ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO POR OMITIR LA VINCULACIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Al igual que la primera instancia, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto procedimental absoluto por no haber vinculado al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a la accionante.
La necesidad de vincularla tiene origen en que la señora [M.O.M.A.], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho buscaba la sustitución pensional del señor [J.G.P.S.], aduciendo su calidad de cónyuge supérstite. Sin embargo, la accionante ya era beneficiaria de la pensión de sobreviviente del mismo causante por su calidad de hija en estado de incapacidad.
En consecuencia, la accionante tenía un interés legítimo por cuanto la decisión podía llegar a afectar su derecho, como en efecto sucedió. No puede pensarse, como lo sostiene el impugnante, que la sentencia censurada simplemente no le es oponible y por tanto no le afecta su derecho, por cuanto la pensión es una sola y ella debe ser otorgada a una u otra peticionaria de manera completa o proporcional, lo que necesariamente afecta el derecho de la accionante, pues como señaló el fondo, no es posible reconocer dos pensiones de sobreviviente por el mismo causante.
(…) En consecuencia, la Sala confirmará dicha determinación, al encontrar que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por no haberla vinculado al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05263-01(AC) Actor: CLAUDIA MARÍA RUIZ PULGARÍN COMO CURADORA DE MARINA DE JESÚS PULGARÍN GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 5 de marzo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, por haberse interpuesto contra una sentencia de primera instancia proferida por una sección de esta misma Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 16 de diciembre de 2019 Claudia María Ruiz Pulgarín, actuando como curadora de Marina de Jesús Ruiz Pulgarín, presentó acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa, al mínimo vital, a la vida y a la salud vulnerados, en su concepto, por la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<Se tutelen los derechos fundamentales de Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez al debido proceso, igualdad, derecho de defensa, al acceso a la administración de justicia, a la vida, a la salud, a la primacía de los derechos sustanciales sobre los procesales, que fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia en cabeza del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, por una vía de hecho de procedimiento al no integrarla como litis consorcio necesario y desconocer que ya existía una pensión reconocida en su favor y así haber podido defenderse.
Se ordene la nulidad de todo lo actuado inclusive el auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso que se siguió ante el Tribunal Administrativo de Antioquia en cabeza del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez con radicado 05001233300020170133000 en el que era demandante María Otilia Mazo y demandado la Universidad Nacional>>.
B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante Resolución No FP-0288 del 3 de julio de 2015 el Fondo Pensional de la Universidad Nacional reconoció la pensión de sobreviviente a Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez, por el fallecimiento de su padre José Genaro Pulgarín Sánchez. 3.2.- El 26 de agosto de 2015 el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad de Medellín decretó la interdicción judicial de carácter definitivo y por discapacidad mental absoluta de Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez y designó a Bertha Lucelly Pulgarín Gutiérrez como curadora general legítima.
El 11 de mayo de 2018 el mismo juzgado aceptó la excusa presentada por la señora Pulgarín Gutiérrez y designó como curadora general legítima a Claudia Marina Ruiz Pulgarín. 3.3.- El 26 de febrero de 2019 el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la señora Mara Otilia Mazo Arboleda, quien previamente había solicitado el reconocimiento de su derecho ante el Fondo de Pensional de la Universidad Nacional, por ser cónyuge supérstite del señor José Genaro Pulgarín Sánchez; sin embargo, había recibido respuesta negativa de la entidad administrativa. 3.4.- Mediante Resolución No. 0186 del 23 de mayo de 2019 el Fondo informó la decisión de suspender de manera inmediata la pensión de sobreviviente reconocida a la accionante y, en su lugar, reconocer y pagar el 100% de la mesada pensional a la señora María Otilia Mazo Arboleda, según lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 26 de febrero de 2019.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo se formularon los siguientes: 4.1.- Para la accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales al no haberla vinculado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Otilia Mazo Arboleda contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional para obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente como cónyuge supérstite de José Genaro Pulgarín Sánchez.
Sostuvo que le asistía un interés directo en las resultas del proceso, pues ya le había sido reconocida una pensión de sobreviviente, del mismo causante, por su condición de hija inválida. 4.1.1.- Expuso que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional propuso la excepción de inepta demanda por falta de integración del litisconsorcio necesario porque la señora Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez había efectuado una reclamación para el reconocimiento de pensión de sobreviviente.
Sin embargo, el tribunal despachó desfavorablemente esa petición, lo que le impidió defender su derecho y ocasionó que lo perdiera por el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia. D. Oposiciones 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia (accionados). 5.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia solicitó que el amparo invocado fuera negado. 5.1.1.- Explicó que la decisión de negar la vinculación de la accionante al proceso obedeció a que no se cumplían los requisitos legales para tenerla como litisconsorcio necesario, toda vez que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional no informó que ya se habían expedido los actos administrativos que le reconocieron la sustitución pensional. 5.1.2.- Refirió que solo hasta la interposición del recurso de apelación tuvo conocimiento de que el Fondo había efectuado la sustitución pensional a la accionante; que, sin embargo, como ya había proferido sentencia, no tenía competencia para adoptar otra decisión, de conformidad con el artículo 285 del Código General del Proceso. 5.1.3.- Sostuvo que el tribunal no vulneró los derechos fundamentales de la accionante.
A su juicio, como no había sido vinculada al trámite del proceso, la sentencia no le era oponible. Precisó que era inadmisible que la administración pretendiera enmendar su error dejando sin efecto su propio acto con fundamento en una sentencia que no le era oponible a quien ya le había sido reconocido su derecho pensional. 5.2.- El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia no se opuso a las pretensiones de la tutela y consideró que el asunto debía ser fallado en derecho, pues, como propuso en la contestación de la demanda, debía ser integrado el litisconsorcio necesario con la accionante a quien le fue reconocida la sustitución pensional al ser hija inválida del causante.
Refirió que en virtud de la orden impartida por el tribunal, debió suspender el pago de la pensión a la tutelante toda vez que no se pueden reconocer y pagar dos pensiones de sobreviviente por el mismo causante. 6.- Mediante auto del 19 de diciembre de 2019 el despacho de la consejera ponente en primera instancia ordenó vincular a la presente acción a María Otilia Mazo Arboleda (tercero con interés); para ello, intentó en dos oportunidades[1] la notificación del auto admisorio de la tutela en la dirección de residencia aportada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.1.- El 11 de febrero de 2020 fue recibido un correo electrónico de Fredy Cardona Mazo quien se identificó como hijo de la señora María Otilia Mazo Arboleda e informó que para efectos de notificaciones judiciales se dispusiera del correo electrónico fcardonamazo@hotmail.es; así mismo, solicitó que se notificara al abogado Rafael Ángel Varela Molina quien era apoderado en el proceso administrativo y podía ser contactado en el correo electrónico ravam_ang@hotmail.com.
El auto admisorio de la acción de tutela se notificó a estos correos electrónicos[2]. De acuerdo con lo anterior, la señora Mazo Arboleda, pese a haber sido debidamente notificada, guardó silencio. E. Sentencia impugnada 7.- La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de la accionante y ordenó dejar sin efectos la sentencia de 26 de febrero de 2019, con el objeto de que la señora Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez fuera vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Otilia Mazo Arboleda contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional y, una vez garantizado su derecho de audiencia y defensa, se dictara la decisión que en derecho correspondiera. 7.1.- Encontró que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto procedimental absoluto por falta de integración del litisconsorcio necesario.
Concluyó que era necesario que la señora Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez, beneficiaria de la pensión de sobreviviente del señor José Genaro Pulgarín Sánchez en su calidad de hija inválida fuera vinculada, pues lo que se estaba debatiendo en el proceso contencioso administrativo era el derecho que otra persona podía llegar a tener sobre esa prestación. F. Impugnación 8.- La sentencia fue impugnada por el Tribunal Administrativo de Antioquia quien sustentó su recurso con base en las siguientes consideraciones: 8.1.- El magistrado ponente sostuvo que en la contestación de la demanda el Fondo Pensional de la Universidad Nacional se limitó a decir que la señora Marina de Jesús Pulgarín Gutiérrez había hecho una reclamación de la sustitución de la pensión reconocida a su padre, sin mencionar que ya existía un acto administrativo que la había concedido.
A su juicio, la entidad demandada tenía la cargas de aportar los elementos de convicción al proceso para sustentar la excepción que propuso; así, su deber era informar que ya había concedido la sustitución pensional, deber que no cumplió. 8.2.- Señaló que solo hasta el recurso de apelación, interpuesto de manera extemporánea, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional mencionó que existía una pensión de sobreviviente reconocida a la accionante en su calidad de hija inválida del señor José Genaro Pulgarín Sánchez.
De esta manera, antes de dictar sentencia solo existía una solicitud hecha por la accionante, sin respuesta por parte de la entidad, y no había ningún conflicto entre la administración y ella. Como la posibilidad de integrar el litisconsorcio era hasta antes de proferir sentencia de primera instancia, la oportunidad para hacerlo ya había precluido.
Anotó que el tribunal en ningún momento se pronunció sobre el derecho pensional de la accionante, por lo que la única consecuencia es que la sentencia censurada es inoponible a quien tenía la pensión reconocida por acto administrativo. 8.3.- Aseguró que el fondo, de manera unilateral y absolutamente ilegal, suspendió la pensión que había sido reconocida a la accionante.
Hizo énfasis en que el tribunal en ningún momento ordenó tal suspensión precisamente porque la accionante no fue parte en el proceso. Señaló que esa decisión del fondo violó el debido proceso administrativo por desconocimiento del acto propio y está falsamente motivado. Sin embargo, la sentencia de primera instancia no hizo alusión a esta situación sino <<aceptó pasivamente que esa era una consecuencia de la sentencia del proceso ordinario, por no haberse integrado el litisconsorcio necesario y eso no es cierto>>. 8.4.- No existió vulneración al debido proceso de la accionante.
Afirmó que para la primera instancia fue suficiente que el fondo hubiera propuesto la excepción y que la misma se hubiera negado, y esto sucedió porque <<al parecer no se verificaron en el medio magnético las razones por las cuales se consideró en la audiencia inicial que no había elementos para integrar el litisconsorcio necesario>>. También mencionó que la Sala no se detuvo a analizar que el fondo no interpuso ningún recurso contra esa decisión, ni la actitud pasiva y negligente para llevar la información acerca de el reconocimiento de la pensión que se había hecho a la tutelante. 8.4.1.- En su concepto, el fallo de primera instancia avaló un acto arbitrario del fondo de suspender el pago de la pensión a la beneficiaria.
Ello llevó a que tuviera que interponer la acción de tutela <<a hacerle el “favor” a la universidad de tutelar lo que ella no podía y lo peor es que el Consejo de Estado con la sentencia que hoy se impugna le hizo el juego>>. 8.5.- La acción de tutela desconoció que por tratarse de pensiones, tanto los actos administrativos como las sentencias pueden ser revisadas por la administración incluso cuando aparecen nuevos beneficiarios.
Sostuvo que el fallo de tutela no protegía a la accionante sino a la entidad. Reiteró que si la sentencia no le era oponible no le afectaba ningún derecho a la accionante; que solo producía efectos inter partes y la entidad administrativa no podía invocarla para desconocer su propio acto. II. CONSIDERACIONES 9.- Los reparos del accionante se dirigen contra una providencia judicial por lo que resulta necesario entrar a verificar si se cumple con los requisitos generales de procedencia. Determinado lo anterior, la Sala resolverá las cuestiones sobre derechos fundamentales que planteó el accionante contra la sentencia acusada.
G. Cumplimiento de los requisitos de procedencia 10.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 10.1.- El asunto es de relevancia constitucional, toda vez que, la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos al debido proceso, al derecho de defensa, al mínimo vital, a la vida y a la salud con ocasión a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 10.2.- Frente a los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, la Sala comparte las consideraciones realizadas por la primera instancia respecto a la flexibilidad que debe darse de estos requisitos, por cuanto la accionante goza de una protección especial porque tiene una discapacidad mental absoluta y tiene 72 años.
Adicionalmente, porque no puede exigirse la interposición de recursos a quien no hizo parte del proceso. 10.3.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 10.4.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de reparación directa, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 11.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver los fundamentos propuestos por el impugnante contra la decisión judicial.
Para ello, confirmará la sentencia de 5 de marzo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que amparó los derechos fundamentales invocados por la accionante, por los siguientes motivos: 11.1.- Al igual que la primera instancia, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto procedimental absoluto por no haber vinculado al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a la accionante. 11.2.- La necesidad de vincularla tiene origen en que la señora María Otilia Mazo Arboleda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho buscaba la sustitución pensional del señor José Genaro Pulgarín Sánchez, aduciendo su calidad de cónyuge supérstite.
Sin embargo, la accionante ya era beneficiaria de la pensión de sobreviviente del mismo causante por su calidad de hija en estado de incapacidad. 11.3.- En consecuencia, la accionante tenía un interés legítimo por cuanto la decisión podía llegar a afectar su derecho, como en efecto sucedió. No puede pensarse, como lo sostiene el impugnante, que la sentencia censurada simplemente no le es oponible y por tanto no le afecta su derecho, por cuanto la pensión es una sola y ella debe ser otorgada a una u otra peticionaria de manera completa o proporcional, lo que necesariamente afecta el derecho de la accionante, pues como señaló el fondo, no es posible reconocer dos pensiones de sobreviviente por el mismo causante. 11.4.- El impugnante reparó en el hecho de que el fallo de primera instancia no hubiera tenido en cuenta el comportamiento negligente del Fondo Pensional de la Universidad Nacional por cuanto se limitó a informar que existía una petición de sustitución pensional, más no comunicó la decisión de haber otorgado ese derecho.
De esta manera, al momento de proferir el fallo no existía en el proceso constancia de que se hubiera otorgado la sustitución pensional a la accionante. Además, reprochó que el fondo no recurriera la decisión en las diversas etapas del proceso y que solo hasta la apelación, recurso que fue interpuesto de manera extemporánea, mencionara de manera concreta tal situación. 11.5.- Esta Sala no hace a un lado las situaciones expuestas por el impugnante; sin embargo, no puede perderse de vista que el fondo en ningún momento actuó en representación de la accionante, y por lo tanto, no puede endilgársele a esta última los errores o la falta de diligencia en que haya incurrido el primero. Si bien el fondo de pensiones no informó que ya había reconocido la pensión a la hija del causante, esa circunstancia no era impedimento para que el tribunal entrara a verificar las afirmaciones del fondo pues, de haberlo hecho, hubiera advertido que para el momento del fallo ya se había otorgado la sustitución pensional a una hija del causante. 11.6.- En el escrito de impugnación se sostiene que la sentencia de primera instancia protege al Fondo de Pensiones de la Universidad Nacional y no a la accionante.
Para la Sala esta afirmación no es cierta en la medida en que lo ordenado por la primera instancia fue (i) dejar sin efectos la sentencia que otorgó una sustitución pensional a otra persona, derecho que ya le había sido reconocido a la accionante y adicionalmente, (ii) que se le vinculara al proceso, se le garantizara su derecho de audiencia y defensa y se profiriera una nueva decisión con base en ello.
De esta manera, lo dispuesto en la sentencia impugnada son decisiones adoptadas para proteger el debido proceso de la accionante, quien tiene derecho a ser vinculada en la actuación judicial y ejercer su derecho de defensa. Máxime si se tiene en cuenta que la integración del litisconsorcio necesario es posible efectuarse hasta antes de proferir sentencia. 11.7.- Para el tribunal, la decisión del fondo de suspender el pago del derecho pensional viola el debido proceso administrativo por desconocimiento del acto propio y está falsamente motivado.
Sin embargo, el objeto de tutela es la vulneración al debido proceso por no haberse vinculado a la accionante al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas resultas afectaron su derecho pensional. En consecuencia, la Sala excedería su competencia constitucional si se pronuncia respecto de la legalidad del acto administrativo. 11.8.- De esta manera, la vinculación de la accionante al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho permite que ejerza la defensa de su derecho pensional que, como se mencionó, puede resultar afectado por la decisión que profiera el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Así mismo, permite que el juez valore los derechos que pueden tener y disponer lo que en derecho corresponda. 11.9.- Para garantizar el debido proceso de la accionante, es necesario que cuente con la posibilidad de acudir al proceso y ejercer su derecho de defensa. En ese sentido, la primera instancia ordenó dejar sin efectos la sentencia de 26 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación, procediera a vincular a la accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Otilia Mazo Arboleda contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia y, una vez se le garantice su derecho de audiencia y defensa, dicte la decisión que en derecho corresponda. 12.- En consecuencia, la Sala confirmará dicha determinación, al encontrar que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por no haberla vinculado al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida el 5 de marzo de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTIN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Oficio HBC-0353 visible a folio 52 y oficio No. MAH-562 visible a folio 64. [2] Folios 99 y ss.