11001-03-24-000-2020-00326-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2020-00326-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2020-10-15

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Simón Echavarría Mazuera·Demandado: Gobierno Nacional

De qué trata

Síntesis: En el caso sub examine, se advierte que el Decreto núm. 1076 de 28 de julio 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se expidió por el GOBIERNO NACIONAL, entre otras, en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 199 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016. Significa lo anterior que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. Por su parte, el artículo 171 del CPACA establece que el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». Por consiguiente, el estudio de legalidad del acto administrativo acusado, sería pasible a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem.MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Presupuestos para su procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[P]or vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Inadmisión / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - Requisitos / INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Procede por ser las pretensiones excluyentes, deben ser formuladas como principal y subsidiarias / INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Por ser las pretensiones incompatibles con el medio de control de nulidad / INADMISIÓN DE LA DEMANDA - Para que se formulen debidamente las pretensionesEn el caso sub examine, de la revisión del escrito de la demanda se advierte que la parte actora, como pretensiones principales solicita que se declare la nulidad de la totalidad del acto acusado por vulnerar el principio de reserva de ley; y, a su vez, con fundamento en otros motivos, pide que se anule parcialmente: 1) el numeral 3 del artículo 5 del citado Decreto y 2) las expresiones: i) “mediante plataformas de comercio electrónico, por entrega a domicilio y por entrega para llevar”, del numeral 20 del artículo 3; ii) “bares” del numeral 2, del artículo 4, y iii) “bares” de numeral 2 del artículo 5 del citado Decreto, sin tener en cuenta que dichas pretensiones son excluyentes por lo que deben ser formuladas como principal y subsidiarias, de conformidad con el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, en armonía con el artículo 165 ibidem. En relación con las denominadas pretensiones por “omisión” y “única consecuencial”, es preciso señalar que esas consecuencias jurídicas exceden a las asignadas para el medio de control de nulidad, en los términos del artículo 189 del CPACA. Bajo estas condiciones el Despacho inadmitirá la demanda presentada, para que el actor la corrija.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Segunda, de 5 de diciembre de 2017, Radicación 11001 - 03-24-000-2016-00484-00, CP. Rocío Araujo Oñate; 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), CP. Oswaldo Giraldo López; y 4 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19, y el mantenimiento del orden público / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad En el caso sub examine, se advierte que el Decreto núm. 1076 de 28 de julio 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se expidió por el GOBIERNO NACIONAL, entre otras, en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 199 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016.

Significa lo anterior que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 171 del CPACA establece que el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». Por consiguiente, el estudio de legalidad del acto administrativo acusado, sería pasible a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Presupuestos para su procedencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [P]or vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Inadmisión / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Requisitos / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Procede por ser las pretensiones excluyentes, deben ser formuladas como principal y subsidiarias / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Por ser las pretensiones incompatibles con el medio de control de nulidad / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se formulen debidamente las pretensiones En el caso sub examine, de la revisión del escrito de la demanda se advierte que la parte actora, como pretensiones principales solicita que se declare la nulidad de la totalidad del acto acusado por vulnerar el principio de reserva de ley; y, a su vez, con fundamento en otros motivos, pide que se anule parcialmente: 1) el numeral 3 del artículo 5 del citado Decreto y 2) las expresiones: i) “mediante plataformas de comercio electrónico, por entrega a domicilio y por entrega para llevar”, del numeral 20 del artículo 3; ii) “bares” del numeral 2, del artículo 4, y iii) “bares” de numeral 2 del artículo 5 del citado Decreto, sin tener en cuenta que dichas pretensiones son excluyentes por lo que deben ser formuladas como principal y subsidiarias, de conformidad con el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, en armonía con el artículo 165 ibidem.

En relación con las denominadas pretensiones por “omisión” y “única consecuencial”, es preciso señalar que esas consecuencias jurídicas exceden a las asignadas para el medio de control de nulidad, en los términos del artículo 189 del CPACA. Bajo estas condiciones el Despacho inadmitirá la demanda presentada, para que el actor la corrija. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Segunda, de 5 de diciembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2016-00484- 00, CP.

Rocío Araujo Oñate; 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000- 2008-01255-00(AI), CP. Oswaldo Giraldo López; y 4 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00326-00 Actor: SIMÓN ECHAVARRÍA MAZUERA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Inadmite demanda.

AUTO INTERLOCUTORIO El señor SIMÓN ECHAVARRÍA MAZUERA, quien actúa en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del CPACA, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 1076 de 28 de julio 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.

Para resolver, se CONSIDERA: El artículo 135 del CPACA establece: «[…] Artículo 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]».

(Destacado fuera del texto). Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: «[…] Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional […]» (Destacado fuera del texto).

A partir del análisis de las citadas normas, la Jurisprudencia de la Corporación ha señalado que «[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]».[1] En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes[2]: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

En el caso sub examine, se advierte que el Decreto núm. 1076 de 28 de julio 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se expidió por el GOBIERNO NACIONAL, entre otras, en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 199 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016[3].

Significa lo anterior que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 171 del CPACA establece que el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». Por consiguiente, el estudio de legalidad del acto administrativo acusado, sería pasible a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem[4].

En el caso sub examine, de la revisión del escrito de la demanda se advierte que la parte actora, como pretensiones principales solicita que se declare la nulidad de la totalidad del acto acusado por vulnerar el principio de reserva de ley; y, a su vez, con fundamento en otros motivos, pide que se anule parcialmente: 1) el numeral 3 del artículo 5 del citado Decreto y 2) las expresiones: i) “mediante plataformas de comercio electrónico, por entrega a domicilio y por entrega para llevar”, del numeral 20 del artículo 3; ii) “bares” del numeral 2, del artículo 4, y iii) “bares” de numeral 2 del artículo 5 del citado Decreto, sin tener en cuenta que dichas pretensiones son excluyentes por lo que deben ser formuladas como principal y subsidiarias, de conformidad con el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, en armonía con el artículo 165 ibidem.

En relación con las denominadas pretensiones por “omisión” y “única consecuencial”, es preciso señalar que esas consecuencias jurídicas exceden a las asignadas para el medio de control de nulidad, en los términos del artículo 189 del CPACA[5]. Bajo estas condiciones el Despacho inadmitirá la demanda presentada, para que el actor la corrija en los siguientes términos: 1.

Formule debidamente, como principal y subsidiarias, las pretensiones de la demanda relacionadas con la totalidad del Decreto 1076 de 2020 y aquellas nulidades parciales que pretende respecto del numeral 3 del artículo 5 del citado Decreto y de las expresiones: i) “mediante plataformas de comercio electrónico, por entrega a domicilio y por entrega para llevar”, del numeral 20 del artículo 3; ii) “bares” del numeral 2, del artículo 4, y iii) “bares”, del numeral 2 del artículo 5 del citado Decreto, en los términos del artículo 165 del CPACA. 2.

En igual sentido, deberá reformular las pretensiones por “omisión” y “única consecuencial”, por ser incompatibles con el medio de control de nulidad, en los términos del artículo 189 del CPACA. 3. Adicionalmente, deberá acreditar haber remitido por medio electrónico copia del escrito de corrección al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y a los MINISTERIOS del INTERIOR, de RELACIONES EXTERIORES, de JUSTICIA Y DEL DERECHO, de HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, de DEFENSA NACIONAL, de AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, de SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, del TRABAJO, de MINAS Y ENERGÍA, de COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, de EDUCACIÓN NACIONAL, de AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, de VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, de TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, de TRANSPORTE, de CULTURA, del DEPORTE y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, de conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020[6].

Significa lo precedente que la parte demandante no cumplió con los requisitos previstos para la demanda en el artículo 165 del CPACA, razón por la cual se inadmitirá para que la corrija en un plazo de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: CONCEDER un término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que la parte actora corrija su demanda, con base en las razones anteriormente anotadas.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, providencia de 10 de octubre de 2012, emitida número único de radicación 11001-03-26-000-2012-00056-00, CP: Enrique Gil Botero. [2] Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez;

Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00484-00, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, CP: Oswaldo Giraldo López;

Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001-03-25-000-2018-01728-00 y 11001-03- 25-000-2018-01730-00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. [3] “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. [4] «Artículo 137.

Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente». [5] “Artículo 189.

Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]”. [6] “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.