11001-03-15-000-2020-03960-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Ausencia de carga argumentativa por parte del actor / COMPETENCIA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE VÍA NACIONAL POR LA ENTIDAD TERRITORIAL - De carácter potestativa y no imperativa / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La parte actora indicó en su escrito de tutela, que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 68 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013 y la interpretación irrazonable del artículo 1º.

Decreto 943 de 30 de mayo de 2018 (…) Esta Sala debe precisar que una vez reconocido que el tramo vial La Uribe – el peaje Las Pavas, que cubre zonas rurales de Manizales, Chinchiná, Santa Rosa, Dosquebradas y Pereira, de conformidad con el Plano de División Territorial Rural del Municipio de Manizales, está clasificada como una vía de orden nacional, correspondía concluir que era una responsabilidad a cargo de la Nación, proporcionar alumbrado público, en tanto que, en consonancia con los postulados del artículo 68 de la Ley 1682 y del el inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, la competencia para prestar el servicio de alumbrado público por parte de las entidades territoriales, tiene carácter potestativo y no imperativo.

Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Caldas, al establecer como carga de la Nación proporcionar alumbrado público en el tramo de la vía nacional objeto de análisis en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, atendió a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al concluir que las normas jurídicas referidas supra, no tienen el carácter imperativo que la parte actora quiere atribuirle a dichas disposiciones normativas para asignarle al Municipio de Manizales la carga de suministrar el alumbrado público al corredor vial de la Autopista del Café. De esta manera, la Sala concluye que la autoridad judicial demanda no incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma jurídica contenida en el artículo 68 de la Ley 1682, puesto que se advierte que el Tribunal Administrativo de Caldas realizó un análisis racional de los postulados contenidos en la referida norma.Asimismo, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas no realizó una interpretación irrazonable del inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, toda vez que aplicó correctamente los enunciados contenidos en la norma jurídica que no establece un mandato de imperativo para los entes territoriales de prestar el servicio de alumbrado público en tramos viales clasificados en el orden nacional (…) La parte actora indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial demandada incurrió en una violación directa de la Constitución, no obstante, no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaran que el juez vulneró sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o ii) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03960-00(AC) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Temas: Defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas/alcance Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas/alcance Violación directa de la Constitución/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI contra el Tribunal Administrativo de Caldas porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 22 de mayo de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 170013333002201800377-02, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La parte actora, a través de apoderado[1], presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 22 de mayo de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 170013333002201800377-02, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Enrique Arbeláez Mutis demandó, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, al Instituto de Valorización de Manizales – INVAMA, con el fin de que “[…] se instale las luminarias necesarias para un buen servicio de iluminación en todo el recorrido mencionado de unos 16 kilómetros comprendidos entre Estación Uribe y peaje Las Pavas.

Se proceda al mantenimiento de las mismas, que la instalación y mantenimiento de las luminarias tengan la potencia precisa para un efectivo servicio […]”, puesto que, consideró vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a los servicios públicos efectivos y oportunos y a la moralidad administrativa.

Sentencia proferida el 5 de diciembre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 17001 33 33 002 2018 00377 00 4. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones de falta de legitimación por pasiva alegadas por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y la sociedad AUTOPISTAS DEL CAFÉ SA; de inexistencia de pruebas sobre los hechos que constituyen presunta vulneración formulada por el INVIMA y de falta de competencia para el municipio de Manizales para la prestación del servicio público de alumbrado en la doble calzada, propuesta por el MUNICIPIO DE MANIZALES.

En consecuencia, NEGAR las pretensiones del presente medio de control.

SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA al dr SOCRÁTES FERNANDO CASTILLO CAICEDO, con T.P. 214.995 C.S.J. para actuar en representación de la ANI según poder a folio 430.

TERCERO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Despacho, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo. EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema SIGLO XXI. […]”. 4.1.

El Juez Segundo Administrativo del Circuito de Manizales señaló que la vía La Uribe – Las Pavas, de acuerdo con el plano de la zona rural de Manizales adoptado en el Plan de Ordenamiento Territorial mediante Acuerdo núm. 958 de 2 de agosto de 2017[2] y la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[3], está clasificada como Vía Nacional. En ese sentido, determinó que el tramo de vía objeto del medio de control de protección de derechos colectivos está legalmente a cargo de la nación a través de la Agencia Nacional de Infraestructura, y entregada en concesión para efectos de su rehabilitación y construcción, de Autopistas del Café, con lo que concluyó que la obligación de iluminar la vía La Uribe – Las Pavas estaba a cargo de la Nación. 4.2.

Concluyó entonces que el Municipio de Manizales no estaba en la obligación de proveer la iluminación de la vía La Uribe – Las Pavas, puesto que no es entendida como una vía del Municipio. Asimismo, consideró que las obligaciones del contrato no comprenden la obligación de proveer de iluminación pública a la mencionada vía y por ende no está obligado a hacer ningún tipo de acción para ello. 4.3.

Precisó que el alcance del contrato de concesión tuvo que ver con los estudios, diseños y ejecución de obras para la rehabilitación y construcción de la vía, pero no hacía parte del contrato la obligación de iluminarla a través de un servicio de alumbrado público. A tal conclusión arribó luego de analizar el artículo 2 del Decreto núm. 2424 de 18 de julio de 2006[4], compilado en el Decreto núm. 1073 de 26 de mayo de 2015[5] según el cual “[…] se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito. […]”.

En ese sentido señaló que, de conformidad con lo previsto en el Decreto núm. 943 de 30 de mayo de 2018[6] “[…] Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013 […]”. 4.4.

En consecuencia, estableció, con fundamento en los testimonios recibidos de los expertos, que el concepto de infraestructura, desde el punto de vista técnico, no se refiere a las obras luminarias, lo que le permitió descartar las obligaciones del contrato de concesión relativas a que la construcción y rehabilitación de la vía implique la iluminación a través de un servicio de alumbrado público.

De manera que, consideró que desde el punto de vista legal, contractual y técnico que ni la Agencia Nacional de Infraestructura ni el concesionario Autopistas del Café S.A. tenían la obligación de proveer la iluminación de la vía referida. 4.5. Finalmente sostuvo que el servicio de alumbrado público de las vías nacionales, por parte de los municipios es “[…] i) de un lado, potestativo de estos entes, y ii) en caso de contar con las condiciones técnicas y económicas para hacerlo, deben tener la autorización del titular de la vía. El carácter potestativo consagrado en esta norma se entiende desde un punto de vista material en el sentido que los municipios no son responsables sino de las vías de orden municipal […]”, con lo que concluyó que la iluminación de la vía La Uribe – Las Pavas no está dentro de las obligaciones del ente territorial. 5.

Inconforme con la decisión, el actor impugnó la decisión. Sentencia proferida el 22 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 17001 33 33 002 2018 00377 02 6. La parte resolutiva de la mencionada decisión dispuso textualmente lo siguiente: “[…] REVÓCASE la sentencia emanada del Juzgado 2o Administrativo de Manizales datada cinco (5) de diciembre de 2019, con la cual denegaron las pretensiones de la parte actora;

En su lugar, DECLARASE la violación del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, previsto en el literal j) del artículo 4o de la Ley 472 de 1998, dentro del proceso de acción popular promovido por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra el Instituto de Valorización de Manizales y la vinculación del Municipio de Manizales, el INVIAS, AUTOPISTAS DEL CAFÉ y la ANI.

DECLÁRASE la ilegitimidad en la causa por pasiva del INVAMA, de la empresa AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A, del INVIAS y del MUNICIPIO DE MANIZALES. ORDÉNASE a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “ANI”, para que en un plazo de seis (6) meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, proceda al restablecimiento del servicio de alumbrado público en la “Autopista del Café”, incluido su mantenimiento y complementación de las lámparas o luminarias que sean necesarias, en el trayecto comprendido entre la Estación Uribe y Las Pavas en el municipio de Manizales.

La ANI podrá celebrar convenio con el municipio de Manizales con la misma finalidad (art. 68 Ley 1682/13), y en caso efectivo, deberá suscribirse dentro del mismo lapso indicado, y ejecutarse en los seis (6) meses siguientes a su suscripción. DESÍGNASE un comité de verificación de cumplimiento del fallo, el cual estará conformado por el Magistrado Sustanciador, el demandante, un delegado de la ANI, el señor Personero de Manizales y un delegado de la Defensoría del Pueblo, quienes presentarán informes bimestrales al Magistrado Ponente, sobre el cumplimiento de esta sentencia, sin perjuicio de la competencia de esta Sala para adoptar las medidas que sean necesarias para la ejecución de aquella.

EXPÍDASE copia de la sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. EJECUTORIADO este fallo, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones que sean del caso en el Programa Justicia Siglo XXI. […]”. 6.1. La autoridad judicial reconoció la existencia del daño ocasionado a los habitantes y transeúntes de la vía La Uribe – el peaje Las Pavas al no contar con el servicio de alumbrado público, el cual se constituye en una obligación del Estado de proporcionarlo. 6.2.

Señaló que la Constitución Política de 1991 reconoce que la organización política es descentralizada con completa autonomía a favor de las entidades territoriales y que esta descentralización territorial le permite a determinadas entidades ejercer sus funciones legales de acuerdo a unos parámetros de independencia y autonomía de carácter administrativa y económica, permitiendo que dichas entidades puedan tomar decisiones en favor de sus territorios sin necesitar autorización del poder central.

Esta facultad debe ceñirse a los preceptos constitucionales y legales que recaigan sobre esta, por lo que en ningún momento podrá desconocer los mandatos constitucionales so pretexto del interés particular de una población. 6.3. Adujo que, si bien el artículo 1º.[7] del Decreto núm. 943 de 30 de mayo de 2018[8] excluye del alumbrado público municipal o distrital una vía construida por la Nación que pasa por los predios rurales, lo que evidencia la existencia de tensiones permanentes entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial, para resolverlos, debe darse aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, a partir de los cuales no puede admitirse que las entidades territoriales aleguen autonomía y asignen competencias para sustraerse de sus responsabilidades, puesto que con ello generan un perjuicio para los habitantes del país y que no es constitucionalmente admisible que haya discriminación en la protección de la seguridad de personas y vehículos, por el solo hecho de tratarse de vías locales, municipales y distritales, y no en las zonas rurales que resultan afectadas con vías nacionales. 6.4.

En ese sentido afirmó que las carreteras construidas por los Departamentos y la Nación atraviesan las áreas rurales de las municipalidades y que, ese es el caso de la Autopista del Café que cubre zonas rurales de Manizales, Chinchiná, Santa Rosa, Dosquebradas y Pereira, para aludir sólo a los Departamentos de Caldas y Risaralda. 6.5. Sostuvo que la Autopista del Café es una vía nacional a cargo del INVIAS, hoy de la ANI, y que por el nivel al cual pertenece, no puede convertirse en justificación para la privación del servicio de alumbrado público en las zonas rurales que en forma serpenteante las afecta, por demás, ya establecido el servicio por medio del permiso provisional que el INVÍAS le otorgó al municipio de Manizales en el 2002, servicio que se está prestando de manera insuficiente y defectuosa generando un desequilibrio en el desarrollo de los principios promulgados por la ley y la Corte Constitucional y desconociendo el derecho que tienen los lugareños, “[…] debiéndose velar por su seguridad y tranquilidad, no solo la derivada de la accidentalidad, sino también de violencia que puede suscitarse en lugares que resultan despoblados y carentes de iluminación, sobre todo en horas nocturnas, y comprometiendo la seguridad de transeúntes, campesinos o no, o viajeros, y con ello, la vida y sus bienes […]”. 6.6.

Recordó que el actor popular buscaba que se instalaran luminarias y se le dieran mantenimiento a las existentes ubicadas a lo largo de los 16 kilómetros que comprende el tramo de vía entre la ‘Estación Uribe’ y el Peaje ‘Las Pavas’, trayecto todo que corresponde a zona suburbana y rural de Manizales y que, de conformidad con el Plano de División Territorial Rural del Municipio de Manizales, está clasificada como una vía de orden nacional. 6.7.

Precisó que, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[9] según el cual: “[…] Los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial[…]” se vulneró de la prerrogativa de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea efectiva y oportuna se configuró en la medida que se desatendió que la iluminación de las vías no están a cargo del municipio pero sí es responsabilidad de la Nación a través de la ANI. 6.8.

En ese sentido, señaló que al ser una vía nacional, le corresponde a la Nación mediante la Agencia Nacional de Infraestructura garantizar el servicio de alumbrado público, no obstante, reconoció la posibilidad de que el Municipio de Manizales, con base en el principio de concurrencia, pueda participar en la prestación efectiva del servicio de alumbrado público en dicha vía. La solicitud de tutela Pretensiones 7.

La parte actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Primera. – Declarar que, con la sentencia No. 066 del veintidós (22) de mayo de 2020, la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas vulneró a la Agencia Nacional de Infraestructura los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, entre otros.

Segunda. - Amparar a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI- los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de legalidad, a la igualdad en la aplicación de la ley y a la prestación debida de la administración de justicia vulnerados por la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de acción popular No. 17001-33-33-002-2018-00377-02.

Tercera. – Dejar sin efectos la sentencia No. 066 del veintidós (22) de mayo de 2020 dictada por la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de acción popular No. 17001-33-33-002-2018-00377-02. Cuarta. - Ordenar a la Sala Cuarta Oral de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas proferir una nueva decisión con estricta sujeción a las normas aplicables al caso concreto. […]”. 7.1.

Señaló que la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en violación directa del artículo 230 de la Constitución Política de 1991, en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 68 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[10] y por interpretación irrazonable del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018[11]. 7.2.

Afirmó que el artículo 2°. de la Ley 1682 precisa que: “[…] La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos. […]” por lo que, en consecuencia, el sistema de alumbrado público no hace parte de la infraestructura de transporte, no obstante, en el artículo 68 de la referida ley, se autorizó a los municipios y distritos para que puedan proveer de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural y que no están a su cargo, con lo que, a su juicio, resulta evidente que el legislador otorgó a los municipios la competencia para proveer de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales que no están a su cargo y que se encuentran dentro de su perímetro urbano y rural, para garantizar a la población que usa la infraestructura de transporte su seguridad y mejorar el nivel de servicio en el uso de esta. 7.3.

Precisó que la aplicación de la referida norma jurídica está vigente en los casos de alumbrado público que tienda a garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte concesionada, por remisión del Decreto núm. 943 de 30 de mayo de 2018[12], el que, en su artículo 1º., se informa que la iluminación de carreteras está a cargo del municipio o distrito que presten este servicio en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural.

En ese sentido, afirmó que al municipio le correspondía proveer de alumbrado público el corredor vial nacional que se encuentra dentro de su perímetro urbano y rural, aunque no esté a su cargo; no obstante, a su juicio, se hizo uso de algunos principios constitucionales que le permitieron forzadamente imputar a la ANI responsabilidad en la prestación del servicio de alumbrado público, desconociendo la literalidad de la norma aplicable al caso. 7.4.

Sostuvo que el legislador dotó a los municipios de las herramientas jurídicas para llevar a cabo dicho propósito, pues, en el artículo 4°. del Decreto supra, obligó a los municipios a incluir en rubros presupuestales los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y que, en los artículos 6°. y 7°., los autorizó para que contrataran con terceros la prestación del servicio, es decir, para que contrataran el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público.

Actuación 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 10 de septiembre de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y, iii) vinculó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, al Municipio de Manizales, al Instituto de Valorización de Manizales, al Instituto Nacional de Vías, a Autopistas del Café S.A., a la Personería Municipal de Manizales, a la Defensoría del Pueblo y al señor Enrique Arbeláez Mutis, a quienes concedió el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre el particular Intervenciones de la parte demandada y de las partes vinculadas 9.

El Tribunal Administrativo de Caldas solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela por cuanto la decisión contenida en la sentencia objeto de reproche se ajustó a las normas constitucionales y legales, puesto que adoptó una decisión en consonancia con lo previsto en el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013, en el sentido de que el suministro de energía eléctrica a las vías nacionales y departamentales es potestativo de dichas entidades territoriales en tanto que, para prestar el servicio debe contar con la autorización de la entidad propietaria del corredor vial.

Insistió que las normas alegadas como desconocidas, no tienen el carácter imperativo que el actor quiere atribuirle. 10. La Alcaldía de Manizales solicitó la desvinculación de esa entidad territorial del presente trámite de tutela por considerar que en la providencia cuestionada se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Manizales. 11.

Autopistas del Café S.A. solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se ordene su desvinculación del presente trámite de tutela. 12. El Instituto de Valorización de Manizales – INVAMA solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por cuanto, a su juicio, lo que se pretende con ella es que se dé trámite de una tercera instancia. 13.

La Personería de Manizales solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad y, en consecuencia, se ordene su desvinculación del presente trámite de tutela. 14. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, la Defensoría del Pueblo y el señor Enrique Arbeláez Mutis guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 17. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 18.

Visto el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 19. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T- 1001 de 30 de noviembre de 2006[13], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[14]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 20. La Sala advierte que el Municipio de Manizales, Autopistas del Café S.A. y la Personería Municipal de Manizales solicitaron que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. 21.

Al respecto, es preciso indicar que la parte actora presentó la acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos cuya parte demandada se integró, entre otros, por el Municipio de Manizales, Autopistas del Café S.A. y la Personería Municipal de Manizales. 22.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que el Municipio de Manizales, Autopistas del Café S.A. y la Personería Municipal de Manizales, están legitimados en la causa por pasiva por ser unas de las autoridades demandadas en el trámite del proceso objeto de reproche y a quienes, eventualmente, correspondería realizar acciones encaminadas a la protección de los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 23.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegadas. Problemas jurídicos 24. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Caldas, al proferir la sentencia de 22 de mayo de 2020 dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 170013333002201800377-02, incurrió en violación directa del artículo 230 de la Constitución Política de 1991, en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 68 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[15] y por interpretación irrazonable del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018[16]; lo que trajo como consecuencia que se le ordenara restablecer el servicio de alumbrado público en la Autopista del Café. 25.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma jurídica; v) el defecto sustantivo por interpretación irrazonable de la norma jurídica; vi) la causal de violación directa de la Constitución; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; ix) análisis del caso concreto, y finalmente las x) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 26. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[17], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, se consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera – que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 27. Esta Sección[18] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 28.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 29.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[19]. 30.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 31. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[20] que encaje en dichos parámetros. 32.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 33.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[21]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 34. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 35.

En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que: 35.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 35.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra y, además, ii) la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por interpretación irrazonable de la norma jurídica y por falta de aplicación de la norma jurídica y en la causal de violación directa de la Constitución Política. 35.3.

Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[22], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 35.4.

Cumplió con el principio de inmediatez. La Sala evidencia que dentro del expediente está acreditado que: i) la providencia objeto de la acción de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 22 de mayo de 2020 y se notificó por estado el 27 de mayo de 2020; y ii) que la parte actora interpuso la acción de tutela el 4 de septiembre de 2020, esto es, dentro de un plazo que la Sala considera razonable. 35.5.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados; 35.6. En la acción de tutela no se alega un defecto procedimental, por lo que no es necesario determinar la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; 35.7.

La parte actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 35.8. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma jurídica 36. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[23].

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[24] o porque ha sido derogada[25], es inexistente[26], inexequible[27] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[28]. b. No se hace una interpretación razonable de la norma[29]. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[30]. d. La disposición aplicada es regresiva[31] o contraria a la Constitución[32]. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[33]. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[34]. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

(Subrayado por la Sala). 37. En ese orden de ideas, uno de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por no haber aplicado la norma jurídica que servía como fundamento para el sentido de la decisión judicial. 38. Respecto del defecto sustantivo, la Corte Constitucional[35], ha precisado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica” (Destacado de la Sala)[36].

Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de una norma jurídica 39. Como se puede evidenciar otro de los defectos sustantivos en que puede incurrir un juez es la interpretación irrazonable de la norma jurídica aplicable al caso concreto que se realiza de manera arbitraria vulnerando los postulados constitucionales y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 40.

Frente al alcance de la interpretación irrazonable de las normas jurídicas la Corte Constitucional ha dicho: “[…] Sobre la última hipótesis, relativa a la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas, la Corte ha dicho que se trata de la causal de procedencia de la tutela por defecto sustantivo más restringida. Esto tiene que ver con que la interpretación de la ley sea un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, protegen a los jueces de injerencias indebidas en su labor de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios auxiliares de la actividad judicial: la equidad, la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del derecho.[37] La preeminencia de esos principios de autonomía e independencia judicial cobra sentido ante la complejidad propia del proceso de aplicación del derecho.

Dado que tal actividad exige la participación activa de la autoridad judicial en la interpretación del ordenamiento jurídico, es lógico que existan diversas posiciones sobre la norma jurídica aplicable a determinada situación de hecho y sobre las consecuencias que se derivan de ella.[38] La independencia y la autonomía que se reconoce a los jueces a la hora de interpretar la legalidad infraconstitucional no son, sin embargo, absolutas[39].

El carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y la garantía de acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.) exigen que todos los poderes y autoridades públicas adopten decisiones acordes a los cánones superiores[40] y justifican, además, la intervención del juez constitucional, cuando los preceptos de la norma superior sean amenazados o menoscabados por cuenta de una interpretación judicial abiertamente irrazonable. 17.

El hecho de que las autoridades judiciales estén sometidas a las restricciones derivadas del diseño constitucional adoptado por la Carta de 1991 supone, entonces, que su labor interpretativa encuentre como límite infranqueable el principio de legalidad, entendido en su acepción amplia, es decir, como un precepto que alude a la totalidad de las fuentes del derecho, en cuya cúspide se encuentra la Constitución como norma superior que aspira a otorgarle unidad y coherencia al ordenamiento jurídico.[41] Bajo tales supuestos, esta Corporación ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable en al menos dos circunstancias: i) cuando le otorga a una disposición jurídica un sentido y alcance que no tiene, es decir, que la interpreta de forma contraevidente, o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados. 18.

La interpretación contraevidente como causa generadora del defecto sustantivo por interpretación irrazonable se presenta cuando el juez deriva interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso, en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, el defecto sustantivo no se presenta ante cualquier discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino, solamente, cuando la misma es manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una desviación notoria del derecho.

En palabras de la Corte, las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”.[42][…]”[43] Violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 41. En lo que respecta al cargo por violación directa de la Constitución, se tiene que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[44], este se predica por: i) haber efectuado una interpretación de las normas jurídicas contraria a la Constitución Política; ii) que en la solución del caso se haya dejado de interpretar y aplicar una disposición legal, de conformidad con el precedente constitucional y iii) cuando la autoridad judicial desconoce los postulados de la Carta Política de 1991.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 42. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 43.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional[45] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 44. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 45. Atendiendo a que, la Corte Constitucional[46] ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso en concreto 46. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 47. En consecuencia, la Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la parte actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis 48. Dentro del expediente que contiene el amparo se encuentra el expediente remitido en medio magnético del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 170013333002201800377-02. Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 68 de la Ley 1682 y análisis del presunto defecto sustantivo por interpretación irrazonable del inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018[47] 49.

La parte actora indicó en su escrito de tutela, que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 68 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013[48] y la interpretación irrazonable del artículo 1º. Decreto 943 de 30 de mayo de 2018. 50. A su juicio, el artículo 68 de la Ley 1682, autorizó a los municipios y distritos para que puedan proveer de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural y que no están a su cargo, con lo que consideró evidente que el legislador otorgó a los municipios la competencia para proveer de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales que no están a su cargo y que se encuentran dentro de su perímetro urbano y rural. 51.

La norma jurídica de la Ley 1682 que se alega fue inaplicada por la autoridad judicial accionada, establece: “[…]

ARTÍCULO 68. Los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial. […]”.

(Resalta la Sala). 52. Ahora bien, la norma jurídica contenida en el artículo 1º. Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, de la que se reprocha una interpretación irrazonable, establece: “[…]

ARTÍCULO 1. Modifíquese las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así: ‘Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad· al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.

El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique.

PARÁGRAFO. No se considera servicio de alumbrado público la semaforización, los relojes digitales y la iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos de uso residencial, comercial, industrial o mixto, sometidos al régimen de propiedad horizontal, la cual estará a cargo de la copropiedad.

Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.

(Resalta la Sala). 53. La decisión contenida en la sentencia proferida el 22 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas se fundamentó en que el suministro de energía eléctrica en las vías nacionales y departamentales es potestativo de las entidades territoriales. Esto señaló: “[…] En sentir de la Sala, en tratándose de manera específica de la ‘Autopista del Café’, vía nacional a cargo antes del INVIAS, hoy de la ANI, no puede convertirse, por el nivel al cual pertenece, en justificación para la privación del servicio de alumbrado público en las zonas rurales que en forma serpenteante las afecta, por demás, ya establecido el servicio por medio del permiso provisional que el INVÍAS le otorgó al municipio de Manizales en el 2002, como ya se ha dado cuenta, pero que, como está probado, funciona de manera insuficiente o defectuosa, para de esta manera establecer un desequilibrio entre las comunidades al no observarse los principios largamente desarrollados por la ley y la Corte Constitucional como se ha dado cuenta en esta providencia; el hecho que se trate, se itera, de un carreteable nacional que se introdujo por predios rústicos de Manizales, y que por aquel solo hecho (vía nacional), no puede desconocerse el derecho que tienen los lugareños, ora como peatones, o ya por utilizar transporte vehicular en esa importante vía, debiéndose velar por su seguridad y tranquilidad, no solo la derivada de la accidentalidad, sino también de violencia que puede suscitarse en lugares que resultan despoblados y carentes de iluminación, sobre todo en horas nocturnas, y comprometiendo la seguridad de transeúntes, campesinos o no, o viajeros, y con ello, la vida y sus bienes. […] Bajo este temperamento, para esta Sala, no le asiste razón a la señora jueza de primer grado al no permitir el goce del servicio de alumbrado público en el tramo de la vía concesionada, pues al ser una vía nacional, corresponde hacerlo a la Nación, el que se facilita ante la existencia de una infraestructura instalada casi en su totalidad, por la autorización provisional que se dio al municipio en el año 2002; pero que tampoco se hace dable desdeñar la posibilidad de que el municipio de Manizales, con base en el contexto del principio de CONCURRENCIA pueda participar en la prestación efectiva de ese servicio y se logre su restablecimiento en los 16 kilómetros de la Autopista del Café materia de litigio.

En síntesis, corresponderá a la NACIÓN, a través de la ANI, establecer el servicio de alumbrado público en el trayecto mencionado, lo que deberá hacer dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, pero podrá suscribir convenio con el municipio de Manizales conforme lo indica el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.

De darse esta segunda hipótesis, el convenio se celebrará dentro de aquel plazo, y se ejecutará dentro de los seis (6) meses siguientes a su perfeccionamiento. […]”. (Resalta la Sala). 54. En efecto, de la lectura del artículo 68 de la Ley 1682, se puede establecer que el legislador previó la posibilidad de que los municipios y distritos provean de infraestructura de alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, de cuya lectura no se puede concluir un mandato imperativo a cargo de las entidades territoriales, sino que, se trata de una facultad, ello aunado a que la norma jurídica hace referencia a la necesidad de que el titular del respectivo corredor vial, autorice previamente a los municipios o distritos para que realicen dicha actividad. 55.

En consecuencia, de conformidad con la norma citada supra, la prestación del servicio de alumbrado público en corredores viales del orden nacional que se encuentren dentro del perímetro urbano o rural de los municipios o distritos, es potestativa de dichos entes territoriales, es decir, no tiene el carácter imperativo que el actor pretende atribuirle, en relación con las competencias de la entidad territorial. 56.

Ahora bien, la autoridad judicial demandada reconoció que el inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto núm. 943 de 30 de mayo de 2018, señala que la iluminación de carreteras esta a cargo del municipio o distrito que prestara este servicio en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, lo que, a su juicio evidenciaba la existencia de tensiones permanentes entre los principios del Estado unitario y la autonomía territorial, pero consideró que, para resolverlos, debía darse aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, a partir de los cuales afirmó que no podía admitirse que las entidades territoriales alegaran autonomía y competencia para sustraerse de sus responsabilidades, puesto que con ello generaban un perjuicio para los habitantes. 57.

En efecto, la Sala encuentra que, de conformidad con la norma referida se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos entes que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, sin embargo, la norma reiteró la fórmula según la cual, este servicio debe realizarse “[…] previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013 […]”, es decir, la norma no desconoce que es carga de la Nación proporcionar alumbrado público en dichos corredores viales, pero habilita a las entidades territoriales que así lo desean a prestar tal servicio, pero para que las municipios o distritos puedan hacerlo, deben contar previamente con autorización de la Nación. 58.

Esta Sala debe precisar que una vez reconocido que el tramo vial La Uribe – el peaje Las Pavas, que cubre zonas rurales de Manizales, Chinchiná, Santa Rosa, Dosquebradas y Pereira, de conformidad con el Plano de División Territorial Rural del Municipio de Manizales, está clasificada como una vía de orden nacional, correspondía concluir que era una responsabilidad a cargo de la Nación, proporcionar alumbrado público, en tanto que, en consonancia con los postulados del artículo 68 de la Ley 1682 y del el inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018[49], la competencia para prestar el servicio de alumbrado público por parte de las entidades territoriales, tiene carácter potestativo y no imperativo. 59.

De esta manera, la Sala concluye que la autoridad judicial demanda no incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma jurídica contenida en el artículo 68 de la Ley 1682, puesto que se advierte que el Tribunal Administrativo de Caldas realizó un análisis racional de los postulados contenidos en la referida norma. 61.

Asimismo, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas no realizó una interpretación irrazonable del inciso 2º. del parágrafo del artículo 1º. del Decreto 943 de 30 de mayo de 2018, toda vez que aplicó correctamente los enunciados contenidos en la norma jurídica que no establece un mandato de imperativo para los entes territoriales de prestar el servicio de alumbrado público en tramos viales clasificados en el orden nacional. 62.

Resulta necesario recordar que, según la reciente jurisprudencia constitucional, no cualquier interpretación o aplicación de la norma puede configurar el defecto sustantivo, pues este error debe ser arbitrario y caprichoso, y ello tiene origen en la premisa según la cual “[…] el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, ‘pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales’[…]”.[50] En consecuencia, no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora de los derechos fundamentales, en tanto que, para la configuración del aludido defecto, la interpretación otorgada a la norma jurídica debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 63.

Además, la Corte ha dicho que se trata de una de las causales más restringidas, dado que la interpretación de la ley es un escenario en el que se evidencian con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que dentro del marco del Estado Social de Derecho se busca proteger al operador judicial de injerencias indebidas en su rol de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico.

Análisis de la causal por violación directa de la Constitución 64. La parte actora indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial demandada incurrió en una violación directa de la Constitución, no obstante, no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaran que el juez vulneró sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o ii) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. 65.

Esta Sección debe reiterar[51] que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[52], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[53], el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto.

Conclusiones de la Sala 66. En suma, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en i) defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas o por interpretación irrazonable de normas jurídicas ni en la ii) causal de violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión y, en consecuencia, la Sala denegará el amparo solicitado por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Manizales, Autopistas del Café S.A. y la Personería Municipal de Manizales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folio 11 del documento denominado “ED - ANEXOS-4-ANEXO 1.pdf”.

Archivo en medio magnético. [2] “Por el cual se adopta la revisión ordinaria de contenidos de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Manizales”. [3] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. [4] “por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público.” [5] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”. [6] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público”. [7] “[…]

Tampoco se considera servicio de alumbrado público la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, pese a que las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a dichas actividades, de conformidad con el parágrafo del artículo 350 de la Ley 1819 de 2016.’ […]". [8] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público”. [9] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”. [10] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.”. [11] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [12] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [13] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [14] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por las sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [15] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.”. [16] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [19]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 2009, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [20] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [22] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [23] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T- 657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [24]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [25]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [26]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [27]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [28]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [29]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [30]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. [31]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [32]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [33]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [34]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. [35] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [36] Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras [37] Constitución Política, Artículo 230. [38] La Corte ha distinguido entre las disposiciones jurídicas (texto legal o enunciado normativo) y el producto de su interpretación (norma jurídica o contenido normativo) y, sobre la base de esa distinción, ha entendido que una misma disposición puede contener diversas normas jurídicas y que una misma norma jurídica puede estar contenida, a su vez, en diversas disposiciones.

(Corte Constitucional, Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [39] Corte Constitucional, Sentencias T-1031 de 27 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1001 de 18 de septiembre de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [40] Cfr. Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática). [41] Al respecto, esta Corporación en sentencia C-1026 de 26 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett indicó que “Si los jueces, por una parte, son los encargados de hacer efectivos los derechos y libertades individuales, y por otra, son los que realizan la labor de aplicación del derecho positivo a la realidad social, entonces puede afirmarse que, respecto de ellos, el principio de legalidad cobra una dimensión hermenéutica de gran importancia, en la medida en que durante el desarrollo cabal de sus funciones deben realizar varios ejercicios interpretativos, tanto de la ley, como de las circunstancias fácticas sobre las cuales habrán de decidir.

Ahora, es claro que a partir del tránsito constitucional de 1991, con el reconocimiento (en el artículo 4 Superior) del valor normativo intrínseco de la Carta, esa labor de interpretación se debe conducir según los cauces que ha trazado la doctrina constitucional, especialmente en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales; en efecto, sólo en la medida en que la labor hermenéutica del juez se ajuste a los dictados constitucionales, puede afirmarse que respeta el principio de legalidad”. [42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1045 de 24 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [43] Corte Constitucional, Sentencia T-629 de 2 de octubre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [44] Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. [45] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [46] Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto [47] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [48] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias.”. [49] “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público" [50] Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017, M.P., Antonio José Lizarazo Ocampo [51] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia de 11 de abril de 2018 con ponencia del magistrado Hernando Sánchez Sánchez. [52] Sobre el principio de informalidad, ver Auto A165 de 2011 de la Corte Constitucional. [53] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.