INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DERECHOS AL MÍNIMO VITAL, LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y LA SEGURIDAD SOCIAL DE LA PERSONAS DE LA TERCERA EDAD - Protección Se encuentra que la entidad competente para reconocer la pensión cuando el afiliado ha cotizado a varias entidades de previsión es la última a la cual cotizó, siempre que los aportes en ellas hayan sido por un lapso mínimo de 6 años.Al analizar las pruebas allegadas al plenario, se encuentra que la última entidad a la cual estuvo afiliado el señor Guillermo Soto Alzate fue a la extinta Cajanal desde el 25 de enero de 1978 hasta el 16 de mayo de 1979, además que la sumatoria de las cotizaciones a la extinta Cajanal, al entonces ISS y a la liquidada Caja de Previsión Social del Distrito de Bogotá, fue de aproximadamente 8 años.
Bajo dicho contexto, se advierte que la UGPP entidad sucesora de la extinta Cajanal es la entidad facultada para reconocer la indemnización sustitutiva deprecada, aunado a lo anterior, sería vulneratorio de los derechos al mínimo vital, la vida en condiciones dignas y la seguridad social del demandante obligarlo a interponer nuevamente un proceso en contra de otra entidad, teniendo en cuenta que el señor es de la tercera edad y sujeto de especial protección constitucional, cuyo único sustento es la prestación aquí deprecada.
Bajo dicho contexto, se advierte que la UGPP entidad sucesora de la extinta Cajanal es la entidad facultada para reconocer la indemnización sustitutiva deprecada, aunado a lo anterior, sería vulneratorio de los derechos al mínimo vital, la vida en condiciones dignas y la seguridad social del demandante obligarlo a interponer nuevamente un proceso en contra de otra entidad, teniendo en cuenta que el señor es de la tercera edad y sujeto de especial protección constitucional, cuyo único sustento es la prestación aquí deprecada.
INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN / DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL - Vulneración Es indiscutible la relación estrecha que existe entre el derecho a la indemnización sustitutiva y la satisfacción de las condiciones mínimas que permitan garantizar el mínimo vital, la vida digna y la seguridad social de las personas que la reclaman, más aun cuando se trata de personas en especial condición de vulnerabilidad como las de la tercera edad, pues conforme se observa el señor Guillermo Soto Alzate quien a la fecha tiene más de 80 años de edad y en el momento en que presentó la petición ya tenía más de 70 años.
En este sentido, se encuentra que la demandada desconoció las garantías del núcleo esencial de ese derecho al dilatar el goce de la indemnización sustitutiva del señor Soto Alzate como su único sustento para proveer su mínimo vital al no poder acceder a la pensión de vejez, con la interposición del recurso de apelación que evidentemente carecía de fundamentos jurídicos con base en el contenido de la alzada, según se denotaron en los análisis normativos y jurisprudenciales que anteceden.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO 48 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS- ARTÍCULO 22 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES- ARTÍCULO 9 / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS DE LA PERSONA- ARTÍCULO 16 / PROTOCOLO ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES - ARTÍCULO 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2012-00880-01(4341-17) Actor: GUILLERMO SOTO ALZATE Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Indemnización sustitutiva SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-056-2020 ASUNTO Decide la subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Guillermo Soto Alzate en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes Pretensiones[2]: 1. Declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 027765 del 20 de enero de 2012 mediante la cual la entidad demandada negó la pensión de jubilación al libelista y UGM 040164 del 27 de marzo 2012 que resolvió de forma negativa el recurso de reposición interpuesto. 2.
Ordenar a la UGPP el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a favor del señor Guillermo Soto Alzate. 3. Ordenar el pago de los perjuicios morales sufridos por el demandante como consecuencia de la mora respecto del reconocimiento pensional. 4. Condenar en costas a la parte demandada. Fundamentos fácticos relevantes[3]: 1.
El señor Guillermo Soto Alzate elevó petición el 31 de octubre de 2005 ante el extinto Instituto de los Seguros Sociales con el fin de que le fuera reconocida la pensión de vejez. 2. Luego de haber interpuesto acción de tutela y transcurrido 1 año después de presentada la solicitud, el ISS se declaró incompetente para conocer respecto de la prestación, toda vez que el demandante había realizado las cotizaciones a pensión a la extinta Cajanal (hoy UGPP), motivo por el cual remitió el expediente a dicha entidad. 3.
El libelista interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social, a fin de que le fuera protegido su derecho fundamental de petición. En efecto, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá mediante fallo del 27 de mayo de 2008 amparó dicho derecho y ordenó a la demandada que diera respuesta a la solicitud presentada por el demandante. 4.
Con ocasión del trámite del incidente de desacato, la demandada ordenó la reconstrucción del expediente del señor Guillermo Soto Alzate, el 3 de marzo de 2011, 5. Posteriormente, mediante Resolución UGM 027765 del 20 de enero de 2012, la extinta Cajanal (hoy UGPP), negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al demandante con el argumento de que solo había acreditado 496 semanas cotizadas y debía acreditar 20 años continuos o discontinuos al Estado. 6.
En virtud a lo anterior, el demandante interpuso recurso de apelación y peticionó que le fuera reconocida la indemnización sustitutiva, dado que había cotizado al sistema general de pensiones por más de 10 años, además que era una persona adulta mayor y se encontraba en una situación de extrema necesidad. 7. La UGPP dio respuesta a la petición a través de Resolución UGM 040164 del 27 de marzo de 2012, negó en la parte considerativa de dicho acto administrativo la indemnización sustitutiva peticionada y, confirmó la negativa respecto de la pensión deprecada en la parte resolutiva.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL[4] En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba[5]. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo.[6] En el presente caso de folios 167 a 169 y en cd obrante a folio 193, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] Por la Caja Nacional de Previsión Social.E.I.C.E. en Liquidación: 1.
Falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que Cajanal en Liquidación no es la llamada a responder. 2. Cobro de lo no debido, pues aduce que el demandante solicitó la reliquidación de la pensión con factores salariales que no son objeto de reconocimiento de acuerdo con la Ley 62 de 1985. 3. Inexistencia de la obligación, por cuanto el actor no es beneficiario de las prestaciones previstas en la Ley 100 de 1993. 4.
Prescripción sobre todos los derechos que puedan ser reconocidos y sobre los cuales haya operado el fenómeno prescriptivo. Al respecto el señor Magistrado manifestó que no había lugar al estudio de de las excepciones antes referidas, por ser argumentos de defensa con los que refuta las pretensiones y razones de la demanda y por tener relación directa con el fondo del asunto planteado, por lo que todas deben resolverse en la decisión que ponga fin a la controversia. 5.
Caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada cuando la acción ya se encontraba caducada, es decir, cuando habían transcurrido más de cuatro meses desde la expedición del acto administrativo. Teniendo en cuenta que en (sic) presente caso está en discusión el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión del demandante, con fundamento en lo dispuesto en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del C. de P.A. y de lo C.A., que prescribe que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, el señor Magistrado dispuso que la excepción propuesta no prosperaba. […].
Por la Fiduciaria La Previsora S.A. se propusieron las siguientes excepciones: 1. Falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que ni aún en vigencia del contrato de fiducia mercantil de administración suscrito con Cajanal, la Fiduprevisora S.A. estuvo obligado a responder […]. 2. Incapacidad de la fiduciaria, teniendo en cuenta que a partir del 11 de junio de 2011, fecha en la cual venció el contrato suscrito entre la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación y la Fiduprevisora S.A., cesó para la fiduciaria su capacidad legal para actuar en calidad de representante de dicho patrimonio […]. 3.
Nadie está obligado a lo imposible, ya que existe imposibilidad física y jurídica absoluta tanto en el pasado como en el presente de cumplir con las pretensiones de la (sic) demandante, teniendo en cuenta que de ninguna manera se tiene la capacidad de realizar reconocimientos pensionales, actualizaciones de mesadas y menos reintegrar o cancelar dineros de carácter pensional.
El señor Magistrado procedió a resolver cada una de las excepciones propuestas por el apoderado de la Fiduciaria La Previsora S.A., para lo cual manifestó: En efecto, el contrato de Fiducia Mercantil de Administración y Pagos No. 3-1-12984, celebrado entre Fiduprevisora S.A. y Cajanal E.I.C.E. en Liquidación mediante el cual se constituyó el Patrimonio Autónomo PAP Buen Futuro, terminó el día 11 de junio de 2011, fecha a partir del cual se extinguió dicho Patrimonio Autónomo y cesaron para la Fiduciaria todas y cada una de las obligaciones adquiridas contractualmente relacionadas con Cajanal […].
En consecuencia, a partir del 11 de junio de 2011 todas y cada una de las obligaciones y trámites relacionados con el reconocimiento y/o solicitudes prestacionales presentadas ante Cajanal, están en su totalidad en cabeza de dicha entidad toda vez que con la terminación del contrato, ésta asumió todas y cada una de las actividades que venía adelantando la Fiduciaria y el Patrimonio Autónomo de pensiones Buen Futuro.
Con fundamento en los argumentos expuestos, decidió que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva prosperaba y que, en consecuencia, la Fiduciaria La Previsora S.A. quedaba desvinculada del proceso. Señaló igualmente que el señor Magistrado que con la decisión adoptada al resolver la primera excepción, quedaban resueltas las otras dos excepciones propuestas por la Fiduciaria La Previsora S.A. […] Al haberse resuelto las excepciones formuladas por las entidades demandadas y al no aparecer probadas otras, el señor Magistrado decidió continuar con la siguiente etapa de la audiencia inicial […]».
(Mayúsculas y ortografía del texto original). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[7] En la audiencia inicial, de folios 169 a 170 y cd a folio 193, se fijó el litigio respecto de los problemas jurídicos así: « (1) Cuáles son las disposiciones que gobiernan el reconocimiento de la denominada indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, quiénes son sus destinatarios y, en concreto, cuáles son los requisitos que deben reunirse para acceder a ésta? (ii) De conformidad con los requisitos fijados para obtener el derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión, es válido y puede computarse como tiempo de servicio el laborado por el actor en la empresa privada DANARANJO S.A. y cotizados en el I.S.S.? y (iv) (sic) Cumple el actor con los requisitos para la obtención de la indemnización sustitutiva de la pensión?» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA[8] El a quo profirió sentencia escrita el 22 de julio de 2016 en la cual accedió a las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones: Citó el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1730 de 1993, para señalar que el Consejo de Estadio anuló la expresión «cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones», contenida en dicha normativa, además de ello, indicó que la Corporación también se pronunció sobre la legalidad del artículo 1.° del precitado decreto, por lo que es dable concluir que no se requiere estar vinculado al servicio cuando se cumpla la edad pensional para ser beneficiario de la indemnización deprecada.
Reseñó que en sentencia del 14 de agosto de 2008, el Consejo de Estado ordenó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por cotizaciones realizadas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, al considerar que su negativa, vulneraría los derechos fundamentales de las personas que se retiraron del servicio antes de que entrara a regir dicha ley.
Analizó las pruebas aportadas al plenario y resaltó que el señor Guillermo Soto Alzate había efectuado las últimas cotizaciones a Cajanal y completó un total de 496 semanas, por tanto, cuando el demandante cumplió 60 años no tenía el mínimo exigido para obtener la pensión de jubilación y además, ya se encontraba en imposibilidad de continuar cotizando, pues para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la prestación contaba con 76 años de edad, esto es, superaba la edad de retiro forzoso.
En este sentido, consideró que había lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de conformidad con los artículos 37 de la Ley 100 y 1.° del Decreto 1730 de 2001. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró la nulidad de las Resoluciones UGM 027765 del 20 de enero de 2012 y UGM 040164 del 27 de marzo de 2012; ii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar al señor Guillermo Soto Alzate la indemnización sustitutiva de pensión según lo previsto en los artículos 37 de la Ley 100 y 1.° del Decreto 1730 de 2001; iii) ordenó la actualización de las sumas reconocidas y; iv) ordenó el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA.
RECURSO DE APELACIÓN[9] La parte demandada solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: Arguyó que el demandante elevó petición de reconocimiento de la pensión, la cual fue denegada mediante Resolución 27765 del 20 de enero de 2012, contra dicho acto administrativo se interpuso el recurso de reposición en el cual el libelista solicitó la indemnización sustitutiva, pero de ninguna manera este último escrito puede considerarse como el inicio de una actuación administrativa, dado que lo peticionado en primer momento fue la pensión de vejez.
En ese sentido, afirmó que el juez no es competente para resolver el presente asunto, toda vez que no existe solicitud por parte del demandante respecto del reconocimiento de la indemnización sustitutiva, por tanto, no se inició actuación administrativa en lo referente a lo reconocido en la sentencia de primera instancia, esto es, no existe pronunciamiento de la administración respecto de la pretensión en el sub lite.
Aseveró que los actos administrativos demandados no tienen relación con lo que se solicita en el presente proceso y se vulnera el debido proceso de la entidad demandada, dado que no existe procedimiento administrativo válido en cuanto a la indemnización deprecada, para apoyar su argumento citó apartes jurisprudenciales de la sentencia C-240 de 2002 respecto al tema.
Por otro lado, manifestó que contra los actos administrativos demandados no se interpuso el recurso de apelación, circunstancia que impide acudir a la jurisdicción. Agregó que si no se acepta lo anterior, se advierte se presenta una clara falta de legitimación en la causa por pasiva, ello, en atención a que el libelista debe reclamar lo pretendido ante el extinto Instituto de los Seguros de los Sociales (hoy Colpensiones) dado que las cotizaciones las ha efectuado ante dicho ente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada[10]: reiteró los razonamientos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa[11]. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Problema jurídico Previo al planteamiento del problema jurídico que ha de resolverse, es preciso recordar que cuando el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional no solo en virtud del principio de la “non reformatio in pejus” sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la providencia objeto de censura.
Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso sino que se precisa la sustentación del mismo a efectos de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación, dado que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem. Así pues, al juez de segunda instancia le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, toda vez que que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia.
En el sub lite, se observa que la parte recurrente solamente manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia en cuanto a la falta de actuación administrativa respecto de la pretensión del reconocimiento de la indemnización sustitutiva, al agotamiento de aquella y a la falta de legitimación en la causa por pasiva. Por tanto, la competencia de esta Corporación para conocer de la alzada se concentrará en la definición de dichos aspectos.
En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Se le vulneró el debido proceso a la entidad demandada, esto es, tuvo la oportunidad de pronunciarse en sede administrativa respecto de la petición del señor Guillermo Soto Alzate de que le fuera reconocida y cancelada la indemnización sustitutiva de la pensión? 2.
¿El señor Guillermo Soto Alzate ejerció los recursos obligatorios en sede administrativa, para poder acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo? Primer problema jurídico ¿Se le vulneró el debido proceso a la entidad demandada, esto es, tuvo la oportunidad de pronunciarse en sede administrativa respecto de la petición del señor Guillermo Soto Alzate de que le fuera reconocida y cancelada la indemnización sustitutiva de la pensión? Al respecto la subsección sostendrá la tesis de que a la UGPP no se le vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que sí se pronunció respecto de la solicitud de indemnización sustitutiva a favor del demandante, tal y como pasa a explicarse.
De la actuación administrativa Existen varios mecanismos para poner en movimiento el complejo andamiaje administrativo. En efecto, el artículo 4 del Decreto 01 de 1984 (vigente para la época en que el demandante elevó la petición de reconocimiento pensional y posterior indemnización sustitutiva), prevé como una de las formas para iniciar la actuación administrativa el ejercicio del derecho de petición en interés particular.
El referido derecho, está consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y se traduce en la facultad que tienen los ciudadanos de formular solicitudes respetuosas para obtener información o de pedir copias de documentos no sujetos a reserva a las autoridades correspondientes o a los particulares y obtener una pronta y completa respuesta a sus inquietudes.
En este sentido, el derecho de petición, reconocido por la Constitución Política como fundamental y de aplicación inmediata, comprende varios elementos, a saber: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas; (2) el derecho a obtener una respuesta oportuna;
(3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión[12].
De otro lado, se convierte en la oportunidad para que la autoridad correspondiente, resuelva la petición y se pronuncie frente ella y, en caso de negarse a resolverla de manera favorable al peticionario, presente los argumentos que fundamenten su determinación. Del debido proceso administrativo El artículo 29 de la Constitución Política determina que el debido proceso debe regir todas las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos.
En armonía con ello, el debido proceso ha sido definido por la Corte Constitucional[13] como el conjunto de garantías que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para proteger a una persona dentro del trámite de un proceso judicial o administrativo. Debe anotarse que, en sede administrativa, este derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por funcionarios en los trámites administrativos se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-214 de 2004[14], definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a la administración por la ley sobre el cumplimiento de una secuencia de actos, cuya finalidad está previamente determinada constitucional y legalmente y cuyo objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones.
Así como proteger los derechos de los administrados, especialmente a la seguridad jurídica y a la defensa. Igualmente, en la sentencia C-980 de 2010[15], el mencionado tribunal manifestó que el debido proceso administrativo es un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y que está en armonía con los artículos 6 y 209 superiores sobre la responsabilidad de los servidores públicos y los principios que rigen la actividad administrativa del Estado.
En ese orden de ideas, se colige que el derecho al debido proceso debe aplicarse en todas las actuaciones administrativas y se convierte en una garantía para el administrado en tanto se le resuelve su petición así como también para la administración en el sentido de que puede efectuar un pronunciamiento previo y exponer las razones constitucionales y legales que considera aplicables para resolver la solicitud planteada.
En esta instancia, La UGPP considera que se le vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto no existió de su parte un pronunciamiento en sede administrativa, en relación con la indemnización sustitutiva a favor del demandante, motivo por el cual esta jurisdicción carece de competencia para emitir un fallo al respecto. Ahora bien, a pesar de lo aludido por la entidad, la subsección observa la Resolución UGM 040164 del 27 de marzo de 2012 (folios 5 a 7), mediante la cual se resolvió de forma negativa el recurso de reposición invocado por el demandante contra la Resolución 27765 del 20 de enero de 2012 que negó la pensión de vejez pedida por el demandante, bajo los siguientes argumentos: «[…] Que respecto a la solicitud de reconocimiento de la Indemnización sustitutiva es preciso efectuar las siguientes consideraciones legales: Que el artículo 37 y 151 de la Ley 100 de 1993, dispone: […] Así las cosas tenemos que el interesado fue retirado del servicio el día 16 de mayo de 1979, por lo tanto, habida cuenta que la Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez fue creada por la Ley 100 de 1993, la cual entró a regir a partir del 01 de abril de 1994, no es posible acceder a la solicitud incoada por el señor SOTO ALZATE GUILLERMO, teniendo en cuenta que antes de la Ley 100 de 1993 a los Funcionarios Públicos afiliados a las cajas o fondos públicos de pensiones, se les efectuaba descuento con la finalidad de completar el tiempo de servicio necesario para una pensión de Jubilación cuya garantía era eminentemente estatal, motivo por el cual no es posible reconocerle la Indemnización Sustitutiva solicitada […]».
(Subrayas fuera de texto) En virtud de lo anterior, se advierte claramente que en sede administrativa la entidad demandada sí tuvo oportunidad de manifestarse respecto de si era o no procedente la indemnización sustitutiva a favor del aquí demandante, por lo que no puede aducir que se le sorprende en la instancia judicial, por el contrario, se advierte, que al habérsele negado al libelista su derecho a la pensión por ausencia de requisitos, lo que procedía era la solicitud de la indemnización sustitutiva, prestación que fue negada por la UGPP mediante el acto administrativo anteriormente citado.
En este sentido, se observa que la parte peticionaria (hoy demandante) cumplió con el trámite previo ante la administración de solicitar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de su pensión, mal podría darse por hecho de que la entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación a dicha solicitud, solo porque en la petición inicial no se invocó tal pretensión, pues es claro que al obtener respuesta negativa, en su recurso de reposición señaló «pido sea concedida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez».
Petición respecto de la cual emitió una repuesta la UGPP, conforme se demostró en precedencia. Conclusión: no se le vulneró el debido proceso a la entidad demandada, toda vez que en sede administrativa tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto de la solicitud de indemnización sustitutiva que es objeto de la presente litis. Segundo problema jurídico ¿El señor Guillermo Soto Alzate ejerció los recursos obligatorios en sede administrativa, para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativo? Al respecto la subsección sostendrá la tesis de que el demandante interpuso todos los recursos obligatorios previstos por la ley para acudir a la jurisdicción contencioso administrativo, como pasa a explicarse. «Vía gubernativa y actuación administrativa» Lo primero que debe precisarse, es que el término vía gubernativa desapareció en tratándose de asuntos que se adelantan en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), toda vez que actualmente se denomina actuación administrativa (Capítulo VIII).
Ahora, si bien hay aspectos en los cuales se asemejan, como por ejemplo su naturaleza, pues se trata de presupuestos previos para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho; existen elementos que los diferencian claramente, como por ejemplo, la fecha para la cual se surte la petición ante la administración, pues esta marca la procedencia para que pueda hablarse específicamente de vía gubernativa «CCA», o de la actuación administrativa «CPACA».
El artículo 135 del CCA referente a la vía gubernativa (como se refería en dicha norma), señalaba lo siguiente: «[…] Artículo 135. Modificado por el art. 22, Decreto Nacional 2304 de 1989. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos. […]» Como se observa, el tratamiento que el legislador imprimió al concepto de «vía gubernativa», involucra no solo la solicitud que debe elevar el interesado ante la administración para que ésta, a través de un acto expreso o presunto resuelva el asunto puesto a su consideración, sino que además implica la interposición de los recursos de ley.
Por su parte, el artículo 161 del CPACA señala: «[…] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]» Este artículo, y para el efecto que ahora se estudia, consagra únicamente como requisito previo para demandar, que frente al acto particular se hayan ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
En consecuencia, en el CPACA solo se consagró como requisito de procedibilidad, que el demandante acredite que frente al acto que demanda se presentó el recurso de apelación[16] cuando a ello hubiere lugar, situación que se le denomina actuación administrativa. No obstante lo anterior, debe señalarse que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de vía gubernativa, ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda un reconocimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa[17].
Ahora bien, como se analizó en precedencia la entidad demandada tuvo la oportunidad de manifestarse en sede administrativa respecto de la indemnización sustitutiva a favor de la parte demandante, por tanto, se analizará si el demandante ejerció los recursos pertinentes para poder acudir ante esta jurisdicción. Conforme se refirió el artículo 161 del CPACA, el agotamiento de los recursos en la actuación administrativa se constituye en un requisito procesal previo para acudir en vía judicial en procura de resolver una diferencia con la administración. Es importante mencionar que darle la oportunidad a la autoridad para que reconsidere su decisión antes de que sea llevada a juicio, da ocasión a una eventual rectificación, modificación, corrección o revocatoria de la postura, antes de que sea sometida al conocimiento de la jurisdicción, ello también reconoce el derecho de defensa al administrado para expresar su inconformidad directamente ante la autoridad que crea el acto; es decir, la conclusión del procedimiento administrativo constituye una garantía de equilibrio entre las posiciones de los extremos y en torno a lo que se decide en la administración pública.
Ahora bien, se encuentra que contra la Resolución UGM 027765 del 20 de enero de 2012 que resolvió de forma negativa la solicitud de pensión del demandante, era procedente el recurso de reposición como expresamente se consignó en dicho acto (folio 4), motivo por el cual no era obligatorio que este se interpusiera conforme lo regula el inciso final del artículo 76 del CPACA, no obstante, el demandante hizo uso de aquel y fue resuelto a través de Resolución UGM 040164 del 27 de marzo de 2012 (folios 5 a 7), contra la cual no cabía ningún recurso, según se advierte en el ordinal segundo del señalado acto administrativo.
Bajo el anterior contexto probatorio, se advierte que, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, el libelista agotó en debida forma la actuación administrativa, toda vez que ejerció los recursos que eran procedentes en contra de los actos administrativos demandados. Finalmente, respecto de la falta de legitimación por pasiva por parte de la demandada, que fue propuesta como excepción previa (folio 80) y que fue considerada por el a quo en la audiencia inicial como de fondo, se considera que este argumento no tiene vocación de prosperidad toda vez que como se demostró dentro del plenario fue a la última entidad a la cual estuvo afiliado el demandante, así: ➢ A Cajanal (hoy UGPP): entre el 1.° de julio de 1962 al 6 de enero de 1964 (folio 221) y desde el 25 de enero de 1978 hasta el 16 de mayo de 1979 (folio 215). ➢ A la Caja de Previsión Social del Distrito de Bogotá del 24 de octubre de 1968 al 6 de diciembre de 1974 (folio 244). ➢ Al ISS (hoy Colpensiones): desde el 8 de enero de 1968 al 20 de septiembre de 1968 por tiempos privados (folio 31).
En virtud a lo anterior, se observa que el señor Soto Alzate efectuó cotizaciones de tiempo tanto público como privado, además era beneficiario del régimen de transición dado que al 1.° de abril de 1994 tenía cumplidos 57 años, por tanto, en principio tendría derecho a una pensión por aportes, en virtud del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, la cual señalaba: «Artículo 7.- Reglamentado por el Decreto Nacional 2709 de 1994.
A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. Ver: artículos 4, 19 y ss. Decreto Nacional 1160 de 1989 Lo relacionado con pensión de jubilación por aporte. […]» (Subrayado del texto original).
A su turno el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, reglamentario del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, previó: «Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años.
En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.
Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituya en el pago.» (Subrayado del texto original). Bajo dicha premisa, se encuentra que la entidad competente para reconocer la pensión cuando el afiliado ha cotizado a varias entidades de previsión es la última a la cual cotizó, siempre que los aportes en ellas hayan sido por un lapso mínimo de 6 años.
Al analizar las pruebas allegadas al plenario, se encuentra que la última entidad a la cual estuvo afiliado el señor Guillermo Soto Alzate fue a la extinta Cajanal desde el 25 de enero de 1978 hasta el 16 de mayo de 1979, además que la sumatoria de las cotizaciones a la extinta Cajanal, al entonces ISS y a la liquidada Caja de Previsión Social del Distrito de Bogotá, fue de aproximadamente 8 años.
Bajo dicho contexto, se advierte que la UGPP entidad sucesora de la extinta Cajanal es la entidad facultada para reconocer la indemnización sustitutiva deprecada, aunado a lo anterior, sería vulneratorio de los derechos al mínimo vital, la vida en condiciones dignas y la seguridad social del demandante obligarlo a interponer nuevamente un proceso en contra de otra entidad, teniendo en cuenta que el señor es de la tercera edad y sujeto de especial protección constitucional, cuyo único sustento es la prestación aquí deprecada.
Además de ello, luego de que tanto el Instituto de Seguros Sociales como la Caja Nacional de Previsión Social negaran tener competencia para reconocer el derecho del demandante, vulnerando de esta forma derechos fundamentales del demandante, por medio de acción de tutela, proferida por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá ordenó Cajanal (hoy UGPP), dar respuesta al derecho de petición incoado por el demandante[18].
Conclusión: el demandante dentro de la actuación administrativa interpuso los recursos que eran obligatorios y en este sentido cumplió con el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA y, la entidad competente para reconocer la indemnización sustitutiva es (la) Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Derecho a la seguridad social La Constitución Política otorgó a la seguridad social una doble connotación (artículo 48) desde su consagración como servicio público de carácter obligatorio y como derecho de rango constitucional. Lo que representa para el Estado colombiano un marco de acciones encaminadas a garantizarlo toda vez que a partir de este derecho se protegen bienes jurídicos como la vida y la dignidad humana, dado que permite el acceso a la asistencia social y a prestaciones para su pleno desarrollo, como es la salud y la pensión. En ese orden y bajo esos principios, la Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar[19].
Aunado es importante mencionar que, desde los Tratados Internacionales ratificados por Colombia se ha denotado el raigambre iusfundamental del derecho a la seguridad social, verbigracia, artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona, artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entre otros.
Precisamente, se resalta el párrafo 10 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), según el cual corresponde a los Estados signatarios dentro del máximo de recursos de los que dispongan, adoptar medidas encaminadas a brindar protección adecuada al derecho a la seguridad social. Dichas medidas habrán de ser diseñadas y ejecutadas de manera tal que no permitan restricciones irrazonables o desproporcionadas de acceso y "en todo caso deben garantizar a toda persona un disfrute mínimo de este derecho humano".[20] (Subraya la sala, cursiva del texto original).
Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico concretamente frente a la pensión, el artículo 4 de la Ley 100 de 1993 prescribe que el servicio público de seguridad social «[…] respecto al Sistema General de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones […]». Conforme a lo anterior, es indiscutible la relación estrecha que existe entre el derecho a la indemnización sustitutiva y la satisfacción de las condiciones mínimas que permitan garantizar el mínimo vital, la vida digna y la seguridad social de las personas que la reclaman, más aun cuando se trata de personas en especial condición de vulnerabilidad como las de la tercera edad, pues conforme se observa el señor Guillermo Soto Alzate quien a la fecha tiene más de 80 años de edad[21] y en el momento en que presentó la petición ya tenía más de 70 años.
En este sentido, se encuentra que la demandada desconoció las garantías del núcleo esencial de ese derecho al dilatar el goce de la indemnización sustitutiva del señor Soto Alzate como su único sustento para proveer su mínimo vital al no poder acceder a la pensión de vejez, con la interposición del recurso de apelación que evidentemente carecía de fundamentos jurídicos con base en el contenido de la alzada, según se denotaron en los análisis normativos y jurisprudenciales que anteceden.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada, toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Esta subsección[22] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[23], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. En este hilo argumentativo, no se condenará en costas a la parte demandada, en la medida que si bien resulta vencida en esta instancia, toda vez que no prosperaron los argumentos del recurso de alzada, la parte demandante no intervino en sede de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 22 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Guillermo Soto Alzate contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Reconocer personería adjetiva a la abogada Yuilan Stefani Rivera Escobar identificada con cédula de ciudadanía 1.090.411.578 y portadora de la tarjeta profesional 239.922 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe como apoderada sustituta de la UGPP conforme al poder visible a folio 341.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia Siglo XXI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folio 35. [3] Folios 32 a 35. [4] Folios 166 a 170 y 194 a 197 y cd obrante a folio 193. [5] (2015).
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [6] (2012). Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. [7] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. [8] Folios 281 a 287. [9] Folios 296 a 299. [10] Folios 342 a 344. [11] Según constancia secretarial visible a folio 345. [12] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 4 de octubre de 2012. Radicación: 05001-23-31-000-2012-00787-01(AC). [13] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. Referencia: expediente D-9945. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. [14] Referencia: expedientes T-725073 y 725058 (acumulados). [15] Referencia: expediente D-8104.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 1383 de 2010 «por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones». [16] Ello por cuanto, en atención a la parte final del artículo 76 del CPACA, se concluye que el recurso de apelación es el único obligatorio. [17] Al respecto ver Sentencia de 26 de abril de 2018.
Consejo de Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 52001-23-33-004-2014-00276 (3164-2015). [18] Según se advierte en la parte motiva de las Resolución UGM 027765 del 20 de enero de 2012 [19] Artículo 1.° de la Ley 100 de 1993. [20] Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-658 de 2008, Referencia: expedientes T-1.852.626 y T-1.911.331. [21] Según cédula de ciudadanía visible a folio 24 el demandante nación el 11 de noviembre de 1936. [22] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [23] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]»