INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR NO ENJUICIARSE ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / EXCLUSIÓN DE LA CUOTA PARTE PENSIONAL ASUMIDA POR LA NACIÓN EN FAVOR DE LA ENTIDAD TERRITORIAL EN QUE LABORÓ EL DOCENTE – Improcedencia En este proceso no se solicitó la nulidad de la Resolución 07577 del 23 de abril de 2002, dictada por Cajanal, que le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia, y dicha entidad tampoco es parte en este proceso.
Sin embargo, tal como lo aseveró el Tribunal, los motivos del accionante para reclamar la nulidad parcial de la resolución 1586 de 1994 de la Caja de Previsión Departamental, que le reconoció la pensión de jubilación, se estructuran alrededor de la pensión gracia como una prestación autónoma, sobre la cual el actor considera tiene un derecho adquirido por haber laborado como docente en el departamento por más de 27 años.
Nótese que el acto censurado debió ser la decisión de Cajanal, contenida en la Resolución 07577 del 23 de abril de 2002, pues dicho ente fue quien excluyó los tiempos territoriales servidos por el demandante de 15 de febrero de 1973 al 30 de diciembre de 1989, siendo esta determinación la que le impide al actor tener derecho a la pensión gracia. (…).
En el caso bajo estudio, de modo alguno el accionante presenta un conflicto entre dos normas vigentes o su interpretación, pues su reproche se concreta en que la parte de su pensión pagada por la Nación sea cargada al departamento, con el objeto de facilitar, en su criterio, el reconocimiento de la pensión gracia; se colige entonces que no se dan los presupuestos para acudir a la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral.
Con todo y sin que constituya un pronunciamiento de fondo sobre el eventual derecho del actor a la pensión gracia, es pertinente traer a colación el principio del derecho relativo a que nadie puede alegar su propia culpa para obtener un beneficio “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, como quiera que, se insiste, fue el interesado quien acreditó ante la Caja Departamental de Previsión los tiempos de servicios nacionales, para que se sumaran con los territoriales, con el fin de beneficiarse del reconocimiento pensional desde el año 1990.
Se advierte así que la Nación -a través de la entonces Caja Nacional de Previsión-, ha venido pagando una cuota parte pensional con efectos desde el año 1990, y ahora el actor pretende crear una ficción a su acomodo, sin fundamento legal, por la cual, esa pensión sea completamente territorial, cuando el departamento asuma el 100% de la mesada.
Entonces, no se puede pretender actualmente la modificación del derecho solamente con los tiempos laborados en el departamento, pues la consecuencia lógica sería que el actor realmente adquirió su estatus no en el año 1990, sino 5 años, 6 meses y 20 días después, tiempo durante el cual, se reitera, recibió su mesada pensional sufragada en parte por la Nación. Se desprende de lo señalado en precedencia que no tiene asidero jurídico la solicitud del actor de excluir la cuota parte que paga la Nación por los tiempos de servicios con el Ministerio de Educación de 5 años, 6 meses y 20 días, pues se ha visto beneficiado de la pensión sufragada en parte por la Nación durante más de tres décadas.
Visto lo anterior, se confirmará la providencia recurrida, en tanto no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 / LEY 33 DE 1985 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00352-01(4732-14) Actor: ÁLVARO RODRÍGUEZ PEÑALOZA Demandado DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Cuota parte pensional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 19 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Álvaro Rodríguez Peñaloza, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial de la Resolución 1568 del 18 de enero de 1994 de la Caja de Previsión Departamental de Córdoba, que le reconoció una pensión de jubilación, y la nulidad de la Resolución 139 del 4 de abril de 2013, que negó la modificación del acto pensional.
A título de restablecimiento del derecho la parte pidió que “se condene al departamento de Córdoba – Fondo Territorial de Pensiones – a asumir el total de la pensión reconocida al demandante, excluyendo de la misma a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, desde la fecha en que le fue reconocida”. También reclamó que la sentencia se cumpla dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Álvaro Rodríguez Peñaloza goza de una pensión de jubilación reconocida por la Caja Departamental de Previsión de Córdoba en el año 1994 y se retiró del servicio en el año 2000 al tener más de 27 años de servicios docentes territoriales. La Nación paga una cuota parte pensional porque el demandante prestó allí sus servicios por 5 años aproximadamente.
Narró que Cajanal le negó al demandante el reconocimiento de una pensión gracia, con fundamento en que “la Nación le ha concedido una recompensa o pensión, consistente en la cuota parte en que ha concurrido en la pensión que a su favor le concedió del departamento de Córdoba”. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 58 y 209.
De la Ley 116 de 1926, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. Del Decreto 2277 de 1979, el artículo 20. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15 numeral 2. La parte accionante indicó que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913, suprimida por la Ley 91 de 1989, sin embargo, se respetó la expectativa legítima pensional de los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, constituyendo un derecho pensional especial autónomo frente al régimen pensional ordinario.
Relató que los actos demandados están viciados de nulidad por violación de las normas citadas, ya que laboró por más de 27 años al departamento, tiempo suficiente para que el ente territorial asuma el 100% de la pensión ordinaria de jubilación. Destacó que los cinco años que dieron lugar a la cuota parte asumida por la Nación “le impiden al demandante poder acceder a la pensión gracia por el impedimento establecido en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913”. 2.
Contestación de la demanda El departamento de Córdoba se opuso a las pretensiones de la demanda. En este sentido, manifestó que al momento del reconocimiento pensional en el año 1994, el actor no contaba con 20 años de servicios exclusivamente territoriales[1]. Sostuvo que cuando el accionante pidió la pensión de jubilación aportó las constancias de los tiempos de servicios prestados a la Nación del 10 de julio de 1967 al 30 de enero de 1973, por ello, se tramitó la cuota parte.
Precisó que el actor debería entonces devolver los dineros que le fueron pagados al computarse los tiempos nacionales, por cuanto no cumplía los 20 años de servicios territoriales, cuando se concedió el derecho pensional. Advirtió que es improcedente excluir los tiempos laborados con la Nación porque de hacerlo “se estaría haciendo un pago de lo no debido y por ende el demandante deberá devolver los dineros pagados por concepto de pensión de jubilación antes de cumplir con los requisitos establecidos para ello”.
El Ministerio de Educación contestó de forma extemporánea la demanda. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el departamento no está obligado a pagar el 100% de la mesada pensional reconocida al accionante, porque es legal la cuota parte que corresponde a la Nación[2].
Relató que la Caja Departamental de Previsión de Córdoba le reconoció al actor una pensión de jubilación, con fundamento en la Ley 6 de 1945, en consonancia con el régimen de transición regulado en el parágrafo dos del artículo primero de la Ley 33 de 1985, al acreditar 50 años y más de 20 años de servicios, prestados al departamento y a la Nación (5 años, 6 meses y 20 días).
En cuanto a la exclusión de la cuota parte que paga la Nación, solicitada por el accionante, el Tribunal consideró que “las normas invocadas como violadas así como el concepto de violación no se encuentran dirigidas a cuestionar la legalidad del acto cuya nulidad se pide, pues dentro de lo expuesto sólo se aprecia un cúmulo de normas que contienen los requisitos para los docentes acceder a la pensión gracia, prestación que no hace parte de lo pretendido en el presente asunto”.
Igualmente, estimó que es improcedente aplicar el principio de favorabilidad, contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, pues no existe duda frente a dos normas que regulen la situación del demandante; en este sentido, insistió en que el propósito del accionante es la exclusión de la cuota parte pensional que paga la Nación, para que sea asumida por el departamento, aspecto que escapa del ámbito del citado principio.
En punto del derecho pensional, precisó que el reconocimiento fue posible porque se incluyó el tiempo de servicios del actor al Ministerio de Educación, debido a que para esa época “el tiempo laborado en el Departamento de Córdoba no le alcanzaba para completar el tiempo exigido como requisito para obtener la pensión”, por ello, el interesado aportó en sede administrativa las constancias de servicio con el Instituto Nacional de San Juan de Córdoba. 4.
El recurso de apelación La parte actora solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos[3]: Indicó que el demandante laboró para el departamento de Córdoba por más de 27 años, pese a que, para el momento del reconocimiento pensional en el año 1994, solo tenía 16 años, 10 meses y 15 días de servicios, “por lo cual para tener el reconocimiento pensional debieron sumarle lo que faltaba para completar los 20 años requeridos, con los servicios prestados a la Nación”.
Manifestó que la Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la Nación ya estaba pagando una cuota parte de la pensión otorgada por el departamento. Advirtió que la pensión gracia es un derecho adquirido dado que es autónomo respecto del régimen pensional ordinario, precisando que el actor cumple con los requisitos previstos en la normativa respectiva para su reconocimiento, ya que cumplió 50 años el 30 de noviembre de 1989 y laboró por más de 27 años como docente territorial.
Igualmente, anotó que la referida pensión es compatible con la pensión ordinaria de jubilación “aun en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación”. Resaltó que mientras la Nación concurra en el pago de su pensión de jubilación “nunca podrá acceder a la pensión gracia”, aunque haya laborado con el departamento más de 27 años. Alegó que la tesis del Tribunal desconoce el principio de favorabilidad y el derecho del pensionado de pedir la reliquidación en cualquier tiempo, cuando existen circunstancias posteriores que mejoran su situación, como es su caso, pues el reconocimiento pensional no era óbice para que siguiera laborando. 5.
Alegatos de conclusión La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación[4]. La parte accionada no se pronunció. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones. Para el efecto, se analizará si en razón de los tiempos de servicios laborados por el docente al departamento, después del reconocimiento pensional, es procedente excluir la cuota parte que paga la Nación, para que así el departamento asuma el 100% de la mesada.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1) Pruebas relevantes aportadas al proceso y 2.2) Caso Concreto. 2.2 Pruebas relevantes aportadas al proceso Tiempos de servicios El pagador del Instituto Nacional San Juan de Córdoba (dependiente del Ministerio de Educación) informó que el señor Rodríguez Peñaloza laboró en dicho plantel del 10 de julio de 1967 hasta el mes de enero de 1973[5].
Por otra parte, según el certificado de la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, el docente nacionalizado Álvaro Rodríguez Peñaloza prestó sus servicios al departamento de Córdoba, para un total de 27 años, 8 meses y 18 días, en virtud de los siguientes actos administrativos[6]: |Acto administrativo |Situación administrativa | |Decreto 000436 del 10 de abril |Nombramiento en propiedad como | |de 1973, con efectos fiscales al|profesor de tiempo completo, en | |15 de febrero de ese año |el Colegio Departamental del | | |municipio de Cereté | |Resolución 034 del 8 de febrero |Reubicación en la Normal | |de 1974 |Superior del municipio de | | |Montería | |Decreto 0004185 del 9 de octubre|Reubicación en el Liceo Femenino| |de 2000 |del Sinú, municipio de Montería.| |Decreto Departamental 001283 del|Retiro del servicio | |28 de diciembre de 2000 | | A su vez, el secretario municipal de Montería, en certificado del 31 de agosto de 2005, informó que el demandante fue nombrado profesor de medio tiempo, conforme el Decreto Departamental 000893 del 16 de agosto de 1976, y que su retiro del servicio se dio el 29 de abril de 2005, por encontrarse en situación de retiro forzoso, acorde con el Decreto 0156 de 2005 del alcalde de Montería[7].
Del reconocimiento pensional La Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, en la Resolución 1586 del 18 de enero de 1994, le reconoció al señor Álvaro Rodríguez Peñaloza una pensión de jubilación, a cargo del departamento de Córdoba y el Ministerio de Educación Nacional, al cumplir la edad de 50 años (nació el 30 de noviembre de 1939) y con los siguientes tiempos de servicios: |Ministerio de Educación Nacional| 10 de julio de 1967 al 30 de | | |enero de 1973 | |Departamento de Córdoba |15 de febrero de 1973 al 30 de | | |diciembre de 1989 | de noviembre de La Caja Nacional de Previsión Social, en la Resolución 000431 del 3 de febrero de 1994, “aceptó la cuota parte pensional consultada por la Caja Departamental Previsión Social de Córdoba, en cuantía de $45.253,17 m/cte, mensuales y proporcionales a 2000 días laborados por el señor Álvaro Rodríguez Peñaloza”[8].
Acto administrativo de Cajanal que niega la pensión gracia La Caja Nacional de Previsión Social, en la Resolución 07577 del 23 de abril de 2002, le negó al demandante el reconocimiento de una pensión gracia, al argumentar que: “Que los tiempos laborados al Departamento de Córdoba de febrero 15 de 1973 a diciembre 30 de 1989 se desestiman para el cómputo de los 20 años, por cuanto la entidad concurrió en el pago de la cuota parte pensional según resolución 043 de febrero 3 de 1991 (sic).
(…) no es admisible completar o computar tiempos de servicios prestados en la Nación, cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación, por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, distrito o municipio, razón por la cual los tiempos laborados en el Instituto San Juan de Córdoba y el Colegio Nacional José María Córdoba en su carácter de docente nacional, se deben desestimar”[9]. 2.3 Caso concreto El actor utilizó los tiempos de servicios prestados como docente nacional sumados con los laborados como territorial, para que la Caja de Previsión Social Departamental le reconociera la pensión de jubilación en el año 1994, sin embargo, como continuó trabajando hasta el año 2005 solicita que por haber acreditado luego los 20 años de servicios exclusivamente con la entidad territorial, se excluya la cuota parte que había asumido la Nación (Caja Nacional de Previsión Social), para lograr el reconocimiento de la pensión gracia, que le fue negada por Cajanal, decisión que se aclara no está demandada en este proceso.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, al considerar que es legal la cuota parte que corresponde a la Nación. Inconforme con esta decisión, el recurrente se centra en que acreditó un total de 27 años de servicios docentes territoriales, motivo por el cual, el pago que hace la Nación de la cuota parte pensional le impide tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Sobre el particular debe decir la Sala que en el proceso se encuentra acreditado, acorde con la Resolución 1586 de 1994, que el accionante adquirió su estatus pensional con 50 años de edad y 20 años de servicios, al aplicársele la Ley 6 de 1945, dado que era beneficiario del régimen de transición regulado en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, que señalaba: “PARÁGRAFO 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro”.
También está probado que adquirió el estatus pensional por haber laborado al Ministerio de Educación del 10 de julio de 1967 al 30 de enero de 1973 y al departamento de Córdoba del 15 de febrero de 1973 hasta el 30 de diciembre de 1989, y que la Caja Nacional de Previsión Social aceptó una cuota parte pensional como consta en la Resolución 431 de 1994.
Por tratarse de un docente siguió laborando hasta el año 2005, y al solicitar a Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia le fue negada el 23 de abril de 2002, con fundamento en que “los tiempos laborados con el Departamento de Córdoba de febrero 15 de 1973 a diciembre 30 de 1989 se desestiman para el cómputo de los 20 años, por cuanto la entidad concurrió en el pago de la cuota parte pensional según resolución N° 043 de febrero 3 de 1991”.
Cabe destacar que en este proceso no se solicitó la nulidad de la Resolución 07577 del 23 de abril de 2002, dictada por Cajanal, que le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia, y dicha entidad tampoco es parte en este proceso. Sin embargo, tal como lo aseveró el Tribunal, los motivos del accionante para reclamar la nulidad parcial de la resolución 1586 de 1994 de la Caja de Previsión Departamental, que le reconoció la pensión de jubilación, se estructuran alrededor de la pensión gracia como una prestación autónoma, sobre la cual el actor considera tiene un derecho adquirido por haber laborado como docente en el departamento por más de 27 años.
Nótese que el acto censurado debió ser la decisión de Cajanal, contenida en la Resolución 07577 del 23 de abril de 2002, pues dicho ente fue quien excluyó los tiempos territoriales servidos por el demandante de 15 de febrero de 1973 al 30 de diciembre de 1989, siendo esta determinación la que le impide al actor tener derecho a la pensión gracia. También sostiene el interesado que, en virtud del principio de favorabilidad, puede optar por una especie de reliquidación pensional para que la cuota parte que asumió Cajanal desde el año 1994, ahora sea pagada por el departamento, en razón de los tiempos de servicios laborados después de haber sido pensionado por la Caja Departamental de Previsión Social, para con ello, lograr el reconocimiento de la pensión gracia. El principio de favorabilidad es un principio mínimo fundamental laboral, previsto en el artículo 53 de la Carta Política, por el cual prevalece la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho.
Sobre su alcance la Corte Constitucional ha considerado que las normas deben estar vigentes para la época de los hechos que configuran la situación jurídica particular, haciendo énfasis en que “si no hay ninguna duda en la aplicación e interpretación del derecho, tal postulado hermenéutico fundamental no procede”[10]. En el caso bajo estudio, de modo alguno el accionante presenta un conflicto entre dos normas vigentes o su interpretación, pues su reproche se concreta en que la parte de su pensión pagada por la Nación sea cargada al departamento, con el objeto de facilitar, en su criterio, el reconocimiento de la pensión gracia; se colige entonces que no se dan los presupuestos para acudir a la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral.
Con todo y sin que constituya un pronunciamiento de fondo sobre el eventual derecho del actor a la pensión gracia, es pertinente traer a colación el principio del derecho relativo a que nadie puede alegar su propia culpa para obtener un beneficio “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, como quiera que, se insiste, fue el interesado quien acreditó ante la Caja Departamental de Previsión los tiempos de servicios nacionales, para que se sumaran con los territoriales, con el fin de beneficiarse del reconocimiento pensional desde el año 1990.
Se advierte así que la Nación -a través de la entonces Caja Nacional de Previsión-, ha venido pagando una cuota parte pensional con efectos desde el año 1990, y ahora el actor pretende crear una ficción a su acomodo, sin fundamento legal, por la cual, esa pensión sea completamente territorial, cuando el departamento asuma el 100% de la mesada.
Entonces, no se puede pretender actualmente la modificación del derecho solamente con los tiempos laborados en el departamento, pues la consecuencia lógica sería que el actor realmente adquirió su estatus no en el año 1990, sino 5 años, 6 meses y 20 días después, tiempo durante el cual, se reitera, recibió su mesada pensional sufragada en parte por la Nación. Se desprende de lo señalado en precedencia que no tiene asidero jurídico la solicitud del actor de excluir la cuota parte que paga la Nación por los tiempos de servicios con el Ministerio de Educación de 5 años, 6 meses y 20 días, pues se ha visto beneficiado de la pensión sufragada en parte por la Nación durante más de tres décadas.
Visto lo anterior, se confirmará la providencia recurrida, en tanto no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados. Para finalizar, sobre la condena en costas es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia del 19 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revocará en cuando condenó en costas al actor.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 19 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revoca en cuando condenó en costas al actor.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 44-46 [2] Folios 177-181 [3] Folios 187-191 [4] Folios 211-215 [5] Folios 135-137 [6] Folios 18 y 110 [7] Folios 72 y 73 [8] Folio 118 [9] Folios 20-25 [10] Corte Constitucional, sentencia C-434-03, M.P. Jaime Córdoba Triviño