y 230 del del 27 de abril del año 2020, que ahora son objeto de prórroga en la Resolución 0238 de 2020, concluye el despacho que dicho acto no es susceptible del control inmediato de legalidad en tanto que no desarrolla un decreto legislativo sino decretos ordinarios expedidos en el marco del estado de excepción. De acuerdo con lo expuesto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 del 8 de mayo de 2020 proferida la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga - CDMB, por no ajustarse a las previsiones del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE:

PRIMERO: No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0238 de 2020 proferida por Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga - CDMB por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por secretaría general notifíquese esta decisión a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de Bucaramanga - CDMB y publíquese en la página web de la Corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia. [2] Art. 136.- Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. [3] Radicado CA-037.

M.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7. Consejero ponente: Martín Bermúdez, providencia del 20 de abril de 2020, radicación número: 11001-03-15-000-2020-01152-00. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7.

Consejero ponente: Martín Bermúdez, providencia del 29 de abril de 2020, radicación número: 11001-03-15-000-2020-01151-00 [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 18. Consejero ponente: Osvaldo Giraldo López, providencia del 9 de junio de 2020, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00297-00