PENSIÓN GRACIA- Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 / DECRETO 1706 DE 1989 RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO Y NOMBRADOS CON INTERVENCIÓN DEL FER – Procedencia Los fondos educativos regionales debían ser incorporados a la estructura administrativa de las entidades territoriales, así como la consecuente administración de los recursos provenientes del situado fiscal para tal fin, los cuales también «pasaron a incorporarse a los presupuestos de [los entes locales]», previo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, es decir, mientras se certificaban en materia educativa.

Las entidades territoriales acreditaban el cumplimiento de los aludidos requisitos para que fueran certificadas en materia educativa (Decreto 2676 de 1993), los recursos que ingresaban a los presupuestos de los entes locales, provenientes del situado fiscal para atender los gastos que generaban los fondos educativos regionales, debían administrarse con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio de la respectiva cartera (artículo 15, inciso 2º., de la Ley 60 de 1993).

De igual modo, se precisa que la circunstancia descrita en el párrafo que antecede, por sí sola, no alcanza a enervar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos (artículo 287-3 de la Carta Política), dado que conforme a las reglas del situado fiscal estos ingresaban de manera efectiva a sus presupuestos, como sus propietarios directos, pese a la limitante ya advertida, para costear los gastos que generaban los fondos educativos regionales.

Con base en lo expuesto en párrafos precedentes y lo relacionado con la naturaleza de los recursos del situado fiscal girados a las entidades territoriales, no es dable concluir que la financiación con dichos recursos para el nombramiento de un docente, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse el carácter de la plaza a ocupar.

Conforme a lo anotado, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, cuando las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En ese contexto, el demandante acreditó que ocupó plazas de carácter territorial (municipal), y, además, conforme a lo expuesto, el hecho de que sus nombramientos a partir de 1984 se financiaran con recursos del fondo educativo regional de Nariño no implica que su vinculación tenga la naturaleza de nacional.Así las cosas, se concluye que el período durante el cual el actor desempeñó su labor como docente desde el 1°. de julio de 1984 también resulta válido computarlo para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicios como docente nacionalizado o territorial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes remunerados con recursos del situado fiscal o ley general de participación y nombrados con intervención del delegado del Ministerio de Educación en el FER, ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18,C.P.Carmelo Perdomo Cueter.

CONDENA EN COSTAS - Improcedencia / TEMERIDAD O MALA FE - Prueba Esta Sala considera que la referida normativa (artículo 188 del CPACA) deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00017-01(4536-16) Actor: BAYARDO JESÚS LEITÓN FUERTES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|52001-23-33-000-2014-00017-01 (4536-2016) | |Demandante |:|Bayardo Jesús Leitón Fuertes | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; distinción entre| | | |docentes nacionales, nacionalizados y | | | |territoriales; fondos educativos regionales (FER) | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 5 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 13). El señor Bayardo Jesús Leitón Fuertes, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 44617 de 25 de septiembre y RDP 49754 de 28 de octubre, ambas de 2013, por medio de las cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reconocer la citada prestación, «[…] en un monto mensual equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados entre el 25 de diciembre de 2008 y el 25 de diciembre de 2009, fecha de constitución del [e]status. [ ] Efectiva a partir del 25 de diciembre de 2009 y con efectos fiscales a partir del 5 de agosto de 2010 por efectos de la suspensión de la prescripción trienal [ ]»; con los reajustes, las mesadas adicionales y la indexación. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que ha prestado sus servicios, sin ninguna interrupción, como docente territorial, en propiedad, pagado con recursos propios del ente nominador, desde el 3 de septiembre de 1979. Que el 5 de agosto de 2013, formuló ante la entidad demandada solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante Resoluciones RDP 44617 de 25 de septiembre y RDP 49754 de 28 de octubre, ambas de 2013, al estimar que la documentación aportada era insuficiente y con «[ ] oficio No. EE-SC 15767 DEL 15 DE JUNIO DE 2011, el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, allega certificado de tiempo de servicio[s] desde el 01 de octubre de 1944 [sic] hasta el 10 de agosto de 2010, donde figura el Docente como del ORDEN NACIONAL [ ]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 1º., 3º. y 4º. de la Ley 114 de 1913; 1º. y 15 (numeral 2, letras a y b) de la Ley 91 de 1989; 2º. (letras a y b) del Decreto reglamentario 196 de 1991; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Aduce que «[…] cumplió con los requisitos exigidos por las normas legales para el reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, se encuentra que [ ] prestó sus servicios laborales personales como docente de tiempo completo durante más de veinte años en entidades educativas oficiales; y que en el momento de solicitar el reconocimiento de la prestación reunía la edad exigida de cincuenta años y las demás condiciones establecidas en la Ley [ ]».

Afirma que «[ ] El Honorable Consejo de Estado, sostiene que el tipo de vinculación docente se obtiene de las autoridades que suscriben los actos de nombramiento [ ]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 136 a 144). La UGPP, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no comportan situaciones fácticas.

De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Dice que «[…] el demandante fue vinculado como DOCENTE NACIONAL al [d]epartamento [de] Nariño, con fuente de recursos provenientes del situado fiscal presupuesto [L]ey 91 [ ]» y «[ ] los tiempos comprendidos a partir [d]el 01 de octubre de 1994 no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez, que al parecer fueron financiados con recursos de la Nación y/o con recursos del Sistema General de Participaciones, es decir con recursos de transferencias de la Nación [ ]».

Agrega que «[…] no basta que el docente tenga la condición de docente territorial, se requiere cumplir también el requisito de “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Entonces, si el docente, así sea territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la Nación (Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia [ ]». 1.6 Providencia apelada (ff. 281 a 294).

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 5 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] pese a que el nombramiento del docente se surtió con la anuencia del Gobierno nacional (Ministerio de Educación), esto no significa que el docente sea nacional, sino como la propia Ley 91 de 1989 lo expuso, cuando existe en el nombramiento del docente territorial el aval de que trata el artículo 10º de la Ley 43 de 1975, el profesor es nacionalizado. [ ] Entonces, pese a que el señor Leitón Fuertes fue pagado a partir de 1994 con los recursos del situado fiscal, según certificación de la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, el docente se incorporó el 18 de noviembre de 1994 (con efectos fiscales a partir del 1° de octubre de 1994 [ ]) a través del Decreto N°035 sin solución de continuidad, luego entonces, mantuvo su régimen salarial y prestacional, permitiendo que este nuevo tiempo de servicios se compute para el reconocimiento de la pensión gracia [ ]».

Asimismo, sostiene que «[ ] en consideración a que [ ] reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia el 25 de diciembre de 2009 (estatus pensional), y entre tanto elevó su solicitud de reconocimiento pensional a la administración el 5 de agosto del 2013, las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 5 de agosto de 2010 quedaron prescritas [ ]». 1.8 El recurso de apelación (ff. 296 a 297 vuelto).

Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, puesto que «[ ] los salarios del demandante a partir del año 1994 fueron cubiertos totalmente con recursos del Situado Fiscal, es decir, con recursos de transferencias de la Nación [ ]», por lo tanto, «[ ] no basta que el docente tenga la condición de docente territorial, se requiere cumplir también con el requisito de “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Entonces, si el docente, así sea territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la Nación (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia [ ]». Además, solicita que se revoque la condena en costas. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 22 de septiembre de 2016 (ff. 305 a 306) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 21 de julio de 2017 (f. 310), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 16 de abril de 2018 (f. 360), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 365 a 367).

El actor, por conducto de su abogado, destacó que así los salarios de los docentes se paguen con recursos del sistema general de participaciones, de todas maneras, estos forman parte del presupuesto de los entes territoriales. 2.1.2 Entidad demandada (ff. 368 a 372). La UGPP, por intermedio de apoderado, reiteró los argumentos del recurso de apelación. III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 3.3 Marco jurídico. 3.3.1 Régimen jurídico aplicable a la pensión gracia. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine.

En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[ ] Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.

(parcial) y 4°. (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º.), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.3.2 Fondos educativos regionales (FER).

Los fondos educativos regionales (FER)[10] fueron creados en cada uno de los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá por el Gobierno nacional, a través del Decreto 3157 de 1968[11], con el propósito de atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales, cuyo sostenimiento provenía de recursos de la Nación y de las entidades territoriales y eran administrados por las autoridades[12] de dichos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional.

Con posterioridad, se dispuso que tanto los recursos del situado fiscal transferidos a las entidades territoriales, destinados para gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria (artículo 5º. de la Ley 46 de 1971[13]), como los dispuestos para atender el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria que prestaban las entidades territoriales, previsto en la Ley 43 de 1975, serían administrados por los fondos educativos regionales.

Ahora bien, con el Decreto 102 de 1976 se descentralizó en los fondos educativos regionales la administración de los planteles nacionales de educación, con la aclaración que los cargos docentes y administrativos de esas escuelas continuaban sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional (artículo 12). De igual modo, indicó que las juntas administradoras de esos fondos[14] tienen como funciones (artículo 4°. ibidem), entre otras, las de: […] e) Proponer al Ministerio de Educación la planta de personal del Fondo señalando las funciones de los cargos […]; f) Proponer anualmente al Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Educación, la creación de nuevos cargos docentes y administrativos que se requieren para el funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respectiva entidad territorial, cuya administración haya asumido el F.E.R. […]; g) Proponer al Gobierno Departamental la creación de los cargos docentes y administrativos de los planteles educativos cuyos gastos pague el F.E.R.; […] k) Dictar los actos de administración del personal vinculado a los planteles y servicios educativos pagados por los F.E.R., de conformidad con las normas que rijan sobre la materia.

También, debe tenerse en cuenta que el Decreto 1706 de 1989[15] estableció el procedimiento para el nombramiento de los docentes nacionales y nacionalizados de que trata el artículo 54 de la Ley 24 de 1988[16], que además involucra al delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante los respectivos fondos educativos regionales, de la siguiente manera: Artículo 10º.- Procedimientos para nombramientos.

Los nombramientos de los docentes se someterán al siguiente procedimiento: 1. El Jefe de la Oficina Seccional de Escalafón certificará con destino al Alcalde nominador y por solicitud de éste, que el educador que pretende nombrar reúne los requisitos legales para desempeñar el cargo y que contra él no cursa proceso disciplinario, ni está pendiente de sanción disciplinaria alguna. 2.

El Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, certificará sobre la disponibilidad presupuestal y la vacancia definitiva del cargo, así como el cumplimiento del orden de preferencia para la provisión de cargos de que trata el presente Decreto en el artículo 17 y las normas que en el futuro se expidan, salvo la excepción del concurso que establece el artículo 4 y lo previsto en los artículos 15 y 16 del presente Decreto.

Por otro lado, el Decreto 525 de 1990, reglamentario de la referida Ley 24 de 1988, definió los fondos educativos regionales como «[…] entes de administración financiera y mecanismo de pago del sistema educativo a nivel regional» (artículo 71), dotados con presupuesto propio, cuyos recursos económicos asignados, al igual que su contabilidad, debían ser manejados «separadamente de los de la entidad territorial» (artículo 72).

En ese orden, entre las funciones más relevantes asignadas al delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional en los fondos educativos regionales se destacan las contenidas en los numerales 8 y 15 del artículo 73 del Decreto 525 de 1990, atinentes a «[r]efrendar los actos administrativos del nominador u ordenador del gasto que afecten el presupuesto del Fondo Educativo Regional» y «[c]ertificar la vacancia de los cargos y refrendar la disponibilidad correspondiente, para los nombramientos y demás novedades de personal que efectúe la autoridad nominadora y que afecten los recursos del presupuesto».

Seguidamente, con la expedición de la Ley 60 de 1993[17], los fondos educativos regionales fueron incorporados a la estructura administrativa de los departamentos y distritos (artículos 3º., numeral 5; y 4º., numeral 1), previo cumplimiento de los requisitos allí establecidos (artículos 14 y 15), para atender las exigencias que el constituyente de 1991 previó en el artículo 356 de la Carta Política, relativas al situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que debía ser cedido a los departamentos y distritos, destinado a financiar la educación y la salud.

En el mismo sentido, el artículo 179 de la Ley 115 de 1994[18] dispuso que los fondos educativos regionales «harán parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales respectivas, o de los organismos que hagan sus veces en los términos establecidos en la Ley 60 de 1993», y le asignó como funciones, entre otras, (i) pagar los salarios del personal docente y administrativo de la educación;

(ii) administrar financieramente los recursos del situado fiscal previstos en la Ley 60 de 1993 y los demás recursos que convengan con la Nación y las entidades territoriales; y (iii) atender y tramitar las solicitudes de prestaciones sociales del personal docente del servicio educativo estatal para que sean pagadas con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la Ley 91 de 1989 y sus normas reglamentarias. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil del actor, que dan cuenta de que nació el 25 de diciembre de 1959 (ff. 57 a 61). b) Decreto 45 de 11 de julio de 2012, por medio del cual el alcalde de Córdoba (Nariño) reconstruyó el Decreto de la alcaldía, sin número, de 3 de septiembre de 1979, que nombró al accionante como docente municipal de la Escuela Rural Mixta de San Pablo de Payán. Se posesionó ese día ante el mismo funcionario que lo nominó (ff. 25 y 26). c) Certificado expedido por el alcalde de Córdoba (Nariño), en el que consta que el actor trabajó, en condición de docente municipal, en la Escuela Rural Mixta de Payán, desde el 3 de septiembre de 1979 hasta el 30 de junio de 1984 (f. 24). d) Decreto 28 de 1°. de julio de 1984, mediante el cual el alcalde de Puerres (Nariño) designó al demandante, en calidad de profesor municipal, al servicio de la Escuela Rural Mixta de la vereda Loma Redonda; posteriormente, con Decreto 32 de 21 de agosto de 1984, fue reubicado a la Escuela de la vereda La Laguna, posesionado el mismo día ante el alcalde (ff. 32 y 34). e) Decreto 35 de 18 de noviembre de 1994, a través del cual el alcalde de Puerres (Nariño), según la incorporación de docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales (artículo 6°. de la Ley 60 de 1993) y al considerar que «[ ] el representante del Ministerio de Educación ante Entidad Territorial del FER de Nariño, mediante Certificado No.010 hace constar que existe disponibilidad presupuestal para la conversión de veinticinco (25) docentes de Contrato a tiempo completo desde el 1º. de octubre de 1994 [ ]», nombró en propiedad al accionante en el grado 4 del escalafón nacional docente, para desempeñar el cargo de docente vinculado por incorporación en la Escuela Rural Mixta Las Cruces del municipio (ff. 45 a 46). f) Decreto 30 de 20 de agosto de 1996, con el que el alcalde de Puerres (Nariño) ascendió al «[ ] docente vinculado por incorporación [ ] quien labora en la Escuela Rural Mixta Las Cruces, para que desempeñe las funciones de Director del Centro Docente en mención [ ]» (f. 48).

El acto anterior fue aclarado por Decreto 74 de 19 de julio de 2012, en el sentido de «[ ] incorporar [ ] para desempeñar el cargo docente directivo vinculado en la Escuela Rural Mixta Las Cruces, que funciona en este [m]unicipio [ ]» (f. 49 a 51). g) «FORMATO[S Ú]NICO[S] PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborados por las secretarías de educación de Córdoba (Nariño) y de Nariño el 12 de junio de 2013 y el 18 de diciembre de 2013, en los que se indica que el accionante (i) prestó sus servicios del 3 de septiembre de 1979 al 30 de junio de 1984 en el municipio de Córdoba y con incorporación municipal recursos propios en Puerres, desde el 1°. de julio de 1984, y (ii) que ha laborado[19] como docente municipal de primaria, nombrado en propiedad (ff. 30 a 31 y 62 a 65). h) Certificado de antecedentes expedido el 18 de junio de 2013 por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que el demandante no presenta antecedentes disciplinarios (f. 66). i) Resolución RDP 44617 de 25 de septiembre de 2013, con la que la UGPP negó la pensión gracia solicitada por el accionante el 5 de agosto de 2013, al estimar que los tiempos de servicios prestados desde el 1°. de octubre de 1994 correspondían a vinculación del orden nacional (ff. 15 y 17 vuelto). j) Resolución RDP 49754 de 28 de octubre de 2013, por la que la UGPP confirmó el anterior acto administrativo, comoquiera que los tiempos de servicios aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional (ff. 20 a 22 vuelto).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el accionante cumplió 50 años de edad el 25 de diciembre de 2009 y laboró en el departamento de Nariño como docente territorial municipal de primaria, nombrado en propiedad, en Córdoba, del 3 de septiembre de 1979 al 30 de junio de 1984 (4 años, 9 meses y 27 días) y en Puerres, desde el 1°. de julio de 1984 hasta el 18 de diciembre de 2013[20] (29 años, 5 meses y 17 días); esto es, completó 34 años, 3 meses y 14 días.

En el presente caso, la entidad demandada aduce que «[…] si el docente, así sea territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la Nación (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia [ ]» (f. 296 vuelto). Para dilucidar lo anterior, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación, dicha diferenciación quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. Ahora bien, respecto de ellos, la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los maestros nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. ii) Personal nacionalizado.

Son los docentes que siendo territoriales antes del 1.º de enero de 1976 fueron objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del mencionado proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[21] de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de manera exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el maestro interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Expuesto lo anterior, resulta oportuno precisar que los profesores territoriales o nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga del sistema general de participaciones (régimen jurídico que reemplazó el antiguo situado fiscal), tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[22], al concluir que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[23], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

Ahora bien, en el asunto sub examine, se tiene que los nombramientos efectuados mediante Decretos (sin número) de 3 de septiembre de 1979 y 28 de 1°. de julio de 1984, que dieron origen a los vínculos laborales del actor como educador municipal, entre el 3 de septiembre de 1979 y el 30 de junio de 1984 y desde el 1°. de julio de 1984 hasta 18 de diciembre de 2013, son de naturaleza territorial, toda vez que emanaron de los entes locales para los que trabajó (municipios de Córdoba y Puerres, Nariño).

Por otro lado, esta Sala aclara que a los fondos educativos regionales se les aplican las figuras jurídicas de descentralización administrativa, autonomía territorial y situado fiscal, puesto que las autoridades territoriales, como sus administradoras, mediante una contabilidad especial debían manejar en forma separada de sus fondos comunes los dineros aportados tanto por la Nación como por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, para cubrir las erogaciones derivadas de los referidos fondos educativos, es decir, se incorporaban los dineros provenientes de la Nación a su presupuesto local como de su propiedad exclusiva (renta exógena).

Asimismo, los recursos del situado fiscal, transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales, debían ser invertidos por los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, pese a que la administración de esos recursos correspondía a los fondos educativos regionales, sin que las autoridades territoriales perdieran la competencia de su manejo administrativo de los aludidos fondos educativos.

Igual tratamiento recibieron los dineros destinados a respaldar el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria. Por su parte, aunque no de manera sustancial, la situación varió con la descentralización de la administración de los planteles educativos nacionales en los fondos educativos regionales (Decreto 102 de 1976), pues se creó la figura de la junta administradora de esos fondos y se fijó en los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del Distrito Especial de Bogotá la facultad de ejecutar las decisiones de dichas juntas.

Pese a ello, continuó la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal a las entidades territoriales, pero con la novedad de que la administración de esos recursos no dependía únicamente del representante legal de la respectiva entidad territorial, sino también de los demás servidores que integraban la junta administradora de los fondos educativos regionales.

Cabe destacar, de acuerdo con el análisis de algunas de las funciones previstas para las juntas administradoras de los fondos educativos regionales en el artículo 4º. del Decreto 102 de 1976, que así como dicha junta proponía al Gobierno central la creación de nuevos cargos docentes de carácter nacional, cuya administración haya asumido el FER (letra f. ib), lo propio acontecía con el Gobierno departamental (letra g. idem), con la diferencia de que en este último caso, colige la Sala, la creación de las nuevas plazas era de naturaleza territorial (departamental), mas no nacional, cuyos gastos también eran asumidos por el FER.

Tampoco debe perderse de vista que así como los cargos docentes de los planteles nacionales, cuya administración fue delegada en los entes territoriales por virtud del Decreto 102 de 1976, continuaban siendo nacionales y seguían sometidos al régimen salarial y prestacional de ese orden (artículo 12 ibidem); lo mismo debe predicarse de los educadores territoriales y nacionalizados, por cuanto la situación jurídica de estos últimos cobra relativa distancia de los primeros.

Ello se infiere de la diferencia establecida por el legislador, al definir entre los docentes oficiales quiénes ostentan la calidad de educadores nacionales, nacionalizados y territoriales (artículo 1.º de la Ley 91 de 1989). Las premisas normativas que anteceden continuaron vigentes inclusive con la expedición de la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1989), que a lo ya regulado asignó a los representantes legales de las entidades territoriales la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.

En esa medida, (i) se mantuvo incólume la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal[24] a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales –artículo 60 de la Ley 24 de 1988–; (ii) la administración del FER continuó en el representante legal de la entidad territorial respectiva, así como las funciones de ordenador de gastos y ejecutor de las decisiones de la junta administradora del FER –parágrafo 1 del artículo 60 ibidem–;

(iii) y, al igual que la Nación, las entidades territoriales seguían destinando recursos para el funcionamiento de los fondos educativos regionales, los cuales debían ser manejados, incluso, de manera separada (inciso 2.º del artículo 60 idem). Desde otra perspectiva, con la expedición de la Constitución de 1991 y la posterior entrada en vigor de la Ley 60 de 1993, reglamentaria del artículo 356 de la Carta Política, se presentaron cambios significativos frente al situado fiscal, en lo que guarda relación directa con los fondos educativos regionales.

De esta forma, los fondos educativos regionales debían ser incorporados a la estructura administrativa de las entidades territoriales, así como la consecuente administración de los recursos provenientes del situado fiscal para tal fin, los cuales también «pasaron a incorporarse a los presupuestos de [los entes locales]»[25], previo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, es decir, mientras se certificaban en materia educativa.

Pese a lo anterior, esto es, mientras las entidades territoriales acreditaban el cumplimiento de los aludidos requisitos para que fueran certificadas en materia educativa (Decreto 2676 de 1993), los recursos que ingresaban a los presupuestos de los entes locales, provenientes del situado fiscal para atender los gastos que generaban los fondos educativos regionales, debían administrarse con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio de la respectiva cartera (artículo 15, inciso 2º., de la Ley 60 de 1993).

De igual modo, se precisa que la circunstancia descrita en el párrafo que antecede, por sí sola, no alcanza a enervar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos (artículo 287-3 de la Carta Política), dado que conforme a las reglas del situado fiscal estos ingresaban de manera efectiva a sus presupuestos, como sus propietarios directos, pese a la limitante ya advertida, para costear los gastos que generaban los fondos educativos regionales.

Con base en lo expuesto en párrafos precedentes y lo relacionado con la naturaleza de los recursos del situado fiscal girados a las entidades territoriales, no es dable concluir que la financiación con dichos recursos para el nombramiento de un docente, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse el carácter de la plaza a ocupar.

Conforme a lo anotado, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, cuando las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En esos términos, lo expuso esta Colegiatura en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 2018[26], así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[27], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[28]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En ese contexto, el demandante acreditó que ocupó plazas de carácter territorial (municipal), y, además, conforme a lo expuesto, el hecho de que sus nombramientos a partir de 1984 se financiaran con recursos del fondo educativo regional de Nariño no implica que su vinculación tenga la naturaleza de nacional.

Así las cosas, se concluye que el período durante el cual el actor desempeñó su labor como docente desde el 1°. de julio de 1984 también resulta válido computarlo para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicios como docente nacionalizado o territorial.

A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesor territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de septiembre de 1979), contar con 50 años de edad (los cumplió el 25 de diciembre de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que resulta dable acceder a la prestación social reclamada.

Por otra parte, se tiene que en el escrito de apelación la demandada solicita la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta; al respecto la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del CPC, hoy 365[29] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[30] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[31], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la actora cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, y revocará la condena en costas, impuesta a la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 5 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Bayardo Jesús Leitón Fuertes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Revócase el ordinal quinto de la parte decisoria de la providencia apelada, en cuanto condenó en costas a la demandada, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] El artículo 2.º del Decreto 3130 de 1968, «[p]or el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional», definió los fondos como «un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados». [11] «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». [12] Conforme con el artículo 54 de la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1989), los representantes legales de la entidades territoriales tienen la competencia para nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, así como administración de los fondos educativos regionales, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, fondo que debían manejar «[…] separadamente los recursos que la Nación y la entidad territorial respectiva destinen a la educación» (artículo 60 ib)». [13] «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional». [14] Integradas por (i) el gobernador, intendente, comisario o el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el presidente de la junta;

(ii) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional; (iii) el secretario de educación de la respectiva entidad territorial; (iv) el secretario de hacienda o el jefe de la oficina de plantación de la entidad territorial; (v) el gerente regional del ICC; (vi) el director regional del ICETEX; y (vii) un representante del magisterio, de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 102 de 1976. [15] «[P]or el cual se reglamentan los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones». [16] «[P]or la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones». [17] «[P]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [18] «Por la cual se expide la Ley General de Educación». [19] Hasta la fecha de expedición del último certificado del 18 de diciembre de 2013, el actor no se había retirado del servicio oficial. [20] Según certificación que da cuenta de que el actor, para esa fecha, seguía vinculado al servicio docente. [21] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [22] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [23] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [24] De conformidad con el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 24 de 1988, entre los recursos que debe girar la Nación a las entidades territoriales para atender los gastos que generan los fondos educativos regionales se encuentran los establecidos en la Ley 12 de 1986, esto es, los relativos a la cesión de impuestos a las ventas o impuesto al valor agregado (IVA). [25] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, radicación 25000-23-24-000- 2002-00482-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. [26] Consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). [27] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [28] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [29] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [30] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [31] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Expediente: 52001-23-33-000-2014-00017-01 (4536-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Bayardo Jesús Leitón Fuertes contra la UGPP