MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda (…) por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conforme a lo previsto en el artículo 308 de esa misma codificación, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 308 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO NOTA DE RELATORÍA: Sobre la integración normativa en materia procesal ver auto del 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA PARA RESOLVER EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE ÚNICA INSTANCIA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – Colombia Compra Eficiente / NATURALEZA JURÍDICA DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA / EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / PERSONERÍA JURÍDICA / DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA / PATRIMONIO AUTÓNOMO El artículo 149.1 del CPACA prevé que el Consejo de Estado, por medio de sus Secciones, Subsecciones o Salas Especiales, conocerá en única instancia de las demandas de nulidad formuladas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
(…) [L]a Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– (demandada) es la entidad que expidió la circular cuestionadas. Según el Decreto 4170 del 3 de noviembre de 2011 esta es una unidad administrativa especial, con personería jurídica, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con autonomía administrativa y patrimonial del orden nacional. [S]iguiendo las prescripciones del artículo 149.1 del CPACA, ha de concluirse que esta Corporación tiene competencia para asumir, en única instancia, el conocimiento del medio de control de nulidad contra el inciso segundo del artículo 9.2 de la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente de 2019.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / DECRETO 4170 DE 2011 / CIRCULAR EXTERNA DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE DE 2019 – ARTÍCULO 9 INCISO 2 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – Colombia Compra Eficiente / CONTROVERSIA CONTRACTUAL La Sección Tercera de esta Corporación es la competente para conocer de este asunto, toda vez que la discusión gira en torno a la nulidad de un acto administrativo de carácter general, expedido por Colombia Compra Eficiente, que versa sobre asuntos contractuales, por cuanto incide directamente en los contratos que celebren entidades públicas.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / FINALIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD El medio de control de nulidad se encuentra previsto en el artículo 137 del CPACA, cuyo inciso 1° establece que toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general, como sucede en este caso.
(…) En cuanto a la oportunidad para ejercer el medio de control de nulidad, conviene señalar que el artículo 164, numeral 1º, literal a), del CPACA, prescribe que ese tipo de demandas puede presentarse en cualquier tiempo. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 137 INCISO 1 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 137 INCISO 2 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL A MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA DEMANDA / REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / SOLICITUD DE PRUEBA / APORTE DE LA PRUEBA / CUANTÍA DEL PROCESO / DIRECCIÓN DE NOTIFICACIÓN El artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 establece que las demandas deberán contener: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
Las pretensiones deben formularse por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones; iii) los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados; iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; v) la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las pruebas documentales que se encuentren en su poder; vi) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia y, vii) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 162 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA DE LA DEMANDA / ANEXOS DE LA DEMANDA / NOTIFICACIÓN DE PARTES DEL PROCESO / NOTIFICACIÓN AL MINISTERIO PÚBLICO / AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA [C]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo se individualizará con precisión, de conformidad con el artículo 163 del CPACA.
Finalmente, según el artículo 166 del CPACA, la demanda deberá estar acompañada de copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso; así como deberán aportarse las copias de la demanda y sus anexos necesarios para notificar a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica.
En ese orden, como el demandante aportó copia de la circular demandada con la constancia de su publicación; las copias necesarias para realizar las respectivas notificaciones, y cumplió con los demás requisitos legales, el Despacho admitirá la demanda de nulidad. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 163 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 166 GASTOS DEL PROCESO – Improcedentes / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL Con fundamento en el artículo 171, numeral 4, del CPACA, el Despacho no fijará gastos procesales, por cuanto no hay lugar a ellos cuando se pretende la simple nulidad de actos administrativos, como ocurre en este caso.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 171 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00031-00(65841) Actor: ALEJANDRO ZAMBRANO ECHEVERRY Demandado: AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA - COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Procede el Despacho a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de nulidad presentada por el señor Alejandro Zambrano Echeverry contra la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra eficiente–.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda Mediante escrito presentado el 17 de febrero de 2020 (fl. 1 del c. 1), el señor Alejandro Zambrano Echeverry, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó que se declare la nulidad del inciso segundo del artículo 9.2 de la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente, a través de la cual se dispuso: Artículo 9.2: El Decreto-Ley 019 de 2012, establece que, para el ejercicio de diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional, la experiencia profesional se computará a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior; exceptuando de esta condición las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud en las cuales la experiencia profesional se computa a partir de la inscripción o registro profesional.
Sin perjuicio de lo anterior, en los casos en los que el objeto del contrato requiera el ejercicio de profesiones sujetas a regulación especial en razón a la alta responsabilidad y riesgo social que implica su ejercicio para la sociedad[1], como es el caso de las profesiones relacionadas con la ingeniería o de alguna de sus profesiones afines o auxiliares[2], la Entidad Estatal debe remitirse a lo establecido en la regulación específica acerca del cómputo de la experiencia. 1.1.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante adujo que la circular cuestionada señala un requisito mayor, para el computo de la experiencia profesional, para el caso de las profesiones relacionadas con ingeniería, profesiones afines y auxiliares, con lo cual desconoce el ordenamiento jurídico, por dar aplicación al artículo 12 de la Ley 842 de 2013, que fue tácitamente derogado.
Agregó que, con la expedición de la circular demandada, se creó una situación especialmente “relevante en materia del ejercicio profesional” para los ingenieros, profesionales afines y auxiliares, porque no se les tiene en cuenta la experiencia profesional adquirida a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Legislación aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 17 de febrero de 2020, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conforme a lo previsto en el artículo 308 de esa misma codificación, así como a las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
Competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, del medio de control de nulidad El artículo 149.1 del CPACA prevé que el Consejo de Estado, por medio de sus Secciones, Subsecciones o Salas Especiales, conocerá en única instancia de las demandas de nulidad formuladas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
En este caso, ha de advertirse que la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– (demandada) es la entidad que expidió la circular cuestionadas. Según el Decreto 4170 del 3 de noviembre de 2011[4] esta es una unidad administrativa especial, con personería jurídica, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con autonomía administrativa y patrimonial del orden nacional.
En ese orden de ideas, y siguiendo las prescripciones del artículo 149.1 del CPACA, ha de concluirse que esta Corporación tiene competencia para asumir, en única instancia, el conocimiento del medio de control de nulidad contra el inciso segundo del artículo 9.2 de la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente de 2019. La Sección Tercera[5] de esta Corporación es la competente para conocer de este asunto, toda vez que la discusión gira en torno a la nulidad de un acto administrativo de carácter general, expedido por Colombia Compra Eficiente, que versa sobre asuntos contractuales, por cuanto incide directamente en los contratos que celebren entidades públicas. 3.
Medio de control de nulidad y su ejercicio oportuno El medio de control de nulidad se encuentra previsto en el artículo 137 del CPACA, cuyo inciso 1° establece que toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general, como sucede en este caso. Según el inciso 2°, tal medio de control procede “cuando [estos] hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
En cuanto a la oportunidad para ejercer el medio de control de nulidad, conviene señalar que el artículo 164, numeral 1º, literal a), del CPACA[6], prescribe que ese tipo de demandas puede presentarse en cualquier tiempo. 4. Requisitos procesales para la admisión de demanda El artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 establece que las demandas deberán contener: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
Las pretensiones deben formularse por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones; iii) los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados; iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; v) la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las pruebas documentales que se encuentren en su poder; vi) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia y, vii) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.
Adicionalmente, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo se individualizará con precisión, de conformidad con el artículo 163 del CPACA[7]. Finalmente, según el artículo 166 del CPACA, la demanda deberá estar acompañada de copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso; así como deberán aportarse las copias de la demanda y sus anexos necesarios para notificar a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica.
En ese orden, como el demandante aportó copia de la circular demandada con la constancia de su publicación; las copias necesarias para realizar las respectivas notificaciones, y cumplió con los demás requisitos legales, el Despacho admitirá la demanda de nulidad. 5. Otras consideraciones 5.1. Con fundamento en el artículo 171, numeral 4, del CPACA[8], el Despacho no fijará gastos procesales, por cuanto no hay lugar a ellos cuando se pretende la simple nulidad de actos administrativos, como ocurre en este caso.
Como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO: Admitir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad por el señor Alejandro Zambrano Echeverry.
SEGUNDO: Notificar personalmente el auto admisorio, con entrega de una copia de la demanda y de sus respectivos anexos, a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– (numeral 1 del artículo 171 del CPACA).
TERCERO: Notificar por estado a la parte actora (numeral 1 del artículo 171 del CPACA).
CUARTO: Notificar personalmente al Ministerio Público (numeral 2 del artículo 171 del CPACA) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (artículo 3 del Decreto Reglamentario 1365 de 2013).
QUINTO: Correr traslado de la demanda, por el término de treinta (30) días, contados desde el vencimiento de los veinticinco (25) días siguientes a la última notificación, según lo ordenado por los artículos 172 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso.
SEXTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Sentencia C-296 de 18 de abril de 2012, magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. [2] Reguladas en la Ley 842 de 2003. [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). [4] Artículo 1°.
Creación de la Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–. Créase la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, como una entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Departamento Nacional de Planeación. [5] La Sección Tercera conoce de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros (Reglamento del Consejo de Estado, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo 58 de 1999, distribuyó los negocios de los cuales conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo entre sus respectivas Secciones, atendiendo a un criterio de especialización y de volumen de trabajo; modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003). [6] Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda, La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…). [7] Artículo 163. individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. [8] Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá. (…) 4.
Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso (…).