CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros.

El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio – pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / Requisitos formales y materiales La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

(…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). [S]e trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: Primero. La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos.

Segundo. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). Tercero. Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

(…). Cuarto. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. Quinto. Es integral, en la medida en que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.

(…). Sexto. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

(…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [S]e indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia;

(ii) a un control de motivación o causa; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y su prórroga contenida en la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, expedidas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

(…). [L]a Sala observa que los actos administrativos escrutados y que responden a una medida operativa para hacer frente a las consecuencias y riesgos sanitarios causadas por la pandemia del COVID-19, se enmarcan en aquellas decisiones permitidas normativamente a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como autoridad a cargo de la modalidad de atención MI FAMILIA, que se deriva de la función administrativa, entendida como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos”, aunado a que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020.

(…). De conformidad con lo anterior, la Sala entiende superado el control competencial abordado en el presente acápite, pues es claro que los contenidos desarrollados por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se enmarcan en el giro natural de las atribuciones que le permiten hacer frente a la consabida pandemia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. (…).

La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en las RESOLUCIONES 2999 DE MARZO DE 2020 y 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en ellas, las cuales tuvieron como sustento poner en marcha un plan de distanciamiento social e implementación de las TICS, derivados del Covid-19 y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), bajo la idea de lograr la continuidad del programa MI FAMILIA, pero bajo un enfoque de prestación razonable de los servicios que protegiera la vida y la salud de la población objetiva y de los servidores a cargo de la correspondiente ejecución. (…).

Por lo que la causa genitora del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 junto con su prórroga devienen del DECRETO 417, en tanto se contraen a: (i) reemplazar visitas domiciliarias por telefónicas, (ii) aplazamiento de intervenciones grupales, jornadas de socialización y búsqueda presencial de familias, (iii) alternativas de desembolso, y (iv) uso de las TICS, principalmente.

De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional. (…). Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener las resoluciones objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, las RESOLUCIONES 2999 DE MARZO DE 2020 y 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 fueron publicadas en la página web del ICBF, por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando acordes para efectos de oponibilidad.

Por otro lado, esta Judicatura advierte los citados actos son respetuosos de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que constan de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien los suscribe.

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en los hechos demostrados constituyan la causa del acto, los cuales se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción del distanciamiento social, que se buscó atender con la flexibilización técnica y operativa en la prestación del servicio bajo la modalidad MI FAMILIA, a través del uso de las tics y la suspensión de ciertas actividades presenciales.

(…). Por contera, se advierte que los actos controlados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020.

(…). Ahora bien, la motivación de los actos permite evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa contenidas en cada acto sí acontecieron y existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en las RESOLUCIONES ESCRUTADAS.

(…). Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger el recurso económico y financiero de los administrados, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, lo que implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad de la prestación del servicio bajo condiciones especiales de distanciamiento y la suspensión de otros servicios que precisaban de la convergencia física.

(…). En consonancia con ello, la Sala estima que las resoluciones analizadas superan el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas q adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional. (…). Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. En cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que los actos administrativos sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020, en la medida en que se orientan a conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19.

Ello es así por cuanto mediante la RESOLUCIÓN 2999, prorrogada con la RESOLUCIÓN 3240, entre otras medidas vinculadas con dicho contexto, se realizan ajustes operativos y técnicos a la modalidad MI FAMILIA, gestionada por el ICBF, en el sentido de establecer una matriz de responsabilidad y dar carácter obligatorio y publicitado a los cambios temporales que se orientaron a: reemplazar las visitas domiciliarias por llamadas telefónicas de soporte psicosocial; aplazar temporalmente las formas de intervención grupal, las jornadas de socialización y la búsqueda presencial de familias, permitiéndose la “previnculación” de las mismas por vía telefónica; medio tecnológico al que se le dio preponderancia en el entorno pandémico nacional; la flexibilización en la verificación de requisitos de las familias atendidas; y la utilización de mecanismos digitales para facilitar la activación de mecanismos de supervisión. (…).

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y su prórroga mediante la RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020, en estudio, se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos económicos de la pandemia en grupos de personas que presentan vulnerabilidad financiera.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de las referidas Resoluciones escrutadas no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos económicos nocivos para los administrados.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de necesidad y proporcionalidad Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

(…). [E]l factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos que parten del acompañamiento psicosocial dirigido a fortalecer a las familias para promover la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y contribuir a la prevención de violencia, negligencia o abusos en su contra, pero bajo los matices propios de las medidas de confinamiento que incluso ha conllevado el cierre de muchos sectores de trabajo.

En conclusión, las Resoluciones escrutadas se muestran idóneas, necesarias y proporcionales. Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad en los distintos niveles del estudio realizado en el presente acápite, por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo de dar protección preponderante a los derechos a la vida y salud, mientras se da la máxima continuidad posible a MI FAMILIA.

(…). La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos generales estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN 2999 DE 2020 y su prórroga mediante la RESOLUCIÓN 3240 DE 2020, bajo examen, refleja el desarrollo de (i) reemplazar visitas domiciliarias por telefónicas, (ii) aplazamiento de intervenciones grupales, jornadas de socialización y búsqueda presencial de familias, (iii) alternativas de desembolso, (iv) uso de las tics, etc., la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por el DECRETO 417 DE 2020, con el cual existe la debida armonía jurídica que decanta la advertida proporcionalidad.

Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde esta óptica le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en los efectos sanitarios de la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), de ahí que la normativa de excepción del 417 evidencie la importancia de adoptar medidas adicionales necesarias para mitigar el impacto del contagio del virus, siendo una de sus manifestaciones los ajustes provisionales al programa MI FAMILIA.

(…). En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación existencial y de salud y (ii) garantizar una operatividad que permita que los servicios de bienestar familiar sigan llegando, con ayuda de las TICS, a los hogares colombianos que se sirven de ellos.

Por otro lado, no se observa que las Resoluciones en estudio establezcan disposiciones que desconozcan los derechos de los administrados, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco observa que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna. (…).

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00. Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008.

En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En cuanto a los factores funcional, material, territorial y temporal en el ejercicio de la competencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 9 de diciembre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, radicación 11001-03-25-000-2015-01089-00. En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 75 DE 1968 / LEY 7 DE 1979 – ARTÍCULO 28 LITERAL B / DECRETO REGLAMENTARIO 2388 DE 1979 / DECRETO 4156 DE 2011 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 78 / DECRETO 334 DE 1980 – ARTÍCULO 28 LITERAL A / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 11 PARÁGRAFO / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2999 DE 2020 (18 de marzo) INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF (Ajustada a derecho) / RESOLUCIÓN 3240 DE 2020 (16 de abril) INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01038-00 (2020-01804-00) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Cuarta Especial de Decisión, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1] y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de las siguientes resoluciones expedidas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF): • RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”. • RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”.

I.

ANTECEDENTES

1. PRESUPUESTOS FÁCTICOS La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[3] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[4], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[5].

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[6]. De lo anterior, la OMS concluyó que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata”.[7]. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID- 19), siendo el primer confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[8]. El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.

Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.

Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa…”. El 17 DE MARZO DE 2020, el Presidente de la República, profirió el DECRETO 417 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. Posteriormente, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –en adelante ICBF- expidió la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”; y la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”.

2. LOS TEXTOS DE LOS ACTOS QUE SE CONTROLAN El primer acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, expedida por el ICBF: “18 MAR 2020 RESOLUCIÓN N° 2999 “Por la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19".

LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006, el artículo 19 de la Ley 1804 de 2016 y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO

Que el 30 de enero de 2020, el Comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud OMS, emitió la declaratoria de emergencia de Salud Pública de Interés Internacional - ESPII, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Popular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda.

Que con ocasión de la presencia en Colombia de casos confirmados por el COVID-19 el Ministerio de Salud y Protección Social, como órgano rector de los lineamientos en salud y competente para generar acciones de vigilancia epidemiológica expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 modificada por la Resolución No. 407 de 13 de marzo de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus, lo anterior con ocasión a la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos.

Que como medidas sanitarias la citada Resolución resolvió, entre otros, los siguientes: Artículo 1°. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2°. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: ( ) 2.9. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.

( ) Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, en el Artículo 1° ordenó “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto." Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar "Cecilia de la Fuente de Lleras" – ICBF, creado mediante la Ley 75 de 1968 y regido por el Decreto 2388 de 1979, compilado por el Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, tiene por objeto “propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos" y entre sus funciones, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 7 de 1979, numeral 12, modificado por el artículo 126 del Decreto 1471 de 1990, “Promover la atención integral del menor de siete años”, así como la " protección preventiva y especial del menor y el fortalecimiento de la familia ", de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2388 de 1979, reglamentario de la mencionada ley.

Que la Constitución Política de Colombia en su artículo 5 preceptúa sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad". Que el artículo 42 de la mencionada Carta Política establece que "La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.

El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia". Que el artículo 44 ibidem consagra los derechos fundamentales de los niños y niñas, entre ellos el derecho a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión; señala además que es obligación de la familia, la sociedad y el Estado el asistir y proteger a los niños y las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

Que la Corte Constitucional en variada jurisprudencia reconoce a la familia como una institución en constante evolución y la define como: "aquella comunidad de personas emparentadas entre sí por vínculos naturales o jurídicos, que funda su existencia en el amor, el respeto y la solidaridad, y que se caracteriza por la unidad de vida o de destino que liga íntimamente a sus integrantes más próximos.".

Que de conformidad con el artículo 2° de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia" la familia, la sociedad y el Estado son corresponsables de la atención, protección y del desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes. Que el ICBF a través de la Dirección de Familias y Comunidades, en respuesta a las apuestas del PND 2018 – 2022 y al Mapa Estratégico ICBF 2019 – 2022, diseño e implementó la modalidad Mi Familia, cuyo propósito es fortalecer las capacidades de las familias y comunidades a través del acompañamiento psicosocial especializado, para promover el desarrollo y la protección integral de las niñas, los niños y los adolescentes.

Que el ICBF mediante la Resolución No. 7030 del 20 de agosto de 2019 adoptó el Lineamiento Técnico Administrativo de la Modalidad Mi Familia, en lo referente a su composición, requisitos jurídicos y técnicos, así como su Manual Operativo. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia "La atención de la salud y el saneamiento ambiental, son servicios a cargo del Estado.

Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud", y por su parte el artículo 5o de la Ley 1751 de 2015 dispone que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud en el Estado Social de Derecho. Que desde la Dirección General del ICBF se emitió la Circular 002 del 12 de marzo de 2020, con recomendaciones generales e instrucciones para la prevención, el manejo y la contención de la infección respiratoria aguda ocasionada por el Coronavirus COVID-19, en los Servicios de Bienestar Familiar del ICBF.

Adicionalmente se solicitó a los Directores Misionales y Regionales, socializar la Circular con los operadores de los servicios de Bienestar Familiar, con el fin de generar una conciencia de prevención que atienda el principio de corresponsabilidad y que beneficie la salud pública. Que conforme con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 987 de 2012, la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF tiene, entre otras, las funciones de "1.

Liderar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos a la familia y comunidad dentro del ICBF, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás entidades y organismos competentes y, ( ) 7. Definir los lineamientos y políticas generales que deben ser tenidos en cuenta en la implementación de los programas y proyectos de familia y comunidad".

Que la Dirección de Familias y Comunidades elaboró el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", con orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales, al "MO18.PP Manual Operativo Modalidad Mi Familia", para la prestación del Servicio Público de Bienestar en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Que el citado anexo brinda insumos para la flexibilización técnica y operativa del servicio de la modalidad MI FAMILIA de la Dirección de Familias y Comunidades, fortalece en la coyuntura el ejercicio de asistencia técnica, así como de supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Que el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad MI FAMILIA, mediante el fortalecimiento de capacidades en las familias y comunidades, a través del acompañamiento psicosocial, promoviendo el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID 19.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", de la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF, el cual es de obligatorio cumplimiento desde el 19 de marzo hasta el 16 de abril de 2020, término que podrá ser ampliado o modificado según los lineamientos de salud pública emitidos por el Gobierno Nacional.

Dicho anexo hará parte integral del Lineamiento Técnico · Administrativo y Manual Operativo de la modalidad de atención MI FAMILIA.

ARTÍCULO SEGUNDO. El Anexo adoptado por la presente Resolución, es de obligatorio cumplimiento por todos los actores involucrados en la prestación del servicio a través de la modalidad MI FAMILIA, Entidades Administradoras del Servicio, servidores públicos y demás colaboradores del ICBF que prestan, asesoran y orientan el Servicio Público de Bienestar Familiar, en pro de contribuir de manera eficaz en la prevención, el manejo y la contención del Coronavirus (COVID-19).

ARTÍCULO TERCERO. Los Directores Regionales, Coordinadores de asistencia técnica, de ciclo de vida y nutrición, Supervisores de contratos de aporte, enlaces de apoyo a la supervisión y enlaces de la Dirección de Familias y Comunidades, serán los responsables de acoger y verificar la aplicación del “Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19".

Adicionalmente, teniendo en cuenta la evolución que tenga el COVID-19 en Colombia, estas medidas serán ampliadas o modificadas para atender los lineamientos de las autoridades nacionales.

ARTÍCULO CUARTO. Se publicará en la página web del ICBF www.icbf.gov.co, el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", y los protocolos que hagan parte de este, adoptados mediante la presente Resolución.

ARTÍCULO QUINTO. La presente Resolución rige a partir de su publicación y mientras se mantenga el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bogotá, D. C. 18 MAR 2020 [firma] LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General” El anexo adoptado con el artículo primero de la resolución 2999 del 18 de marzo de 2020 contempla[10]: “INTRODUCCIÓN Ante la declaración de la emergencia sanitaria, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, así como del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por parte de la Presidencia de la República, debido a la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos del virus COVID-19, la Dirección de Familias y Comunidades del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), evidencia la necesidad de efectuar ajustes temporales al “MO18.PP Manual Operativo Modalidad Mi Familia” con el fin de acatar las directrices definidas por el Gobierno Nacional para atender la emergencia y garantizar la continuidad de la ejecución de la modalidad Mi Familia.

Partiendo del principio que Mi Familia constituye un acompañamiento psicosocial dirigido a fortalecer a las familias para promover la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y contribuir a la prevención de violencia, negligencia o abusos en su contra, a través de visitas domiciliarias y encuentros grupales como algunos de los instrumentos fundamentales de intervención en la modalidad.

Sin embargo, la situación actual de emergencia que enfrenta el país obliga a realizar ajustes pertinentes a la atención a través de la modalidad, con el fin de brindar insumos para la flexibilización técnica y operativa de Mi Familia. Así mismo, que constituye el insumo para el ejercicio de brindar asistencia técnica y apoyo al ejercicio de supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

En este sentido, el presente anexo contiene los ajustes que regirán durante el periodo transitorio de vigencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, manteniendo la comprensión básica de la modalidad Mi Familia, donde se reconoce a la familia como agente activo de su propio desarrollo, transformación y resignificación, capaz de identificar sus principales recursos, intereses, potencialidades, situaciones, problemáticas y necesidades, y provocar cambios en el relacionamiento y las dinámicas entre sus integrantes.

Partiendo de un marco de implementación basado en la confidencialidad, respeto, aceptación, diálogo, observación, autonomía y reconocimiento de sus derechos, para la transformación de las formas de interacción y relacionamiento familiar. Cabe precisar que las modificaciones transitorias planteadas en el presente documento no implican ajustes sustanciales a ninguno de los siguientes aspectos del Manual Operativo: objetivos, población objetivo, proceso de focalización, estructura operativa, asistencia técnica y gestión el conocimiento, ni tampoco a los requisitos para la operación. Por el contrario, los apartados que tendrán modificación temporal en algunos aspectos específicos que se detallan a continuación, son los siguientes: componentes de la modalidad, proceso de atención, atributos de calidad y estructura de costos.

Ajustes temporales al manual operativo (MO18.PP) En la siguiente tabla se relacionan los ajustes temporales que se le realizan al manual operativo para la prestación del servicio de atención de la modalidad Mi Familia, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el gobierno nacional de Colombia por causa del COVID – 19, identificando por cada capítulo del manual operativo las respectivas modificaciones. |CAPÍTULO |AJUSTES AL MANUAL OPERATIVO MI FAMILIA (MO18.PP) | |Componentes|En el numeral 3.1.1. se presentan las Formas de | | |Intervención para las capacidades familiares, | | |detallando que las “visitas domiciliarias son una | | |forma de intervención psicosocial que permite llevar | | |los servicios del ICBF a las residencias de las | | |familias (…) En esta forma de intervención, un | | |profesional de acompañamiento familiar llega al | | |domicilio de la familia que ha aceptado participar en | | |el proceso de atención y construye con ella la | | |caracterización y diagnóstico, lo cual permitirá | | |definir en conjunto el plan familiar” (ICBF, 2019, | | |pág. 13). | | | | | |Ajuste: Ante la situación actual del COVID-19 y el | | |alto riesgo de contagio y propagación del virus, se | | |reemplazarán las visitas domiciliarias por llamadas | | |telefónicas de soporte psicosocial, las cuales deben | | |garantizar la buena prestación del servicio.

Para el | | |cumplimiento de esta actividad, el profesional | | |realizará un plan de llamadas quincenal, que deberá | | |ser entregado al supervisor, vía correo electrónico, | | |con el fin de cumplir con los objetivos de cada | | |visita. | | | | | |El ajuste será a partir del 19 de marzo del presente | | |año, fecha en la cual se suscribió el Memorando | | |202018000000057583, por parte de las Direcciones de | | |Contratación y Familias y Comunidades, para la | | |notificación de los supervisores a los operadores. | |Componentes|En el numeral 3.1.1. se presentan las Formas de | | |Intervención para las capacidades familiares, | | |detallando que el “Acompañamiento no presencial: | | |Corresponde a acciones complementarias de contacto con| | |las familias a través de diferentes canales | | |(telefonía, mensajes de texto, portal web, redes | | |sociales, radios comunitarias, etc.), que fortalecen | | |el proceso territorial con las familias.

Incluye | | |acciones como el envío de material por correo | | |electrónico, llamadas telefónicas de seguimiento, | | |mensajes de texto sobre promoción de la convivencia y | | |prevención de violencias” (ICBF, 2019, págs. 14 - 15) | | | | | |Ajuste: Ante la situación actual del COVID-19 y el | | |alto riesgo de contagio y propagación del virus, se | | |precisa que el acompañamiento no presencial pasa de | | |ser una acción complementaria a un mecanismo principal| | |de acompañamiento familiar, especialmente de manera | | |telefónica mientras existan medidas restrictivas de | | |movilidad a causa del COVID-19. | |Componentes|El numeral 3.3.1. contiene las Formas de intervención | | |para las capacidades comunitarias, en las cuales se | | |destacan los Encuentros comunitarios, los cuales | | |buscan fortalecer el capital social y permitir a las | | |familias reconocerse y afirmarse como parte de una | | |comunidad, buscando principalmente la garantía de los | | |derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. | | |Ajuste: Ante la situación actual del COVID-19 y el | | |alto riesgo de contagio y propagación del virus, se | | |permite el aplazamiento temporal de estas formas de | | |intervención grupal, con el fin de evitar | | |concentraciones masivas y cumplir los mandatos de las | | |autoridades nacionales y locales para evitar reuniones| | |de varias personas.

Este aplazamiento será a partir | | |del 19 de marzo del presente año, fecha en la cual se | | |suscribió el Memorando 202018000000057583, por parte | | |de las Direcciones de Contratación y Familias y | | |Comunidades, para la notificación de los supervisores | | |a los operadores. | |Proceso de |En el numeral 7.1.2. Búsqueda y Vinculación de | |atención - |familias se plantea que el operador realiza la | |fase |búsqueda y vinculación de las familias en territorio, | |preparatori|durante ocho (8) semanas aproximadamente.

Con el | |a |propósito de limitar el contacto con diferentes | | |personas para evitar así el contagio y propagación del| | |virus, de acuerdo con lo establecido en el Memorando | | |202018000000057583, se aplaza la etapa de Búsqueda y | | |Vinculación de familias a partir del 19 de marzo de | | |2020. | | | | | |De manera particular, teniendo en cuenta que a la | | |fecha se presentan grandes avances en el desarrollo de| | |la etapa de atención, las acciones que se ven | | |afectadas durante este periodo temporal del COVID-19 | | |son las siguientes: | | | | | |Convocar, a las familias reportadas en la base de | | |datos de pre-focalización para la modalidad Mi Familia| | |Urbana, a una jornada de socialización. | | |Ajuste: En el caso de los cupos disponibles de | | |familias a vincular, a la fecha de información al | | |operador del Memorando previamente enunciado, se | | |aplazan las jornadas de socialización. | | | | | |“Como acciones de búsqueda de las familias… el | | |operador debe realizar al menos (2) dos acciones de | | |búsqueda directa presencial en días distintos, en la | | |dirección registrada en la base de datos, a fin de | | |informarle sobre su postulación para participar en la | | |modalidad y proponerle su vinculación a la misma” | | |(ICBF, 2019, pág. 36). | | | | | |Ajuste: La búsqueda de familias presencial se aplaza | | |de acuerdo con el Memorando previamente relacionado. | | | | | |“Conformar grupos de 66 familias por UAFU y 40 por | | |UAFR atendiendo el criterio de cercanía geográfica, | | |las cuales deben organizarse en subgrupos de 22 y 20 | | |familias respectivamente” (ICBF, 2019, pág. 37). | | | | | |Ajuste: Durante la coyuntura actual y reconociendo que| | |no todos los operadores han logrado el 100% de | | |vinculación a la fecha, se permite que los operadores,| | |con previa autorización de la supervisión, definan | | |grupos por Unidad de Atención Familiar (UAF), urbano y| | |rural, menores a los planeados, buscando una | | |distribución proporcional entre UAF y respetando el | | |criterio de cercanía geográfica.

Sin embargo, es | | |importante destacar que, en la medida de lo posible, | | |deberán ser los mismos profesionales que acompañen | | |telefónicamente, así como presencialmente a las | | |familias. | | | | | |Excepción: se permite la previnculación de familias | | |vía telefónica a partir de las nuevas bases de datos | | |que remite la Dirección de Familia y Comunidades a la | | |regional que incluye modalidades como: hogar sustituto| | |y a los niños en centro de desarrollo infantil CDI. | | | | | |Efecto: Como consecuencia en aquellas regionales y sus| | |respectivos contratos que no hayan logrado a la fecha | | |actual el 100% de la vinculación, deberán estudiar la | | |posibilidad de realizar un otrosí contractual para | | |modificar los productos correspondientes a los | | |siguientes desembolsos, en especial los entregables | | |del tercer pago en el que se debe cumplir con unas | | |metas de vinculación y atención que se debe reportar | | |en el formato de seguimiento.

Para este efecto, se | | |recomienda a supervisores y Comités Técnicos, tomar | | |decisiones con información plena del nivel de | | |vinculación y avance de la atención por llamadas | | |telefónicas de soporte psicosocial durante los meses | | |de marzo, abril y mayo de 2020. | |Proceso de |En los numerales 7.2.1. Visita domiciliaria, | |atención - |7.2.5.1.1.1.

Visitas domiciliarias a familias con | |fase de |necesidades de acompañamiento Familiar, 7.2.5.1.1.2. | |atención a |Visitas domiciliarias a familias con necesidades de | |las |acompañamiento familiar intensivo y 7.2.5.1.2.1. | |familias |Visitas domiciliarias a familias con necesidades de | | |acompañamiento familiar se contempla el desarrollo de | | |acercamiento puerta a puerta de los hogares, dado que | | |“son procesos de intervención destinados a identificar| | |y promover las capacidades de las familias, a fin de | | |reconocer y abordar situaciones que obstaculicen el | | |desarrollo de estas y de cada uno de sus integrantes, | | |y promover cambios que contribuyan a la protección | | |integral de los NNA” (ICBF, 2019, pág. 41).

Se estima | | |que cada visita domiciliaria tendrá una duración | | |mínima de ciento veinte (120) minutos efectivos con | | |una frecuencia quincenal. Esta frecuencia se podrá | | |ajustar según los contextos, horarios y realidades de | | |cada una de las familias. | | | | | |Ajuste: De acuerdo con lo mencionado anteriormente, se| | |permite reemplazar las visitas domiciliarias por | | |llamadas telefónicas de soporte psicosocial durante el| | |tiempo que dure la emergencia. Con respecto a las | | |llamadas telefónicas de soporte psicosocial se | | |flexibiliza su duración, teniendo en cuenta que los | | |esquemas de abordaje serán diferentes y seguramente | | |requerirá de realizar actividades modulares, es decir | | |fraccionar los contenidos y actividades para lograr | | |mayor efectividad durante la llamada a familia.

Es | | |importante resaltar que lo importante de la llamada | | |telefónica de soporte psicosocial, más que cumplir con| | |un número de minutos, es lograr el producto del | | |acompañamiento psicosocial, tanto en recolección de | | |información como generación de capacidades familiares | | |y humanas ante la coyuntura que estamos viviendo. | |Proceso de |El apartado 7.2.1.1.

Nivelación de las familias hace | |atención - |referencia al plan de ajuste y nivelación de | |fase de |contenidos para aquellas familias que no participen en| |atención a |visitas o los encuentros programados. Este plan de | |las |nivelación debe ser “construido por la UAT durante la | |familias |fase de alistamiento y aprobado por el Comité Técnico | | |Operativo en el marco del Plan Operativo de Trabajo.” | | |(ICBF, 2019, pág. 40) | | | | | |Ajuste: Dada la coyuntura y las modificaciones | | |operativas a la modalidad, se pueden presentar tres | | |casos tangibles en los que se requerirá hacer uso del | | |plan de nivelación, una vez superada la situación | | |actual que genera el COVID-19, siendo estas: i) las | | |familias no quieran participar del acompañamiento | | |[telefónicas [sic] por desconfianza, ii) la condición | | |de conectividad es baja, lo que impida [sic] | | |comunicarse con algunas familias, especialmente de | | |zonas rurales, y iii) aquellas familias que se | | |vinculen a la modalidad una vez se reactive la etapa | | |de búsqueda y vinculación. Ante esta situación, se | | |debe actualizar el plan de nivelación por parte de las| | |Unidades de Atención Técnica (UAT) y presentar | | |nuevamente al Comité Técnico para su revisión y | | |posterior aprobación del supervisor. | |Proceso de |Los numerales 7.2.2.

Encuentros familiares y 7.2.3. | |atención - |Encuentros comunitarios abordan los escenarios | |fase de |colectivos como se mencionaron anteriormente. | |atención a | | |las |Ajuste: De acuerdo con la coyuntura actual del | |familias |COVID-19, se permite el aplazamiento de estas formas | | |de intervención grupal, es decir encuentros familiares| | |y comunitarios, con el fin de evitar concentraciones | | |masivas y cumplir los mandatos de las autoridades | | |nacionales y locales para evitar reuniones de varias | | |personas.

Este aplazamiento será a partir de la | | |notificación de los supervisores a los operadores, de | | |acuerdo con lo establecido en el Memorando | | |202018000000057583 del 19 de marzo de 2020. | | | | | |Efecto: Como consecuencia en aquellas regionales [sic]| | |y sus respectivos contratos que no hayan logrado a la | | |fecha actual el 100% de la vinculación, deberán | | |estudiar la posibilidad de realizar un otrosí | | |contractual para modificar los productos | | |correspondientes a los siguientes desembolsos, en | | |especial teniendo en cuenta que en cuarto [sic] pago | | |se debe cumplir con unas metas de vinculación y | | |atención que se debe reportar en el formato de | | |seguimiento.

Para este efecto, se recomienda a | | |supervisores y Comités Técnicos, tomar decisiones con | | |información plena del nivel de vinculación y el tiempo| | |de aplazamiento de encuentros comunitarios. | |Atributos |El numeral 9.1 Atención, considera la verificación de | |de calidad |documentos físicos durante la segunda visita a las | | |familias. | | | | | |Ajuste: Dada la coyuntura actual, se permite realizar | | |la verificación de documentos físicos hasta en la | | |segunda visita presencial que se realice??? [sic], una| | |vez se reactive esta modalidad de atención. | |Atributos |Los numerales 9.3.3.

Telefonía móvil y datos y 11.5. | |de calidad |Comunicaciones, contemplan que los profesionales que | |y |desarrollen el trabajo directo con las familias deben | |estructura |contar con un plan mensual de voz y datos durante la | |de costos |operación de la modalidad, que tenga como mínimo 250 | | |minutos a cualquier destino y 2 gigas de internet. | | | | | |Ajuste: Dada la coyuntura actual, los profesionales | | |deben contar con mínimo 3.000 minutos para poder | | |reemplazar las visitas presenciales por llamadas | | |telefónicas de soporte psicosocial. | | | | | |Efecto: Los supervisores pueden revisar internamente | | |los recursos no ejecutados para ser redistribuidos en | | |los planes de telefonía móvil, como por ejemplo gastos| | |de transporte de las visitas que no se realicen | | |durante la emergencia. | |Atributos |En el numeral 9.3.4.

Material de Apoyo para | |de calidad |profesionales [sic] Unidades de Acompañamiento | | |Familiar – UAF se considera que el ICBF le entregará | | |por correo electrónico a los operadores material para | | |el buen desarrollo de sus actividades. | | | | | |Ajuste: Ante los cambios planteados al esquema de | | |atención, la Dirección de Familias y Comunidades, del | | |ICBF, entregará protocolos y material adicional para | | |garantizar la calidad de las visitas a través de las | | |llamadas telefónicas, los cuales serán entregados | | |periódicamente a los operadores durante el tiempo de | | |la emergencia. Así mismo se les podrá pedir protocolos| | |y material complementarios de contexto a las UAT, para| | |apoyar las necesidades y casos recurrentes que se | | |presenten en las familias. | |Atributos |En el numeral 9.7.

Supervisión se considera que las | |de calidad |acciones de verificación del cumplimiento de | | |obligaciones se harán a través de la revisión de “la | | |documentación que los operadores deben entregar al | | |ICBF y de visitas a los lugares donde se presta el | | |servicio (encuentros familiares, visitas domiciliarias| | |y sede administrativa del operador); como evidencia se| | |deben aplicar los instrumentos definidos para tal | | |fin.” (ICBF, 2019, pág. 78) | | | | | |Ajustes: Ante las limitaciones de movilidad que se | | |puedan presentar en el territorio y evitando aumentar | | |los riesgos de contagio, se plantea realizar la | | |revisión de documentos como mecanismo de supervisión, | | |realizar reuniones virtuales con el operador y | | |complementar con llamadas aleatorias a familias y/o | | |recibir pantallazos de las llamadas realizadas como | | |constancias de las visitas telefónicas, para verificar| | |el cumplimiento del plan de llamadas que realizan las | | |UAF. | |Estructura |En la medida que se realiza un aplazamiento de las | |de costos |formas de intervención grupal, los procesos, | | |procedimientos y gastos asociados a la adquisición y | | |entrega de refrigerios a las familias se suspende y el| | |operador debe presentar una propuesta de ajuste | | |presupuestal al Comité Técnico Operativo. | El segundo acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, expedida por el ICBF: “RESOLUCIÓN No. 3240 16 ABR 2020 Por la cual se modifica la Resolución No. 2999 del 18 de marzo de 2020, mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -

19. LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, el artículo 19 de la Ley 1804 de 2016 y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO

Que el 30 de enero de 2020, el Comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud OMS, emitió la declaratoria de emergencia de Salud Pública de Interés Internacional - ESPII, con ocasión del brote de COVID-19 en la República Popular China, con el fin de coordinar un esfuerzo global para mejorar la preparación en otras regiones del mundo que pudieran necesitar ayuda.

Que con ocasión de la presencia en Colombia de casos confirmados por el COVID-19 el Ministerio de Salud y Protección Social, como órgano rector de los lineamientos en salud y competente para generar acciones de vigilancia epidemiológica, expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 modificada por la Resolución No. 407 de 13 de marzo de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptaron medidas para hacer frente al virus, lo anterior con ocasión a la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos.

Que como medidas sanitarias la citada Resolución resolvió, entre otros, los siguientes: Artículo 1o. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2o. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: ( ) 2.9. Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.

( ) Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional", en el artículo 1° ordenó “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto." Que el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público", en el artículo 1° estableció: "Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto." Que el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público", en el artículo 1° consagró "Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19".

Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar "Cecilia de la Fuente de Lleras" – ICBF, creado mediante la Ley 75 de 1968 y regido por el Decreto 2388 de 1979, compilado por el Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, tiene por objeto "propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos" y entre sus funciones, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 7 de 1979, numeral 12, modificado por el artículo 126 del Decreto 1471 de 1990, “Promover la atención integral del menor de siete años", así como la " protección preventiva y especial del menor y el fortalecimiento de la familia ", de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2388 de 1979, reglamentario de la mencionada ley.

Que la Constitución Política de Colombia en su artículo 5 preceptúa que "El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad". Que el artículo 42 de la mencionada Carta Política establece que "La familia es el núcleo fundamental de la sociedad.

Se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia". Que el artículo 44 ibidem consagra los derechos fundamentales de los niños y niñas, entre ellos el derecho a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión; señala además que es obligación de la familia, la sociedad y el Estado el asistir y proteger a los niños y las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

Que la Corte Constitucional en variada jurisprudencia reconoce a la familia como una institución en constante evolución y la define como: "aquella comunidad de personas emparentadas entre sí por vínculos naturales o jurídicos, que funda su existencia en el amor, el respeto y la solidaridad, y que se caracteriza por la unidad de vida o de destino que liga íntimamente a sus integrantes más próximos.".

Que de conformidad con el artículo 2° de la Ley 1098 de 2006 "Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia" la familia, la sociedad y el Estado son corresponsables de la atención, protección y del desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes. Que el ICBF, a través de la Dirección de Familias y Comunidades, en respuesta a las apuestas del PND 2018 - 2022 y al Mapa Estratégico ICBF 2019 - 2022, diseño e implemento la modalidad Mi Familia, cuyo propósito es fortalecer las capacidades de las familias y comunidades a través del acompañamiento psicosocial especializado, para promover el desarrollo y la protección integral de las niñas, los niños y los adolescentes.

Que el ICBF, mediante la Resolución No. 7030 del 20 de agosto de 2019, adoptó el Lineamiento Técnico Administrativo de la Modalidad Mi Familia, en lo referente a su composición, requisitos jurídicos y técnicos, así como su Manual Operativo. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia "La atención de la salud y el saneamiento ambiental, son servicios a cargo del Estado.

Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud", y por su parte el artículo 5o de la Ley 1751 de 2015 dispone que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud en el Estado Social de Derecho. Que desde la Dirección General del ICBF se emitió la Circular 002 del 12 de marzo de 2020, con recomendaciones generales e instrucciones para la prevención, el manejo y la contención de la infección respiratoria aguda ocasionada por el Coronavirus COVID-19, en los Servicios de Bienestar Familiar del ICBF.

Adicionalmente se solicitó a los Directores Misionales y Regionales, socializar la Circular con los operadores de los servicios de Bienestar Familiar, con el fin de generar una conciencia de prevención que atienda el principio de corresponsabilidad y que beneficie la salud pública. Que conforme con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 987 de 2012, la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF tiene, entre otras, las funciones de "1.

Liderar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos a la familia y comunidad dentro del ICBF, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás entidades y organismos competentes y, ( ) 7. Definir los lineamientos y políticas generales que deben ser tenidos en cuenta en la implementación de los programas y proyectos de familia y comunidad".

Que la Dirección de Familias y Comunidades elaboró el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", con orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales, al "M018.PP Manual Operativo Modalidad Mi Familia", para la prestación del Servicio Público de Bienestar en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Que el citado anexo brinda insumos para la flexibilización técnica y operativa del servicio de la modalidad MI FAMILIA de la Dirección de Familias y Comunidades, fortalece en la coyuntura el ejercicio de asistencia técnica, así como de supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Que el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la Entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad MI FAMILIA, mediante el fortalecimiento de capacidades en las familias y comunidades, a través del acompañamiento psicosocial, promoviendo el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID19.

Que mediante Resolución No. 2999 de 18 de marzo de 2020, el ICBF adoptó el mencionado “Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", señalando en su artículo 1o que sería de obligatorio cumplimiento desde el 19 de marzo hasta el 16 de abril de 2020, término que podría ser ampliado o modificado según los lineamientos de salud pública emitidos por el Gobierno Nacional.

Que en atención a la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, decretada por el Gobierno mediante Decreto 531 de 2020, sumado a que la declaratoria de emergencia sanitaria fue fijada por el Gobierno Nacional hasta el 31 de mayo de la presente anualidad, se hace necesario modificar la Resolución No. 2999 de 2020, en el sentido de ampliar el término de cumplimiento del "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19".

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Modificar el artículo primero de la Resolución No. 2999 del 18 de marzo de 2020, el cual quedará así: ‘ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", de la Dirección de Familias y Comunidades del ICBF, el cual es de obligatorio cumplimiento desde el 19 de marzo de 2020 y hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, término que podrá ser ampliado o modificado según los lineamientos de salud pública emitidos por el Gobierno Nacional.

Dicho anexo hará parte integral del Lineamiento Técnico Administrativo y Manual Operativo de la modalidad de atención MI FAMILIA.‘ ARTÍCULO SEGUNDO. Las demás disposiciones de la Resolución No. 2999 del 18 de marzo de 2020, no sufren modificación alguna.

ARTÍCULO TERCERO. La presente Resolución rige a partir de su publicación y hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. PUBLIQUESE y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D. C. 16 ABR 2020 [firma] LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General”

3. ACTUACIONES PROCESALES 1. Expediente del proceso 11001-03-15-000-2020-01038-00 Mediante auto de 14 de abril de 2020, la Magistrada Ponente resolvió (i) avocar el conocimiento del asunto en única instancia de la Resolución 2999 de 18 de marzo de 2020, expedida por la Directora General del ICBF, “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”;

(ii) notificar a la Presidencia de la República, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público; (iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso; (iv) correr traslado por el término de 10 días a la autoridad que expidió la resolución sub examine, (v) requerirle los antecedentes administrativos de la misma; e (vi) invitar a las instituciones universitarias en general para que presentaran las intervenciones que a bien tuvieran.

El Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra la decisión de avocar el conocimiento para el control inmediato de legalidad del mencionado acto administrativo con fundamento en que la Resolución en cuestión no fue expedida por el ICBF en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental declarado por el Presidente de la República en el DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, sino de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministro de Salud en la Resolución 383 de 12 de marzo de 2020 en el marco de la Ley 1753 de 2015 (art. 69) A través de providencia del 27 de mayo de 2020, el Despacho ponente confirmó el auto impugnado, luego de advertir que la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 está encaminada a desarrollar el Estado de Excepción declarado en el Decreto-Ley 417 de 2020, que desde el punto de vista formal tiene como causa, además de le emergencia sanitaria, el Estado de Excepción. 2.

Expediente 11001-03-15-000-2020-01804-00 Mediante auto del 11 de mayo de 2020, el Despacho del Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas resolvió: (i) avocar el conocimiento del asunto en única instancia de la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020, expedida por la Directora General del ICBF, “por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”;

(ii) notificar a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y al Ministerio Público; (iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso; (iv) correr traslado por el término de 10 días a la autoridad que expidió la resolución sub examine, (v) requerirle los antecedentes administrativos de la misma; e (vi) invitar a las instituciones universitarias en general para que presentaran las intervenciones que a bien tuvieran. 3.

Acumulación Con auto de 1° de julio de 2020, el ponente del proceso 11001-03-15-000- 2020-01804-00 resolvió enviar este último proceso al despacho de la magistrada ponente del 11001-03-15-000-2020-01038-00 para examinar su acumulación. En proveído de 10 de agosto de 2020, esta última decidió DECRETAR LA ACUMULACIÓN del expediente CIL-11001-03-15-000-2020-01804-00, atinente al control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, que venía siendo tramitado por el Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS, de la Sala 21 Especial de Decisión, al vocativo CIL-11001-03-15-000- 2020-01038-00, a cargo de la Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, de la Sala 4 Especial de Decisión, en el que se conoce del Control Inmediato de Legalidad respecto de la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, expedida por la Directora del ICBF, en el entendido que ambos actos contaban con la conexidad temática necesaria y con el cumplimiento de los presupuestos que hacían viable que se continuaran tramitando por la misma cuerda procesal.

Se acotó que no se requirió la suspensión de ninguno de los procesos, por encontrarse en la misma etapa. Y, además, se ordenaron las anotaciones de rigor en los sistemas de información de la Corporación. Cumplidas las notificaciones correspondientes en ambos procesos, únicamente se recibieron sendos escritos del ICBF y el concepto del Ministerio Público.

4. INTERVENCIONES DEL ICBF El apoderado de la entidad, pidió que se declaré la legalidad de los actos administrativos objeto de los procesos acumulados, para lo cual explicó: El ICBF, mediante la Resolución 7030 de 20 de agosto de 2019 adoptó el Lineamiento Técnico Administrativo “de la Modalidad Mi Familia”, que hace parte integral de aquella, y también el Manual Operativo.

Igualmente, que “trata de manera mayoritaria de visitas domiciliarias a la población objeto, así como de encuentros directos con la comunidad, de manera que los agentes puedan verificar insitu la evolución y desarrollo del programa”. Con la Resolución 2999 de 18 de marzo de 2020 se adoptó el “anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA”, el cual hace parte integral tanto del “lineamiento técnico” como del “manual operativo” correspondientes.

Esto con el fin de hacer los ajustes “temporales” pertinentes, entre el 19 de marzo y el 16 de abril de 2020, para evitar la propagación del COVID-19, implementando cambios “en el sentido de eliminar las visitas domiciliarias y la aglomeración de personas, reemplazándolas por llamadas telefónicas y previendo la posibilidad de que los encuentros con la comunidad puedan ser desarrollados en el momento en que se haya superado la situación de pandemia”; variaciones que resultan razonables para proteger a los extremos involucrados en la ejecución del programa.

Por su parte, la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020 se limitó a prorrogar la vigencia de la Resolución No. 2999 de 18 de marzo de 2020 hasta el día hábil siguiente a la superación de la situación de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público, dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-01804-00, antes de su acumulación, manifestó que la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020 “no fue proferid[a] en desarrollo del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19, ni con fundamento en alguno de los demás decretos legislativos expedidos con base en la mencionada declaratoria”, razón por la cual insistió en que debería declararse la improcedencia del control inmediato de legalidad, con fundamento en planteamientos similares a los esbozados en el recurso de reposición contra el auto avocatorio de la presente causa.

II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[11]. Así, la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente, en única instancia, para decidir el control inmediato de legalidad de las RESOLUCIONES 2229 y 3240 DE 2020 del ICBF, de conformidad con lo estipulado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y el numeral 8° del artículo 111 del CPACA, en concordancia por lo definido por la Sala de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la atribución señalada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019[12].

2. FUNDAMENTO NORMATIVO PRINCIPAL DE LOS ACTOS QUE SE CONTROLAN Al respecto, es necesario precisar que, entre los fundamentos de las citadas Resoluciones, los actos acusados invocan en sus fundamentos y considerandos al DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados desde esa misma fecha, para hacer frente a la crisis por COVID-19.

Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia.

2.3. EL CONTROL EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN[13] La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[14], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[15].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[16] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[17], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[18], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[19] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[20], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional….”.

(Subrayas propias). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[21], conmoción interior[22] y emergencia económica, social y ecológica[23]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[24] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[25] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[26], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[27] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[28].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[29]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[30], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[31]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio, se circunscribía a aspectos formales[32], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[33]. Esta posición jurisprudencial, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[34].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[35].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[36], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[37] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[38] (subrayas propias). Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[39]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[40] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y, aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[41] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[42].

2.4. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[43]. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[44].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[45] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[46], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[47]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[48] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[49] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[50] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[51] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[52]-[53].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[54], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[55] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante “si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[56], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[57], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[58], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[59], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “…la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[60] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[61] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: Primero. La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos.

Segundo. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. Tercero. Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[62]. Cuarto. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. Quinto. Es integral, en la medida en que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos” [63].

(Negrillas fuera del texto). Sexto. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[64]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

En punto de los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[65], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política y de analizar que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, de razonabilidad y proporcionalidad, pero sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[66] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[67] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[68], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[69], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[70] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Finalmente, como se esboza en el párrafo inmediatamente anterior, a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[71], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[72] y nulidad y restablecimiento del derecho[73].

Pues bien, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger[74], el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

2.5. CUESTIÓN PREVIA El Ministerio Público sostiene que el control inmediato de legalidad de la Resolución 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”, es improcedente por no desarrollar el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 “por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19, ni con fundamento en alguno de los demás decretos legislativos expedidos con base en la mencionada declaratoria”.

Comoquiera que el acto al que alude la vista fiscal extiende la vigencia de la Resolución 2999 de 2020, la Sala considera viable hacer extensivas las consideraciones vertidas en el auto dictado el 27 de mayo de 2020 que definió la avocación de la medida primigenia dentro del expediente 11001-03- 15-000-2020-01038-00, así: “…la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 sí está encaminada a desarrollar el Estado de Excepción declarado en el Decreto-Ley 417 de 2020.

Más allá de que en ese espectro el ejercicio de sus atribuciones pueda imbricarse con las orientaciones del Ministerio de Salud en el marco de la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 383 de 12 de marzo de 2020, lo cierto es que el acto sub judice del ICBF, toma expresamente entre sus fundamentos la Emergencia Económica, Social y Ecológica del artículo 215 de la Constitución Política.

Entre sus considerandos se encuentra: “Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturba en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”.

Así mismo, se debe tener en consideración que la Resolución 2999 de 18 de marzo de 2020 “… adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”. Dicho anexo es del 18 de marzo de 2020, es decir, fue expedido al día siguiente del Estado de Excepción, al igual que la mentada resolución, y en él se evidencia el siguiente motivo: “Ante la declaración de la emergencia sanitaria, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, así como del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por parte de la Presidencia de la República, debido a la identificación en el territorio colombiano de nuevos casos del virus COVID-19, la Dirección de Familias y Comunidades del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), evidencia la necesidad de efectuar ajustes temporales al “MO18.PP Manual Operativo Modalidad Mi Familia” con el fin de acatar las directrices definidas por el Gobierno Nacional para atender la emergencia y garantizar la continuidad de la ejecución de la modalidad Mi Familia”.

Luego, es claro que, por lo menos desde el punto de vista formal el acto sub examine tiene como causa, además de le emergencia sanitaria, el Estado de Excepción, presupuesto que, para este estadio del proceso judicial de la referencia, en el que se abordan aspectos preliminares, resulta suficiente, pues el estudio del contenido material del mismo es un aspecto que concierne a la sentencia. Con todo, y sin que ello implique prejuzgamiento alguno, advierte el Despacho que los medidas contenidas en el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19, se encaminan principalmente a evitar aglomeraciones, promover el teletrabajo y, en general, evitar comportamientos que traduzcan riesgos de propagación del virus, cuya connotación de causa de la emergencia económica, social y ecológica, resulta indiscutible, más allá de que los impactos que pretendan mitigarse con su declaratoria trasciendan lo eminentemente sanitario.

Es innegable que, como bien lo analizó el Ministerio Público en el recurso de reposición, existen facultades ordinarias de la Cartera de Salud que permiten ordenar confinamientos, cuarentenas, suspensión de actividades y otro tipo de medias que repercuten en el ámbito de la cotidianidad administrativa. No obstante, es lo cierto que el ejercicio de las desplegadas por el ICBF en el caso concreto, responde a una situación que superó ese ámbito ordinario ministerial, para hacer parte de un contexto más amplio, reseñado en el anotado Decreto-Ley 417 de 2020, que toma entre sus presupuestos valorativos y medidas a considerar, lo siguiente: “Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no solo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario”. 97.

Bajo esa égida fue que en el anexo técnico que se aprueba mediante la Resolución 2999 de 18 de marzo de 2020, se incluyeron ajustes temporales concretados, entre otros, en: (i) reemplazar visitas domiciliarias por telefónicas, (ii) aplazamiento de intervenciones grupales, jornadas de socialización y búsqueda presencial de familias, (iii) alternativas de desembolso, (iv) uso de las tics, etc., cuya legalidad, se insiste, debe ser objeto de análisis posterior por parte de esta Corporación, pero que, a priori, encuentran una conexión lógica con el Estado de Excepción. 98.

Y es que el DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, declaratorio del estado de excepción de emergencia social y económica, sí dispone de naturaleza legislativa y anuncia medidas particulares para hacer frente a la crisis, desarrollables de forma directa por parte de las autoridades administrativas –como sucedió con las RESOLUCIONES que se escrutan, lo que habilita a esta Sala Especial de Decisión a proferir fallo respecto de su legalidad. 99.

Y aunque el vínculo existente entre este decreto legislativo y el acto administrativo que se somete a estudio sea un asunto que se relaciona con el fondo de este proveído, como en otras oportunidades ha sido reconocido por el propio Consejo de Estado[75], esta Judicatura estima pertinente resaltar que la relación entre estos extremos normativos se colige de diversas circunstancias, que diluyen la idea de que se trate de un acto que responde a la emergencia sanitaria dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto: – Las Resoluciones analizadas fueron expedidas dentro de la vigencia del estado de emergencia económica y social declarada por el Presidente de la República, a través del DECRETO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, argumento temporal que, a pesar de su debilidad, no resulta descartable ni desechable, a efectos de determinar la idoneidad del medio de control, de cara a sus presupuestos. – El decreto declaratorio del estado de excepción es mencionado de forma expresa en el cuerpo de las consideraciones de las RESOLUCIONES N° 2999 y 3240 DE 2020. – La mención no es un dicho de paso de naturaleza exclusivamente formal.

En efecto, además de la referencia al DECRETO DECLARATIVO N°. 417, la RESOLUCIONES consignan en su parte considerativa una de las principales medidas concebidas en él por el Gobierno Nacional[76] para combatir la propagación del COVID-19, al preceptuar: “Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, en el Artículo 1° ordenó “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto." 100.

Por cuanto una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud – OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las telecomunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos. En ese entendido, considera la Sala que no hay lugar a decretar la pretendida improcedencia del medio de control, pues, de un lado, ya se surtió el debate sobre la competencia de la Corporación para conocer en el trámite de la referencia de la legalidad de la Resolución 2999 del 18 de marzo de 2020, y del otro, la relación directa e inescindible que existe entre dicho acto y la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020 ratifica la pasibilidad del control que recae sobre esta última.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis.

2.6. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a establecer, dentro del espectro del Control Inmediato, si la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y su prórroga contenida en la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, expedidas por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se encuentran ajustadas a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en acápites previos.

2.7. CASO CONCRETO En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[77].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[78], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad de los actos administrativos sujetos a este medio de control, como sigue: 2.7.1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 2.7.1.1.

Del examen de competencia o control de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[79], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[80].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[81], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[82].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[83]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y su prórroga contenida en la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, expedidas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Valga recordar que el ICBF es un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, que mediante Decreto N°. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Concretamente, en el tema de la medida adoptada, a saber, la flexibilización del marco operativo de la modalidad MI FAMILIA, las facultades invocadas la directora general de la entidad se determinan, a partir, de las siguientes atribuciones: El literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, “por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”, previene: “Artículo veintiocho.

El Director General, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, será el representante legal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y tendrá las siguientes funciones:     (…) b) Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos de la Junta Directiva…”.

Por su parte, el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, establece las siguientes funciones genéricas para los directores de las entidades públicas: “ARTICULO 78.

CALIDAD Y FUNCIONES DEL DIRECTOR, GERENTE O PRESIDENTE. El director, gerente o presidente será el representante legal de la correspondiente entidad, celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, tendrá su representación judicial y extrajudicial y podrá nombrar los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la entidad.

A más de las que les señalen las leyes y reglamentos correspondientes, los representantes legales de los establecimientos públicos cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento, con el ejercicio de la autonomía administrativa y la representación legal, que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.

En particular les compete: a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal…”. En armonía con lo anterior, en el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980 “Por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, dispone: “ARTÍCULO 28.

Son funciones del Director General, además de las contempladas en la Ley 7ª de 1979 y en el Decreto 2388 de 1979, las siguientes: a) Dirigir, coordinar y vigilar el desarrollo de los programas del Instituto y las actividades de su personal…”. En términos puntuales, el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006, Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, contempla: “PARÁGRAFO.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, mantendrá todas las funciones que hoy tiene (Ley 75/68 y Ley 7ª/79) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento.

Así mismo coadyuvará a los entes nacionales, departamentales, distritales y municipales en la ejecución de sus políticas públicas, sin perjuicio de las competencias y funciones constitucionales y legales propias de cada una de ellas.”. Finalmente, se tiene que en el marco del DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, el Gobierno Nacional consideró: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” De lo anterior, la Sala observa que los actos administrativos escrutados y que responden a una medida operativa para hacer frente a las consecuencias y riesgos sanitarios causadas por la pandemia del COVID-19, se enmarcan en aquellas decisiones permitidas normativamente a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como autoridad a cargo de la modalidad de atención MI FAMILIA, que se deriva de la función administrativa, entendida como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos”[84], aunado a que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020.

En efecto, la directora general tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para dirigir, coordinar y vigilar el desarrollo de los programas del Instituto y las actividades de su personal, especialmente bajo el contexto de distanciamiento social que se impone para proteger además a la población beneficiaria del programa MI FAMILIA, y la comunidad en general, y en ese sentido, se concluye que la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, en la que se definieron parámetros operativos sobre el particular, así como la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, que extendió su vigencia, se expidieron en el marco competencial de la entidad y de las atribuciones de la titular de la función. De conformidad con lo anterior, la Sala entiende superado el control competencial abordado en el presente acápite, pues es claro que los contenidos desarrollados por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se enmarcan en el giro natural de las atribuciones que le permiten hacer frente a la consabida pandemia.

Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.7.1.2. Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[85]. La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[86], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa.

No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[87]. La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[88], constitucional[89] y administrativo[90] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[91].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[92]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en las RESOLUCIONES 2999 DE MARZO DE 2020 y 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en ellas, las cuales tuvieron como sustento poner en marcha un plan de distanciamiento social e implementación de las TICS, derivados del Covid-19 y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), bajo la idea de lograr la continuidad del programa MI FAMILIA, pero bajo un enfoque de prestación razonable de los servicios que protegiera la vida y la salud de la población objetiva y de los servidores a cargo de la correspondiente ejecución. En efecto, dentro de los considerandos del acto administrativo en cuestión, se mencionan los siguientes: “Que en virtud del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, por considerar la pandemia del COVID-19 como un hecho que perturba o amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social del país, y que se puede constituir en una grave calamidad pública, la Presidencia de la República, a través del DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, en el Artículo 1° ordenó “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto." (…) Que la Dirección de Familias y Comunidades elaboró el "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", con orientaciones técnicas y operativas, transitorias y excepcionales, al "MO18.PP Manual Operativo Modalidad Mi Familia", para la prestación del Servicio Público de Bienestar en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Que el citado anexo brinda insumos para la flexibilización técnica y operativa del servicio de la modalidad MI FAMILIA de la Dirección de Familias y Comunidades, fortalece en la coyuntura el ejercicio de asistencia técnica, así como de supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Que el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad MI FAMILIA, mediante el fortalecimiento de capacidades en las familias y comunidades, a través del acompañamiento psicosocial, promoviendo el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID 19”.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Y es que el DECRETO 417 en sus causas indicó expresamente que: “una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.”.

Por lo que la causa genitora del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 junto con su prórroga devienen del DECRETO 417, en tanto se contraen a: (i) reemplazar visitas domiciliarias por telefónicas, (ii) aplazamiento de intervenciones grupales, jornadas de socialización y búsqueda presencial de familias, (iii) alternativas de desembolso, y (iv) uso de las TICS, principalmente.

De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional. Cabe decir que en cuanto a la vigencia de los actos sub judice, esto es, de las RESOLUCIONES 2999 y 3240, no existen mayores reparos, pues no se necesita una norma especial de competencia para definir un asunto que es consustancial a la producción de actos jurídicos de esa naturaleza.

Conviene recordar que, según se explicó en epígrafes anteriores del presente proveído, el DECRETO 417 DE 2020 declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020, y que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020.

De ahí que la solo la Resolución 2229 del 18 de marzo de 2020 se produjo en vigencia del DECRETO 417 DE 2020, pues la Resolución 1022 del 20 surgió en el interregno entre ambos Estados de Excepción. Sin embargo, como se dijo, ello no determina la vigencia en el tiempo de los actos administrativos objeto de examen, toda vez que tienen como soporte inmediato el DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020, cuyo desarrollo no fue supeditado a parámetro temporal alguno, y tampoco condicionado por el segundo decreto declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica mencionado.

Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener las resoluciones objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. 2.7.1.2.3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[93], las RESOLUCIONES 2999 DE MARZO DE 2020 y 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 fueron publicadas en la página web del ICBF[94], por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando acordes para efectos de oponibilidad[95].

Por otro lado, esta Judicatura advierte los citados actos son respetuosos de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que constan de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[96]; número de identificación[97]; fecha de expedición[98]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[99]; una parte resolutiva y la firma de quien los suscribe[100].

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en los hechos demostrados constituyan la causa del acto, los cuales se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción del distanciamiento social, que se buscó atender con la flexibilización técnica y operativa en la prestación del servicio bajo la modalidad MI FAMILIA, a través del uso de las tics y la suspensión de ciertas actividades presenciales.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y, que en dado caso se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que los actos controlados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y que fueron rubricados por la directora general del ICBF, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación de los actos permite evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[101] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa contenidas en cada acto sí acontecieron y existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en las RESOLUCIONES ESCRUTADAS.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad. Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger el recurso económico y financiero de los administrados, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, lo que implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad de la prestación del servicio bajo condiciones especiales de distanciamiento y la suspensión de otros servicios que precisaban de la convergencia física.

En consonancia con ello, preciso resulta evidenciar que a MI FAMILIA subyace la teleología de concretar el postulado del Plan Nacional de Desarrollo que busca “promover el desarrollo y la protección integral de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social, ubicando en el centro el desarrollo y la protección integral de los niños y las niñas y reconociendo que esa protección se posibilidad a través del fortalecimientode las capacidades de las familias y su reconocimiento como agente de transformación social”[102].

De ahí la importancia de que, a pesar del confinamiento ordenado por el Gobierno Nacional, se haya optado en los actos examinados por mantener el acompañamiento psicosocial a través de los instrumentos tecnológicos disponibles. De otro lado, el aplazamiento de encuentros grupales responde también a esa dinámica protectora del entorno individual y de mitigación del contagio del conocido virus.

Es así que su finalidad es plenamente concordante con el Estado de Excepción declarado en el Decreto 417 de 2020; consideraciones que se aplican con idéntico rigor al aplazamiento de la búsqueda de vinculación y jornadas de socialización, pues para que el Programa satisfaga sus cometidos debe haber una familia que acompañar y, a su vez, para que ello sea posible, lo primero que debe garantizarles el Estado es la vida y la salud, que se puede ver comprometida en el marco de la presencialidad ordinaria del servicio prestado por el ICBF, o por lo menos esta es la interpretación razonable y finalista que deviene del momento en que se profirió la Resolución 2999 del 18 de marzo de 2020, prorrogada con la 3240 del 16 de abril de 2020, en el que la incertidumbre que campeaba en el ideario nacional –y por qué no decirlo, también global– así lo obligaba.

Bajo similares glosas, se entiende que la vida y la salud de los operadores y demás prestadores del servicio bajo la modalidad MI FAMILIA es una prioridad pública, razón por la que los ajustes en nivelación de cargas, uso de recursos y ajustes contractuales comportan esa finalidad tuitiva acorde con la Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En consonancia con ello, la Sala estima que las resoluciones analizadas superan el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.7.2. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Solo que los aspectos formales, son un esbozo o abrebocas a aquellos aspectos que luego de superado el crisol de la formalidad, debe profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada, por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas q adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[103].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[104]–. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. En cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que los actos administrativos sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020, en la medida en que se orientan a conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19.

Ello es así por cuanto mediante la RESOLUCIÓN 2999, prorrogada con la RESOLUCIÓN 3240, entre otras medidas vinculadas con dicho contexto, se realizan ajustes operativos y técnicos a la modalidad MI FAMILIA, gestionada por el ICBF, en el sentido de establecer una matriz de responsabilidad y dar carácter obligatorio y publicitado a los cambios temporales que se orientaron a: reemplazar las visitas domiciliarias por llamadas telefónicas de soporte psicosocial; aplazar temporalmente las formas de intervención grupal, las jornadas de socialización y la búsqueda presencial de familias, permitiéndose la “previnculación” de las mismas por vía telefónica; medio tecnológico al que se le dio preponderancia en el entorno pandémico nacional; la flexibilización en la verificación de requisitos de las familias atendidas; y la utilización de mecanismos digitales para facilitar la activación de mecanismos de supervisión; medidas acompañadas de los y consecuentes ajustes en el plano laboral y prestacional.

La Sala para mayor ilustración compara los actos escrutados: |RESOLUCIÓN N.º. 2999 |RESOLUCIÓN N.º. 3240 DEL 16 DE | |DE 18 DE MARZO DE 2020 |ABRIL DE 2020 | |“Por la cual se adopta el anexo |“Por la cual se modifica la | |para la Prestación del Servicio |Resolución N.° 2999 del 18 de | |de Atención de la modalidad MI |marzo de 2020 mediante la cual se| |FAMILIA, ante la declaración de |adopta el Anexo para la | |emergencia sanitaria establecida |Prestación del Servicio de | |por el Gobierno Nacional de |Atención de la modalidad MI | |Colombia por causa del COVID |FAMILIA, ante la declaratoria de | |-19”. |emergencia sanitaria establecida | | |por el Gobierno Nacional de | | |Colombia por causa del Covid 19”.| |ARTÍCULO PRIMERO. “ARTÍCULO |“ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el | |PRIMERO. Adoptar el “Anexo para |“Anexo para la prestación del | |la prestación del Servicio de |Servicio de Atención de la | |Atención de la modalidad MI |modalidad MI FAMILIA, ante la | |FAMILIA, ante la declaración de |declaración de emergencia | |emergencia sanitaria establecida |sanitaria establecida por el | |por el Gobierno Nacional de |Gobierno Nacional de Colombia por| |Colombia por causa del COVID-19”,|causa del COVID -19”, de la | |de la Dirección de Familias y |Dirección de Familias y | |Comunidades del ICBF, el cual es |Comunidades del ICBF, el cual es | |de obligatorio cumplimiento desde|de obligatorio cumplimiento desde| |el 19 de marzo hasta el 16 de |el 19 de marzo de 2020 y hasta el| |abril de 2020, término que podrá |día hábil siguiente a la | |ser ampliado o modificado según |superación de la Emergencia | |los lineamientos de salud pública|Sanitaria declarada por el | |emitidos por el Gobierno |Ministerio de Salud y Protección | |Nacional.

Dicho anexo hará parte |Social, término que podrá ser | |integral del Lineamiento Técnico |ampliado o modificado según los | |Administrativo y Manual Operativo|lineamientos de salud pública | |de la modalidad de atención MI |emitidos por el Gobierno | |FAMILIA”. |Nacional. Dicho anexo hará parte | | |integral del Lineamiento Técnico | | |Administrativo y Manual Operativo| | |de la modalidad de atención MI | | |FAMILIA”. | |ARTÍCULO SEGUNDO. El Anexo |ARTÍCULO SEGUNDO. Las demás | |adoptado por la presente |disposiciones de la Resolución | |Resolución, es de obligatorio |No. 2999 del 18 de marzo de 2020,| |cumplimiento por todos los |no sufren modificación alguna. | |actores involucrados en la | | |prestación del servicio a través | | |de la modalidad MI FAMILIA, | | |Entidades Administradoras del | | |Servicio, servidores públicos y | | |demás colaboradores del ICBF que | | |prestan, asesoran y orientan el | | |Servicio Público de Bienestar | | |Familiar, en pro de contribuir de| | |manera eficaz en la prevención, | | |el manejo y la contención del | | |coronavirus. | | |ARTÍCULO TERCERO. Los Directores |ARTÍCULO TERCERO. La presente | |Regionales, Coordinadores de |Resolución rige a partir de su | |asistencia técnica, de ciclo de |publicación y hasta el día hábil | |vida y nutrición, Supervisores de|siguiente a la superación de la | |contratos de aporte, enlaces de |Emergencia Sanitaria declarada | |apoyo a la supervisión y enlaces |por el Ministerio de Salud y | |de la Dirección de Familias y |Protección Social. | |Comunidades, serán los | | |responsables de acoger y | | |verificar la aplicación del | | |“Anexo para la prestación del | | |Servicio de Atención de la | | |modalidad MI FAMILIA, ante la | | |declaración de emergencia | | |sanitaria establecida por el | | |Gobierno Nacional de Colombia por| | |causa del COVID-19”. | | |Adicionalmente, teniendo en | | |cuenta la evolución que tenga el | | |COVID-19 en Colombia, estas | | |medidas serán ampliadas o | | |modificadas para atender | | |lineamiento de las autoridades | | |nacionales. | | |ARTÍCULO CUARTO. Se publicará en |N/A | |la página web del ICBF | | |www.icbf.gov.co, el ““Anexo para | | |la prestación del Servicio de | | |Atención de la modalidad MI | | |FAMILIA, ante la declaración de | | |emergencia sanitaria establecida | | |por el Gobierno Nacional de | | |Colombia por causa del COVID-19”,| | |y los protocolos que hagan parte | | |de este, adoptados mediante | | |Resolución. | | |ARTÍCULO QUINTO. La presente |N/A | |Resolución rige a partir de su | | |publicación y mientras se | | |mantenga el Estado de Emergencia | | |Económica, Social y Ecológica | | |decretado por el Gobierno | | |Nacional. | | Visto lo anterior, la Sala evaluará una a una las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y la RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020.

De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos del DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020. Cabe señalar que este primer decreto declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020.

Así mismo, es menester indicar que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020. Ello significa que la solo la RESOLUCIÓN 2229 DE 18 DE MARZO DE 2020 se produjo en vigencia de la primera declaratoria, y que la RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020 surgió en el interregno del primer y el segundo Estado de Excepción. No obstante, ello no determina la vigencia en el tiempo de estos actos administrativos objeto de examen, toda vez que su sustento se enmarca en el mismo contexto pandémico que dio lugar a la Emergencia Económica Social y Ecológica, aunado a que el segundo acto administrativo examinado se limita a prorrogar el primero, que sí se produjo durante la vigencia del Decreto 417 de 2020.

Con esa claridad, esta judicatura retoma el contenido de las Resoluciones que se controlan, cuyas medidas pasan a agruparse, así: 2.7.2.1. Artículo 1 de la Resolución 2999 de 2020: La disposición (i) adopta el anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, (ii) le da carácter obligatorio entre el 19 de marzo y el 16 de abril de 2020, inicialmente, y (iii) lo integra al Lineamiento Técnico Administrativo y al Manual Operativo de MI FAMILIA.

Primero que todo, se debe destacar que, como bien lo expresa la entidad autora “Mi Familia constituye un acompañamiento psicosocial dirigido a fortalecer a las familias para promover la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y contribuir a la prevención de violencia, negligencia o abusos en su contra, a través de visitas domiciliarias y encuentros grupales como algunos de los instrumentos fundamentales de intervención en la modalidad”.

Esto responde a un desarrollo particular de la protección constitucional de la que gozan las familias y del interés superior que cobija a los menores de edad, en el marco del Estado Social de Derecho. En relación con las variaciones temporales introducidas a su esquema de ejecución, conviene decir que se contraen a lo siguiente: |MODELO ORIGINAL |AJUSTE POR EMERGENCIA | |MO18.PP 11/12/2019 |A3.MO18.PP 18/03/2020 | |Visitas domiciliarias de soporte|Llamadas telefónicas de soporte | |psicosocial. |psicosocial. | |Acompañamiento no presencial |Acompañamiento no presencial | |(telefonía, mensajes de texto, |(telefonía, mensajes de texto, | |portal web, redes sociales, |portal web, redes sociales, | |radios comunitarias, etc.) como |radios comunitarias, etc.) como | |acción complementaria. |acción principal. | |Realización de encuentros |Aplazamiento temporal de | |familiares y comunitarios |encuentros familiares y | |(intervención grupal de varias |comunitarios (intervención | |familias) |grupal de varias familias). | | | | | |Así mismo, se considerará | | |ajustar los criterios | | |contractuales aplicados a | | |quienes deban cumplir con una | | |meta de vinculación y atención | | |de familias | |Búsqueda y vinculación de |Aplazamiento de la búsqueda, | |familias al programa por parte |vinculación y jornadas de | |del “operador”, a través de |socialización, para conformación| |jornadas de socialización, para |de grupos de Unidades de | |conformación de grupos de |Atención Familiar (de 66 | |Unidades de Atención Familiar |familias en el caso urbano, y 40| |(de 66 familias en el caso |en el rural). | |urbano, y 40 en el rural). | | | |Se permite, previa supervisión, | | |la conformación de grupos menos | | |numerosos de familias ya | | |vinculadas, y también la | | |previnculación de familias vía | | |telefónica a partir de las | | |nuevas bases de datos que remite| | |la Dirección de Familia y | | |Comunidades a la regional que | | |incluye modalidades como: hogar | | |sustituto y a los niños en | | |centro de desarrollo infantil | | |CDI. | | | | | |Así mismo, se considerará | | |ajustar los criterios | | |contractuales aplicados a | | |quienes deban cumplir con una | | |meta de vinculación de familias.| |Acompañamiento psicosocial |Flexibilizar el tiempo de | |–inicialmente presencial– con |duración de la atención | |duración mínima de 120 minutos |–provisionalmente telefónica–, | |con una frecuencia quincenal. |en cada caso, según se logre el | | |debido acompañamiento y | | |recolección de información como | | |generación de capacidades | | |familiares y humanas ante la | | |coyuntura que estamos viviendo. | |Hay un plan de ajuste y |Ajustar el plan de nivelación a | |nivelación de contenidos para |las dificultades sobrevinientes | |las familias que no participen |a las medidas aplicadas por | |en las visitas o los encuentros |aislamiento social. | |programados. | | |la verificación de documentos |verificación de documentos | |físicos durante la segunda |físicos hasta en la segunda | |visita a las familias |visita presencial que se | | |realice, una vez se reactive | | |esta modalidad de atención. | |Quienes desarrollen el trabajo |Quienes desarrollen el trabajo | |directo con las familias deben |directo con las familias deben | |contar con planes de mínimo 250 |contar con planes de mínimo 250 | |minutos de telefonía y 2 gigas |minutos de telefonía. | |de internet. | | | |Se pueden invertir recursos no | | |ejecutados (ej.: gastos de | | |transporte) para cubrir nuevas | | |necesidades de telefonía. | |Entrega de material por parte |Entrega del material ordinario y| |del ICBF vía correo electrónico |material complementario vía | |para el desarrollo de las |correo electrónico para el | |actividades |desarrollo de las actividades de| | |manera acorde a las medidas de | | |aislamiento. | |La supervisión de las |La supervisión de las | |obligaciones se hace a partir de|obligaciones se hace a partir de| |los documentos entregados por |los documentos entregados por | |los operadores y de visitas a |los operadores, reuniones | |los lugares en los que se presta|virtuales con él y llamadas | |el servicio. |aleatorias a las familias o | | |capturas de pantalla de estas. | |En las formas de intervención |Por el aplazamiento de las | |grupal hay costos de procesos, |formas de intervención grupal, | |procedimientos y gastos |el operador debe presentar una | |asociados a la adquisición y |propuesta de ajuste presupuestal| |entrega de refrigerios a las |al Comité Técnico Operativo. | |familias. | | Bajo un enfoque global, se puede decir que, los cambios reseñados no están orientados a restringir la prestación del servicio inherente a la modalidad MI FAMILIA.

Es claro que el esquema fue concebido para, en condiciones ordinarias, brindar el acompañamiento más cercano y personalizado posible con miras a la protección de sus beneficiarios. Sin embargo, los ajustes propuestos sobre el particular en el anexo adoptado en la RESOLUCIÓN 2999 DE 2020 no sacrifican la realización del programa, sino que, más bien, se encaminan a asegurar su continuidad dentro de parámetros razonables, dado el distanciamiento social que se impone como medida sanitaria adoptada como el remedio por excelencia para mitigar los estragos causados por la previsible aceleración en la curva de contagios del COVID-19, dentro del cual, el uso de las TICS refulgen como una herramienta idónea para hacer frente a la coyuntura, en la que deben primar la vida y la salud de todas las personas, particularmente las familias que reciben el acompañamiento psicosocial y quienes, directa o indirectamente operan el programa.

De ahí que exista una marcada conexidad con el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020, que demuestra el componente extrínseco del parámetro de legalidad objeto del presente acápite, el cual se acompasa con las razones vertidas por el ICBF en los actos escrutados en cuanto a que “… el citado anexo brinda insumos para la flexibilización técnica y operativa del servicio de la modalidad MI FAMILIA de la Dirección de Familias y Comunidades, fortalece en la coyuntura el ejercicio de asistencia técnica, así como de supervisión a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, aunado a que “… el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad MI FAMILIA, mediante el fortalecimiento de capacidades en las familias y comunidades, a través del acompañamiento psicosocial, promoviendo el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID 19.

Aspecto último que pone en evidencia la conexidad intrínseca que tercia por la relación lógico causal que debe existir entre los motivos del acto y la parte dispositiva que, en este caso, se concreta en la continuidad estratégica del programa, con ciertos límites que buscan disipar los riesgos derivados de la convergencia física y la tan censurable presencialidad que se buscaba evitar en el momento en que se expidió la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, prorrogada por la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, referida de forma puntual a los proceso de búsqueda, vinculación y socialización familiar y comunitaria.

Por otro lado, se tiene que la flexibilización de los márgenes de acción de las labores que deben desempeñar los operadores del programa y quienes se encargan de su supervisión es una consecuencia pertinente de las dificultades sobrevinientes a fin de lograr los objetivos misionales trazados. Así, los ajustes al plan de nivelación, la posibilidad de reducir los estándares de agrupación de la población beneficiaria, la disposición de insumos y herramientas (v. gr., más minutos telefónicos y material complementario) acordes a los cambios temporales enunciados, la preponderancia en el uso de las TICS, la previsión de metas laborales que consulten el entorno pandémico y el mejor aprovechamiento de los recursos financieros son medidas legalmente admisibles.

Lo anterior, de un lado, porque no propenden por la precarización laboral prescrita en la Ley 137 de 1994 y, en del otro, porque, contrario a ello, optimizan los mandatos de eficiencia y justicia deseables en el consabido contexto de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. Y es que el DECRETO DECLARATORIO en cita, fue claro en motivarse en los derroteros que encuadran en forma conexa y directa en el contenido y finalidades y objetivos de los actos que se escrutan, a saber: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos,… (…) Que ante el surgimiento de la mencionada pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos, flexibilizar el régimen laboral…” (Énfasis de la Sala).

Por otro lado, el hecho que el anexo adoptado tenga carácter obligatorio entre el 19 de marzo y el 16 de abril de 2020, inicialmente, y que se haya integrado al Lineamiento Técnico Administrativo y al Manual Operativo de MI FAMILIA, por un lado, se acompasa con el carácter temporal mismo de la Emergencia y las pretensiones de que los esfuerzos nacionales conduzcan al anhelado retorno a la normalidad sacrificada por el COVID-19, y por el otro, con la necesidad de evitar contradicciones entre el esquema ordinario y el derivado del Estado de Excepción; condición que procura la mayor efectividad en el marco prestacional del programa en cuestión, aparejada con la protección de la salud y la vida de usuarios y servidores públicos.

En retrospectiva, se itera, el ARTÍCULO 1° DE LA RESOLUCIÓN 2999 DEL 18 DE MARZO DE 2020 cumple con el requisito de conexidad, en sus diferentes facetas, bajo la perspectiva del control inmediato de legalidad que convoca a la Sala. 2.7.2.2. Artículo 1° de la Resolución 2999 de 2020, modificado por el artículo 1° del Decreto 3240 de 2020: El artículo primero de la Resolución 2999 de 18 de marzo de 2020 fue modificado en forma expresa por el artículo primero de la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020, como en efecto se advierte del comparativo, en el que las subrayas indican que la diferencia de contenidos es mínima y solo alusiva a la extensión del tiempo, sin que contenga dispositivos nuevos y escindibles en sus fórmulas resolutivas.

En efecto, los actos administrativos analizados extienden en el tiempo la adopción del anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, como se colige de un simple cotejo de sus partes resolutivas, ya transcritas. Para la Sala, no existe reparo en torno a la legalidad del nuevo alcance temporal brindado por el acto modificatorio sub examine, en tanto si bien lo vincula con la existencia del concepto técnico especializado, subyacente a la declaratoria de emergencia sanitaria que concierne al Ministerio de Salud como órgano rector de las políticas del ramo aplicables en el marco de la pandemia, ello no implica desconocer el vínculo jurídico que existe entre las medidas de flexibilización del programa MI FAMILIA y el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020, pues una cosa es la concordancia material de las medidas con dicha norma expedida por el presidente de la República con la firma de todos los ministros –frente a la cual se evidenció la conexidad en acápites precedentes de este proveído–, y otra es la utilización de los lineamientos de la Cartera de Salud para la definición de un parámetro temporal objetivo y razonable en la prolongación de la obligatoriedad del anexo adoptado en la Resolución 2999 del 18 de marzo de 2020.

Nótese cómo el propio DECRETO 417 DE 2020, es indicativo de la completitud entre los ordenamientos, el ordinario y el de excepción, cuando en sus letras motivacionales indicó luego de enumerar uno a uno: “Que… ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVlD-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país.”.

(Énfasis de la Sala). Ahora, desde el punto de vista de la coherencia interna que guarda dicho precepto entre sus extremos considerativos y dispositivos, refulge que, como bien se señala en el primero de ellos, “en atención a la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, decretada por el Gobierno mediante Decreto 531 de 2020, sumado a que la declaratoria de emergencia sanitaria fue fijada por el Gobierno Nacional hasta el 31 de mayo de la presente anualidad, se hace necesario modificar la Resolución No. 2999 de 2020, en el sentido de ampliar el término de cumplimiento del "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19".

Esto demuestra que la prolongación temporal de las medidas de contingencia aplicadas al programa obedece a la necesidad de adaptar las previsiones iniciales a la realidad desbordante devenida de la extensión del aislamiento social y la necesidad imperiosa de seguir haciendo frente a los riesgos asociados a la propagación de virus. En estos términos, queda acreditada la conexidad del artículo bajo estudio con el referente fáctico jurídico que emerge de la aplicación del DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. 2.7.2.3.

Artículo 2 de la Resolución 2999 de 2020: La norma refiere a la obligatoriedad del anexo adoptado, especificando como destinatarios de sus medidas a todos los actores involucrados en la prestación del servicio a través de la modalidad MI FAMILIA, Entidades Administradoras del Servicio, servidores públicos y demás colaboradores del ICBF que prestan, asesoran y orientan el Servicio Público de Bienestar Familiar, en pro de contribuir de manera eficaz en la prevención, el manejo y la contención del COVID-19.

Para la Sala, esta disposición hace explícita una condición implícita en el artículo 1° sub examine, en tanto destaca los sujetos obligados a atender los lineamientos y ajustes operativos incorporados allí de manera provisional. En tiempos de normalidad, se recuerda, el lineamiento técnico y el manual operativo fueron adoptados en la Resolución 7030 del 20 de agosto de 2019, expedida por la directora general del ICBF.

En el artículo 2° del mentado acto administrativo, se precisó que “el Lineamiento Técnico Administrativo y el Manual Operativo, adoptados mediante la presente Resolución, son de obligatorio cumplimiento para las Direcciones Regionales y áreas del ICBF, servidores públicos y demás colaboradores que presenten, asesoren u orienten el Servicio Público de Bienestar Familiar”.

A parte de algunas sutiles diferencias en la redacción, en términos sustanciales, los llamados a aplicar el esquema contingente de MI FAMILIA siguen siendo los mismos, pues, tanto bajo la previsión de 2019 como bajo la de 2020, se habla de todos los servidores públicos y demás colaboradores del ICBF que prestan, asesoran y orientan, en general, el Servicio Público de Bienestar Familiar, del cual, desde luego, hace parte la modalidad MI FAMILIA.

Luego, ha de entenderse que en ellos quedan contenidos todos los subgrupos que en lo precedente del artículo 2° sub judice fueron enunciados. Para la Sala, tiene conexión con el DECRETO 417 DE 2020 esta configuración universalizada, en la medida en que se adhiere al propósito expansivo de garantizar la vida y la salud de “todas” las personas, del cual se nutre el consabido acto jurídico declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Esto impone que exista un esfuerzo armónico y sistémico del ICBF al momento de desarrollar los contenidos vertidos en el Anexo adoptado con la Resolución 2999, cuya aplicación se prorrogó a través de la 3240 del 2020. En ese orden de ideas, no se tiene reparo sobre el cumplimiento del factor conexidad que convoca el estudio acometido en el presente capítulo de esta providencia. 2.7.2.4.

Artículo 3° de la Resolución 2999 de 2020: El precepto establece la responsabilidad a Directores Regionales, Coordinadores de asistencia técnica, de ciclo de vida y nutrición, Supervisores de contratos de aporte, enlaces de apoyo a la supervisión y enlaces de la Dirección de Familias y Comunidades de hacer cumplir el anexo adoptado para la contingencia. Para la Sala, este aspecto se enmarca dentro de la libertad de configuración que tiene a la administración a fin de orientar el cabal cumplimiento de sus objetivos.

El establecimiento de responsabilidad a servidores específicos permite el adecuado seguimiento y exigibilidad de los compromisos asociados en este caso a la debida prestación bajo el esquema flexible dispuesto bajo la modalidad MI FAMILIA. Como puede verse, las cargas que se endilgan recaen sobre funcionarios del ICBF y personal vinculado jurídicamente a la entidad, más allá de la relación legal y reglamentaria o de vínculos contractuales, respecto de los cuales, en principio, no es dable colegir la existencia de excesos que apunten a una eventual ausencia de conexidad con la norma superior que sirve de fundamento en el contexto del Estado de Excepción o con lo motivos esgrimidos por la administración en el propio acto sujeto al control inmediato de legalidad.

Valga recordar que el DECRETO 417 DE 2020 siempre destaca que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 implica no sólo que “debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación.” De conformidad con los anteriores argumentos, esta colegiatura entiende cumplida la conexidad del acto escrutado, especialmente respecto del DECRETO 417 DE 2020, norma de excepción fundamento de su expedición. 2.7.2.5.

Artículo 4 de la Resolución 2999 de 2020: Esta disposición impone la publicación en la página web del ICBF www.icbf.gov.co del "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID - 19", y los protocolos que hagan parte de este.

Esto satisface el principio constitucional de publicidad de las actuaciones administrativas. Basta esta razón para sustentar que, al responder a la teleología de las normas de excepción, la norma en comento cumple con el factor de conexidad y se ajusta a derecho. 2.7.2.6. Artículo 2 de la Resolución 3240 de 2020 En tanto este artículo se limita a señalar que “las demás disposiciones de la Resolución No. 2999 del 18 de marzo de 2020, no sufren modificación alguna”, para la Sala es claro que de ella no es posible derivar la existencia de una medida con auténtico alcance de crear, modificar o extinguir una situación jurídica específica, por lo que el juicio de legalidad que convoca al presente acápite se surte con la remisión a las consideraciones jurídicas vertidas sobre el articulado del acto primigenio, frente al cual, cabe decir, se cumple con el presupuesto material de la conexidad que distingue al presente control inmediato de otros medios de control. 2.7.2.7.

Artículo 5 de la Resolución 2999 de 2020 y artículo 3 de la Resolución 3240 de 2020: Ninguna consideración le merece a la Sala el hecho de que las preceptivas sub examine entren a regir a partir de su fecha de publicación, en tanto es un dispositivo necesario y propio de los actos administrativos de estirpe general y que responde al desarrollo e implementación en cuanto hace a la socialización de la norma escrutada.

Así mismo, la circunscripción de su vigencia tanto al mantenimiento de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el presidente de la República con la firma de todos los ministros en el DECRETO 417 DE 2020, o a la superación de la emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social es producto del carácter excepcional de las medidas de contingencia, lo cual se acompasa con el margen jurídico que las delimita.

Así, el primer lapso responde a la vigencia misma del Estado de Excepción; y el segundo, a la sobreviniente imposibilidad de determinar con certeza el fin de las medidas de aislamiento. Conviene insistir en que los actos proferidos por el ICBF, objeto del presente control inmediato de legalidad, tienen fundamento en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Excepción –emanado del Presidente de la República con la firma de todos los ministros–.

Empero, también cabe acotar que nada obsta para que las medidas examinadas se hagan coincidir con el parámetro temporal definido dentro del contexto del Estado de Emergencia –decretado por el Ministerio de Salud y Protección Social. Esto se debe a que el macro propósito de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, demanda de precisiones operativas que favorezcan la efectividad de la gestión de los asuntos públicos, permitiendo articular distintos niveles de coordinación entre las diferentes autoridades avocadas a hacerle frente a la Pandemia.

Y es esto precisamente lo que sucede en el asunto de la referencia, pues, bajo la orientación de cumplir con los cometidos del Decreto 417 de 2020, el ICBF optó por sincronizar –desde el ámbito eminentemente temporal, buscando cierta objetividad respecto de la vigencia de las normas emitidas en un contexto tan incierto como el de la previsibilidad de la duración de los impactos del COVID-19– las medidas de contingencia con las que se flexibilizó el modelo de servicios bajo la modalidad MI FAMILIA y la instrucción técnica y jurídica del órgano que lidera las acciones del sector salud.

De ahí que, bajo estas glosas, sea pertinente concluir que no existe vicio de legalidad en cuanto a que la Resolución 2999 del 18 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 3240 del 16 de abril de 2020 se extienda “hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, término que podrá ser ampliado o modificado según los lineamientos de salud pública emitidos por el Gobierno Nacional”.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 y su prórroga mediante la RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020, en estudio, se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos económicos de la pandemia en grupos de personas que presentan vulnerabilidad financiera, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que la conexidad: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[105] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de las referidas Resoluciones escrutadas no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos económicos nocivos para los administrados[106].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[107](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y se muestran– eficaces para contener su extensión, pero anticipándose a uno de los efectos directos como lo es la necesidad de ajustar aspectos prácticos y logísticos en la prestación de diversos servicios, tal y como ocurrió con el programa MI FAMILIA, según se evidenció. 2.7.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[108]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto de los actos generales expedidos en ejercicio de función administrativa, que incumben al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

En lo que toca a los ajustes operativos realizados a la prestación del servicio por parte del ICBF en la modalidad MI FAMILIA, adoptados con la RESOLUCIÓN 2999 DE 2020, prorrogada con la RESOLUCIÓN 3240 DE 2020, se tiene que no son de aquellos en los que se dibuja un abanico de posibilidades frente a la aplicación o restricción de derechos fundamentales del que pueda echar mano la administración bajo un enfoque irrazonablemente limitado.

Tal y como se evidenció en apartes precedentes de esta sentencia, el anexo de aplicación provisional fue diseñado para hacer frente a la pandemia mientras se garantiza el máximo de continuidad posible del acompañamiento psicosocial que se yergue en torno al programa antedicho. A las familias actualmente vinculadas se les seguirá brindando la atención requerida, con la única diferencia de que el canal empleado no será la visita domiciliaria, sino la llamada telefónica estratégica sin exigencias de duración específica, medida que se considera razonable y proporcional en cuanto traduce el constructo imperante para la supervivencia en el contexto pandémico, esto es, el aislamiento social.

En este caso, ha de preferirse salvaguardar la vida y la salud de todos los sujetos involucrados activa o pasivamente en la conocida modalidad de atención, por sobre el rigor de la presencialidad, lo cual, se insiste, está diferido al cumplimiento de los parámetros de distanciamiento que vaya demarcando el Ministerio de Salud y Protección Social.

Otro tanto ocurre con el aplazamiento de encuentros comunitarios, o las jornadas de búsqueda, vinculación o socialización. La postergación de estos procesos específicos, o la flexibilización de su modelo de prestación se justifica en la misma medida en que la proscripción actual del contacto físico sea una prioridad nacional y una política de prevención del crecimiento en la curva de contagio del letal COVID-19.

A su turno, este modelo de operación a distancia apareja, como se ha explicado, la necesidad de establecer el condigno equilibrio en la forma en que se ejecuta, supervisa, califica y retribuye el trabajo de las personas encargadas de llevar a cabo la operación, toda vez que se demanda de metas e instrumentos más acordes con las actividades que se pasarán a realizar.

A este respecto, la Sala advierte que, a priori, no destacan circunstancias reprochables desde el punto de vista laboral o contractual, pues la ampliación de los recursos de telefonía, el suministro de material complementario, la vigilancia aleatoria a través del uso de las TICS, revela una construcción que guarda una cumplida proporción con la realidad jurídica devenida del DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 que declaró el primer Estado de Excepción de la presente anualidad.

En línea con estos argumentos, es menester precisar que la nivelación de cargas laborales, así como de ajustes contractuales y presupuestales referidos en el cuadro comparativo que acompaña al argumento 179 de esta sentencia –llamadas telefónicas, aplazamiento temporal, reducción de familias por grupos de trabajo, flexibilización de tiempos de llamadas, ajustes al plan de nivelación, verificación documental, mejoramiento de planes de telefonía, reuniones virtuales, presentación de propuestas con ajustes presupuestales, contractuales y de cargas de trabajo– resultan ser medidas legalmente aceptables si se parte del hecho de que no hay dictados impositivos, sino invitaciones a la revisión de los correspondientes asuntos.

Así, se debe relievar que el lenguaje empleado en los AJUSTES AL MANUAL OPERATIVO MI FAMILIA (MO18.PP) se construye a partir de enunciados del siguiente tenor: “Durante la coyuntura actual y reconociendo que no todos los operadores han logrado el 100% de vinculación a la fecha, se permite que los operadores, con previa autorización de la supervisión, definan grupos por Unidad de Atención Familiar (UAF), urbano y rural, menores a los planeados, buscando una distribución proporcional entre UAF y respetando el criterio de cercanía geográfica (…).

(…) Como consecuencia en aquellas regionales y sus respectivos contratos que no hayan logrado a la fecha actual el 100% de la vinculación, deberán estudiar la posibilidad de realizar un otrosí contractual para modificar los productos correspondientes a los siguientes desembolsos, en especial los entregables del tercer pago en el que se debe cumplir con unas metas de vinculación y atención que se debe reportar en el formato de seguimiento.

Para este efecto, se recomienda a supervisores y Comités Técnicos, tomar decisiones con información plena del nivel de vinculación y avance de la atención por llamadas telefónicas de soporte psicosocial durante los meses de marzo, abril y mayo de 2020. (…) en aquellas regionales y sus respectivos contratos que no hayan logrado a la fecha actual el 100% de la vinculación, deberán estudiar la posibilidad de realizar un otrosí contractual para modificar los productos correspondientes a los siguientes desembolsos, en especial teniendo en cuenta que en cuarto pago se debe cumplir con unas metas de vinculación y atención que se debe reportar en el formato de seguimiento.

Para este efecto, se recomienda a supervisores y Comités Técnicos, tomar decisiones con información plena del nivel de vinculación y el tiempo de aplazamiento de encuentros comunitarios”. Nótese que el “anexo” considera de forma puntual las dificultades para quienes se ocupan de la operación de MI FAMILIA, empero difiere al ámbito de la supervisión y dirección regional la potestad de estudiar la posibilidad de que se efectúen los ajustes contractuales pertinentes, para lo cual se hacen recomendaciones a partir de récords históricos, que dependen de cada caso en particular.

Bajo esa guisa, mal podría la Sala presumir la mala fe en la práctica de equilibrio prodigada en los ajustes al lineamiento y manual operativo a los que se acude, cuando se preconiza un entorno de concertación, diálogo y previsión informada. Así, ha de entenderse que existe proporcionalidad en términos generales frente a las disposiciones transcritas, sin que ello signifique que la Sala anticipe la solución de las situaciones particulares que emerjan de la materialización de las posibilidades laborales o contractuales que gravitan en torno a ellas, pues ello escapa al ámbito del presente control inmediato de legalidad.

Por lo demás, no existe tensión axiológica o de derechos que se haga evidente a partir de carácter vinculante del anexos, los sujetos obligados a su acatamiento, la publicitación del documento o la vigencia temporal del mismo, comoquiera que estos contenidos traducen cuestiones meramente logísticas encaminadas a concretar los protocolos sustanciales de prestación del servicio bajo la modalidad MI FAMILIA, con todas sus repercusiones, especialmente de cara a los beneficiarios y operadores del programa.

En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos que parten del acompañamiento psicosocial dirigido a fortalecer a las familias para promover la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y contribuir a la prevención de violencia, negligencia o abusos en su contra, pero bajo los matices propios de las medidas de confinamiento que incluso ha conllevado el cierre de muchos sectores de trabajo.

En conclusión, las Resoluciones escrutadas se muestran idóneas, necesarias y proporcionales. Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad en los distintos niveles del estudio realizado en el presente acápite, por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo de dar protección preponderante a los derechos a la vida y salud, mientras se da la máxima continuidad posible a MI FAMILIA.

Ahora, esto no significa que allí se agoten todas las posibilidades del examen de proporcionalidad, pues, hasta ahora, se ha hablado de derechos fundamentales como objeto del control. Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos generales estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[109] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN 2999 DE 2020 y su prórroga mediante la RESOLUCIÓN 3240 DE 2020, bajo examen, refleja el desarrollo de (i) reemplazar visitas domiciliarias por telefónicas, (ii) aplazamiento de intervenciones grupales, jornadas de socialización y búsqueda presencial de familias, (iii) alternativas de desembolso, (iv) uso de las tics, etc., la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por el DECRETO 417 DE 2020, con el cual existe la debida armonía jurídica que decanta la advertida proporcionalidad.

Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde esta óptica le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en los efectos sanitarios de la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), de ahí que la normativa de excepción del 417 evidencie la importancia de adoptar medidas adicionales necesarias para mitigar el impacto del contagio del virus, siendo una de sus manifestaciones los ajustes provisionales al programa MI FAMILIA.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar medidas de estirpe de las vislumbradas por el ICBF, en su doble rol de administrador y prestador de dicha modalidad. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales[110] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación existencial y de salud y (ii) garantizar una operatividad que permita que los servicios de bienestar familiar sigan llegando, con ayuda de las TICS, a los hogares colombianos que se sirven de ellos.

Por otro lado, no se observa que las Resoluciones en estudio establezcan disposiciones que desconozcan los derechos de los administrados, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco observa que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[111] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc.”[112].

(Negrillas fuera de texto). Por otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[113]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[114], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[115], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales. En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[116].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales. Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[117].

Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[118]. La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en las resoluciones bajo escrutinio se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar el distanciamiento social en el contexto del prestación del servicio bajo la modalidad MI FAMILIA, en razón a las medidas anunciadas por el Gobierno Nacional para frenar el contagio del COVID-19.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. 2.8. CONCLUSIÓN La RESOLUCIÓN 2999 DEL 18 DE MARZO DE 2020, al igual que su prórroga contenida en la RESOLUCIÓN 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, en términos generales, se encuentran ajustadas a derecho, en tanto han superado los controles propios del vocativo de Control Inmediato de Legalidad.

Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[119], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[120], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[121], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[122] y nulidad y restablecimiento del derecho[123].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020, “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído.

SEGUNDO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020, “Por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”, expedida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SALVAMENTO DE VOTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado SALVAMENTO DE VOTO ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No debieron estudiarse los actos enjuiciados toda vez que no desarrollan un decreto legislativo [A] mi juicio, las 2 resoluciones (la que adopta la decisión y la que, posteriormente, la modifica) no debieron ser estudiadas a través del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, por no reunir uno de los requisitos que la disposición exige, esto es, desarrollar un decreto legislativo.

En ese orden, se debe tener en cuenta que 1) El único Decreto Legislativo que alude el acto, es el 417 de 2020. No obstante, esa alusión se limitó a indicar que el Presidente, a través de ese decreto declaró el estado de excepción por el término de 30 días, sin si quiera referir, y menos desarrollar, alguna medida en específico. 2) Contrario a ello, en el acto bajo estudio, de manera expresa, sí se trajo a colación la parte resolutiva de la Resolución 385. 3) Adicionalmente, el propio acto administrativo se denominó: “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19” 4) Finalmente, revisado el contenido del anexo que se adopta, se insiste, que se trata de medidas sanitarias tendientes a evitar la propagación del virus.

En consecuencia, para la Sala la Resolución no desarrolla un decreto legislativo adoptado en el marco del estado de excepción, sino que desarrolla una medida en el marco de la emergencia sanitaria declarada a través de acto administrativo contenido en la Resolución 385 de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO DE VOTO DE ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01038-00 (2020-01804-00) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020 Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a salvar el voto de la Sentencia adoptada en el caso de la referencia. Previo a señalar las razones de mi decisión, estimo necesario poner en contexto la controversia. 1.

La decisión adoptada por la mayoría estudió de fondo la legalidad de la Resolución No. 2999 de 18 de marzo de 2020 de 19 de marzo de 2020, “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19” y su modificatoria. 2.

Para comprender mi disenso, conviene explicar que, a través de la citada Resolución, se adoptó el anexo para la prestación del servicio de atención de la modalidad Mi Familia, ante la declaración de emergencia sanitaria. Revisado el anexo se encuentra que en él se adoptaron medidas sanitarias tendientes a evitar la propagación del virus. 3.

Expuesto lo anterior, debo señalar que, a mi juicio, las 2 resoluciones (la que adopta la decisión y la que, posteriormente, la modifica) no debieron ser estudiadas a través del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, por no reunir uno de los requisitos que la disposición exige, esto es, desarrollar un decreto legislativo. 4.

En ese orden, se debe tener en cuenta que 1) El único Decreto Legislativo que alude el acto, es el 417 de 2020. No obstante, esa alusión se limitó a indicar que el Presidente, a través de ese decreto declaró el estado de excepción por el término de 30 días, sin si quiera referir, y menos desarrollar, alguna medida en específico. 2) Contrario a ello, en el acto bajo estudio, de manera expresa, sí se trajo a colación la parte resolutiva de la Resolución 385, que en su artículo 2.9 señaló: “2.

Medidas sanitarias 2.9 Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida el Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID 19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia” 5. 3) Adicionalmente, el propio acto administrativo se denominó: “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19” 4) Finalmente, revisado el contenido del anexo que se adopta, se insiste, que se trata de medidas sanitarias tendientes a evitar la propagación del virus. 6.

En consecuencia, para la Sala la Resolución no desarrolla un decreto legislativo adoptado en el marco del estado de excepción, sino que desarrolla una medida en el marco de la emergencia sanitaria declarada a través de acto administrativo contenido en la Resolución 385 de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social. 7. Así, dado que los actos administrativos no cumplen con uno de los presupuestos de ley para que proceda el control inmediato de legalidad, pues no desarrolla un decreto legislativo, su control no debía hacerse en este escenario.

En los anteriores términos, dejado planteado mi salvamento, respetuosamente, ALBERTO MONTAÑA PLATA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente porque los actos analizados no desarrollan un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los actos enjuiciados solamente invocaron el decreto que declara el estado de excepción Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 22 de septiembre de 2020, me permito manifestar que salvo el voto, en cuanto considero que el control inmediato de legalidad es improcedente porque los actos administrativos bajo examen no desarrollan un decreto legislativo, en tanto presupuesto normativo previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Adicionalmente, porque aun cuando en los considerandos se haga mención del Decreto 417 de 2020, en el que se anuncian algunas medidas legislativas, las cuales únicamente pueden ser desarrolladas por el Presidente de la República como legislador de excepción, el fundamento de la decisión es la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020.

( ). Ahora bien, (…) aun cuando la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha calificado el decreto que declara un estado de excepción como legislativo, lo ha hecho bajo el contexto de que se trata de un acto que no escapa del control jurídico material, lo que ocurría en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, por lo que es susceptible de control automático de constitucionalidad, junto con los decretos de desarrollo que incorporan las medidas legislativas en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-7 de la Constitución Política, no para precisar bajo esa denominación cuáles son los actos administrativos o reglamentos que son susceptibles de control automático de legalidad.

(…). En el marco del control inmediato de legalidad, debo indicar que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces, al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. De allí que, por regla general, el control inmediato de legalidad sea improcedente cuando una autoridad administrativa solamente invoque el decreto que declara el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que la Corte Constitucional ha calificado al decreto que declara un estado de excepción como legislativo, consultar: Corte Constitucional, sentencias C-802 de 2002, C-135 de 2009 y C-300 de 2011.

Sobre la interpretación del artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política y que ello no excluye a los decretos que declaran el estado de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del decreto declaratorio de un estado de excepción, y que no es, en estricto sentido, un decreto legislativo, ver: Corte Constitucional, sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 SALVAMENTO DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01038-00 (2020-01804-00) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Demandado: RESOLUCIÓN 2999 DE 18 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 3240 DE 16 DE ABRIL DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 22 de septiembre de 2020, me permito manifestar que salvo el voto, en cuanto considero que el control inmediato de legalidad es improcedente porque los actos administrativos bajo examen no desarrollan un decreto legislativo, en tanto presupuesto normativo previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Adicionalmente, porque aun cuando en los considerandos se haga mención del Decreto 417 de 2020, en el que se anuncian algunas medidas legislativas, las cuales únicamente pueden ser desarrolladas por el Presidente de la República como legislador de excepción, el fundamento de la decisión es la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020.

De ello da cuenta la Resolución No. 2999 de 2020, en la que expresamente se indica “que el objetivo general de la flexibilización de los servicios por parte de la entidad es favorecer el proceso de atención a través de la modalidad MI FAMILIA, mediante el fortalecimiento de capacidades en las familias y comunidades, a través del acompañamiento psicosocial, promoviendo el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID19”.

Así mismo, en la Resolución No. 3240 de 2020 se observa que el fundamento de la prórroga de la medida hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social fue el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por medio del Decreto Ordinario 531 de 2020. Al respecto, indicó: «Que en atención a la prórroga del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, decretada por el Gobierno mediante Decreto 531 de 2020, sumado a que la declaratoria de emergencia sanitaria fue fijada por el Gobierno Nacional hasta el 31 de mayo de la presente anualidad, se hace necesario modificar la Resolución No. 2999 de 2020, en el sentido de ampliar el término de cumplimiento del "Anexo para la prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID – 19».

Ahora bien, como lo expresé en el salvamento de voto presentado en el expediente 2020-01140-00[124], aun cuando la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha calificado el decreto que declara un estado de excepción como legislativo[125], lo ha hecho bajo el contexto de que se trata de un acto que no escapa del control jurídico material, lo que ocurría en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, por lo que es susceptible de control automático de constitucionalidad, junto con los decretos de desarrollo que incorporan las medidas legislativas en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-7 de la Constitución Política[126], no para precisar bajo esa denominación cuáles son los actos administrativos o reglamentos que son susceptibles de control automático de legalidad.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-004 de 1992[127], señaló: «El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de ‘decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución’ no excluye a los que declaran uno de tales estados de excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma.

Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. || Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación, comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control»[128].

De otra parte, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que el decreto declaratorio de un estado de excepción, no es, en estricto sentido, un decreto legislativo, distinción que igualmente se observa en el artículo 47[129] de la Ley Estatutaria 137 de 1994. Al respecto, en la sentencia C- 670 de 2015[130], sostuvo: «En reiteradas oportunidades[131] esta Corte ha ejercido su competencia constitucional para controlar en forma automática los decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social y ecológica, precisando que si bien tales decretos declaratorios no son, técnicamente, decretos legislativos stricto senso –ya que éstos por definición son los que dicta el Presidente de la República durante la vigencia de los estados de excepción y en ejercicio de las facultades excepcionales correspondientes-, sí son actos jurídicos con una naturaleza propia y específica, y de inmensa trascendencia constitucional, puesto que mediante ellos se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al Poder Ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las causas de la crisis a la que haya que responder.

De allí que por su naturaleza misma, los decretos declaratorios de estados de excepción, y en particular los decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social o ecológica, están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional[132]». En el marco del control inmediato de legalidad, debo indicar que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces, al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. De allí que, por regla general, el control inmediato de legalidad sea improcedente cuando una autoridad administrativa solamente invoque el decreto que declara el estado de excepción, regla que estimo, no puede ser inflexible en un Estado Social y Democrático de Derecho, y que tiene como excepción, cuando las medidas generales expedidas por una autoridad administrativa puedan comprometer la vigencia del Estado de Derecho, suponga la suspensión de derechos intangibles y las garantías judiciales para su efectividad, lo que se debe analizar caso a caso.

En ese orden de ideas, coincido con lo solicitado por el Ministerio Público en el recurso de reposición presentado contra el auto que avocó el conocimiento del expediente 2020-01038-00, y en el concepto rendido en el expediente 2020-01804-00, en el sentido de que el control inmediato de legalidad de los actos administrativos bajo estudio no cumplen la condición normativa de haber sido dictados en desarrollo de un decreto legislativo, sino que se expidieron en ejercicio de las competencias ordinarias[133], por lo que, a mi juicio, debía declararse su improcedencia. En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto.

Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019. Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [4] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág. 7.

Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [5] Ibidem. [6] Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). [7] Consultado el 21 de abril de 2020 en la página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS): https://www.who.int/features/qa/39/es/ [8] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [9] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [10] En virtud de su artículo primero en cita, el anexo hace parte integral del Lineamiento Técnico Administrativo y Manual Operativo de la modalidad de atención MI FAMILIA, que a su vez es parte integral de la Resolución 7030 del 20 de agosto de 2019 “Por la cual se adopta el Lineamiento Técnico Administrativo y el Manual Operativo de la Modalidad Mi Familia y se deroga la Resolución No. 1888 del 23 de marzo de 2017”. [11] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [12] Reglamento del Consejo de Estado. [13] Reiteración de la sentencia de 18 de junio de 2020, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 4. Radicación 11001-03-15-000-2020-01201-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [15] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [16] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado N.º. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N.º. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [18] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [19] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [20] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [21] Art. 212 C.P. [22] Art. 213 C.P. [23] Art. 215 C.P. [24] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)A. M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [26] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [27] Art. 212 C.P. [28] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [29] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [30] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [31] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [32] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [33] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [34] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [35] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [36] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [37] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [38] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992 [39] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [40] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [41] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [42] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [43] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [44] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [45] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [46] Art. 185 C.P.A.C.A. [47] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [48] “Medios de control”. [49] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [50] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [51] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [52] 2 de julio de 2012. [53] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [54] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [55] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [56] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [57] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [58] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [59] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [60] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [61] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [62] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [63] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [64] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [65] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [66] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [67] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [68] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [69] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [70] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [71] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [72] Art. 137 CPACA. [73] Art. 138 CPACA. [74] Así, a guisa de ejemplo, el juicio de finalidad (Corte Constitucional) es afín al control de desviación de poder (Consejo de Estado); el de necesidad fáctica (Corte Constitucional), lo es al de desviación de poder (Consejo de Estado); y el de intangibilidad (Corte Constitucional), es tan solo una arista del control por violación de norma superior (Consejo de Estado). [75] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020: “49. La Sala considera necesario precisar que, si bien la señora representante del Ministerio Público en su concepto solicita que se rechace el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, porque no desarrolla en realidad ningún decreto legislativo, sino que corresponde al ejercicio de las competencias definidas en el ordenamiento jurídico en condiciones de normalidad, lo cierto es que los argumentos que presenta corresponden a aspectos de fondo que se dilucidarán en el siguiente estudio.” [76] En el caso del Decreto N°. 417 de 17 de marzo de 2020, la referencia a esta medida es expresada en los siguientes términos: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.” [77] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00.

M.P. César Palomino Cortés. [78] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [79] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [80] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [81] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [82] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [83] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [84] Corte Constitucional, C-189 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero. [85] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [86] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [87] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [88] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [89] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [90] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [91] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [92] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [93] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [94] Consultado el día 1° de septiembre de 2020 en la página oficial de la entidad: www.icbf.gov.co. [95] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [96] “Por la cual se adopta el anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaración de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del COVID -19”; y “Por la cual se modifica la Resolución N.° 2999 del 18 de marzo de 2020 mediante la cual se adopta el Anexo para la Prestación del Servicio de Atención de la modalidad MI FAMILIA, ante la declaratoria de emergencia sanitaria establecida por el Gobierno Nacional de Colombia por causa del Covid 19”, respectivamente. [97] Resoluciones 2999 18 DE MARZO DE 2020 y 3240 DEL 16 DE ABRIL DE 2020. [98] 18 de marzo y 16 de abril, respectivamente. [99] “En uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006, el artículo 19 de la Ley 1804 de 2016 y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998”. [100] LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ, directora general del ICBF. [101] Atendiendo la intervención hecha por el apoderado del ICBF al descorrer el traslado del medio de control, en ella se refirió al marco técnico y operativo del programa MI FAMILIA para dar mayor claridad a la legalidad de los actos objeto de estudio, que, en síntesis, refiere a la acompañamiento psicosocial dirigido a fortalecer a las familias para promover la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y contribuir a la prevención de violencia, negligencia o abusos en su contra, a través de visitas domiciliarias y encuentros grupales como algunos de los instrumentos fundamentales de intervención en la modalidad. [102] Resolución 7030 del 20 de agosto de 2019, proferida por la Directora General del ICBF. [103] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [104] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [105] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicación CIL 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [106] Art. 3 Decreto N.º. 417 de 17 de marzo de 2020. [107] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [108] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [109] Art. 2 constitucional. [110] Art. 2 constitucional. [111] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [112] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [113] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [114] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [115] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.  [116] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [117] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [118] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [119] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [120] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [121] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [122] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [123] Ley 1437 de 2011, artículo 138. [124] M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bérmúdez. [125] En el mismo sentido, véanse las sentencias C-802 de 2002, C-135 de 2009 y C-300 de 2011. [126] La mencionada disposición establece: «Art. 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. (…)». [127] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [128] En el mismo sentido, véanse las sentencias C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-070 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez. [129] La disposición en cita indica: «ARTÍCULO

46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. || En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.

De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario». [130] M.P. María Victoria Calle Correa. [131] Ver las sentencias C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), C- 252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), que sintetizaron y consolidaron la línea jurisprudencial correspondiente. [132] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011 la Corte explicó: «Los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política aluden explícitamente a ‘decretos legislativos’, esto es, con fuerza de ley.

Por su contenido material, el acto de declaración de un estado de excepción -de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia- no encuadra en el tipo de normas jurídicas expedidas para derogar o modificar leyes preexistentes, como ocurre con los decretos de desarrollo expedidos su amparo. No obstante, en un estado de derecho no pueden existir actos del poder público exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al orden jurídico y en guarda de la supremacía de la Constitución. Con razón mayor, si se trata de aquel acto mediante el cual el titular de la rama ejecutivo se habilita temporalmente como Legislador, esto es, se inviste de poder legislativo.

Por eso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el control jurisdiccional integral que le corresponde ejercer sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción». [133] La Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), dictó los actos administrativos en uso de las facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7 de 1979, el literal a) del artículo 28 del Decreto 334 de 1980, el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006, el artículo 19 de la Ley 1804 de 2016 y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998.