ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PARA EL RECNOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / DECLARATORIA DE FALTA DE FALTA DE COMPETENCIA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo al haber negado el reconocimiento de una pensión de sobreviviente y, en su lugar, haber decidido la declaratoria de falta de competencia y la remisión del proceso a la entidad competente] [A este respecto,] la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el aludido defecto, puesto que explicó de manera razonable los motivos por los cuales esta jurisdicción no tiene competencia para conocer de una sustitución pensional de un trabajador oficial y dejó sentado que, acorde con lo señalado por el artículo 138 del Código General del Proceso “(…) lo actuado hasta el momento conservará su validez (…)”, en aras de salvaguardar los principios de eficiencia y economía procesal, por lo que sólo dejó sin efectos la respectiva sentencia. Por último, la actora manifiesta que es sujeto de especial protección constitucional debido a que cuenta con 68 años de edad y la acción de tutela es el mecanismo idóneo para que se ordene a su favor el reconocimiento prestacional, (…) [sin embargo, se advierte] que la accionante no es una persona de la tercera edad pues no ha superado la expectativa de vida certificada por el DANE que para este momento se encuentra en 76 años, sino que se trata de un adulto mayor (68 años) y, en consecuencia, no hay lugar a un trato especial por motivo de su edad.
(…) Por lo anotado, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02861-00(AC) Actor: DONATILA DEL CARMEN RUIZ URANGO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Donatila del Carmen Ruiz Urango en contra de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado con ocasión de la decisión proferida el 7 de mayo de 2020 dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 08001 2333 000 2014 00544 01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La accionante, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que fueran protegidos los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1.- Que se tutelen los derechos fundamentales de mi poderdante a SEGURIDAD SOCIAL, VIDA PROBABLE DE MI PODERDANTE, VIDA DIGNA y MINIMO VITAL. 2.- Que se revoque, modifique o anule el fallo cuyo radicado es 08001233300020140054401 (4502-16) (SEGUNDA INSTANCIA) PROFERIDA POR LA SECCION SEGUNDA- SUBSECCION A CONSEJO DE ESTADO.
Consejero Ponente. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. 3.- Que mediante acción de tutela definitiva se le concedan a mi poderdante todas las pretensiones incoadas en la demanda fallada a su favor en primera instancia”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA Se informa que la señora Ruiz Urango fue compañera permanente del extinto Ramón Nonato Torres Sánchez y que de dicha convivencia, que perduró desde el año 1969 hasta 1983, nacieron tres hijos. También se afirma que el señor Torres Sánchez estaba casado con la señora Ana Mercedes Martínez, quienes no disolvieron el vínculo matrimonial ni la sociedad conyugal; no obstante, para la fecha en la cual comenzó la convivencia con la señora Ruiz Urango, el señor Torres Sánchez “(…) ya no vivía con su esposa (…)”.
Sostuvo que la empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Barranquilla pensionó al señor Torres Sánchez a través de la Resolución nro. 21914 del 7 de noviembre de 1973. Que el mencionado señor murió el 20 de marzo de 1983 y que “la empresa puertos de Colombia mediante Resolución nro. 034008 del 8 de julio de 1983 reconoce pensión de sustitución únicamente a la señora ANA MERCEDES MARTINEZ (esposa del causante) y a los hijos de mi poderdante YADIRA ESTHER, NAIN ANTONIO, a LUIS GABRIEL, por estar recién nacido le reconocieron el derecho posteriormente”.
Indicó que el 24 de enero de 1997 murió la señora Ana Mercedes Martínez y “la empresa puertos de Colombia deja de pagar el 50% de pensión a esta señora, pero no acrece la de los hijos de mi poderdante DONATILA DEL CARMEN RUIZ URANGO”. Señaló que en el año 2005 “la empresa puertos de Colombia, deja de pagar pensión a los hijos de mi poderdante DONATILA DEL CARMEN RUIZ URANGO”.
Adujo que envió un derecho de petición a la UGPP el 10 de septiembre de 2013 solicitando el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; sin embargo, la aludida entidad lo resolvió desfavorablemente. Expuso que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Atlántico que, en sentencia del 22 de abril de 2016, ordenó a la UGPP pagar la pensión de sobreviviente a la señora Ruiz Urango.
Explicó que la UGPP presentó recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 7 de mayo de 2020, resolvió dejar sin efectos la providencia de primera instancia; declaró probada la excepción de falta de competencia y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Barranquilla.
Argumentó que dicho proveído vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida y al mínimo vital por cuanto la accionante es una persona de 68 años de edad y está en una situación económica precaria ya que “durante mucho tiempo ha subsistido vendiendo empanadas, actualmente no lo puede hacer por motivos del COVID 19 (PANDEMIA), no puede salir por temor a esta peligrosa pandemia que está atacando a personas de avanzada edad y con problemas de salud como es su caso, vive de las limosnas que le dan algunos vecinos y familiares”.
Arguyó que esperar a que la justicia ordinaria resuelva este proceso después de haber agotado todas las instancias en la jurisdicción contencioso administrativa es privar del derecho a la seguridad social a la accionante. Alegó que conformidad con lo previsto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, el juez deberá declarar la falta de jurisdicción o competencia en el menor tiempo posible y que las etapas procesales en las cuales se puede verificar dicho presupuesto son en: “(…) i) la admisión de la demanda; ii) antes de la audiencia inicial; iii) en la subetapa de saneamiento dentro de la audiencia inicial (…)”.
En ese sentido, dijo que “(…) mi poderdante en estos momentos, después de seis años, debe cargar sobre sus hombros, la equivocación si así lo estima el juez de tutela, que el Tribunal Administrativo del Atlántico no se declarase incompetente y remitir el proceso al competente en el menor tiempo posible. En gracia de discusión si esto fuera así, mi poderdante no tendría por qué ser la responsable de los yerros del administrador de justicia (…)”.
Agregó que frente a dicha situación es necesario una interpretación teleológica y sistemática del numeral 1 del artículo 100 del Código General del Proceso, así como del artículo 168 y del numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 del 2011, teniendo en cuenta que el fin del proceso es obtener la realización de los derechos sustanciales “(…) y la consecución de la justicia efectiva y oportuna, con la mayor economía del tiempo y sin dilaciones (…)”.
Acotó que “(…) se recurre ante el juez de tutela teniendo en cuenta que este medio subsidiario es el idóneo y no la JUSTICIA ORDINARIA LABORAL en este caso concreto, imaginemos la primera instancia que es donde empezaríamos de nuevo esta Litis, cuanto tiempo en esta actual situación se tardaría en decidir, y ni se diga la segunda instancia y peor aún si se recurre al recurso extraordinario de casación, mi poderdante no resistiría todo este peregrinar de la justicia para poder disfrutar de un derecho que de manera acertada y valorada probatoriamente fallo a su favor el a-quo (…)”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada por correo electrónico el 24 de junio de 2020 a la Secretaría General de esta Corporación y asignada en reparto el 29 adiado. 3.2. Por auto del 7 de julio de 2020 se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Tribunal Administrativo del Atlántico y a los representantes legales de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1].
Igualmente, se solicitó al consejero ponente de la decisión cuestionada o a la oficina de reparto de los juzgados laborales del circuito de Barranquilla, dependiendo en donde se encontrara el proceso, que allegaran copia en archivo digital del expediente radicado con el nro. 08001 2333 000 2014 00544 01. 3.3. El Consejero ponente de la decisión controvertida rindió informe en término, explicando que en la sentencia atacada se declaró probada la excepción de falta de competencia por cuanto lo allí discutido estaba relacionado con la sustitución prestacional derivada del reconocimiento pensional de un trabajador oficial vinculado mediante contrato de trabajo, de manera que esta jurisdicción no es la competente para resolver el objeto del litigio, atendiendo lo señalado por los artículos 104, 105 y 152 de la Ley 1437 de 2011 y del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
Agregó que, “de acuerdo con lo expuesto, se señaló que la controversia le corresponde a la justicia ordinaria laboral, por disponerlo así el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina los asuntos de competencia de esta jurisdicción, con expresa exclusión de las acciones de carácter laboral que provengan de un contrato de trabajo”.
Alegó que la decisión censurada no vulnera los derechos fundamentales de la accionante debido a que se fundamentó en las normas y jurisprudencia aplicables al asunto. 3.4. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó el informe en oportunidad vía correo electrónico, señalando que dicha cartera ministerial no es competente para pagar obligaciones laborales y prestacionales de otros organismos o entidades de la administración pública. 3.5.
La Directora Jurídica (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP envió por correo electrónico el informe requerido, indicando que la parte actora acudió de manera errada a la jurisdicción contencioso administrativa y, como consecuencia de ello, prosperó la excepción de falta de jurisdicción y competencia formulada por la entidad.
En tal virtud, expuso que la acción de tutela no puede constituirse en el mecanismo para subsanar “u ordenar al despacho accionado se acceda de manera positiva a sus pretensiones” y que lo pretendido por la actora es conminar a la administración a un pago pensional al margen de los establecido en la ley y la jurisprudencia. Arguyó que la tutela deviene improcedente cuando lo pretendido es sustituir los medios ordinarios de defensa que, por negligencia o descuido de quien solicita el amparo, no fueron utilizados en tiempo.
Razonó que “(…) desde el año 1983, la señora DOMITILA DEL CARMEN RUIZ ARANGO (sic), fue excluida del reconocimiento de la sustitución pensional, pues para la fecha le fue asignado el 50% de la cuantía de la pensión que devengaba el causante pero como representante de los menores hijos procreados en su relación extramarital, estamos hablando que pasaron más de 30 años para que la señora incoara las acciones judiciales, encaminadas a la protección de su pretendido derecho, pues esto solo ocurrió en el año 2014 pues de esa data es el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 08001-2333-000-2014-0054401 (…)”.
Estimó que en el asunto bajo estudio no se configura ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[2] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[3] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[4], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[5]: 4.2.1. Mediante la Resolución nro. RDP 048249 del 16 de octubre de 2013 la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora Donatila del Carmen Ruiz Urango con ocasión del fallecimiento del señor Ramón Nonato Torres Sánchez, explicando: “Que mediante la Resolución nro. 21914 del 7 de noviembre de 1973 se reconoció una pensión a favor del (la) causante en cuantía de $29,217.57.
Que mediante resolución nro. 034008 de 08 de Julio de 1983, la empresa Puertos de Colombia, resolvió reconocer la sustitución pensional causada por el señor RAMON TORRES SANCHEZ, ya identificado a favor de la señora ANA MERCEDES MARTINEZ DE TORRES (…) en cuantía equivalente el 50% y el 50% restante fue reconocida a favor de YADIRA ESTHER, NAIN ANTONIO TORRES RUIZ, en calidad de hijos menores representados por la señora DONATILIA RUIZ ARANGO, ya identificada.
Que el (a) causante nació el 1 de enero de 1900. Que el (a) causante falleció el 20 de marzo de 1983, según Registro Civil de Defunción. (…) Que teniendo en cuenta la fecha de fallecimiento del pensionado, 20 de marzo de 1983 se establece que las normas aplicables para efectos de la pensión de sobrevivientes es la Ley 33 de 1973, que, en lo pertinente, prescribe: Artículo primero Ley 33 de 1973: Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. Que conforme a lo anterior se establece que con ocasión del fallecimiento del causante pensional se presentó a reclamar la pensión de sobrevivientes la señora ANA MERCEDES MARTINEZ DE TORRES, en calidad de cónyuge supérstite acreditando para tal efecto dicha condición, por lo que en consecuencia la Empresa Puertos de Colombia, resolvió reconocer a su favor la sustitución pensional a través de la resolución nro. 034008 de 08 de Julio de 1983.
De igual manera es del caso precisar que la peticionaria una vez ocurrido el fallecimiento del causante pensional se presentó a reclamar la sustitución pensional a favor de sus menores hijos, pero en ningún momento reclamo para sí misma en condición de compañera permanente, por lo que la administración reconoció la sustitución pensional a la señora ANA MERCEDES MARTINEZ DE TORRES, en calidad de cónyuge supérstite del causante pensional.
(…) De otra parte y conforme a la norma transcrita precedentemente es claro que la misma no establece un reconocimiento de pensión de sobrevivientes a favor de la compañera permanente del causante pensional pues la Ley 33 de 1973, solo preceptúa el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la viuda es decir la cónyuge supérstite, por lo que este se convierte en el argumento primordial para negar el reconocimiento de la sustitución pensional reclamado por la peticionaria”. 4.2.2.
En contra de la precitada decisión la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; no obstante, la misma fue confirmada por las resoluciones nro. RDP 000937 del 15 de enero de 2014 y RDP 001406 del 17 de enero de 2014. 4.2.3. Por lo anterior, la señora Ruiz Urango promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad de los precitados actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, que se condenara a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. 4.2.4.
La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Atlántico que, en providencia del 22 de abril de 2016, accedió a las pretensiones. 4.2.5. No obstante, la UGPP presentó recurso de apelación y la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia proferida el 7 de mayo de 2020 dispuso: “PRIMERO: Dejar sin efectos la sentencia del 22 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por Donatila Ruíz Arango contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Paraficales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO: Declarar probada la excepción de falta de jurisdicción y de competencia, según los argumentos expresados en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Remitir el expediente a los jueces laborales del Circuito de Barranquilla (reparto), para lo de su cargo”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene: (i) La parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia; (ii) la tutela se presentó dentro de un término razonable[6] habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 7 de mayo de 2020 y la tutela radicada el 24 de junio de esta anualidad;
(iii) la irregularidad manifestada por la accionante concierne al defecto sustantivo; (iv) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada, y (v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. (vi) Frente a la relevancia constitucional, la actora señaló que la sentencia aquí controvertida vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social.
En relación con el derecho a la vida digna, la Corte Constitucional ha explicado[7]: “En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que el derecho constitucional fundamental a la vida no significa la simple posibilidad de existir sin tener en cuenta las condiciones en que ello se haga, sino que, por el contrario, supone la garantía de una existencia digna, que implica para el individuo la mayor posibilidad de despliegue de sus facultades corporales y espirituales, de manera que cualquier circunstancia que impida el desarrollo normal de la persona, siendo evitable de alguna manera, compromete el derecho consagrado en el artículo 11 de la Constitución. Así, no solamente aquellas actuaciones u omisiones que conducen a la extinción de la persona como tal, o que la ponen en peligro de desaparecer son contrarias a la referida disposición superior, sino también todas las circunstancias que incomodan su existencia hasta el punto de hacerla insoportable.
Una de ellas, ha dicho la Corte, es el dolor cuando puede evitarse o suprimirse, cuya extensión injustificada no amenaza, sino que vulnera efectivamente la vida de la persona, entendida como el derecho a una existencia digna. También quebranta esta garantía constitucional el someter a un individuo a un estado fuera de lo normal con respecto a los demás, cuando puede ser como ellos y la consecución de ese estado se encuentra en manos de otros; con más veras cuando ello puede alcanzarlo el Estado, principal obligado a establecer condiciones de bienestar para sus asociados”.
En ese sentido, comoquiera que la accionante afirma en el escrito de tutela que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad debido a su condición socioeconómica y a la edad que le impide trabajar en el comercio informal por la pandemia que actualmente se presenta, la Sala tendrá por superada la relevancia constitucional respecto de este derecho.
En cuanto al derecho a la seguridad social, la Sala advierte que también se cumple el requisito de relevancia, dado que el reparo de la actora se circunscribe a que en el marco del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que promovió, el Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó a la UGPP el pago de la sustitución pensional a su favor; no obstante, la autoridad judicial accionada, en sentencia del 7 de mayo de 2020, declaró la falta de jurisdicción y competencia, y en consecuencia, remitió el expediente a los jueces laborales; hecho que estima equivale a “privarla del derecho a la seguridad social” pues debe esperar a que la justicia ordinaria laboral retome el proceso después de agotar todas las instancias en la jurisdicción contenciosa administrativa.
En lo concerniente al mínimo vital la jurisprudencia constitucional ha manifestado que se trata de un derecho fundamental que “(…) le permite al individuo vivir de acuerdo con el estilo de vida que lo caracteriza, conforme a su situación económica y todo lo que requiere para vivir dignamente. Sin embargo, también ha precisado que no cualquier variación en los ingresos supone su desconocimiento, debido a que cada persona tiene un mínimo vital diferente, que obedece a la condición socioeconómica alcanzada.
En este sentido, la sentencia SU-995 de 1999, indicó que esta valoración depende de la situación del accionante, la cual no se identifica con el monto de las sumas que se adeuden o a el valor que se atribuya a las necesidades mínimas que debe cubrir para subsistir, sino con “la tasación material de su trabajo” (…)”[8]. También ha precisado que le corresponde al accionante demostrar la vulneración de su mínimo vital, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”[9].
En el asunto bajo examen, la actora no allegó ningún medio probatorio que permita acreditar la afectación de su mínimo vital y por ello la Sala no tendrá por superado el requisito en relación con este derecho. Por consiguiente, ante una eventual vulneración del derecho a la seguridad social y a la vida digna, es procedente descender al estudio del defecto que se alega en la acción de tutela.
Defecto sustantivo Alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[10].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[11].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[12], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
La accionante aduce que, de conformidad con lo previsto por el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, el juez deberá declarar la falta de jurisdicción o competencia en el menor tiempo posible y las etapas procesales en las cuales se puede verificar dicho presupuesto son: “(…) i) la admisión de la demanda; ii) antes de la audiencia inicial; iii) en la subetapa de saneamiento dentro de la audiencia inicial (…)”; en ese sentido, adujo que “(…) mi poderdante en estos momentos, después de seis años, debe cargar sobre sus hombros, la equivocación si así lo estima el juez de tutela, que el Tribunal Administrativo del Atlántico no se declarase incompetente y remitir el proceso al competente en el menor tiempo posible.
En gracia de discusión si esto fuera así, mi poderdante no tendría por qué ser la responsable de los yerros del administrador de justicia (…)”. Agregó que, frente a dicha situación, es necesario una interpretación teleológica y sistemática del artículo 168 y del numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 del 2011, así como del numeral 1 del artículo 100 del Código General del Proceso teniendo en cuenta que el fin del proceso es obtener la realización de los derechos sustanciales “(…) y la consecución de la justicia efectiva y oportuna, con la mayor economía del tiempo y sin dilaciones (…)”.
La Sala, en aras de determinar si la autoridad judicial incurrió en este defecto, verifica lo siguiente: La Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 7 de mayo de 2020, resolvió (i) dejar sin efectos la decisión de primera instancia que había ordenado a la UGPP pagar la sustitución pensional a la señora Ruiz Urango;
(ii) declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia y (iii) remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Barranquilla (reparto), bajo las siguientes consideraciones: “Es oportuno precisar que la demanda objeto de estudio se presentó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entonces, para efectos de determinar la competencia en el presente asunto debe acudirse al mencionado estatuto, cuyas normas pertinentes prescriben: Artículo 104.
De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […] Artículo 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: […] 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. (Resaltado fuera del texto). A su turno, la Ley 712 de 2001, «por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo», en su artículo 2 dispone: Artículo 2º.
El artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. […]. Ahora bien, conforme se expuso en el acápite precedente, el señor Ramón Torres prestó sus servicios a la Empresa Puertos de Colombia en condición de trabajador oficial.
Por su parte, en el sub lite se controvierte el derecho a la sustitución prestacional que se deriva del reconocimiento pensional de un trabajador oficial, vinculado mediante un contrato de trabajo, en los términos de lo dispuesto en los artículos 104, 105 y 152 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001, la materia objeto de estudio escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que «las controversias suscitadas en razón del desarrollo de la relación, hasta su extinción, inclusive, son de competencia de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral, sin que tenga ninguna importancia que a la decisión de romper el nexo contractual, se le haya investido de la formalidad de un acto administrativo, en tanto que, por lo menos en el ámbito laboral, sus decisiones no cuentan con los privilegios de ejecutoriedad y de presunción de legalidad, que sí ostentan las determinaciones que adopta una entidad pública cuando actúa en otro escenario»[13].
(…) En igual sentido, en casos con contornos similares al presente, el Consejo de Estado ha precisado que «la justicia contencioso administrativa no es competente para conocer las acciones de restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando provengan de un contrato de trabajo, porque lo que determina la jurisdicción a la cual corresponde un asunto laboral, no es la naturaleza del acto en que se consagra el derecho reclamado sino la relación de trabajo dependiente»[14].
De acuerdo con lo expuesto, la controversia planteada en el sub lite corresponde a la justicia ordinaria laboral, por disponerlo así el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina los asuntos de competencia de esta jurisdicción, con expresa exclusión de las acciones de carácter laboral que provengan de un contrato de trabajo”.
En cuanto a las consecuencias de la declaratoria de falta de competencia, expuso: “El artículo 138 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa de los artículos 208 y 306 del CPACA, regula la falta de jurisdicción o competencia en los siguientes términos: Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada.
Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. En relación con la disposición normativa en comento, la Corte Constitucional precisó que el legislador actuó dentro de su ámbito de competencia y lejos de afectar el derecho al juez natural, en realidad privilegió el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva, la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, así como los principios de celeridad y economía que orientan la función jurisdiccional (…).
Ahora bien, debe anotarse que la falta de un presupuesto de la acción en este estado del proceso conduce a una sentencia inhibitoria, situación que ha sido censurada por esta corporación[15], no obstante, la ausencia de este requisito no puede obviarse de conformidad con lo normado por el artículo 16 del Código General del Proceso que decreta: Artículo 16.
Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.» Conforme a lo anterior, dando aplicación a los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso, se remitirá el proceso de la referencia a los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla (reparto), para que continúe con la instrucción del presente asunto, con la aclaración de que lo actuado hasta el momento conservará su validez, en aras de salvaguardar los principios de eficiencia y economía procesal.
Sin embargo, se dejará sin efectos la sentencia de 22 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, toda vez que, por mandato legal, es el único acto procesal que se encuentra sujeto a invalidación en razón a la declaratoria de falta de jurisdicción. Igualmente, la autoridad judicial dentro de su ámbito de autonomía podrá emitir las decisiones que considere necesarias con el fin de adecuar el presente asunto al trámite propio del proceso ordinario laboral”.
(se destaca) Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el aludido defecto, puesto que explicó de manera razonable los motivos por los cuales esta jurisdicción no tiene competencia para conocer de una sustitución pensional de un trabajador oficial y dejó sentado que, acorde con lo señalado por el artículo 138 del Código General del Proceso “(…) lo actuado hasta el momento conservará su validez (…)”, en aras de salvaguardar los principios de eficiencia y economía procesal, por lo que sólo dejó sin efectos la respectiva sentencia. Por último, la actora manifiesta que es sujeto de especial protección constitucional debido a que cuenta con 68 años de edad y la acción de tutela es el mecanismo idóneo para que se ordene a su favor el reconocimiento prestacional; sin embargo, frente a este aspecto la Sala explica lo siguiente: Frente al criterio de la edad como elemento que posibilite el amparo constitucional, la Corte ha explicado que adulto mayor es aquel que supere la expectativa de vida certificada por el DANE, así[16] “(…) el adulto mayor es aquel que supera la expectativa de vida, y en cada caso en particular acredita alguna circunstancia de especial consideración, con fundamento en lo siguiente: “De acuerdo a lo anterior, esta Sala de Revisión considera que así como la tarea de determinar la edad pensional resulta propia del Congreso, quien deberá fijar desde cuando inicia la tercera edad para efectos de la procedencia de la acción de tutela, será dicha entidad.
Por lo tanto, con el fin de proteger la naturaleza excepcional y subsidiaria de la misma, en la presente sentencia será adoptada como criterio para establecer la tercera edad, la expectativa de vida de los colombianos certificada por el DANE correspondiente a los 74 años. Así, quienes cuenten con 74 años o más serán considerados sujetos de especial protección constitucional como pertenecientes a la tercera edad, razón por la cual el estudio de procedencia del amparo constitucional se realizará de manera flexible.” (Subraya fuera de texto) 37.
La anterior posición se reiteró en la sentencia T-844 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), en cuya oportunidad el accionante interpuso la acción de tutela como mecanismo definitivo de protección de sus derechos fundamentales, sin acudir a la vía judicial establecida por el Legislador para dirimir conflictos relacionados con el reconocimiento pensional, que en este escenario es la jurisdicción ordinaria, al considerar que era un adulto mayor y sujeto de especial protección. Dicho amparo fue declarado improcedente con fundamento en la siguiente regla de decisión: “2.
Razón de la decisión. La acción de tutela será procedente como mecanismo definitivo, cuando los accionantes alcancen la expectativa de vida de los colombianos certificada por el DANE en 74 años. Así mismo, será procedente como mecanismo definitivo en los casos donde sin importar la edad del accionante y existiendo otro medio de defensa, se acredite que el mismo no es idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales del actor.
Finalmente, la acción de tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.” (se destaca) En otra oportunidad el Tribunal constitucional indicó[17]: “16.2. En este punto conviene precisar que el término “persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos. 16.3.
El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
(…) 16.4. Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. Para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE.
Ha asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente. A esta se le conoce como la tesis de la vida probable, que en este caso concreto fue aplicada por el ad quem. Durante el periodo comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 1985- 2020.
Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005- 2020” emitido por el DANE, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años. Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico.
(…) El efecto útil de esta separación fijada por la jurisprudencia constitucional en desarrollo el principio de igualdad, se presenta al valorar en cada caso concreto la eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios que tiene a disposición el accionante. Pero cobra especial relevancia cuando se debaten asuntos asociados a la pensión de vejez, en relación con los cuales la mayoría de los interesados habrá superado los 60 años y tendrá la calidad de adulto mayor.
De considerarse que todos los adultos mayores requieren una especial protección constitucional y un análisis más flexible en relación con el principio de subsidiariedad, sería necesario concluir que todas las peticiones de vejez que ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes. Tal perspectiva, terminaría por hacer que las vías ordinarias de defensa judicial laboral en esa materia en particular queden inoperantes.
Ello trastocaría la naturaleza excepcional de la acción de tutela y comprometería el sistema de distribución de las competencias judiciales y jurisdiccionales, pues implica indirectamente asumir que la acción de tutela es el único mecanismo idóneo para reclamar pensiones de vejez de personas con más de 60 años. (…) 16.6. Respecto a este asunto concreto a pesar de que Marceliano Neme Esquinas afirmó, tanto en el escrito de tutela como en el de impugnación, que él era una persona de la tercera edad, la Sala encuentra que él es un adulto mayor, pero definitivamente no es una persona de la tercera edad, al no haber superado la expectativa de vida y, por lo tanto, no precisa un trato especial en razón de su edad”.
(se destaca) De la jurisprudencia en cita, se desprende que la accionante no es una persona de la tercera edad pues no ha superado la expectativa de vida certificada por el DANE que para este momento se encuentra en 76 años, sino que se trata de un adulto mayor (68 años) y, en consecuencia, no hay lugar a un trato especial por motivo de su edad.
Por lo anotado, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, de donde la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela respecto del derecho fundamental al mínimo vital, acorde con lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Donatila del Carmen Ruiz Urango en contra de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con el derecho a la seguridad social y a la vida digna, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta orden se cumplió el 9 de julio de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [4] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [5] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes. [6] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [7] Corte Constitucional.
Sentencia T – 444 del 10 de junio de 1999. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [8] Corte Constitucional. Sentencia T – 469 del 7 de diciembre de 2018. M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [9] Corte Constitucional. Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [13] Sala de Casación Laboral, sentencia de 6 de diciembre de 2011, radicado 40213. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejera ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, sentencia de 6 de mayo de 1994, radicación: 6153, actor: Instituto de Seguros Sociales.
En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias, suscritas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con trabajadores oficiales de la Empresa Puertos de Colombia: - Subsección B, consejero ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve, providencia de 8 de febrero de 2016, radicado: 76001-23-31-000-2010-01895-01 (0234-14), actor: Rosa Elena Sinisterra Escobar y otro. - Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, providencia de 19 de noviembre de 2018, radicado: 11001-03-25-000-2018-00339-00(1363- 18), actor: Administradora Colombiana de Pensiones —COLPENSIONES. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de marzo de 2013, radicado: 050012331000200301739 01 (1634-2013), actor: Jorge Arturo Díaz Montenegro. [16] Corte Constitucional.
Sentencia T- 037 del 9 de febrero de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. [17] Corte Constitucional. Sentencia T – 015 del 22 de enero de 2019. M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.