15001-23-33-000-2016-00168-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / TIEMPOS PRESTADOS EN INTERINIDAD – Válidos para el reconocimiento de la pensión gracia / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA A DOCENTE NACIONALIZADA – Procedencia / PENSIÓN GRACIA- Liquidación / PRESCRIPCIÓN TRIENAL MESADAS PENSIONALES – Configuración Esta Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al departamento de Boyacá como docente interina del 1º de septiembre al 30 de octubre de 1980, con vinculación nacionalizada.

A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de septiembre de 1980), contar con cincuenta (50) años de edad (pues los cumplió el 19 de febrero de 2011) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la cual resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, contrario a lo determinado por el a quo.

En segundo lugar, al encontrarse acreditado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se precisa que frente a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación, tal como se señaló en el acápite de marco jurídico de esta providencia, la prestación en discusión debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que, en este caso, según la certificación de salarios obrante en el expediente (ff. 27 y 28), comprende el sueldo básico, el auxilio de movilización y las primas de navidad, vacaciones, grado y rural.

(…). Cabe destacar que la actora adquirió el estatus de pensionada el 19 de febrero de 2011 (al cumplir los 50 años de edad), empero la reclamación fue presentada el 25 de septiembre de 2014, por lo que entre tales fechas transcurrió más de tres (3) años, lo que conlleva declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 25 de septiembre de 2011.NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00168-01(1520-18) Actor: OLGA PATRICIA MORENO VACA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|15001-23-33-000-2016-00168-01 (1520-2018) | |Demandante |:|Olga Patricia Moreno Vaca | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento pensión gracia; docente | | | |nacionalizada | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 5), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 13). La señora Olga Patricia Moreno Vaca, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 2997 de 26 de enero, RDP 13301 de 7 de abril, RDP 17272 de 4 de mayo, todas de 2015, expedidas por la UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP (i) reconocer la pensión gracia y pagar «[…] las mesadas pensionales […] desde el 19 de febrero de 2011 […]», suma que deberá ser indexada; y (ii) cancelar los intereses moratorios a que haya lugar.

Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que ha laborado en la docencia oficial para el departamento de Boyacá, con vinculación territorial, desde el 1º. de septiembre hasta el 30 de octubre de 1980; y a partir del 31 de octubre de 1981 como docente nacionalizada. Dice que el 25 de septiembre de 2014 solicitó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante las Resoluciones RDP 2997 de 26 de enero, RDP 13301 de 7 de abril y RDP 17272 de 4 de mayo, todas de 2015, al estimar que no se puede tener en cuenta «[…] el tiempo laborado entre el 01 de septiembre al 30 de octubre de 1980 […]», pese a que su vinculación es nacionalizada. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 48 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 5 de la Ley 57 de 1887; 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4ª de 1966; 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; y 5 del Decreto reglamentario 1743 de 1966.

Aduce que los actos demandados carecen de motivación, al indicar que «[…] debe desestimarse el tiempo laborado entre el 01 de septiembre de 1980 al 30 de octubre del mismo año por haber sido maestra interina, cuando la ley 91 de 1989 no establece éste requisito, pues solamente se limita a decir [que] tendrán derecho los que se habían vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 […]» (sic), como es su caso. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 44 a 49).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. En cuanto al derecho a la pensión gracia, asegura que no es dable reconocer esa prestación a la demandante, porque «[…] no se encontraba vinculad[a] al servicio oficial en calidad de docente de orden distrital, departamental, municipal o nacionalizad[a] con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 […]», toda vez que estaba vinculada como nacional «[…] en tanto interviene en su nombramiento el delegatario del Ministerio de Educación Nacional, infiriéndose la participación de recursos de la Nación […]» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 151 a 163).

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 31 de octubre de 2017, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), pues la vinculación por interinidad a partir del 1º. de septiembre hasta el 30 de octubre de 1980 «[…] fue suscrit[a] por el Secretario de Educación de Boyacá, el Asistente de Educación Primaria y el delegado del Ministerio de Educación ante el Departamento de Boyacá», lo que «[…] implica que la vinculación dicente en el referido periodo de tiempo [sic] fue de carácter nacional […]», por lo que «[…] no cumple con el requisito de haber sido nombrada como docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980». 1.7 Recurso de apelación (ff. 171 a 174).

Inconforme con la anterior sentencia, la actora, mediante apoderado, interpone recurso de apelación e insiste en los argumentos expuestos en la demanda, en cuanto acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia y sostiene que la Resolución de nombramiento 2141 de 26 de septiembre de 1980 «[…] fue emanada por la Secretaría de Educación de Boyacá y por ende su vinculación es de tipo Departamental por cuanto si fuese nacional el acto administrativo tenía que ser emanado por el Ministerio de Educación Nacional y su vinculación si [sic] sería de carácter nacional».

Que «[…] la certificación de tiempo de servicios como [la] certificación de factores salariales […] deja ver que el tipo de vinculación de la docente […] es de carácter nacionalizado ya que el tipo de vinculación lo determina el ente que profirió el acto administrativo la cual define la planta de personal a la que pertenece y el presupuesto donde proceden los recursos para el pago» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la demandante fue concedido con proveído de 29 de enero de 2018 (f. 176) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de agosto siguiente (f. 183), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 19 de noviembre de 2018 (f. 201), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la entidad demandada. 2.1.1 Parte demandada (f. 206).

La UGPP, mediante apoderada, expone los mismos argumentos consignados en la contestación de la demanda, consistentes en que la actora no cumple el requisito de tiempo de servicios, esto es, 20 años como docente territorial o nacionalizada, para acceder a la pensión gracia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no colmó el atañedero a la vinculación como maestra territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].

La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resoluciones RDP 2997 de 26 de enero (f. 14), RDP 13301 de 7 de abril (f. 15) y RDP 17272 de 4 de mayo (ff. 17 y 18), todas de 2015, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, porque no acreditó el cumplimiento del requisito de 20 años como docente nacionalizada o territorial.

De esos actos se extrae que la actora nació el 19 de febrero de 1961. b) Certificado de tiempo de servicio de la secretaría de educación de Boyacá de 25 de julio d 2014, que indica que la demandante laboró, en condición de maestra, para ese departamento (sin señalar tipo de vinculación), desde el 1º de septiembre hasta el 30 de octubre de 1980 (ff. 20 y 21). c) Certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 22 a 24), de 25 de julio de 2014, en el que se evidencia que la demandante presta servicios como docente, para el departamento de Boyacá, con vinculación nacionalizada, desde el 16 de marzo de 1981[9]. d) Resolución 2141 de 26 de septiembre de 1980 (f. 26), de la secretaría de educación de Boyacá, «Por la cual se hacen unos Nombramientos Interinos en educación Primaria», entre esos el de la actora, como «[…] maestra INTERINA DE LA Concentración Urbana Rafael Uribe Uribe en el Municipio de Miraflores […]», posesionada el 1º de septiembre del mismo año[10]. e) Certificación expedida por la secretaría de educación de Boyacá, el 12 de mayo de 2017 (f. 127), que se informa que la demandante «[…] según Resolución No. 002141 de 26/sep/1980 que repose en el expediente laboral, ostentó vinculación de carácter Interino – Nacionalizado durante la vigencia 01/09/1980 al 10/30/1980». f) Certificado originario de la secretaría general del municipio de Miraflores (Boyacá), según el cual la actora «[…] fue nombrada en la institución educativa CONCENTRACIÓN URBANA RAFAEL URIBE URIBE del Municipio de Miraflores, por el término de 6 días, desde el día 7 de septiembre de 1980, tiempo en el cual NO se inició y tramitó proceso disciplinario alguno […]».

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 19 de febrero de 1961 y laboró, en condición de maestra, para la secretaría de educación de Boyacá, del 1º de septiembre al 30 de octubre de 1980; y desde el 16 de marzo de 1981 hasta el 25 de julio de 2014 (fecha del certificado de historia laboral obrante en folios 22 a 24), con vinculación nacionalizada, por lo que completó 33 años, 8 meses y 8 días de servicios.

Asimismo, no se discute la honorabilidad y buen nombre con los que ha ejercido la labor de educadora. En atención a su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la actora, se observa que reitera que le asiste el derecho a la pensión gracia, por haber acreditado el cumplimiento de los requisitos dispuestos para tal fin, lo que ha sido negado por la Administración y el a quo, habida cuenta de que el tiempo laborado como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tiene validez, en la medida en que no existe prueba del carácter de su vinculación. Para dilucidar el tipo de vinculación de la actora antes del 31 de diciembre de 1980, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con este aspecto.

Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[11]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º. de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

Ahora bien, la diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º. de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[12] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

En primer lugar, para esta Sala el argumento de la accionada para negarle la pensión gracia a la actora, referente a que no colmó el requisito del ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, carece de asidero jurídico, toda vez que del acto administrativo de nombramiento se desprende que lo efectuó el secretario de educación de Boyacá y de la certificación suscrita por esa dependencia de 1º de mayo de 2017, se extrae que la vinculación del 1º de septiembre al 30 de octubre de 1980 fue nacionalizada, con lo cual se acredita el ingreso a la docencia en forma previa a la primera fecha indicada.

De igual modo, se advierte que el a quo sostiene no es admisible el aludido interregno, pues, en su criterio, pese a la citada certificación en la que se indica el tipo de vinculación, la actora trabajó como docente nacional porque el acto de nombramiento lo suscribió un delegado del Ministerio de Educación Nacional, de lo que se deduce que sus salarios fueron pagados con recursos de la Nación, afirmación que esta Corporación no comparte, en la medida en que, conforme al tenor de tal acto, las labores desempeñadas por la accionante eran remuneradas por la Administración departamental.

Realizar una interpretación restrictiva o diferente del contenido de ese documento conlleva cercenar el derecho de la accionante a la prestación reclamada. Por otro lado, el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad para que se desempeñara como docente del 1º de septiembre al 30 de octubre de 1980 resulta irrelevante, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad.

Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[13].

Así las cosas, esta Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al departamento de Boyacá como docente interina del 1º de septiembre al 30 de octubre de 1980, con vinculación nacionalizada. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de septiembre de 1980), contar con cincuenta (50) años de edad (pues los cumplió el 19 de febrero de 2011) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la cual resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, contrario a lo determinado por el a quo.

En tercer lugar, en lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone: Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. En aplicación de la anterior disposición, cabe destacar que la actora adquirió el estatus de pensionada el 19 de febrero de 2011 (al cumplir los 50 años de edad), empero la reclamación fue presentada el 25 de septiembre de 2014[14], por lo que entre tales fechas transcurrió más de tres (3) años, lo que conlleva declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 25 de septiembre de 2011.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 2997 de 26 de enero, RDP 13301 de 7 de abril, RDP 17272 de 4 de mayo, todas de 2015, y se ordenará el reconocimiento de la pensión gracia deprecada con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (19 de febrero de 2010 a 19 de febrero de 2011), pero con efectos fiscales a partir del 25 de septiembre de 2011, por prescripción trienal.

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Ahora bien, respecto de la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[15], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 31 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala de decisión 5), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Olga Patricia Moreno Vaca contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva, y en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 2997 de 26 de enero, RDP 13301 de 7 de abril, RDP 17272 de 4 de mayo, todas de 2015, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Olga Patricia Moreno Vaca, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (19 de febrero de 2010 a 19 de febrero de 2011), pero con efectividad fiscal a partir del 25 de septiembre de 2011, en virtud del fenómeno jurídico de la prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] A fecha de expedición del documento, aún prestaba sus servicios como docente. [10] Acta de posesión en el folio 25. [11] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [12] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [13] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [14] F. 14. [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).