25000-23-42-000-2013-00321-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA A DOCENTE NACIONALIZADA – Procedencia Se colige que la demandante, tal como lo concluyó el a quo, se incorporó a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al Bogotá, D. C., como docente mediante, orden de trabajo, desde el 14 de agosto de 1980 hasta el 10 de diciembre de ese mismo año, por lo que dicho tiempo es válido para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad.

Por otro lado, en lo atañedero al argumento expuesto por la UGPP en el recurso de apelación, consistente en que el lapso laborado a partir del 28 de julio de 1982 es de carácter nacional y, por lo tanto, no resulta dable tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se precisa que no se ajusta a la realidad probatoria, dado que, de acuerdo con las certificaciones de 8 de mayo de 2008 (f. 186 vuelto) y 2 de octubre de 2012 (ff. 23 y 24), emanadas de la secretaría de educación de Soacha, la actora entre el 28 de julio de 1982 y el 8 de mayo de 2008 prestaba sus servicios como maestra de carácter nacionalizada.

Por consiguiente, se tiene que por parte de la demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como maestra territorial (municipal) y nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (14 de agosto de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 15 de abril de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo dispuso el a quo.NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 4 / DECRETO REGLAMENTARIO 1743 DE 1966 / DECRETO 224 DE 1972 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1160 DE 1947 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-00321-01(2547-16) Actor: MYRIAM LUCY BAQUERO BOHÓRQUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-00321-01 (2547-2016) | |Demandante |:|Myriam Lucy Baquero Bohórquez | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento pensión gracia; vinculación a la | | | |docencia oficial anterior al 31 de diciembre de | | | |1980 a través de orden de trabajo | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP (ff. 243 a 246) contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 223 a 237).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 31 a 41). La señora Myriam Lucy Baquero Bohórquez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 16575 de 8 de noviembre de 2011, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia; y UGM 46954 de 18 de mayo de 2012, con la que se desató un recurso de reposición, en el sentido de confirmar la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP (i) reconocer y pagar la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] en la cuantía de ($1.909.964, oo) […] con efectividad desde el 15 de abril de 2008, fecha en que adquirió el status pensional», y (ii) pagar los reajustes anuales a que haya lugar de conformidad con lo establecido en los artículos 187 de CPACA y 141 de la Ley 100 de 1993. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que (i) «[…] nació el 15 de abril de 1958, es decir, que cumplió 50 años de edad el [1]5 de abril de 2008, fecha en que adquirió el estatus de pensionada»; y (ii) «[…] por haber reunid[o] los requisitos de edad y tiempo de servicio […] como docente en escalafón grado 14 durante un lapso superior a los treinta años […]». Que el 16 de diciembre de 2008 solicitó de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) «[…] el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia […]», sin embargo, con Resolución UGM 16575 de 8 de noviembre de 2011, le fue negado tal derecho, porque «[ ] no había cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 15 numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989», en consecuencia, «[…] el día 12 de mayo de 2011 presentó recurso de reposición el cual fue resuelto […] mediante resolución No. UGM 46954 de 18 de mayo de 2012 confirmando la decisión adoptada […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1° de la Ley 114 de 1913, 6° de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1° de la Ley 24 de 1947, 15 de la Ley 91 de 1989; y 7° del Decreto 2277 de 1979. Aduce que «[…] para entrar en goce de pensión gracia, no se requiere que se sumen servicios de primaria con secundaria o normalista que lo único que la ley exige, es que se completen 20 años de servicio del docente, sea en cualquiera de las 3 actividades, que si se presenta el hecho que se sumen algunas de ella[s], será bien recibido y aceptado pero no es un requisito sine qua no[n] para que se pueda disfrutar de la prestación […]».

Sostiene que la UGPP «[…] para negar esta prestación transcribe algunas sentencias de la H. Corte Constitucional […] las entiende en una forma contraria a lo que allí se expresa, para concluir que la peticionaria no tiene derecho a esta prestación», incluso «[…] tiene dualidad de criterios, conducta ésta que resulta demasiado riesgosa por la incertidumbre que esto conlleva [, además,] violando los principios generales que engendran la seguridad social a todos los niveles, [que] le da lo mismo negarle o reconocerle las pensiones a los trabajadores al servicio del Estado», pues «[…] en ocasiones las acepta y en otras las rechaza, dependiendo del ánimo en que se encuentre el funcionario que dicta la correspondiente providencia».

Agrega que en «[…] aplicación al principio de la economía procesal ruego [se] tengan en cuenta las consideraciones que expuse en [la] apelación del 5 de diciembre del año 2011 que obra en los autos. El argumento único de la demandada para negar esta prestación y que aparece tanto en la primera de sus resoluciones como en la segunda, es que el actor [sic] no tiene derecho a entrar en goce […] por las circunstancias de que los cargos docentes desempeñados han sido en su totalidad mediante designaciones del Gobierno Nacional […] este es un argumento que carece de toda validez jurídica [en] contra [d]el ordenamiento jurídico […] hasta la fecha, todas las escuelas [n]ormales del país han sido [n]acionales y sus funcionarios de todos los órdenes han sido nombrados o designados por el Ministerio de Educación Nacional».

Que «[…] [s]i bien es cierto que como lo anota la Caja en la segunda de las resoluciones, la accionante no estaba prestando los servicios en la docencia en el mes de diciembre de 1980, no lo es menos que sirvió a la docencia del 14 de agosto de 1980 al 10 de octubre de 1980, en que fue retirada del servicio por la Administración [ ] por circunstancias ajenas a su voluntad […] no podía la Caja estar argumentando, […] que por esa causa perdió el derecho a la pensión que se solicita. 1.5 Contestación de la demanda.

La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6 Providencia apelada (ff. 223 a 237). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia de 3 de diciembre de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la actora «[…] prestó sus servicios durante más de 20 años para el Departamento de Cundinamarca […] de carácter nacionalizado, para los períodos comprendidos entre el 14 de agosto y el 10 de octubre de 1980, y del 28 de julio de 1982 al 8 de mayo de 2008».

Que comoquiera que estuvo «[…] vinculada como docente interina, en los periodos comprendidos entre el 14 de agosto y el 10 de octubre de 1980 pese a que se trata de una vinculación anormal y precaria de la administración y que se asimila a un nombramiento provisional para cubrir vacancias temporales en ausencia del titular del cargo docente, es un verdadero y válido nombramiento que le permite al docente derivar derechos salariales y prestaciones como empleado público de la administración y no por el hecho de ser un docente con vinculación temporal se le pueden desconocer derechos laborales, pues ello conllevaría a desconocer el derecho constitucional del trabajo e igualdad frente a los demás docentes».

Respecto de la prescripción, dijo que «[…] hay lugar a declárala, toda vez que […] dejó transcurrir el término de 3 años entre la fecha que realizó la petición, esto es, 12 de diciembre de 2008 y la presentación de la demanda 10 de diciembre de 2012, siendo esta última la que interrumpe la prescripción […] habrá de decretarse la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 10 de diciembre de 2009, por prescripción trienal».

Por lo anterior, declaró la nulidad los actos administrativos acusados y ordenó a la demandada reconocer y pagar la pensión gracia reclamada, «[…] a partir de 16 de abril de 2008, […] en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la prestación, teniendo en cuenta todos los factores salariales». 1.7 Recurso de apelación (ff. 243 a 246).

Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpone recurso de apelación, en el que sostuvo que «[…] es válido afirmar que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento y pago de pensión gracia, toda vez que la ley previó este emolumento para igualar la diferencia salarial que en detrimento percibían los Docentes territoriales […] pero que en consecuencia de los procesos de nacionalización de docentes pasaron a ser nacionales, siempre y cuando se hayan vinculado con anterioridad al 30 de diciembre de 1980».

Que «[…] la pensión gracia se constituye como un beneficio a favor de los docentes con cargo a la Nación, encaminado a aminorar la desigualdad existente entre los docentes territoriales, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, frente a los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores […] se constituye como una compensación a los maestros de escuelas primarias oficiales, empleados y profesores de escuelas normal […] o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional y la misma se haya efectuado hasta el 31 de diciembre de 1980 […]», en consecuencia, «[…] los docentes Nacionales no tiene[n] derecho al reconocimiento de la pensión gracia».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 29 de marzo de 2016 (ff. 256 y 257) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 7 de junio de 2017 (f. 261), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 15 de septiembre de 2017 (f. 269), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Demandada (ff. 280 a 283).

La UGPP, mediante apoderado, asevera que «[…] lo que prohíbe es que los tiempos de servicio y las recompensas recibidas en virtud del tiempo docente sean de orden nacional, y lo que se permite es que se devengue la Pensión Gracia y a la vez [la finalidad de] la Pensión de Jubilación […] nunca fue la de permitir completar tiempos nacionales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia», por lo tanto, «[…] no procede para docentes que acrediten tiempos de servicio o vinculación nacional, los 20 años de servicios deben ser obligatoriamente como docente de los niveles educativos, con vinculación nacionalizada o territorial en cualquiera de sus denominaciones (Departamental, Distrital o Municipal)».

Que «[…] no acreditó los requisitos para que le fuera reconocida la [p]ensión [g]racia ya que en el cuaderno administrado […] se evidencia [c]ertificado de 08 de mayo de 2008 expedido por la Secretaría de Educación y Cultura del municipio de Soacha- Cundinamarca, que indica que la docente presta sus servicios a ese municipio desde el 28 de julio de 1982 con vinculación NACIONALIZADA»; y «[…] no acreditó tiempos de servicios en la docencia de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cu[e]nta que para acceder a la prestación solicitada los documentos en copia simple no tienen fuerza probatoria»; de ahí que «[…] no logra probar del presente proceso que ha cumplido veinte (20) años de servicio como docente con tipo de [v]inculación [n]acionalizada o [t]erritorial en cualquiera de sus denominaciones […]». 2.1.2 Parte actora (ff. 284 a 286).

La demandante arguye que «[…] con el acervo probatorio se sustrae claramente que […] cumple con todos los requisitos que exigen las leyes […] además que como docente nacionalizado, territorial o distrital […] se vinculó antes del 31 de [d]iciembre de 1980, y hasta el día 15 de abril de 2008 fecha del estatus pensional, cotizó más de 20 años como docente territorial, nacionalizado o distrital» (sic).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Impedimento. La señora consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, integrante de esta subsección, conoció del proceso cuando fungía como magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), motivo por el cual, por economía procesal, los restantes miembros de la Sala aceptan el impedimento que le asiste, con base en los artículos 130 y 131 (numeral 3) del CPACA, en armonía con el 141 (numeral 2) del Código de General del Proceso[1], y se le separa de su conocimiento, con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no completó el tiempo de servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales. 3.4 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia", continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la accionante (ff. 2, 3, 184 y 215), en los que consta que nació el 15 de abril de 1958. b) Orden de trabajo 722 con Bogotá, D. C. (ff. 20, 138, 161 y 192), suscrita el 14 de agosto de 1980 por el jefe de la división y el director operativo de la secretaría de educación de Bogotá, con la que se designó a la demandante en calidad de docente interina «[…] en reemplazo de DIANA LUCIA LIEVANO ARAOZ en la Escuela Fabio Lozano y Lozano jornada de la mañana […] Por motivo de PRORROGA LICENCIA SIN REMUNERACIÓN OBSERVACIONES Cumpli[ó] con el tiempo de la licencia del 14 de agosto al 10 de octubre inclusive» (sic). c) Constancia de 11 de noviembre de 2008 (ff. 21, 185 vuelto y 216 vuelto), suscrita por la profesional especializada de la dirección de recursos humanos del grupo de certificaciones laborales de Bogotá, en la que se consigna que la accionante prestó sus servicios en condición de docente interina mediante «O[rden de] T[rabajo] No. 0722 [de] 14 [de agosto] de 1980, [desde el] 14 de [agosto hasta el] 10 [de octubre] de 1980 […]». d) «Formato único para la expedición de certificado de historia laboral» de 2 de octubre de 2012 (ff. 23 y 24), expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que se informa que la actora ha laborado en condición de docente nacionalizada, en propiedad, entre el 28 de julio de 1982 y del 6 de septiembre de 1999, así: |NOVEDADES |Tipo |Nro. |FECHA A.A. |DESDE | | |de |de | | | | |A.A. |A.A. | | | | | | |V. AUSENCIAS | |CALCULO TOTAL DEL TIEMPO MENOS LAS AUSENCIAS |5-2-30 | |VI.

PREVISION SOCIAL | |FONDO DE PREVISION SOCIAL AL CUAL |COMIENZA |FINALIZA | |PERTENECE | | | |Fondo Prestacional del Magisterio |28/07/1982| | |VII. OBSERVACIONES | e) Certificaciones expedidas el 17 de marzo de 2008 (f. 25) y 8 de mayo de 2008 (f. 186 vuelto), por el director de apoyo administrativo de la secretaría de educación y cultura de Soacha, que indican que la demandante prestó sus servicios a esa dependencia, en el ramo de la educación, así: Nombrado (a) en propiedad como docente maestro directora de educación especial de Cáqueza, mediante decreto 1618 del 07 de julio de 1982, a partir de 28 de julio de 1982.

Trasladada como docente maestro urbana Eduardo Santos del [m]unicipio de Soacha, mediante decreto 1838 del 05 de mayo de 1993. Trasladada como docente maestro urbana Antonia Santos del [m]unicipio de Soacha, mediante decreto 3989 del 09 de noviembre de 1983, a partir de 09/11/1983. Trasladada como docente maestro concentración Escolar Mariscal Sucre de Soacha, mediante decreto 2944 del 6 de septiembre de 1999, a partir del 06/09/1999.

Prest[ó] su servicio al Departamento de Cundinamarca hasta el 31 de diciembre de 2002 y en virtud del Decreto 09 de 2003, se incorporó a la Planta de docentes de la Secretaría de Educación de Soacha, a partir del 1 de enero de 2003, ejerciendo sus funciones hasta la fecha como docente de la Institución Educativa San Mateo |Tiempo Servicio: |Años:25 |Meses:09 |Días:10 | |Docente | | | | |Nacionalizada | | | | |Entidad o Cuota |Fonpremag | | | |parte: | | | | [sic para toda la cita]. f) Certificación de 17 de marzo de 2008 (f. 26), emanada del director de apoyo administrativo de la secretaría de educación y cultura de Soacha, en la que se observa que la accionante devengó entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2007 sueldo y primas de vacaciones y navidad. g) Declaración extrajuicio rendida ante la Notaría Primera del Círculo de Soacha (f. 27), por el señor Armando Tocora Gasca el 28 de abril de 2008, en la que expresó: «[…] conozco de vista, trato y comunicación desde hace 20 años, a la señora, MYRIAM LUCY BAQUERO BOHÓRQUEZ […] por dicho conocimiento se [sic] y me consta que ha sido una persona idónea en el desempeño de sus labores como Docente […]». h) Documento suscrito por la actora el 15 de diciembre de 2008 (ff. 188 vuelto y 219 vulto), en el que declara, bajo la gravedad del juramento, ante la Notaría Primera del Círculo de Soacha, que se ha desempeñado como docente «[…] con idoneidad y buena conducta en mis labores como Docente; además soy madre soltera y carezco de bienes de fortuna y riqueza y dependo de mi salario como maestra para mi sustento y el de mis hijos […]». i) Certificación de 3 de diciembre de 2010 (ff. 164 y 195), emitido por la directora de atención al usuario de PAP Buen Futuro, en la que señala que «[…] [u]na vez revisados los aplicativos del Sistema de información de CAJANAL EICE hoy en liquidación, se estableció que a la fecha […] NO se encuentra pensionado (a) […]» la demandante. j) Escrito de 16 de diciembre de 2008 (f. 6), con el cual la accionante, en su calidad de docente, pidió de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia. k) Resoluciones UGM 16575 de 8 de noviembre de 2011 (ff. 6 a 8) y UGM 46954 de 18 de mayo de 2012 (ff. 15 a 16), por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó a la actora la solicitud relacionada en la letra precedente y confirmó esa decisión, en su orden, al considerar que «[…] la [c]onstancia [e]xpedida (Radicación H,V- 87059) […] por la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C. Dirección de Recursos Humanos y allegada por la recurrente menciona que la misma laboró por el período comprendido entre el 14 de agosto de 1980 hasta el 10 de octubre de 1980 como docente vinculada por una Orden de Trabajo con No. 0722 del 14 de [a]gosto de 1980, sin mediar acto administrativo de nombramiento como docente oficial, por lo anterior, este tipo de contratación no puede ser tomada como válida para poder […] acreditar una vinculación como docente oficial de carácter nacionalizado […]»; asimismo, «[…] los tiempo[s] laborados entre el 28 de julio de 1982 hasta el 08 de mayo de 2008, como docente del sector oficial, y su vinculación ocurrió con posterioridad al 31 de [d]iciembre de 1980, hecho que permite concluir que […] se encuentra en los casos en los cuales, en razón de la fecha de vinculación como docente nacionalizada, se aplica lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 […]». l) Certificado de antecedentes expedido el 1° de abril de 2008 por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación (f. 32), en el que consta que la accionante no presenta antecedentes disciplinarios[10].

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la demandante nació el 15 de abril de 1958; (ii) fue vinculada por Bogotá desde el 14 de agosto hasta el 10 de octubre de 1980, en condición de docente interina en la Escuela Fabio Lozano y Lozano, por orden de trabajo, (iii) fue designada en propiedad en Cáqueza, entre el 28 de julio de 1982 y el 8 de noviembre de 1983, en calidad de maestra del Instituto Educativo San Mateo;

(iv) presentó varios traslados a diferentes planteles educativos en el mismo municipio de Soacha, con vinculación nacionalizada, así: del 9 de noviembre de 1983 al 4 de mayo de 1993 (Urbana Antonia Santos), del 5 de mayo de 1993 al 5 de septiembre de 1999 (Urbana Eduardo Santos) y desde el 6 de septiembre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2002 (Concentración Escolar Mariscal Sucre); y (v) fue nombrada, por la alcaldía de Soacha, como maestra, el 1° de enero de 2003, relación laboral que permanecía aún vigente para el 8 de mayo de 2008, cuando esa dependencia expidió la constancia de tiempos de servicio, para un total de 25 años, 11 meses y 3 días[11].

En principio, cabe advertir que, contrario a lo afirmado por la UGPP, resulta irrelevante que el período laborado por la actora en Bogotá, relacionado en la certificación de 11 de noviembre de 2008 (f. 21), haya sido a través de orden de trabajo y no en propiedad, es decir, por medio de un acto administrativo de nombramiento con posterior posesión, habida cuenta de que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que la interesada demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos trabajados puedan ser tenidos en cuenta.

Para la Sala esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante una orden de trabajo también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[12].

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de orden de trabajo desentraña una verdadera relación laboral sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta, quienes están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Así las cosas, se colige que la demandante, tal como lo concluyó el a quo, se incorporó a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios al Bogotá, D. C., como docente mediante, orden de trabajo, desde el 14 de agosto de 1980 hasta el 10 de diciembre de ese mismo año, por lo que dicho tiempo es válido para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad.

Por ende, se concluye que los interregnos durante los cuales la demandante ha desempeñado su labor como docente resultan válidos computarlos para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. En ese orden de ideas, la accionante prestó sus servicios en condición de docente, así: |Entidad |Actos de |Vinculació|Desde |Hasta |Tiempo | |territorial |vinculación |n | | |laborado | | | | | | |a |m |d | |Bogotá |Orden de |Municipal |14/08/19|10/10/1|0 |1 |26| | |Trabajo 722 de | |80 |980 | | | | | |14 de agosto de| | | | | | | | |1980 | | | | | | | |Cáqueza |Decreto 1618 de|Nacionaliz|28/07/19|08/11/1|1 |3 |10| | |7 de julio de |ada |82 |983 | | | | | |1982 | | | | | | | |Soacha |Decreto 3989 de|Nacionaliz|09/11/19|04/05/1|9 |5 |25| | |9 de noviembre |ada |83 |993 | | | | | |de 1983 | | | | | | | |Soacha |Decreto 1838 de|Nacionaliz|05/05/19|05/09/1|6 |4 |0 | | |5 de mayo de |ada |93 |999 | | | | | |1993 | | | | | | | |Soacha |Decreto 2944 de|Nacionaliz|06/09/19|31/12/2|3 |3 |25| | |6 de septiembre|ada |99 |002 | | | | | |de 1999 | | | | | | | |Soacha |Decreto 9 de |Nacionaliz|01/01/20|08/05/2|5 |4 |7 | | |2003 |ada |03 |008 | | | | |Tiempo total de servicios |25|11|3 | Por consiguiente, se tiene que por parte de la demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como maestra territorial (municipal) y nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (14 de agosto de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 15 de abril de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo dispuso el a quo.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la demandante cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia. Por último, en atención a que quien fungía como apoderado de la UGPP renunció al poder a él conferido (ff. 288 y 289) y quien se halla habilitado legalmente para ello otorgó uno nuevo en nombre de dicha entidad (ff. 291 a 293), cuyo destinatario lo sustituyó en otra profesional del derecho, se reconocerá personería a esta última, sin perjuicio de la validez de las actuaciones efectuadas por los anteriores.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Declárase fundado el impedimento que le asiste a la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo expuesto en la motiva. 2.º Confírmase la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Myriam Lucy Baquero Bohórquez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 3.º Acéptase la renuncia al poder presentada por el abogado John Lincoln Cortés y reconócese personería a la profesional del derecho Mónica Esperanza Tasco Muñoz, con cédula de ciudadanía 1.018.451.024 y tarjeta profesional 302.509 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP en los términos de la sustitución poder obrante en los folios 292 y 293. 4° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Impedida Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [11] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió la certificación de tiempo de servicios de la alcaldía municipal de Soacha, esto es, el 8 de mayo de 2008, el vínculo laboral se encontraba vigente. [12] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.