PRIMA TÉCNICA – Objeto La prima técnica fue creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Requisitos / FALTA DE EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA A partir de las pruebas documentales referidas con antelación sobre la educación y experiencia de la señora Lilia Castro Julio, se evidencia con claridad que aquella solo obtuvo su título como especialista en auditoría de sistemas por parte de la Universidad Antonio Nariño, el 12 de marzo de 1999 (folios 213 a 214), es decir con posterioridad al 11 de julio de 1997 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997), de tal forma que no acreditó el hecho de detentar un título de formación avanzada (esto es, especialización, maestría o doctorado), antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocería la prima técnica.
Ahora bien, como se infiere del artículo 4, inciso 2 del Decreto 2164 de 1991, es posible afirmar que ante la ausencia del título de posgrado como tal, la solicitante podía suplir este requisito con la demostración de la terminación de materias de la respectiva especialización, y 3 años de experiencia altamente calificada; concepto que debe entenderse como una suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos, que se diferencian totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 2015.
Conforme a este contexto, en el caso puntual de la demandante, la Subsección estima que la experiencia que ésta pretende acreditar solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que desde el 17 de marzo de 1993 (cuando fue vinculada por primera vez a la Contraloría o los dos años y 10 meses aproximadamente en que estuvo vinculada a Vehicosta S.A. y a Insagro y Cía. Ltda.) hasta el 11 de julio de 1997, aquella hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Lo anterior, sumado a que entre 29 de julio de 1994 (fecha en que se posesionó en cargo de carrera administrativa) y el 11 de julio de 1997 no transcurrieron 3 años.
Adicionalmente y de cualquier forma, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el contralor general de la República hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «[…] La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.».
(…).la señora Lilia Castro Julio no acreditó los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991, puesto que no demostró título de formación avanzada y experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1997, y por lo tanto no era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que permitía a los empleados del nivel profesional, ser titulares de ese derecho prestacional ante su actual supresión de la lista de cargos susceptibles de obtenerlo.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la prima técnica por transición, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 25 de mayo de 2006, radicación: 2922-04.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2285 DE 1968 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1016 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 720 DE 1978 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 720 DE 1978 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 720 DE 1978 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 149 DE 1991 – ARTÍCULO 2 / LEY 106 DE 1993 – ARTÍCULO 113 / DECRETO 1384 DE 1996 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1384 DE 1996 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1384 DE 1996 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1384 DE 1996 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1384 DE 1996 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1724 DE 1997 / DECRETO 1336 DE 2003 CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso En el presente caso se condenará en costas a la parte demandante en segunda instancia, toda vez que resulta vencida en el proceso de la referencia y la parte demandada intervino en el trámite de la segunda instancia tal como lo señala el ordinal 1.º artículo 365 del Código General del Proceso.
Las costas serán liquidadas por el a quo en atención a lo preceptuado por el artículo 366 citado código.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01106-01(4301-18) Actor: LILIA CASTRO JULIO Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reconocimiento de prima técnica a favor de empleada de la Contraloría General de la República.
Validación de requisitos. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-235-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Lilia Castro Julio en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folio 121) 1. Declarar la nulidad del Oficio 2016EE0091418 del 21[2] de julio de 2016, por medio del cual la demandada negó el reconocimiento y pago de la prima técnica solicitada por la libelista. 2.
A título de restablecimiento del derecho ordenar a la Contraloría General de la República, asignar, reconocer y pagar a favor de la señora Lilia Castro Julio, la prima técnica equivalente al 45% del salario básico mensual, por haber adquirido el derecho en vigencia de la Ley 106 de 1993 y del Decreto 1384 de 1996. 3. Ordenar a la demandada a cancelar a la demandante las sumas de dinero dejadas de percibir por concepto de la prima deprecada, desde la primera vez en que solicitó dicha prestación. 4.
Las respectivas sumas devengarán intereses moratorios y se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Fundamentos fácticos relevantes indicados en la demanda (folios 121 a 124) 1. La señora Lilia Castro Julio se vinculó a la Contraloría General de la República, desde el 17 de marzo de 1993 en el cargo de auditora regional, grado 03, aunado a ello, desempeñó los empleos de profesional universitario, nivel profesional, grado 11 y profesional universitario, nivel profesional, grado 01, este último cargo es el que funge actualmente. 2.
La demandante es economista de la Universidad de Cartagena, título que obtuvo en el mes de diciembre de 1987 y al momento de posesionarse como profesional universitario, nivel profesional, grado 11, regía la Resolución 3398 de 1994 que al tenor del artículo 12 preveía como requisitos mínimos para ejercer dicho empleo título profesional y 4 años de experiencia profesional o relacionada, por lo que excedió la exigencia laboral requerida, toda vez que al tomar posesión del cargo, contaba con más de 4 años. 3.
Conforme a lo anterior, la demandante acreditaba las exigencias mínimas para ser beneficiaria de la prima técnica, conforme lo regula el Decreto 1384 de 1996 en su artículo 3, además de ello, demostró la participación en diferentes eventos académicos de reconocida importancia, en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo. 4.
La señora Castro Julio elevó peticiones el 13 de septiembre y el 18 noviembre de 1996, así como el 29 de agosto de 1997, a fin de que le fuera reconocida la prima técnica, sin embargo, la entidad nunca le comunicó una decisión de fondo al respecto. 5. Posteriormente, el 1.° de julio de 2016 reiteró la anterior petición, la cual fue resuelta de forma negativa por parte de la Contraloría General de la República mediante el Oficio 2016EE0091418 del 21 de julio de 2016.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[3], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 31 de octubre de 2017.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] INEPTA DEMANDA. En cuanto al acto que se demanda. La entidad demandada indica que la comunicación cuya nulidad se pretende se trata de un documento explicativo reiterativo contentivo de razones de hecho, derecho y jurisprudencia, incapaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular, en tanto la situación administrativa del personal de funcionarios públicos como lo son los empleados de la Contraloría General de la República, se debe intervenir para crear, modificar o extinguir mediante una Resolución. […] CONSIDERACIONES DEL DESPACHO.
El acto administrativo es la manifestación de voluntad, unilateral emanada por una entidad estatal, ya que éstos son los que los (sic) que (sic) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación y, en el presente caso, la Contraloría General de la República a través de acto administrativo contenido en el oficio demandado, resolvió de fondo y en forma negativa el pedimento de la señora Lilia Castro Julio.
De conformidad con lo anterior SE DECLARA NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA. Finalmente el Despacho no encuentra configurada excepción previa que deba ser declarada de oficio». (Mayúsculas y negrillas del texto original) (folios 402 anverso y reverso). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] PRETENSIONES: Las cuales se resumen de la siguiente manera: PRIMERA: Declarar la nulidad del Oficio 2016EE0091418 de fecha 12 (sic) de junio (sic) de 2016 expedido por la Contralora General de la Republica (sic) –Encargada-, por medio del cual se reitera el oficio 2012EE38244 de fecha 13 de junio de 2012, negando la solicitud de asignación de la Prima Técnica solicitada por la demandante con fecha 1° de julio de 2016.
SEGUNDA: A título de restablecimiento del derecho lesionado, ORDENAR a la NACION (SIC) COLOMBIANA – CONTRALORIA (SIC) GENERAL DE LA REPUBLICA (SIC) asignar, reconocer y pagar a la demandante la Prima Técnica, en una proporción del 45% del salario básico mensual, por haber adquirido el derecho en vigencia de la Ley 106 de 1993 y Decreto 1384 de 1996.
TERCERA: CONDENAR a la entidad demandada a pagar al demandante las sumas de dinero dejadas de percibir por concepto de la Prima Técnica, desde el momento en que solicitó la asignación por primera vez. CUARTA: ORDENAR la actualización de las sumas reconocidas en su valor, devengarán intereses moratorios y se le dará cumplimiento de conformidad con los artículos 189 y ss del CPACA.
HECHOS SOBRE LOS QUE ESTAN (SIC) DE ACUERDO LAS PARTES: Que la demandante se encuentra vinculada con la Contraloría General de la República desde el 17 de marzo de 1993 como Auditor Regional Grado 03, desempeñando con posterioridad otros cargos en propiedad. 1) Que la demandante reiteró las solicitudes de reconocimiento y pago de la prima técnica solicitada con anterioridad y solicitó se diera aplicación al precedente jurisprudencial. 2) Que la solicitud fue negada mediante oficio (sic) 2016EE0091418 del 21 de julio de 2016 expedido por la entidad demandada, con el que se reiteró la respuesta dada mediante oficio (sic) 2012EE38244 del 13 de junio de 2012.
HECHOS SOBRE LOS QUE NO ESTAN (SIC) DE ACUERDO LAS PARTES: a) Que la demandante hace una interpretación errónea de las normas que reconocen la prestación solicitada, esto es, de las Resoluciones 3398 de 1994; de la Resolución 03839 del 28 de agosto de 1996, así como de los Arts. 3° y 6° del Decreto 1384 de 1996, b) Que (sic) la demandante tenga derecho al reconocimiento y pago de la Prima Técnica por ella solicitada.
C). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN: Se invocan por el (sic) demandante como normas violadas las siguientes: […] PROBLEMAS JURÍDICOS: Consiste en establecer si i) hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio (sic) 2016EE0091418 de fecha 12 (sic) de junio (sic) de 2016 mediante el cual la Contraloría General de la República negó la solicitud de asignación de la Prima Técnica solicitada por la demandante y, ii) Determinar si la señora Lilia Castro Julio es beneficiaria de la prestación que reclama a la entidad demandada.
Para ello se debe determinar: i) Si le asiste derecho a la demandante a que se le reconozca, reliquide y pague la prestación reclamada de manera retroactiva, ii) Si a título de restablecimiento del derecho, hay lugar al reconocimiento de la prestación, aplicando en una proporción del 45% del salario básico mensual. Iii) Así mismo se debe determinar qué descuentos deberá hacer la entidad demandada sobre las diferencias reconocidas.
Iv) Si hay lugar a declarar la prescripción». (Ortografía, negrillas y mayúsculas del texto original) (folios 402 vuelto a 403). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA (folios 452 a 459) El a quo profirió sentencia escrita el 21 de mayo de 2018, en la cual denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal de primera instancia estudió la normativa aplicable que rige el reconocimiento de la prima técnica a empleados de la Contraloría General como la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 e indicó que allí se señalaron los requisitos mínimos para el otorgamiento de dicha prestación para los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional.
Aludió que, posteriormente, se expidió el Decreto 1724 de 1997 con el propósito de respetar los derechos adquiridos de quienes habían devengado la prima técnica antes de la expedición de la citada normativa y no se encontraban comprendidos dentro de los empleos para los que esta disposición previó dicha prestación, según se reguló en el artículo 4 ibidem.
Señaló que con posterioridad, se expidió el Decreto 1336 de 2003 el cual reafirmó que la prima técnica solo podría asignarse por cualquiera de los criterios existentes a quienes se les nombrara en cargos de nivel directivo, y asesor, con salvedad de aquellos empleados a quienes se les había reconocido la prima deprecada en niveles diferentes a los allí señalados.
Sustentó que si bien era cierto, existía una normativa específica que regulaba el reconocimiento y los factores de ponderación de la prima técnica para los servidores de la Contraloría General de la República, según el Decreto 1384 de 1996, en aquel no se señalaban los requisitos mínimos para ser beneficiario de la prestación, por lo que habría que remitirse a lo señalado en el Decreto 1661 de 1991, reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de la citada anualidad.
Analizó las pruebas allegadas al plenario y concluyó que la demandante cumplió con los requisitos mínimos exigidos para desempeñar el cargo de profesional grado 09 en la entidad demandada, además que acreditó la participación de diversos cursos y seminarios, por lo que consumó las exigencias previstas en los literales a, b y c del Decreto 1661 de 1991.
No obstante lo anterior, no acreditó el título de especialista con anterioridad a la expedición del Decreto 1724 de 1997, pues solo adquirió dicha condición el 12 de marzo de 1999. En relación con el requerimiento de 3 años de experiencia altamente calificada, citó apartes jurisprudenciales de la sentencia del 15 de mayo de 2013 proferida por esta Corporación[4], para argüir que esta debía entenderse como la que excedía la experiencia para el desempeño del cargo y en la ejecución de tareas que requerían conocimientos altamente especializados distintos a los ordinarios o básicos.
Bajo dicho entendido, afirmó que la libelista no aportó elementos de juicio que dieran cuenta de una experiencia altamente calificada, pues las certificaciones aportadas no constituían una calificación de que su experiencia laboral tuviera índices de eficiencia para reconocer la prestación deprecada, aunado a ello, a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, solo llevaba 2 años y 10 meses en ejercicio del cargo.
En este sentido, concluyó que la señora Castro Julio no cumplió antes de la entrada del Decreto 1724 de 1997 con los requisitos previstos en la Ley 106 de 1993, los Decretos 1661 y 2164 de 1991 en concordancia con el Decreto 1384 de 1996 para obtener el reconocimiento de la prima técnica, por lo que el acto administrativo demandado no adolecía de ilegalidad.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN (folios 463 a 465) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, para lo cual precisó que el a quo incurre en error toda vez que no analizó la Resolución 3394 de 1994 en la cual se regulan los requisitos mínimos y las funciones generales de los cargos de la Contraloría General de la República, que al ser comparados con los documentos allegados al plenario, se demuestra que la demandante al ser nombrada profesional universitario grado 11, contaba con más de 4 años de experiencia laboral.
Bajo dicha premisa, afirmó que tenía derecho a la prima técnica pues para para ser beneficiaria de dicha prestación, bastaba con acreditar los requisitos que excedieran las exigencias mínimas tal y como lo prevé el artículo 3 del Decreto 1384 de 1996, además que demostró la participación en eventos académicos en áreas directamente relacionadas o afines a las funciones propias del cargo desempeñado.
Añadió que en ningún momento el artículo 4 ibidem preceptúa que deben cumplirse la totalidad de los requisitos. Aseguró que con la demanda se allegaron dos recientes pronunciamientos de tutelas del Consejo de Estado en los cuales se accedió a la prima técnica a empleados de la Contraloría General de la República y en los que se sostuvo que el análisis debió efectuarse conforme a su régimen especial, esto es, al Decreto 1384 de 1996 y no conforme a los criterios previstos en los Decretos 1661 y 2164 de 1991.
En igual sentido, también se aportaron sentencias del Tribunal Administrativo de Santander. Aludió que los requisitos del Decreto 1661 de 1991 son desfavorables a la demandante ya que prevé que dichas exigencias deben cumplirse en su totalidad, mientras que el Decreto 1384 de 1996 regula que las mismas deben valorarse en forma conjunta o separadamente, por tanto, si el tribunal de instancia consideró que existía un vacío en la norma especial, debió complementarla con la Resolución 3398 de 1994.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada (folios 484 a 502): insistió en que la demandante no demostró la experiencia altamente calificada, además que los criterios de valoración preceptuados en el Decreto 1384 de 1996 son para calcular el porcentaje de la prima, de acuerdo con la formación avanzada y experiencia altamente calificada. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 503.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, los cuales se resumen en la siguiente pregunta: ¿La señora Lilia Castro Julio acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: no es procedente el reconocimiento de la prima técnica a favor de la demandante, toda vez que no cumple con los requisitos previstos por la ley para ser beneficiaria de la prestación deprecada, tal y como pasa a explicarse.
La prima técnica y su marco normativo general La prima técnica fue creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
En efecto, por medio del Decreto 2285 del 2 de septiembre de 1968[5], el ejecutivo creó la prima técnica como un incentivo económico especial destinado al fin en comento[6]. La prestación así creada se mantuvo hasta que a través de la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990[7], el Congreso le confirió facultades al presidente de la República para modificar el régimen de la prima técnica, con la finalidad de que su pago también estuviera ligado a la evaluación del desempeño, así como para que determinara el campo y la temporalidad de su aplicación, el procedimiento, los requisitos y los criterios para su asignación. En ejercicio de las facultades conferidas, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1016 del 17 de abril de 1991[8] «por el cual se establece la Prima Técnica para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y los Magistrados del Tribunal Disciplinario», norma que reguló la conocida «prima técnica automática»; 1624 del 26 de junio de 1991 «por el cual se adiciona el Decreto 1016 de 1991 y se dictan otras disposiciones» y 1661 del 27 de junio de 1991 «por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones».
Este último Decreto, en el artículo 1.º, definió la prima técnica como «[…] un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.[…]» De igual forma, previó que existirían dos criterios o requisitos alternativos para otorgar la prestación: 1.) Por título de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres años, para los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo y; 2.) Por evaluación de desempeño, que podría ser asignada en todos los niveles.
La prima técnica en la Contraloría General de la República En lo relativo a la prima técnica creada específicamente para los empleados de la Contraloría General de la República, el Decreto 720 del 20 de abril de 1978[9], reguló dicha prestación en los siguientes términos: «Artículo 46. De la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados.
Esta prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de Capacitación, Jefe de Oficina, Delegado Territorial, jefe de División y el Secretario Privado del Contralor. […]» Y respecto de los requisitos, el artículo 47 de la citada normativa señaló: «Artículo 47.
De los requisitos para recibir prima técnica. Para tener derecho a prima técnica se requiere poseer grado en una carrera profesional, título universitario de especialización y experiencia en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo de quien va a percibirla. (Subrayas fuera de texto). Conforme a la norma transcrita, se instituyeron como requisitos para percibir la prima técnica en la Contraloría General de la República los siguientes: (i) poseer grado en una carrera profesional;
(ii) tener título universitario de especialización y; (iii) experiencia en las áreas relacionadas con las funciones del cargo que desempeña el que pretende percibirla. En cuanto al funcionario competente para asignar la prima técnica, el artículo 48 del mismo decreto señala que corresponde al contralor General de la República, a través de resolución y de acuerdo con los criterios consagrados reconocerla.
Dice la norma: «Artículo 48. De la asignación de prima técnica. La prima técnica se asignará por resolución del Contralor General de la República y de acuerdo con los siguientes criterios: a). Sólo podrá asignarse prima técnica a quienes reúnan los requisitos mínimos fijados para el ejercicio del respectivo cargo. b). Para determinar el valor de la prima se evaluarán las calidades especiales de estudio y experiencia que acredite el candidato y que excedan los requisitos mínimos de que trata el ordinal anterior. c).
Las calidades especiales objeto de evaluación deberán estar relacionadas con las funciones del cargo o proporcionar al candidato una aptitud especial para su desempeño. d). La prima técnica no podrá exceder el cincuenta por ciento de la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo de quien vaya a disfrutarla. e). Las calidades especiales de los candidatos a prima técnica se valorarán de acuerdo con la siguiente ponderación. Experiencia hasta el veinticinco por ciento del sueldo básico.
Estudios hasta el veinticinco por siendo del sueldo básico. f). En ningún caso podrán percibirse simultáneamente gastos de representación y prima técnica. g). No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. h). Las resoluciones sobre asignación de prima técnica deberán contar con el certificado de disponibilidad presupuestaria correspondiente. i).
Asignada una prima técnica cesará su disfrute cuando el funcionario que la recibe cambie de empleo.[…]» Por su parte, el Decreto 149 del 14 de enero de 1991 «por el cual se dictan normas en materia salarial para los empleados de la Contraloría General de la República», en su artículo 2 otorgó al contralor general de la República la función de asignar la prima técnica, así: «[…] Artículo 2o.
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles Directivo, Asesor, en los grados 4 a 9 del nivel ejecutivo y los comprendidos entre los grados 3 a 5 del nivel profesional. (Se subraya).
Parágrafo 1. El Contralor General podrá reconocer el derecho a devengar la prima técnica, sin sujeción a los requisitos establecidos, a los funcionarios que a la fecha de expedición del Decreto 119 de 1988 se encontraban desempeñando alguno de los cargos a que se refiere el presente artículo, siempre y cuando en tal fecha tuvieren una antigüedad mínima de quince (15) años al servicio de la entidad.
Parágrafo 2. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por la ley para el respectivo cargo. […]» Posteriormente, se expidió la Ley 106 del 30 de diciembre de 1993[10], y en lo ateniente al reconocimiento de la prima técnica, el artículo 113 al referirse a las prestaciones sociales de los empleados de la aludida entidad, indicó: «[…] Artículo 113º.- De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República.
Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…) 5. Prima Técnica Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-100 de 1996.
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y el nivel profesional. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo.
Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss. Decreto-Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades. […]» Luego, mediante sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, la Corte Constitucional estudió la legalidad de la norma transcrita respecto de los apartes que le otorgan al contralor general de la República facultades discrecionales para reconocer la prima técnica.
Sobre el particular dicho juez colegiado expuso lo siguiente: «[…] Las primas técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales, hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. […] Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución. Por consiguiente, cuando la Carta asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado -como por ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General o la Contraloría - ello no significa que el Legislador pueda modificar la estructura de competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido -el Legislador- puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el Legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.
Y es claro, en este caso, que la Carta confirió el poder reglamentario de las leyes marco al Gobierno, y no a otros órganos estatales como la Contraloría. […] Uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno. La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe y protección de los derechos adquiridos, esta declaración de constitucionalidad condicionada sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo.
Esto significa que el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno. Tampoco podrá entonces el Contralor conceder nuevas primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones expedidas en esta materia por el Ejecutivo.
Sin embargo, la presente decisión no afectará la continuidad del pago de las primas técnicas ya asignadas, puesto que se trata de una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional y que fue asignada y recibida de buena fe. […] 10- La Corte ha concluido que es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero que, por el contrario, corresponde al Gobierno -y no al Contralor- señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima técnica.
Ahora bien ¿significa lo anterior que esta Corporación debe declarar la inexequibilidad parcial del inciso estudiado? La Corte considera que no, por cuanto la norma señala que el Contralor "podrá asignar previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse prima técnica" a ciertos funcionarios. El inciso no establece entonces, de manera expresa, que corresponda al Contralor reglamentar tales requisitos sino que ésta es una de las interpretaciones razonables que admite la disposición. Pero sucede que esa hermenéutica no se ajusta a la Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 5 a 7 de esta sentencia, por lo cual ella será expulsada del ordenamiento jurídico.
La disposición admite, empero, otro entendimiento, según el cual, el señalamiento de los requisitos corresponde al Gobierno, y es con base en tal reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las primas técnicas. Ahora bien, esa segunda interpretación se ajusta a la Carta, y esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno- (Subrayas fuera de texto). En este sentido, se observa que la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 1.º del numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, de manera condicionada, en el entendido que conforme al artículo 150 ordinal 19 de la Constitución Política de 1991 corresponde al Gobierno Nacional la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica.
De conformidad con lo expuesto, el régimen de prima técnica contemplado por el Decreto 1661 de 1991[11], si bien fue previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva de Poder Público, resulta ser el marco normativo aplicable al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Contraloría General de República por disposición expresa del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, por lo que para el reconocimiento del incentivo objeto de estudio en esta providencia, deberán tenerse en cuenta los criterios y requisitos previstos en el régimen general desarrollado por el decreto en cita.
Ahora, en atención a la providencia de control de constitucionalidad en comento, se observa que mediante el Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996[12] se definió la prima técnica, el campo de aplicación y el monto al interior de la Contraloría General de la República, cuyos artículos 1.° al 4 señalaron en su tenor literal lo siguiente: «Artículo 1º.
Definición. La prima técnica es un reconocimiento económico de carácter temporal y provisional, vinculado directamente al cargo desempeñado que busca mantener o atraer al servicio de la Contraloría General de la República, a funcionarios altamente calificados para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o para la realización de labores de dirección, o de especial responsabilidad.
La prima técnica se otorga de acuerdo con las necesidades específicas de la entidad y con estricta sujeción a lo previsto en el presente Decreto. Artículo 2º. Campo de aplicación. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional.
Artículo 3º. Requisitos. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que ocupen cargos en los niveles técnico asesor, ejecutivo y profesional, que acrediten los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo. Parágrafo 1º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 113, numeral 5º de la Ley 106 de 1993, el simple cumplimiento de los requisitos señalados en el inciso del presente artículo no otorga derecho a la asignación de prima técnica.
Artículo 4º. Cuantía. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para el respectivo cargo, constituyendo para todos los efectos legales factor salarial, y para su otorgamiento deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del correspondiente año, expedido por la Contraloría General de la República y el de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. […]» Resalta esta Corporación que la normativa transcrita fijó algunos aspectos para la asignación de la prima técnica a los empleados de la Contraloría General de la República, tales como, los cargos susceptibles de su reconocimiento, su cuantía máxima, los factores para determinarla, y el funcionario competente para otorgarla, de manera que la expedición del Decreto 1384 de 1996, no implicó la derogatoria del Decreto 1661 de 1991 (reglamentado parcialmente por el Decreto Ley 2164 de la misma anualidad), sino que complementó postulados no previstos en este último para ajustarlos a la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, y por tal motivo dicha reglamentación debe ser interpretada de forma conjunta o armónica, puntualmente en lo que respecta a las exigencias indispensables para conceder el aludido beneficio económico.
Lo anterior halla sustento además en la medida en que el artículo 3 del Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996, al tratar de regular lo pertinente sobre los requisitos, no los enlistó ni definió de manera específica, sino que enunció de manera general, que estos corresponderían a los que excedieran los mínimos previstos para el ejercicio del cargo; planteamiento que necesariamente implica la remisión a las exigencias que sí contempla de manera explícita el Decreto 1661 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional[13], tal como correspondía según lo estimado por la Corte Constitucional al momento de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, cuando precisó que «el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno.» Por otra parte, en cuanto a los factores que se deben valorar para los efectos pertinentes de la asignación del porcentaje de la prima técnica en la Contraloría General de la República, el artículo 5.º del Decreto 1384 de 1996, señaló lo siguiente: «Artículo 5º.
Factores de valoración. Para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, se tendrán en cuenta, conjunta o separadamente, además de los principios establecidos en este Decreto, los siguientes factores: a. Tener título profesional de formación avanzada, esto es, especialización, maestría, doctorado, en áreas que se relacionan de manera directa o tengan afinidad con las funciones propias del cargo.
El monto previsto para premiar este factor será el 20% del sueldo básico mensual. b. Tener experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, y especial preparación o responsabilidad en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo.
Este factor, igualmente, se premia con el 20% del sueldo básico mensual. c. La participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia, la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas directamente relacionadas o que se relacionen con las funciones propias del cargo, se reconocerá el 5% del sueldo básico mensual. d. Asimismo el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior reconocidas oficialmente tendrá un valor hasta del 5% del salario básico mensual.
Esta disposición también señala que previo el cumplimiento de los requisitos, se recomendará el porcentaje de la asignación, sin que sobrepase los límites previstos en el artículo 4º ibídem, es decir, que no sea superior al 50%. […]». En este punto se aclara que los criterios trasuntados ut supra, deben ser tenidos en cuenta como factores o supuestos de hecho para la asignación del monto de la prima técnica de conformidad con lo acreditado por el solicitante, y no puntualmente como requisitos para el reconocimiento de la prestación en el caso concreto.
Sobre la normativa posterior y el régimen de transición en cuanto a la asignación de la prima técnica Más adelante, en desarrollo de las facultades generales conferidas por la Ley 4.ª del 18 de mayo de 1992[14], el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 modificó nuevamente el régimen en esta materia, para señalar que la prima técnica solo podría asignarse, por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del Poder Público, lo que implicó la eliminación de los niveles profesional, administrativo, técnico y operativo, como susceptibles de asignación de prima técnica por evaluación de desempeño. Sin embargo, el mencionado decreto preservó el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño de quienes a la fecha de su entrada en vigencia lo habían consolidado de conformidad con la normativa anterior.
Sobre este punto, esta Corporación precisó que es viable conceder la prima técnica a empleados que hubieran cumplido los requisitos para ser beneficiarios de ella antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, esto es, el 11 de julio de 1997, aunque no se hubiere efectuado el reconocimiento expreso, al respecto sostuvo[15]: «[…] De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la Subsección[16], y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos: i) que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma; ii) que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991; iii) que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa. […]».
De esta forma, se tiene que el régimen de transición previsto en la normativa en cita se aplica a quienes no ocupan cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, pero en todo caso siempre y cuando estos tuvieran derecho al reconocimiento de aquella prestación y cumplieran los requisitos con fundamento en la regulación previa antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, toda vez que el vigor de esta última norma no tuvo la virtualidad de afectar las situaciones jurídicas consolidadas al margen de que hubiesen o no sido reconocidas formalmente por la entidad encargada.
Finalmente, el reconocimiento de la prima técnica sufrió otra modificación al expedirse el Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003[17], restringiéndose su percepción a quienes estuvieran nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los asesores cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos del ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
Asimismo, mediante el artículo 4 del citado decreto, se continuó con el régimen de transición, tal como fue esbozado previamente. Pues bien, en virtud de la citada normativa reguladora de la prima técnica, tanto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público como para los funcionarios de las entidades que no hacen parte de él, como lo es, entre otras, la Contraloría General de la República que de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal; se analizará si la demandante es beneficiario de la prima técnica deprecada.
Ahora considera la Sala importante resaltar que en el sub lite, la parte recurrente manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en cuanto al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en tanto que el a quo negó dicho emolumento al considerar que la demandante no había acreditado especialización o experiencia altamente calificada antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997.
Bajo el anterior marco normativo y jurisprudencial, la Subsección procederá a verificar y valorar la prueba allegada al proceso así: • Acorde con certificaciones visibles de folios 189 y 191, la demandante se desempeñó en Vehicosta S.A. entre el 2 de enero al 30 de diciembre de 1990 y, desde el 16 de febrero de 1991 hasta el 15 de diciembre de 1992 en Insagro y Cia Ltda. En ambas empresas ejerció como asistente de contabilidad. • Mediante Resolución 01114 del 11 de febrero de 1993, la Contraloría General de la República nombró a la señora Lilia Castro Julio en el cargo de auditora regional, nivel ejecutivo, grado 03 (folio 176); del cual tomó posesión el 17 de marzo de 1993 (folio 177). • Posteriormente, por medio de Resolución 04615 del 19 de julio de 1994 «por la cual se proveen cargos de carrera administrativa» se nombró a la demandante en el empleo de profesional universitario, nivel profesional, grado 11, en periodo de prueba por 2 meses (folios 178 a 181).
Se posesionó el 29 de julio de 1994 (folio 182). • A través de Resolución 00813 del 9 de marzo de 2000 dictada por la Contraloría General de la República, se incorporó a la planta global de dicha entidad a la señora Lilia Castro Julio en el cargo de profesional universitario, nivel universitario, grado 01 del régimen especial de carrera administrativa (folio 183).
Tomó posesión del mismo el 16 de marzo de la citada anualidad (folio 185). • Conforme a Oficio 2012EE38244 del 13 de junio de 2012, la Contraloría General de la República negó la prima técnica a favor de la demandante (folios 13 a 15 vuelto). • A su vez, el 1.°[18] de julio de 2016 la señora Lilia Castro Julio elevó nueva petición ante la Contraloría General de la República, con la cual solicitaba el reconocimiento de la prima técnica en el porcentaje correspondiente de conformidad con la Ley 106 de 1993, el Decreto 1384 de 1996 y el precedente jurisprudencial (folios 4 a 11). • Mediante Oficio 2016EE0091418 del 21 de julio de 2016 la Contraloría General de la República informó lo siguiente: «Con el objeto de dar respuesta a la petición del asunto, por medio de la cual solicita se le reconozca y pague a prima técnica a su poderdante, a la funcionaria LILIA CASTRO JULIO quien ocupa el cargo de Profesional Universitario Grado 01 en la Gerencia Departamental de Santander, me permito reiterar el oficio con radicado 2012EE38244 del 13 de junio de 2012, por medio del cual se le dio contestación a la solicitud de fecha 25 de mayo de 2012, en relación al reconocimiento y pago de la prima técnica» (folio 12).
En este sentido, acorde con las pruebas relacionadas en precedencia dan cuenta del ingreso de la demandante a la Contraloría desde el 17 de marzo de 1993, sin embargo, su inscripción en la carrera administrativa e incorporación en la planta de personal en propiedad (lo cual es uno de los requisitos que el Consejo de Estado[19] ha señalado para que el funcionario o empleado sea beneficiario de la prima técnica), tuvo lugar a partir del 29 de julio de 1994 con fundamento en la Resolución 04615 del 19 de julio de esa anualidad, de tal suerte que se entiende satisfecho este primer presupuesto de consolidación del derecho prestacional en comento, habida cuenta de que la libelista en efecto se desempeñaba en un cargo del nivel profesional en propiedad, susceptible de ser titular del beneficio económico, por lo menos antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997.
Ahora, en lo relacionado con los estudios y experiencia de la demandante, la documental allegada al proceso informa lo siguiente: • Obtuvo el título de economista de la Universidad de Cartagena el 14 de diciembre de 1988, según la constancia de la Sección de Registros y Diplomas, División de Registros de la Secretaría de Educación, Cultura y Recreación de Bolívar (folio 186). • Es especialista en auditoría de sistemas de la Universidad Antonio Nariño, conforme al acta de grado y diploma que dan cuenta de la fecha de otorgamiento del título el 12 de marzo de 1999 (folios 213 a 214). • Acorde con las certificaciones aportadas la libelista participó y aprobó diversos cursos, congresos y seminarios, tales como formulación y evaluación de proyectos, control fiscal integrado, costos, sistemas operativos, Lotus 1-2-3- y administración pública, entre otros (folios 195 a 211 y 215 a 230).
Con base en la evidencia documental enlistada, es procedente verificar las circunstancias fácticas en las que se encontraba la demandante antes del 11 de julio de 1997, que corresponde a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, con la finalidad de determinar si le asiste el derecho al reconocimiento de la prima técnica en razón del régimen de transición de la aludida norma, y por consiguiente con fundamento en la regulación anterior comprendida por los Decretos 1661 de 1991 y 1384 de 1996 como se indicó con antelación. Pues bien, como se determinó previamente, la libelista solicitó ante la Contraloría General de la República que le fuera concedida la prima técnica prevista en la Ley 106 de 1993, por lo que necesariamente y en virtud de la finalidad de la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, relativa a la cohesión normativa entre la reglamentación especial de los funcionarios de la mentada entidad de control fiscal y la del régimen general de los funcionarios públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, deberá validarse el cumplimiento de los requisitos que para asignar aquella prestación, definió el Decreto 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de la misma anualidad, el cual previó en su artículo 4 lo siguiente: «ARTICULO 4º De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación.
PARAGRAFO. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.» (Subrayado intencional). A partir del extracto transcrito, se infiere que «los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo», a voces del artículo 3 del Decreto 1384 de 1996, en orden de asignar la prima técnica deprecada por la demandante como funcionario de la Contraloría General de la República, son, a saber y manera conjunta: i) Ser empleado nombrado en propiedad. ii) Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo regulado en el artículo 7 del Decreto 2164 de 1991. iii) Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada. iv) Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años[20].
Verificación de requisitos En lo atinente a los puntos i) y ii), es pertinente señalar que estas exigencias se encuentran satisfechas en el caso sub examine, tal como se precisó en apartes anteriores donde se demostró que la demandante fue nombrada en propiedad y en un cargo del nivel profesional, por lo que se estudiarán los enunciados iii) y iv) respectivamente. iii) Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más tres años de experiencia altamente calificada.
A partir de las pruebas documentales referidas con antelación sobre la educación y experiencia de la señora Lilia Castro Julio, se evidencia con claridad que aquella solo obtuvo su título como especialista en auditoría de sistemas por parte de la Universidad Antonio Nariño, el 12 de marzo de 1999 (folios 213 a 214), es decir con posterioridad al 11 de julio de 1997 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997), de tal forma que no acreditó el hecho de detentar un título de formación avanzada (esto es, especialización, maestría o doctorado), antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocería la prima técnica.
Ahora bien, como se infiere del artículo 4, inciso 2 del Decreto 2164 de 1991, es posible afirmar que ante la ausencia del título de posgrado como tal, la solicitante podía suplir este requisito con la demostración de la terminación de materias de la respectiva especialización[21], y 3 años de experiencia altamente calificada; concepto que debe entenderse como una suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos, que se diferencian totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 2015[22].
Conforme a este contexto, en el caso puntual de la demandante, la Subsección estima que la experiencia que ésta pretende acreditar solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que desde el 17 de marzo de 1993 (cuando fue vinculada por primera vez a la Contraloría o los dos años y 10 meses aproximadamente en que estuvo vinculada a Vehicosta S.A. y a Insagro y Cia Ltda) hasta el 11 de julio de 1997, aquella hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Lo anterior, sumado a que entre 29 de julio de 1994 (fecha en que se posesionó en cargo de carrera administrativa) y el 11 de julio de 1997 no transcurrieron 3 años.
Adicionalmente y de cualquier forma, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el contralor general de la República hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «[…] La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.». iv) Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
Por lo explicado en el punto anterior sobre la esencia o lo que se entiende por experiencia altamente calificada, resulta necesario asegurar lo propio en cuanto a este otro requisito, es decir, que también se incumple en el sub iudice, toda vez que este presupuesto se refiere a la demostración de 3 años[23] bajo aquella precisa consideración, la cual se reitera que no logró comprobar la demandante con el acervo probatorio.
Esta formulación halla sustento además en la medida en que los 3 años de experiencia aludidos, también debieron acreditarse antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, ello con el fin de tener por cumplida esta exigencia previamente a que el nivel profesional fuera suprimido del listado de cargos susceptibles de acceder al derecho a la prima técnica; sin embargo no demostró que entre el 29 de julio de 1994 (fecha en que se posesionó en empleo de carrera administrativa) y el 11 de julio de 1997, constituyó un acrecimiento del perfil básico a uno experto, que es el que se predica del empleado que insta por la prestación estudiada.
Con base en estas consideraciones, se hace entonces innecesario verificar el cumplimiento de los factores de valoración consagrados en el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, previstos para fijar el porcentaje de asignación de la prima técnica, pues se ha determinado que la demandante no cumplió los requisitos normativos para ser acreedora de ese derecho prestacional.
Se resalta, que si bien en el sub lite aunque la demandante sí terminó estudios de especialización, lo cierto es que no obtuvo el título antes de la entrada en vigencia del decreto, y ese requisito solo podía validarse con experiencia altamente calificada que tampoco acreditó para esa fecha. En virtud a lo anterior, si bien la demandante obtuvo experiencia adicional en el ejercicio de sus funciones entre el 29 de julio de 1994 (fecha en que fue se posesionó en periodo de prueba) y el 11 de julio de 1997, cuando entró a regir el Decreto 1724 de 1997, se reitera, que esta no fue altamente calificada como se analizó en precedencia, la cual, es la requerida para acceder a la prestación deprecada, motivo por el cual no se desvirtúan las razones que esgrimidas en el acto administrativo demandado.
Finalmente, en relación con los dos fallos de tutela aportados por la demandante y de los cuales solicita su aplicación en el recurso de alzada, se advierte que aquellas sentencias tienen efectos inter partes y solo son un criterio orientador más no vinculante por no tener el carácter de sentencia de unificación, por lo tanto, no es susceptible de aplicarse en el presente caso, máxime cuando con posterioridad la Sección[24] ha reiterado la tesis contraria.
En conclusión: la señora Lilia Castro Julio no acreditó los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991, puesto que no demostró título de formación avanzada y experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1997, y por lo tanto no era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que permitía a los empleados del nivel profesional, ser titulares de ese derecho prestacional ante su actual supresión de la lista de cargos susceptibles de obtenerlo.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección[25] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[26], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la parte demandante en segunda instancia, toda vez que resulta vencida en el proceso de la referencia y la parte demandada intervino en el trámite de la segunda instancia tal como lo señala el ordinal 1.º artículo 365 del Código General del Proceso.
Las costas serán liquidadas por el a quo en atención a lo preceptuado por el artículo 366 citado código. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 21 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Lilia Castro Julio contra la Contraloría General de la República.
Segundo: Condenar en costas de la segunda instancia a la parte demandante y favor de la parte demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Se advierte que la parte demandante lo identifica con fecha 16 de julio, sin embargo, verificado el documento, se puede constatar que corresponde al 21 de julio de 2016 (folio 12). [3] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [4] Sección Segunda, Subsección B. Expediente: 2010-00196-01. [5] Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias. [6] «Artículo 7º. Créase una Prima Técnica destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica.
La ley señalará dichos cargos: pero la Prima se asignará, cuando resultare indispensable otorgarla, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo. La asignación se hará por decreto del Gobierno, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, y con base en la solicitud razonada que formule por escrito y para cada caso el Jefe del respectivo organismo acompañada del dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil.
Salvo cuando la ley disponga expresamente otra cosa, el total del sueldo más la Prima Técnica no podrá exceder la remuneración que por concepto de sueldo y gastos de representación corresponda a los Ministros del Despacho.» [7] «Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional.» [8] Derogado tácitamente por la Ley 4ª de 1992, sentencia C-279 de 1996. [9] «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones».
El cual fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5ª de 1978. [10] «por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones» [11] «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones.» [12] «por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados de los niveles director - asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República». [13] Las cuales se acompasan con las consagradas específicamente y de manera inicial para la Contraloría General de la República en el Decreto 720 del 20 de abril de 1978, el cual tampoco se entendería derogado sino complementado por el Decreto 1661 de 1991, pues los requisitos contemplados en la primera reglamentación se ajustan a las de este régimen general en comento. [14] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2006, radicación 25000-23-25-000-2002-08242-01(2922-04). [16] Al respecto puede verse la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 8 de agosto de 2003, expediente 23001-23-31-000- 2001-00008-01 (0426-03), demandante: Benjamín Antonio Vergara. [17] «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.» [18] Se advierte que no tiene fecha de recibido de la entidad. [19] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 19 de mayo de 2016. Expediente: 05001-23-33-000-2012- 00791-0. Reiterado en la decisión de la misma Sección en la sentencia 27 de enero de 2017. Expediente: 760012333000 201300391 01 (1188–2015). [20] Adicionales a los 3 años previstos en la alternativa del punto iii), para un total de 6 años de experiencia altamente calificada en caso de no tener el título de formación avanzada sino solo la terminación de materias. [21] Lo cual no resulta evidenciado del plenario pero sí es posible deducirlo con base en la proximidad de la fecha de grado a la de la vigencia del Decreto 1724 de 1997. [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 29 de enero de 2015, expediente 54001233300020120015201 (3955-2013), demandante: Elda Rosa Barrios Quijano. [23] Adicionales en este caso particular a los previstos en la alternativa a la acreditación de título de formación avanzada, es decir, 6 años en total; lo cual se estima de esta manera en razón del Decreto 1661 de 1991, artículo 2.°, parágrafo 1.° que reza: «Los requisitos contemplados en el literal a) podrán ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años.»; norma que se acompasa con el sentido del Decreto 2164 de 1991, artículo 4.° (Requisitos). [24] Subsección A. Sentencia del 16 de abril de 2020.
Radicado: 25000-23-42- 000-2013-0593201 (0025-2017) y sentencia del 23 de abril de 2020. Radicado: 47001-23-33-000-2014-00289-01 (0272-2017). [25] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [26] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]»