11001-03-15-000-2020-03584-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / PAGO DE RETROACTIVO POR LA HOMOLOGACIÓN Y LA NIVELACIÓN SALARIAL / INTERESES MORATORIOS - No se causaron en el caso concreto / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala pasará a revisar si la autoridad accionada vulneró el derecho al debido proceso del tutelante al determinar que el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda no incurrieron en mora en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial que le fue reconocido.

Lo anterior, toda vez que solo en caso afirmativo, habrá lugar al estudio de los demás defectos, pues las alegaciones restantes están dirigidas a la normativa aplicable para el pago de intereses moratorios, y el retardo injustificado es un presupuesto necesario para la procedencia de estos (…) En el caso concreto, el señor [R.O] alegó que la autoridad accionada en su decisión de declarar que no hubo mora en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial (i) realizó una valoración “defectuosa” del recaudo de pruebas allegado al expediente;

(ii) omitió la valoración de los “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial; resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado; certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda entre otros” y (iii) desconoció que la Ley 60 de 1993 determinó que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia (…) La Sala, por su parte, encuentra que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la sentencia del 11 de mayo de 2020 hizo un recuento de la normativa desarrollada a través de los años para regular el proceso de homologación y nivelación salarial; citó al Consejo de Estado (…) y a partir de dicho marco, adelantó la valoración de los documentos que dieron cuenta del pago retroactivo adeudado al señor [R.O], teniendo en cuenta los periodos respecto de los que debía reconocerse y la fecha de pago (…) [S]e impone concluir que el Tribunal Administrativo de Risaralda sí hizo un análisis sobre las normas procesales y las pruebas allegadas al trámite ordinario que, si bien no se ajusta a la tesis que presenta el tutelante, es razonable y estuvo determinado por el tratamiento que le ha dado la Sección Segunda del Consejo de Estado a la mora en casos análogos.

En atención a lo anterior, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Risaralda no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo aducidos por el accionante. ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL JUEZ NATURAL Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional, el Consejero Guillermo Sánchez Luque se remitió a la aclaración de voto que efectuó en providencia de 19 de febrero de 2019, radicación número 11001-03-15-000- 2019-00022-00. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., CATORCE (14) DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL VEINTE (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03584-00(AC) Actor: GILDARDO DE JESÚS RAMÍREZ OTÁLVARO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro solicitó el amparo[1] de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, además de la garantía del principio de favorabilidad laboral, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con ocasión de la sentencia del 11 de mayo de 2020 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 66001-33-33-003-2016-00371-01. 2.

Hechos 2.1. El señor Ramírez Otálvaro presentó demanda[2], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y del Ministerio de Educación Nacional, con la pretensión de que: (i) se declarara la nulidad del oficio 000401-5486 del 31 de marzo de 2016 y la Resolución 230 del 27 de junio del mismo año, en los que el ente territorial le negó el reconocimiento de intereses moratorios en relación con el pago retroactivo resultante del proceso de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos; y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se condenara a las autoridades demandadas a pagar tales intereses[3]. 2.2.

El Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, en sentencia del 12 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda aduciendo que acogía el análisis efectuado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de septiembre de 2017, en la que el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa determinó que no había existido dilación injustificada en el proceso de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de la Secretaría de Educación de Risaralda[4].

Esta decisión fue apelada por el señor Ramírez Otálvaro[5]. 2.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 11 de mayo de 2020[6], confirmó parcialmente la providencia recurrida y sustentó su decisión en los siguientes argumentos: 2.3.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que, en atención a la magnitud de los trámites económicos y administrativos necesarios para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial, y de las apropiaciones presupuestales que debieron realizarse para soportar los consiguientes desembolsos, el periodo comprendido entre 1996 y 2009 constituyó un lapso razonable para su ejecución, que no acarrea una sanción para las entidades públicas encargadas de este. 2.3.2.

La indexación y los intereses moratorios son incompatibles pues ambos buscan compensar la devaluación del dinero. En ese orden, en la medida en que el pago reconocido a Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro ya fue debidamente indexado no corresponde reconocer tales intereses. Esta tesis la fundamentó con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[7] y con el concepto del 9 de agosto de 2012 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[8]. 2.3.3.

No son aplicables al caso ni la sentencia C-367 de 1995 de la Corte Constitucional, ni el artículo 177 del Decreto 1 de 1984, invocados por el accionante, pues se refieren a los intereses moratorios en supuestos que no guardan identidad fáctica con el sub lite. 3. Pretensiones de tutela Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro, el 4 de agosto de 2020[9], presentó solicitud de amparo con la pretensión de que: i) se tutelen sus derechos al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad; y ii) se deje sin efectos la sentencia del 11 de mayo de 2020, proferida por la autoridad accionada, “para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial”[10]. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela El tutelante, como sustento de sus pretensiones, afirmó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en los siguientes defectos: 4.1. Fáctico en su dimensión negativa debido a que: (i) realizó una valoración “defectuosa” del recaudo de pruebas allegado al expediente y en consecuencia concluyó de manera injustificada que no existió mora en el pago de las referidas acreencias laborales; y (ii) omitió la tener en cuenta las siguientes pruebas documentales: “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial; resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado; certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda entre otros”[11].

Lo anterior condujo, en su criterio, a “una visión distorsionada de la realidad”[12] y a la denegación del derecho reclamado. 4.2. Fáctico en su dimensión positiva porque: (i) tuvo como probado, sin el sustento necesario, que el Estado no incurrió en mora en el pago de las acreencias laborales; (ii) afirmó, sin ser cierto, que no existía norma que facultara el pago de intereses moratorios en casos de homologación salarial; y (iii) omitió analizar que el trámite de nivelación salarial debía surtirse antes de la incorporación de los funcionarios a la planta de personal de la entidad territorial. 4.3.

Sustantivo en la medida en que profirió una decisión arbitraria que no tiene soporte normativo y que desborda el poder discrecional de interpretación que la Constitución le ha otorgado al juzgador. Lo anterior porque: (i) no tuvo en cuenta que la Ley 60 de 1993 estableció que el trámite de homologación salarial debía surtirse en 4 años;

(ii) arguyó que el pago se realizó de forma oportuna en el mes siguiente a la expedición de la resolución que lo ordenó, desconociendo que el proceso debió comenzar en 1996; y (iii) estimó equivocadamente que la indexación y los intereses moratorios eran incompatibles porque ambos buscaban aliviar la devaluación del dinero, presupuesto que es contrario a la definición de estos conceptos y a lo establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en las sentencias del 14 de abril de 2010[13] y del 10 de mayo de 2001[14].

Como sustento de esta última alegación indicó que el ordenamiento jurídico colombiano prevé la existencia de una sanción para todos aquellos casos en que se incumpla una obligación[15]. Finalmente, sin atribuirle ningún defecto, el señor Ramírez Otálvaro también acusó a la autoridad accionada de haber vulnerado el principio de favorabilidad laboral por considerar que no optó por la interpretación más beneficiosa para el trabajador ante la duda sobre la aplicación de las normas de descentralización de la educación y los deberes legales que de esta se desprenden. 5.

Trámite de tutela e intervenciones El Despacho admitió la acción por auto del 12 de agosto de 2020[16]. Notificadas las partes y vinculados como terceros interesados quienes participaron en el proceso ordinario atacado, recibió las siguientes respuestas: 5.1. El Ministerio de Educación Nacional[17] solicitó que se le desvinculara del proceso por no ser la autoridad acusada por el tutelante.

Además, sostuvo que la solicitud no cumplió los requisitos de procedibilidad y no dio cuenta de la existencia de ninguna vulneración a derechos fundamentales, ni de un posible perjuicio irremediable. 5.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda[18], por su parte, manifestó que su decisión se basó en el material probatorio allegado al expediente y en la interpretación de la normativa aplicable, de acuerdo a los criterios jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado.

Reiteró los argumentos que fundaron la providencia del 11 de mayo de 2020 y por último solicitó que se declarara la improcedencia, o en su defecto la negativa, de la solicitud de amparo. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.

Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[19] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[20] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el accionante plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[21]. 2.1.

El señor Ramírez Otálvaro está legitimado en la causa por activa por cuanto fungió como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia que ataca, y por tanto es titular del derecho al debido proceso que alega como vulnerado. Asimismo, el Tribunal Administrativo de Risaralda lo está por pasiva, pues fue la autoridad que profirió la providencia judicial cuestionada. 2.2.

En lo que respecta al requisito de subsidiariedad, la Sala lo considera cumplido, dado que el tutelante agotó todos los mecanismos judiciales que tenía a su disposición para presentar estos reproches que, a su juicio, persistieron en la sentencia de segunda instancia, contra la que no procede ningún recurso ordinario y tampoco se advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. 2.3.

El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho toda vez que la decisión reprochada se notificó el 14 de mayo de 2020 y el escrito de solicitud de amparo se radicó el 4 de agosto del mismo año, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto[22] y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses[23]. 2.4.

El señor Ramírez Otálvaro expresó de manera clara y suficiente los hechos y argumentos por los cuales consideró que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales. Así: 2.4.1. En relación con la afirmación del Tribunal Administrativo de Risaralda, relativa a que la Secretaría de Educación del Departamento y el Ministerio de Educación Nacional no habían incurrido en mora en el trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del ente territorial, el accionante estimó configurados los siguientes defectos: (i) fáctico positivo por haber llegado a una conclusión que no se desprendía del material probatorio que obraba en el expediente;

(ii) fáctico negativo por haber omitido valorar gran parte de los medios de convicción; y (iii) sustantivo por haber ignorado que la Ley 60 de 1993 determinó que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia. 2.4.2. Sobre el aparte de la motivación atinente a la incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, el tutelante consideró que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo habida cuenta de que, en su criterio: (i) las sentencias del 14 de abril de 2010[24] y del 10 de mayo de 2001[25] proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado establecieron que tales emolumentos pueden reconocerse de forma concurrente; y (ii) el ordenamiento jurídico colombiano prevé la existencia de una sanción por el incumplimiento de cualquier obligación[26]. 2.4.3.

También adujo que la autoridad accionada limitó el problema jurídico al tiempo transcurrido entre la expedición de la resolución que ordenó el pago y el momento en que este se efectuó, desconociendo los hechos de la demanda que protestaban la demora desde el inicio del proceso de homologación y nivelación salarial. Aspecto que encaja en un defecto procedimental por incongruencia[27] en la medida en que, a su juicio, no se resolvió sobre lo alegado. 2.4.4.

Por último, acusó una violación directa de la Constitución, que expuso de manera sustancial aun cuando no la denominó así[28], por haber conculcado el principio de favorabilidad al no acoger la interpretación más beneficiosa para el trabajador en relación con las disposiciones que regularon el proceso de descentralización de la educación. 2.5.

En las solicitudes de tutela contra providencias judiciales el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación se refiera a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental y esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de mostrar la configuración en el caso, de alguno de los diversos defectos que, conforme a la jurisprudencia, hacen excepcionalmente procedente dicho amparo.

Para esos efectos, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta o que no tengan como punto de partida las actuaciones u omisiones de la autoridad judicial que profirió la providencia controvertida en el trámite constitucional. 2.5.1. El tutelante reprochó, en su solicitud de amparo, que el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró su derecho al debido proceso al sustentar su decisión en que el pago se efectuó un mes después de la expedición de la resolución que lo ordenó, cuando el objeto de la controversia era el tiempo transcurrido desde el inicio del trámite de homologación y nivelación salarial.

Esta Sala ya advirtió, en los antecedentes de este proveído, que tal argumento no formó parte de los fundamentos con los que la autoridad accionada motivó su fallo del 11 de mayo de 2020. La referida autoridad negó las pretensiones del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho porque: (i) no encontró que la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y del Ministerio de Educación Nacional hubiesen dilatado el proceso administrativo injustificadamente; y (ii) el pago ya había sido indexado y en ese orden ya se había compensado la devaluación del dinero y no procedía el cobro de intereses moratorios.

Por tanto, este cargo no comporta una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional y no supera el requisito de relevancia constitucional. 2.5.2. Respecto de los demás cargos, a saber, los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la Constitución en los que, a juicio del tutelante, incurrió la autoridad accionada al: (i) declarar que la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y el Ministerio de Educación Nacional no habían incurrido en mora en el trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del ente territorial;

(ii) afirmar que la indexación es incompatible con los intereses moratorios; y (iii) conculcar el principio de favorabilidad al no acoger la interpretación más beneficiosa para el trabajador en relación con las disposiciones que regularon el proceso de descentralización de la educación, la Sala sí encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional.

Lo anterior, en razón a que los reproches esgrimidos pueden tener una repercusión directa en el derecho al debido proceso del señor Ramírez Otálvaro en tanto la defectuosa valoración probatoria y el desconocimiento de las normas legales, la jurisprudencia y los principios constitucionales aplicables, son cuestiones que, en el caso, definen el marco jurídico y fáctico que soporta la decisión adoptada.

Además, tales alegaciones sí constituyen censura por desaprobación de una actuación, a su juicio, deficiente de la autoridad judicial que profirió la providencia cuestionada en tutela. 2.6. Así las cosas, como Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro no alega la existencia de alguna irregularidad procesal, y la providencia atacada no es una sentencia de tutela, la Subsección avanzará al análisis de los requisitos específicos de procedencia de la solicitud de amparo que se funda en los cargos que cumplieron a cabalidad con la totalidad de los presupuestos generales de procedibilidad. 3.

Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en los siguientes defectos: (i) Fáctico y sustantivo por declarar que la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y el Ministerio de Educación Nacional no incurrieron en un retardo injustificado en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos del ente territorial, realizando una valoración “defectuosa” del recaudo de pruebas allegado al expediente, omitiendo algunas de ellas y desconociendo que la Ley 60 de 1993 determinó que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia. (ii) Sustantivo por desconocimiento del precedente e inaplicación de las disposiciones legales por sostener que la indexación y los intereses moratorios son incompatibles, contrariando lo establecido por el Consejo de Estado en las sentencias del 14 de abril de 2010[29] y del 10 de mayo de 2001[30]; y desatendiendo el artículo 90 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, los artículos 1608 y 1613-1617 del Código Civil, el artículo 8 de la Ley 153 de 1987, el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 177 y 16 de la Ley 446 de 1998 y las sentencias T- 418 de 1996 y C-188 de 199 proferidas por la Corte Constitucional, que prevén la existencia de una sanción cuando se incumple una obligación. (iii) Violación directa de la Constitución por desconocer el principio de favorabilidad con la interpretación que realizó de las disposiciones que regularon el proceso de descentralización de la educación. 4.

Solución a los problemas jurídicos Inicialmente la Sala pasará a revisar si la autoridad accionada vulneró el derecho al debido proceso del tutelante al determinar que el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda no incurrieron en mora en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial que le fue reconocido.

Lo anterior, toda vez que solo en caso afirmativo, habrá lugar al estudio de los demás defectos, pues las alegaciones restantes están dirigidas a la normativa aplicable para el pago de intereses moratorios, y el retardo injustificado es un presupuesto necesario para la procedencia de estos. 4.1. En la medida en que la providencia reprochada hace referencia en su motivación a algunos antecedentes jurisprudenciales en los que el Consejo de Estado se habría pronunciado sobre la materia objeto de la litis que le competía resolver, la Sala abordará el asunto a partir de un breve recuento del tratamiento que le ha dado la jurisprudencia de esta Corporación a la mora en procesos análogos.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en las providencias del 18 y 19 de julio de 2019[31] en las que trató el tema del reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago retroactivo de la homologación salarial al personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, describió las etapas que se surtieron en el referido proceso para demostrar que la extensa duración de este se encontraba justificada, tal como se pasa a resumir a continuación: 4.1.1.

El proceso de descentralización de la educación en Colombia inició con la expedición de la Ley 60 de 1993 en la que el Congreso de la República creó el situado fiscal y estableció la competencia en materia de educación en cabeza de los departamentos y distritos, otorgándoles los recursos necesarios para el ejercicio de la actividad docente.

Esta ley fue posteriormente derogada por la Ley 715 de 2001 en la que el Congreso se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo; estableció que las entidades territoriales estarían a cargo de la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo; y determinó que los recursos se distribuirían conforme al Sistema General de Participaciones.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, el 9 de diciembre de 2004, emitió el Concepto 1607 en el que determinó que: “como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos”.

En atención a este concepto, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en la que dispuso que el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: “(…) 1. Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en [e]ste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta (…)”.

De acuerdo con lo anterior, la Gobernación del Departamento de Risaralda expidió el Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005 en el que dispuso la homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos. Sin embargo, la Secretaría de Educación del ente territorial le solicitó al Ministerio de Educación Nacional que se hicieran algunos ajustes, cuestión que esta autoridad resolvió en el concepto 2010EE54547 del 30 de julio de 2010 y que fue posteriormente modificada a través del Decreto 0986 de 31 de agosto de 2010.

Poco tiempo después, la Gobernación del Departamento de Risaralda, a través del Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010, modificado por el Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011, asignó la denominación de código, grado, y asignación salarial de la planta de personal adscrita al departamento de Risaralda. Con base en esto, el Ministerio de Educación Nacional, a través del Oficio 2011EE187 de 3 de enero de 2011, aprobó la deuda correspondiente a la homologación efectuada.

La Secretaría de Educación de Risaralda, a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, reconoció y ordenó el pago retroactivo de la deuda por el periodo comprendido entre 1997 y 2009 que fue finalmente modificado en la Resolución 1384 de 5 de septiembre de 2013 por solicitud de los funcionarios administrativos beneficiarios de la homologación salarial.

Así las cosas, la Sección Segunda del Consejo de Estado en los pronunciamientos citados ha concluido, a partir del análisis de los hechos, que “en modo alguno el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda incurrió en alguna dilación del pago, puesto que […] se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial”[32](resaltado fuera del texto original). 4.2.

En el caso concreto, el señor Ramírez Otálvaro alegó que la autoridad accionada en su decisión de declarar que no hubo mora en el pago retroactivo de la homologación y nivelación salarial (i) realizó una valoración “defectuosa” del recaudo de pruebas allegado al expediente; (ii) omitió la valoración de los “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial; resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado; certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda entre otros”[33] y (iii) desconoció que la Ley 60 de 1993 determinó que el traslado y la incorporación del personal debía surtirse en 4 años a partir de su entrada en vigencia. 4.3.

La Sala, por su parte, encuentra que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la sentencia del 11 de mayo de 2020 hizo un recuento de la normativa desarrollada a través de los años para regular el proceso de homologación y nivelación salarial; citó al Consejo de Estado en sentencias en las que exponía la tesis que se resumió en el apartado 4.1.; y a partir de dicho marco, adelantó la valoración de los documentos que dieron cuenta del pago retroactivo adeudado al señor Ramírez Otálvaro, teniendo en cuenta los periodos respecto de los que debía reconocerse y la fecha de pago.

A saber: “Por medio de la Resolución número 1853 del 31 de diciembre de 2012, artículo 1º, se reconoce y ordena el pago de la deuda de retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, por el período comprendido entre los años 1996 y 2009, en favor del señor Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro por los valores que a continuación se relacionan, según certificación suscrita por la Profesional Universitaria de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda (fl. 25), en la cual consta que, en favor de la parte actora, fueron reconocidos y pagados en el mes de enero del año 2013, por concepto de retroactivo del proceso de ajuste de Nivelación y Homologación, por razón de cargo administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, las siguientes sumas de dinero: |AÑO |DEVENGADO | |1996 | | |1997 | | |1998 | | |1999 | | |2000 | | |2001 | | |2002 | | |2003 | | |2004 | | |2005 | | |2006 | | |2007 |2574794 | |2008 |2879252 | |2009 |2911499 | |2010 |0 | […] ”[34].

Por lo tanto, se impone concluir que el Tribunal Administrativo de Risaralda sí hizo un análisis sobre las normas procesales y las pruebas allegadas al trámite ordinario que, si bien no se ajusta a la tesis que presenta el tutelante, es razonable y estuvo determinado por el tratamiento que le ha dado la Sección Segunda del Consejo de Estado a la mora en casos análogos[35].

En atención a lo anterior, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Risaralda no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo aducidos por el accionante. Aunado a esto, la Subsección estima pertinente acotar que los reproches elevados por Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro no desvirtúan la decisión de la autoridad accionada, pues se dirigen a demostrar la existencia del retardo en el pago, que ya había sido reconocido en la sentencia, en vez de atacar los motivos por los que el Tribunal Administrativo de Risaralda consideró justificada la duración del trámite de homologación y nivelación salarial. 4.4.

Comprobado que no existió defecto en la declaración realizada por la autoridad accionada sobre la ausencia de retardo injustificado por parte del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda en el trámite de homologación y nivelación salarial, no encuentra la Sala necesario entrar a discutir las demás alegaciones, pues si no hubo mora, se impone concluir que no había lugar a intereses moratorios, tal como lo decidió la autoridad judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo deprecado por Gildardo de Jesús Ramírez Otálvaro en relación con el defecto procedimental que, a su juicio, se desprendía de la aseveración del Tribunal Administrativo de Risaralda de que el pago fue oportuno en tanto se efectuó un mes después de la expedición de la resolución que lo ordenó, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por el accionante en relación con los demás defectos alegados en el escrito de tutela.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: En caso de no ser impugnado, ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para atender la crisis sanitaria derivada de la pandemia por el Covid-19.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACALRACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2018-03386-01 ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL JUEZ NATURAL Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000- 2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019.

ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 18 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto. 2.

En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Páginas 1 a 31 del archivo electrónico con certificado A8319953AD0C0BAB 931820F528EBE540 590781492F949B65 0854840EC822E00C en el expediente digital. [2] Páginas 34 a 48 ibídem. [3] Páginas 72 a 81 ibídem. [4] Páginas 82 a 98 ibídem. [5] Páginas 113 a 127 ibídem. [6] Sentencias: del 29 de junio de 2016 con número de radicación 46984; del 6 de septiembre de 2012 con número de radicación 39140, del 6 de diciembre de 2011 con número de radicación 41392, del 1 de diciembre de 2009 con número de radicación 37279, del 28 de agosto de 2012 con número de radicación 39130 y del 18 de marzo de 2015 con número de radicación 53406. [7] Concepto identificado con el número de radicación 2012-00048-00. [8] Archivo electrónico con certificado 7ED07FDB362DB4C5 7A8DF475FDD599DA D53B779D70F559F4 F4B819F0D26C96B2 en el expediente digital. [9] Página 31 del archivo electrónico con certificado A8319953AD0C0BAB 931820F528EBE540 590781492F949B65 0854840EC822E00C en el expediente digital. [10] Página 7 ibídem. [11] Ibídem. [12] Identificada con número de radicación 25000-23-26-000-1997-03663-01. [13] Identificada con el número de radicación 25000-23-26-000-1992-8344-01. [14] Para sustentar esta afirmación el accionante citó el artículo 90 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, los artículos 1608 y 1613-1617 del Código Civil, el artículo 8 de la Ley 153 de 1987, el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 177 y 16 de la Ley 446 de 1998 y las sentencias T-418 de 1996 y C-188 de 199 proferidas por la Corte Constitucional. [15] Archivo electrónico con certificado A6F67ABAC21C9E20 0C9B8D2DECEF4839 E773EDBD7E21DC49 EAAF2EDF9FF1702B en el expediente digital. [16] Archivo electrónico con certificado F1D6D396D67C1A48 2CB305E9B13ADA6C 12DB5DB15A308FCA 7955C91E032B3C03 en el expediente digital. [17] Archivo electrónico con certificado BE714605626DBE8E B881A90660A46545 E64A97714D8BD350 C71C6A8411029E90 en el expediente digital. [18] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [19] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [20] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [21] Corte Constitucional, SU-961de 1999 y T-031 de 2016 del 8 de febrero de 2016. [22] Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [23] Identificada con el número de radicación 25000-23-26-000-1997-03663- 01(17214). [24] Identificada con el número de radicación 25000-23-26-000-1992-8344-01. [25] Para sustentar esta afirmación el accionante citó el artículo 90 de la Constitución, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, los artículos 1608 y 1613-1617 del Código Civil, el artículo 8 de la Ley 153 de 1987, el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 177 y 16 de la Ley 446 de 1998 y las sentencias T-418 de 1996 y C-188 de 199 proferidas por la Corte Constitucional. [26] De acuerdo con la sentencia SU-585 de 2017 de la Corte Constitucional la tutela contra providencia exige que “[e]l accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración” sin embargo ello no implica “convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista” por tal motivo la Sala se permite hacer la aclaración de la nominación del defecto. [27] Ibídem. [28] Identificada con el número de radicación 25000-23-26-000-1997-03663- 01(17214). [29] Identificada con el número de radicación 25000-23-26-000-1992-8344-01. [30] Identificadas respectivamente con los números de radicación 66001-23- 33-000-2016-00321-01(4140-18) y 66001-23-33-000-2016-00565-01(4947-18).

Léase también en las sentencias de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación proferidas el 25 de abril de 2019 con número de radicación 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18) y el 2 de octubre de 2019 con números de radicación 66001-23-33-000-2016-00054-01(3394-18), 66001-23-33- 000-2016-00564-01(4339-18), 66001-23-33-000-2016-00303-01(3766-18), 66001- 23-33-000-2016-00868-01(5425-18) y 66001-23-33-000-2016-00358-01(3332-18). [31] Sentencia del 2 de octubre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con número de radicación 66001-23-33- 000-2016-00054-01(3394-18). [32] Página 7 del archivo electrónico con certificado A8319953AD0C0BAB 931820F528EBE540 590781492F949B65 0854840EC822E00C en el expediente digital. [33] Páginas 119 y 120 del archivo electrónico con certificado A8319953AD0C0BAB 931820F528EBE540 590781492F949B65 0854840EC822E00C en el expediente digital. [34] Véase en las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferidas: el 18 de julio de 2019 con número de radicación 66001-23-33-000- 2016-00321-01(4140-18), el 19 de julio de 2019 con número de radicación 66001-23-33-000-2016-00565-01(4947-18), el 25 de abril de 2019 con número de radicación 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18) y el 2 de octubre de 2019 con números de radicación 66001-23-33-000-2016-00054-01(3394-18), 66001-23-33-000-2016-00564-01(4339-18), 66001-23-33-000-2016-00303-01(3766- 18), 66001-23-33-000-2016-00868-01(5425-18) y 66001-23-33-000-2016-00358- 01(3332-18).