ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE BIENES, RENTAS O RECURSOS PÚBLICOS - Aplicación / PROCEDENCIA DEL EMBARGO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [E]l accionante manifiesta que el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena por proveído del 06 de diciembre de 2018 ordenó el desembargo de la cuenta No. 41216200405-7 habilitada por la E.S.E. Hospital Local de Calamar en el Banco Agrario de Colombia y la entrega del título judicial por valor de $79.145.539,33, con fundamento en que eran recursos inembargables por provenir del Sistema General de Participaciones en Salud (…) Para la Sala dichos argumentos no son de recibo, tal como lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Bolívar.
De ahí que no le era dable al tutelado resolver como lo hizo pues el presente asunto se encuadra dentro de las tres excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al aludido principio de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos de las entidades públicas cuyos dineros provengan del Sistema General de Participaciones en Salud, comoquiera que el actor persigue: (i) la satisfacción de obligaciones de origen laboral (…) (ii) la cancelación de unas sumas que se le reconocieron mediante una sentencia judicial (…) y (iii) se trata de un título que comprende una obligación clara, expresa y exigible, contenida en una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada (…) En este orden de ideas, considera la Sala que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional relativo a las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes, rentas y recursos públicos.
SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL Como la tutela contra providencia judicial es excepcional y solo procede frente a decisiones arbitrarias y groseras de los jueces, a mi juicio, en este asunto no se cumplieron esos presupuestos para acceder al amparo. [De otra parte], la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2020-00024-01(AC) Actor: DAVID AMET MURILLO CARABALLO Demandado: JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – desconocimiento del precedente constitucional Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia De acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1], la Sala decide la impugnación presentada por la E.S.E. Hospital Local de Calamar en contra del fallo de tutela proferido el 03 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió al amparo promovido por el señor David Amet Murillo Caraballo en contra del Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 20 de enero de 2020 el señor David Amet Murillo Caraballo presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso en conexidad con el derecho a la defensa, de acceso a la administración de justicia en conexidad con la tutela judicial efectiva, el principio de seguridad jurídica, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, el principio de efectividad de los derechos, el derecho al reconocimiento de la dignidad humana, derecho a la seguridad social y respeto al precedente constitucional”[2].
El peticionario estima transgredidos sus derechos con la providencia del 06 de diciembre de 2018 emitida dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 13001-33-33-011-2012-00092-00 por el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, que ordenó levantar el embargo que en su favor reposaba sobre la cuenta bancaria de ahorros No. 41216200405-7 que en el Banco Agrario de Colombia tiene la E.S.E. Hospital Local de Calamar, por un valor de $79.145.539. 1.2.- Hechos 1.2.1.- El actor promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la E.S.E. Hospital Local de Calamar pretendiendo la nulidad del acto administrativo que negó el pago de sus prestaciones sociales y, a título de restablecimiento del derecho, la declaratoria de la vinculación laboral (contrato realidad). 1.2.2.- Por reparto el conocimiento del proceso identificado con el radicado No. 13001-33-33-011-2012-00092-00 le correspondió al Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, el que, por sentencia del 19 de diciembre de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda.
Impugnada la decisión por la entidad demandada, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante fallo del 28 de mayo de 2015 confirmó la primera instancia. 1.2.3.- Ante el incumplimiento en el pago de la obligación el accionante adelantó demanda ejecutiva de sentencia a continuación y dentro del mismo expediente. 1.2.4.- El Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, el 13 de diciembre de 2017, libró mandamiento de pago y también decretó el embargo de unas sumas de dinero depositadas por la entidad demandada en el Banco Agrario de Colombia.
La medida cautelar se materializó en siete títulos puestos a disposición del despacho, entre el que se encuentra el No. 412070002126752 por valor de $79.145.539. Luego, el 23 de agosto de 2018 ordenó seguir adelante con la ejecución y el 25 de octubre de ese mismo año aprobó la liquidación del crédito por un valor de $67.805.157 de pesos. 1.2.5.- El 01 de noviembre de 2018 las partes convinieron transar el pago de las obligaciones objeto de controversia por un valor de $77.805.157, que se pagaría con (i) $35.000.000 del título judicial No. 412070002126752 recaudado dentro del proceso, devolviéndose el resto a la entidad accionada; y (ii) la suma de $42.805.157, en cuotas mensuales de $5.000.000, dentro de los primeros 15 días de cada mes a partir del 01 de diciembre de ese año. Este acuerdo fue improbado por el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, el 26 de noviembre de 2018. 1.2.6.- En atención de lo anterior, el accionante solicitó el fraccionamiento y entrega para él del título judicial No. 412070002126752 por valor de $79.145.539, la terminación del proceso, el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución a la demandada del excedente del referido título, así como de los demás objeto de medida cautelar.
Por su parte, la entidad accionada solicitó el desembargo de los dineros girados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) a la cuenta maestra No. 41216200405-7, por ser inembargables. 1.2.7.- Mediante auto del 06 de diciembre de 2018 el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena ordenó levantar la medida de embargo que reposaba sobre la cuenta referida, así como la entrega del título judicial aludido, por considerar que, conforme a la solicitud y a las certificaciones aportadas por la E.S.E., les aplicaba el principio de inembargabilidad. 1.2.8.- En contra de tal decisión el actor interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación. Por auto del 14 de febrero de 2019 fue rechazada por improcedente la reposición y se concedió en el efecto devolutivo la apelación. 1.2.9.- Luego, el 14 de marzo de 2019, el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena ordenó la entrega del título judicial No. 412070002126752 por valor de $79.145.539, así como de otros títulos a la ejecutada.
Sin embargo, ante la presentación del recurso de reposición por parte del accionante, por auto del 08 de agosto del mismo año la autoridad judicial accedió parcialmente y se abstuvo de entregar el título judicial a la ejecutada hasta tanto no se resolviera la alzada. 1.2.10.- El Tribunal Administrativo de Bolívar por providencia del 25 de noviembre de 2019 rechazó por improcedente la apelación al considerar que en contra de la decisión que levanta la medida cautelar no procede recurso alguno. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que la entidad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir con la providencia dictada en los siguientes defectos: 1.3.1.- Sustantivo, por cuanto omitió en la práctica oficiosa de pruebas determinar la procedencia de los dineros sobre los cuales recaen las medidas cautelares, así como el análisis de las excepciones al principio de inembargabilidad, afectando así el derecho al trabajo, al debido proceso y a la defensa, pues se está desconociendo la importancia del pago oportuno de las sentencias, el respeto por los derechos en ellas reconocidos y la seguridad jurídica que de estas se demanda. 1.3.2.- Procedimental, toda vez que “jurisprudencialmente no se podía ordenar la entrega del título judicial a la demandada en virtud del principio de inembargabilidad de recursos del SGP”[3], en tanto operan en este caso las excepciones contempladas por parte de la Corte Constitucional[4], consistentes en: (i) la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos; y (iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Añadió que la excepción de inembargabilidad procede hasta en un 40% de los recursos que la ADRES le gira a la E.S.E., pues no todos están dirigidos a la salud subsidiada, sino que algunos se emplean para gastos de funcionamiento y libre inversión, máxime si se tiene en cuenta que una vez son girados estos dineros, se constituyen en patrimonio de la entidad demandada. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la seguridad social, derecho al reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, derecho a la subsistencia, reconocido por la [C]orte [C]onstitucional como derivado del derecho al trabajo y a la seguridad social.
SEGUNDO: Sírvase ordenar al Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, dejar sin efecto la providencia emitida el día 6 de diciembre de 2018, y COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR ordenar el pago de la sentencia que reconoce los derechos laborales del señor DAVID AMET MURILLO CARABALLO, amparando los derechos fundamentales solicitados en el numeral primero, con el título judicial No. 412070002126752 por valor de $79.145.539.33.
(…)”[5]. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 21 de enero de 2020 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la acción de tutela. Esta decisión fue notificada a la parte accionante, al juzgado accionado, al procurador judicial delegado ante ese tribunal y a la E.S.E. Hospital Local de Calamar. 2.2.- El Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena informó que decretó el desembargo de la cuenta y la devolución del título ejecutivo atendiendo la solicitud elevada por la E.S.E. en la que señalaba que eran recursos inembargables, conforme con las certificaciones aportadas provenientes del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Directora de Gestión de los Recursos Financieros de Salud de la ADRES, así como con la Circular No.12 del 08 de junio de 2018 de la Procuraduría General de la Nación en la que se exhortaba a los jueces a abstenerse de ordenar embargos sobre los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por lo anterior, consideró que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados y solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela. 2.3.- La E.S.E. Hospital Local de Calamar indicó que la cuenta habilitada por la entidad en el Banco Agrario de Colombia es la correspondiente para recibir los giros de la Dirección de Gestión de los Recursos Financieros de Salud de la ADRES, de modo que son esos los únicos recursos que tiene para poder prestar el servicio de salud y con los cuales debe cubrir todos sus gastos (administrativos, insumos, asistencial, etc.).
Agregó que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, como es el actual proceso ejecutivo en donde existen medidas cautelares, las cuales se han materializado en embargos y en la entrega de títulos al demandante; y que el no pago no obedece a un capricho de la gerencia, sino a la escases de recursos financieros para cubrir por concepto de pago de sentencias, sumas que sobrepasan los dos mil millones de pesos.
Advirtió que el accionante ha contado con todas las garantías para atacar las decisiones judiciales y que busca con la tutela crear una instancia más, por lo que solicitó declarar la improcedencia del amparo. 2.4.- El Procurador 130 Judicial II delegado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar indicó que el mecanismo tutelar es procedente porque la orden de desembargo se encuentra en firme y en contra de la misma no proceden recursos por disposición legal, pese a haber sido interpuestos.
Agregó que la decisión confutada configura una vía de hecho pues la cautela es plausible por encontrarse ante las excepciones pregonadas frente al principio de inembargabilidad, al tratarse de un crédito que tiene su origen en una sentencia judicial debidamente ejecutoriada, donde se reconoce además una acreencia de tipo laboral, cuya fuente se encuentra en el sector salud.
Por último solicitó amparar el debido proceso del actor. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante el fallo del 03 de febrero de 2020 amparó el derecho fundamental al debido proceso del actor y dejó sin efectos la providencia del Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, para que en su lugar se profiriera una nueva decisión en la que incluya un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con las excepciones al principio de inembargabilidad. 3.2.- Al respecto, advirtió que, al decidir sobre el levantamiento del embargo, se incurrió en un defecto sustantivo por omitir realizar un estudio sobre las excepciones al principio referido, establecidas tanto en el Código General del Proceso, como en la diferente jurisprudencia constitucional y de esta Corporación. 4.- Razones de la impugnación 4.1.- En contra de la decisión antes aludida la E.S.E. Hospital Local de Calamar presentó escrito de impugnación el 12 de febrero de 2020.
Allí, reiteró que los recursos que se reciben en la cuenta maestra No. 412162004057 del Banco Agrario de Colombia son los que permiten cumplir con todas las obligaciones para prestar el servicio de salud, es decir, son su única fuente de ingresos. 4.2.- Arguyó que el monto embargado por valor de $79.145.539 corresponde a la tercera parte de los dineros girados y que resulta excesivo en consideración con la totalidad de los recursos que recibe, máxime si se tienen en cuenta las otras sentencias judiciales que están pendientes de pago.
Agregó que debe hacerse un test de ponderación entre el derecho del accionante y los de la población a la que se le presta el servicio de salud, pues permitir el embargo sobre la cuenta maestra traería un riesgo inminente sobre este último derecho. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 03 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta por David Amet Murillo Caraballo para confutar la decisión del 06 de diciembre de 2018 del Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Le corresponde a esta Sala determinar si el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena vulneró los derechos fundamentales del peticionario por levantar la medida cautelar que reposaba sobre la cuenta No. 41216200405-7 habilitada por la E.S.E. Hospital Local de Calamar en el Banco Agrario de Colombia y ordenar la entrega del título judicial por valor de $79.145.539,33 a la ejecutada, con fundamento en que eran recursos inembargables. 2.2.- Para resolver este problema, en primer lugar, se verificará si el recurso de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia proferida el 06 de diciembre de 2018 por el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena incurre en los defectos invocados, para lo cual se referirá al marco legal del principio general de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos públicos y a la jurisprudencia relativa a sus excepciones.
Finalmente, resolverá el caso concreto. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales 3.1.- La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad”[6], dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 3.2.- Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de la tutela en contra de providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de los peticionarios[7].
Estas, también conocidas como defectos, son: defecto orgánico[8]; defecto procedimental[9]; defecto fáctico[10]; defecto material o sustantivo[11]; defecto por error inducido[12]; defecto por falta de motivación[13]; defecto por desconocimiento del precedente[14] y defecto por violación directa de la Constitución[15]. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto (i) La tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional pues en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante al levantar la medida cautelar que reposaba sobre la cuenta No. 41216200405-7 habilitada por la E.S.E. Hospital Local de Calamar en el Banco Agrario de Colombia y ordenar la entrega del título judicial por valor de $79.145.539,33 a la ejecutada, con fundamento en que eran recursos inembargables, desconociendo la regla jurisprudencial definida por la Corte Constitucional en relación con la aplicación de las excepciones al principio de inembargabilidad.
(ii) También se acredita el requisito de subsidiariedad pues en contra de la providencia acusada se agotaron los mecanismos ordinarios existentes. (iii) El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra superado. En efecto, la providencia que se reprocha fue emitida el 06 de diciembre de 2018 y la alzada interpuesta en su contra se resolvió el 25 de noviembre del 2019.
Por su parte, la tutela fue impetrada el 20 de enero de 2020, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia[16]. (iv) De la misma forma, el escrito de tutela está debidamente motivado por cuanto se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos fundamentales trasgredidos. Es de aclarar que el actor hace referencia a la configuración de los defectos sustantivo y procedimental; empero, los argumentos expuestos en ambos dan cuenta de que en realidad se estructura el relativo al desconocimiento del precedente constitucional respecto a la línea decantada por el Alto Tribunal frente a las excepciones al principio de inembargabilidad.
Así las cosas, de haber lugar, será la última de las causales específicas aludidas la que se estudiará. (v) La solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal. (vi) Por último, no se ataca una decisión de tutela sino la providencia proferida dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 13001-33-33-011- 2012-00092-00, instaurado en contra de la E.S.E. Hospital Local de Calamar. 4.1.- Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos generales que garantizan la viabilidad de la tutela en contra de una providencia judicial, la Sala examinará si en el caso de autos se encuentra configurada la causal específica denunciada, previo una referencia al marco general de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos públicos y a la jurisprudencia relativa a sus excepciones. 5.- Marco legal del principio de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos públicos 5.1.- El fundamento constitucional del principio de inembargabilidad de los recursos públicos se encuentra previsto en el artículo 63 de la Constitución Política[17], conforme al cual “[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” y a su vez faculta al legislador para incluir en esa categoría otro tipo de bienes. 5.2.- Por su parte, el artículo 594 del Código General del Proceso[18] dispone que no son susceptibles de embargo, entre otros, los bienes, rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, las regalías, los recursos de la seguridad social y las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
A su vez, el parágrafo de dicha norma establece que en aquellos eventos en los cuales el funcionario judicial o administrativo considere que resulta procedente el decreto de una medida cautelar que ha sido solicitada sobre un bien o servicio de carácter inembargable, en la providencia que lo ordene deberá invocar el fundamento legal para ello. 5.3.- Ahora bien, en lo relativo al cumplimiento de las sentencias o conciliaciones por parte de entidades públicas, el inciso segundo del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[19] prescribe que cuando se le imponga una condena a una de ellas, consistente en el pago o devolución de una suma de dinero, deberá darle cumplimiento a más tardar dentro de los diez (10) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que así lo dicte, previa solicitud del interesado.
También dispone que el incumplimiento por parte de las autoridades judiciales de los mandatos relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos, podrá generar sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales. 5.4.- Tal como se desprende de las normas referidas, aunque los bienes, rentas o recursos públicos son inembargables, la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional ha sostenido que este principio no es absoluto y, por ende, ha fijado algunas excepciones a dicha regla general, como se pasa a ver. 6.- Jurisprudencia relativa a las excepciones al principio general de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos públicos 6.1.- Ya en diversas oportunidades el Alto Tribunal Constitucional ha precisado que el principio general de inembargabilidad de los recursos públicos se fundamenta en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado[20]. 6.2.- Sin embargo, también ha dispuesto que el principio al que se alude, pese a su importancia para el debido cumplimiento de las finalidades estatales, no es de carácter absoluto[21], sino que debe conciliarse con las demás garantías, derechos y valores reconocidos por la Constitución[22].
Bajo esa perspectiva, a través de la Sentencia C-1154 de 2008 se establecieron tres excepciones al principio general de inembargabilidad de los bienes o recursos púbicos a saber: i) la satisfacción de créditos y obligaciones de origen laboral “con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”[23]; ii) el pago de sentencias judiciales con el objeto de garantizar la seguridad jurídica y el respeto a los derechos reconocidos en dichas providencias[24] y; iii) “los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”[25].
Adicional a lo anterior, por medio de ese fallo se precisó que las reglas de inembargabilidad del presupuesto también resultaban aplicables a los recursos del Sistema General de Participaciones, tanto en aquellos eventos en los que las obligaciones reclamadas se originaran en las actividades a las cuales estuvieran destinados dichos recursos, es decir, educación, salud, agua potable y saneamiento básico, como frente a las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, posición que ya había sido fijada desde la Sentencia C-542 de 1992.
Además, cualquier crédito que haya sido establecido a favor de un particular y en contra de una entidad pública —cuyos recursos provengan del Sistema General de Participaciones en Salud—, mediante una sentencia judicial o cualquier otro título legalmente válido y que consista en el pago o devolución de una determinada suma de dinero, deberá ser cancelado por esta dentro de los dieciocho (18 C.C.A.) meses siguientes (hoy 10 meses según el inciso segundo de los artículos 192 y 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) a la fecha de ejecutoria de la providencia que la ordena, so pena de que el interesado pueda adelantar su ejecución, solicitando el decreto de las medidas cautelares a las que haya lugar.
Así se puso de presente en la Sentencia C- 793 de 2002: “No obstante, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad dados a partir de la sentencia C-354 de 1997, los cuales fueron reiterados en la sentencia C-402 del mismo año, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales provenientes de las participaciones es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a entidades territoriales y cuando hayan transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.).
Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligación de la respectiva entidad y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el lapso indicado. En la excepción quedan incluidas las obligaciones contraídas por la entidad territorial en materia laboral, tal como se ha señalado, de manera uniforme, desde la sentencia C-546 de 1992”. 6.3.- Concretado así el marco general del principio de inembargabilidad de los bienes o recursos públicos y sus excepciones, procederá entonces esta Subsección a referirse al defecto de desconocimiento del precedente constitucional y analizará si se estructura en el caso. 7.- Análisis de la causal específica de procedencia de la acción de tutela: defecto por desconocimiento del precedente constitucional 7.1.- Esta causal ha sido desarrollada por el máximo Tribunal de lo Constitucional y se deriva de la sujeción de las demás autoridades judiciales a la jurisprudencia proferida por esta, teniendo en cuenta su especial connotación, en tanto se produce en el ejercicio de la función de resguardar la Carta Política, en los términos de la competencia que se arroga a partir del contenido del artículo 241 ejusdem.
Ya es sabido que esta causal se diferencia de aquel evento comprendido dentro del defecto sustantivo, que se apercibe cuando la autoridad judicial se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente[26]. 7.2.- Así, la Corte Constitucional ha distinguido que sus fallos son de dos tipos: de control abstracto de constitucionalidad y de control concreto.
En relación con los efectos de los primeros[27], se tienen que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de ahí que se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho; por el contrario, los efectos de los segundos, en principio, son inter partes[28], sin desconocer que pueden hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión que realiza la aludida Corte, en procura de la salvaguarda de la integridad de la Carta[29].
Por consiguiente, tanto las decisiones proferidas en ejercicio de su facultad de control abstracto como de control concreto de constitucionalidad, deben observarse, no solo por reconocer que la Constitución es norma Superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados, por cuanto a iguales situaciones fácticas, el trato de los administradores de justicia a los ciudadanos en manera alguna puede ser disímil[30]. 7.3.- Aclarado lo anterior, para el presente asunto, el accionante manifiesta que el Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena por proveído del 06 de diciembre de 2018 ordenó el desembargo de la cuenta No. 41216200405-7 habilitada por la E.S.E. Hospital Local de Calamar en el Banco Agrario de Colombia y la entrega del título judicial por valor de $79.145.539,33, con fundamento en que eran recursos inembargables por provenir del Sistema General de Participaciones en Salud.
Al efecto, la referida autoridad judicial confirmó que así lo había dispuesto, con el argumento de que tanto el Ministerio de Salud y Protección Social como la Dirección de Gestión de los Recursos Financieros de Salud de la ADRES certificaron que se trataban de dineros inembargables. Igualmente, porque la Procuraduría General de la Nación por Circular No. 12 de 2018 exhortó a los jueces a no ordenar ni decretar embargos sobre los recursos de esa naturaleza. 7.4.- Para la Sala dichos argumentos no son de recibo, tal como lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Bolívar[31].
De ahí que no le era dable al tutelado resolver como lo hizo pues el presente asunto se encuadra dentro de las tres excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al aludido principio de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos de las entidades públicas cuyos dineros provengan del Sistema General de Participaciones en Salud, comoquiera que el actor persigue: i) la satisfacción de obligaciones de origen laboral, como es el pago de las prestaciones sociales y cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones como consecuencia del contrato realidad que existió con la E.S.E. Hospital Local de Calamar, entre el 18 de octubre de 2002 y el 05 de septiembre de 2011; ii) la cancelación de unas sumas que se le reconocieron mediante una sentencia judicial emitida el 19 de diciembre de 2013 por parte del Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena, confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en fallo del 28 de mayo de 2015; y iii) se trata de un título que comprende una obligación clara, expresa y exigible, contenida en una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada y que, habiendo ya transcurrió el tiempo definido por el ordenamiento jurídico para su cumplimiento, luego de realizada la correspondiente solicitud de pago a la entidad el 13 de diciembre de 2015 (por correo electrónico), reiterada el 14 de ese mismo mes y año y el 18 de marzo de 2016, no se ha cumplido. 7.5.- Entonces, a pesar del iter trasegado por el actor para efectivizar sus derechos, la jurisdicción contenciosa, mediante el proceso ejecutivo, sigue haciendo nugatorios los mismos, pues, desconociendo el precedente constitucional, le enrostra la inembargabilidad de los dineros depositados en la cuenta de propiedad de la E.S.E. Hospital Local de Calamar producto de las transferencias de la ADRES, cuando sabido se tiene que ello cede ante las excepciones antes referidas.
Así las cosas, le corresponde al Juzgado Décimo Primero Administrativo de Cartagena atender el precedente constitucional y, sin configurar un embargo excesivo[32], efectivizar a través de las medidas de cautela solicitadas el pago de la orden proferida por ese mismo despacho en sentencia del 19 de diciembre de 2013, confirmada por el fallo del 28 de mayo de 2015 del Tribunal Administrativo de Bolívar. 7.6.- En este orden de ideas, considera la Sala que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional relativo a las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes, rentas y recursos públicos.
De modo que se procederá a confirmar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 03 de febrero de 2020, pero, por las razones expuestas anteriormente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 03 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que amparó el derecho fundamental al debido proceso, pero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito, así como PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación y en la de la Rama Judicial.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Salvamento de Voto Cfr. Rad. 68001-23-33-000-2018-00940-01 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 68001-23- 33-000-2018-00940-01 SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL Como la tutela contra providencia judicial es excepcional y solo procede frente a decisiones arbitrarias y groseras de los jueces, a mi juicio, en este asunto no se cumplieron esos presupuestos para acceder al amparo. [De otra parte], la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 243 TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICAL-Procede excepcionalmente frente a decisiones arbitrales y caprichosas de los jueces.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislativo, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019.
SALVAMENTO DE VOTO Me aparto de la decisión que se adoptó en la providencia del 21 de febrero de 2019, que accedió al amparo. 1. Como la tutela contra providencia judicial es excepcional y solo procede frente a decisiones arbitrarias y groseras de los jueces, a mi juicio, en este asunto no se cumplieron esos presupuestos para acceder al amparo. 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Folio 1 del expediente de tutela, subido al aplicativo SAMAI del Consejo de Estado en formato digital con certificado No. 14E89EA67766B5D1 087FEA541B71C2BC 568220C8C8D7A0BD 31160E9A86C2AC25 [3] Folio 6 del expediente de tutela, subido al aplicativo SAMAI del Consejo de Estado en formato digital con certificado No. 14E89EA67766B5D1 087FEA541B71C2BC 568220C8C8D7A0BD 31160E9A86C2AC25. [4] Al respecto, citó las sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1994 y C-354 de 1997. [5] Folio 14 del expediente de tutela, subido al aplicativo SAMAI del Consejo de Estado en formato digital con certificado No. 14E89EA67766B5D1 087FEA541B71C2BC 568220C8C8D7A0BD 31160E9A86C2AC25. [6] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014, radicado número 11001-03-15-000-2012- 02201-01. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 08 de noviembre de 2018, radicado número 11001-03-15- 000-2018-02775-01. [8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello. [9] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [10] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [12] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [13] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [14] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [15] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [16] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de Unificación del 05 de agosto de 2014, radicado número 11001-03-15-000-2012- 02201-01. [17] “Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. [18] “Artículo 594.
Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.
Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.
Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. 8. Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10.
Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano”. [19] “Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso”. [20] Corte Constitucional, Sentencia C-542 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; postura que ha sido reiterada en las sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, T-1195 de 2004, C-192 de 2005, entre otras. [21] Corte Constitucional, Sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. [22] “(…) [E]l citado principio de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia asignada al legislador en este campo para sustraer determinados bienes de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la Constitución, dentro de los que se cuentan los derechos a la igualdad y de acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda”.
Corte Constitucional, Sentencia C- 563 de 2003. [23] En lo relativo a la primera de las excepciones se explicó: “(…) [E]n todo caso de conflicto entre los valores mencionados [la protección de los recursos económicos del Estado y la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores del Estado] debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario.
El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo, no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto. ( ) Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.
En este sentido, s[o]lo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. ( ) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.
Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado.
( ) En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto. En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo ( )”.
Corte Constitucional sentencia C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, Alejandro Martínez Caballero, postura reiterada en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C- 103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C- 402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C- 1064 de 2003 y T-1195 de 2004. [24] En cuanto a la segunda de las excepciones, justamente para el pago de condenas contenidas en sentencias judiciales o cualquier otro título legalmente válido, el Alto Tribunal ha precisado: “(…) [S]i bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.
Por contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia (art. 177)”.
Corte Constitucional, sentencia C- 354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, al respecto ver Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. [25] Finalmente, la tercera excepción se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible, respecto de la cual se sostuvo en la providencia a la que se hace referencia, lo siguiente: “… [E]n la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. Esta Corporación indicó lo siguiente: “Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.
Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo”. En la Sentencia C-354 de 1997 la Corte aclaró que esta circunstancia se explica en atención a criterios de igualdad frente a las obligaciones emanadas de un fallo judicial.
Dijo entonces: “Podría pensarse, que s[o]lo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia. En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente v[á]lidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, [e]stos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96”. [26] En las sentencia T-830 de 2012, en primer lugar, y luego en la T-360 de 2014 se resumió el defecto sustantivo desarrollado por la jurisprudencia, con énfasis en el desconocimiento del precedente, en los siguientes términos: “El defecto sustantivo aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado.
Específicamente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente –interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso” (Subrayado del texto original).
Sobre el defecto sustantivo también ver la sentencias T-087 de 2007, T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T- 522 de 2001, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010, y SU-448 de 2011. [27] Desde la sentencia C-104 de 1993, la Corte Constitucional ha señalado de forma reiterada que sus decisiones son de naturaleza erga omnes, que no constituyen un criterio auxiliar de interpretación sino que “tiene[n] fuerza de cosa juzgada constitucional -art. 243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación ulterior”. [28] En este sentido, la vinculación de los jueces de tutela a los precedentes constitucionales, resulta relevante para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico como un conjunto estrechamente relacionado a la Constitución. Por tal razón, de no acogerse un precedente constitucional, la consecuencia devendría en restarle fuerza normativa a la Carta, ya que cada juez podría interpretar la norma constitucional como quisiera, desarticulando el sistema jurídico de las interpretaciones hechas a Constitución. [29] Artículo 241 de la Constitución. [30] Sentencia C-250 de 2012. [31] Folio 124 (reverso) del expediente de tutela, subido al aplicativo SAMAI del Consejo de Estado en formato digital con certificado No. 14E89EA67766B5D1 087FEA541B71C2BC 568220C8C8D7A0BD 31160E9A86C2AC25. [32] Artículos 599 y 600 del Código General del Proceso.