08001-23-33-000-2020-00441-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA Como requisito de procedibilidad, la reclamación previa contemplada en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997 constituye el marco que permite determinar la obligación presuntamente incumplida, por lo cual debe ser concreta frente a las normas cuya eficacia busca el actor.

Al estar claro que las solicitudes no señalaron específicamente las disposiciones de la Ley 1310 de 2009 que aspiraba fueran reglamentadas por el Gobierno Nacional, concluye la Sala que no fue agotada la renuencia en la medida en que no basta la invocación genérica del artículo 15, como ocurrió con las peticiones de julio del año en curso que formuló el actor.

Excepcionalmente, la Ley 393 de 1997 estableció que podrá prescindirse de esta exigencia cuando el hecho de cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, lo cual no fue sustentado por el actor en la demanda como lo exige la norma. En consecuencia, la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico será revocada y, en su lugar, se rechazará la demanda, que es lo procedente cuando no sea acreditado el requisito de procedibilidad de la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2020-00441-01(ACU) Actor: JOSÉ ANTONIO NÁJERA TORRES Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE TRANSPORTE Tema: Revoca negativa para, en su lugar, rechazar por renuencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 3 de septiembre de 2020, por medio de la cual la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones del presente medio de control. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor José Antonio Nájera Torres[1] demandó a la Presidencia de la República y al Ministerio de Transporte con la finalidad de obtener el acatamiento del artículo 15 de la Ley 1310 de 2009[2] y, en consecuencia, se ordene reglamentar y poner en funcionamiento la mencionada ley. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1.

El Congreso de la República expidió la Ley 1310 de 2009, la cual en su artículo 15 dispuso: “DISPOSICIONES FINALES. El Gobierno Nacional dentro de los noventa (90) días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, expedirá la reglamentación que permita la puesta en funcionamiento de esta ley.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Comisión Nacional del Servicio Civil podrá hacer las modificaciones necesarias a la Convocatoria 001 de 2005 con base en la presente ley”. 1.2.2. El demandante aludió que pese a que mediante Decreto 2885 de 11 de diciembre de 2013, el Ministerio de Transporte reglamentó lo referente al artículo 14 de la referida ley, que hace referencia a los uniformes que deben portar los agentes de tránsito, no lo ha hecho con relación al artículo 15, que ordena la reglamentación y puesta en funcionamiento de la Ley 1310 de 2009. 1.2.3.

Inconforme con lo anterior y con el objeto de agotar el requisito de procedibilidad de la renuencia, por medio de escritos radicados el 1 de julio de 2020, ante la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte, solicitó el cumplimiento del artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, entre otras peticiones. 1.2.4. El 12 de julio de 2020 recibió comunicación de la Presidencia de la República, en la cual le informaron que su solicitud fue remitida al Ministerio de Transporte, por ser esa la cartera competente. 1.2.5.

El 30 de julio de 2020, reiteró la solicitud de cumplimiento mencionada al Ministerio de Transporte, sin recibir respuesta. 1.2.6. El accionante manifestó que el artículo 3º de la Ley 1310 de 2009, estableció que la actividad de agente de tránsito y transporte es una profesión, y los integrantes del Sindicato de Agentes Profesionales de Tránsito (SINTRAMETROPOBA), del cual es vicepresidente, cuentan con la respectiva formación académica, técnica e integral.

Señaló que desde el año 2004, laboraron en la ciudad de Barranquilla e indicó que tienen más de 10 años de experiencia y cumplen “con los requisitos ordenados en (sic) Parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 769 de 2002, y en la Resolución No. 4548 de noviembre 01 de 2013, del Ministerio de Transporte”, por lo que cuentan con formación técnica en materia de tránsito “para integrar el cuerpo de agente de tránsito”, razón por la cual es de vital interés por parte de los agentes profesionales de tránsito y transportes, la reglamentación y puesta en funcionamiento de la Ley 1310 de 2009, ordenada en su artículo 15. 1.3.

Pretensiones En el escrito de demanda, después de citar todo el cuerpo normativo de la Ley 1310 de 2009, solicitó: «[…] que se ordene a La Presidencia de la República de Colombia, y Ministerio de Transportes, Representada por el señor Presidente Dr. IVÁN DUQUE MÁRQUEZ y la Ministra Dra. Ángela María Orozco Gómez, o quienes hagan sus veces, el cumplimiento de lo establecido en el Artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, que dice;

“Artículo 15. Disposiciones finales. El Gobierno Nacional dentro de los noventa (90) días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, expedirá la reglamentación que permita la puesta en funcionamiento de esta ley”. 2. Que se reglamente y ponga en Funcionamiento el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes de tránsito y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los organismos de tránsito y transporte. 3.

Que se determine con toda claridad, lo señalado en el “Artículo 3°. Profesionalismo. La actividad de Agente de Tránsito y Transporte es una profesión y como tal deberán recibir una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral, física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario.” 4.

Que se ordene a la autoridad de control competente, adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, de los Alcalde (sic) o Gobernadores que no pongan en Funcionamiento el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito. 5. Que se cree la Comisión de Tránsito y Participación Ciudadana.

La Comisión de Tránsito de las Entidades Territoriales y Participación Ciudadana, estará integrada por: 1. El Alcalde o Gobernador, en cada nivel territorial o su delegado. 2. Un miembro del Consejo Territorial de Planeación. 3. Un delegado del Sindicato de Empleados de Tránsito y Transporte. 4. Un representante de las Juntas de Acción Comunal. 5.

Un representante de las Empresas del Transporte. 6. Un representante de los Agentes de Tránsito. 7. Un delegado del Consejo Municipal o Asamblea Departamental, de acuerdo al ente territorial al cual esté adscrito el organismo de tránsito. […]”. 1.4. Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto del 10 de agosto de 2020, el Ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió el medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia del trámite constitucional al Presidente de la República y al Ministro de Transporte. 1.5.

Informes 1. La Presidencia de la República, por medio de la Secretaría Jurídica, solicitó que, se declare improcedente la acción, por falta de agotamiento del requisito de renuencia, pues no es la autoridad competente para darle cumplimiento a lo pretendido. Manifestó que la renuencia deberá verificarse con relación a la autoridad que tenga la competencia en la materia objeto de litigio, y no frente a la que, en criterio del accionante, deba atender su solicitud.

En este caso, informó que la petición del actor fue remitida por competencia del Ministerio de Transporte. Aludió que el Presidente de la República no actúa en nombre y representación legal ni judicial de ninguna entidad, ya que para esos efectos no es la autoridad de mayor jerarquía de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional a que se refiere el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Subrayó que la vinculación del primer mandatario al proceso no tiene razón de ser porque carece de competencia para cumplir con alguna orden en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, pues cuando es necesario expedir un decreto para reglamentar una ley, como en este caso, debe ser elaborado por el ministerio competente sobre la materia y así el deber de expedición surge en la competencia de los ministerios y departamentos administrativos que deben atender la obligación. Por lo tanto, pidió la desvinculación de este trámite, por falta de legitimación en la causa por pasiva y manifestó coadyuvar la contestación del citado ministerio. 2.

El Ministerio de Transporte informó que, por medio de oficio Radicado MT No: 20204260460761 del 14 de agosto de 2020, dio respuesta a las peticiones que presentó el actor el 1º y 30 de julio de 2020, señaló que esa decisión no se adoptó en el término de 10 días, de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, en atención a la emergencia sanitaria por la que atraviesa el país, razón por la cual arguyó a la ampliación de términos a la atención de las peticiones que se habilitó por medio del artículo 5º del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Por otra parte, aludió que la acción incoada deviene en improcedente, porque el sentido de la petición elevada por el demandante, con la cual pretendió agotar el requisito de renuencia, se centró en solicitar el reintegro al cargo de agentes de tránsito de funcionarios despedidos, que venían desempeñando su actividad en la Empresa de Tránsito y Transporte Metropolitano de Barranquilla S.A. METROTRANSITO S.A., por lo cual, la parte actora debe “verificar los términos para instaurar los mecanismos judiciales que realmente son procedentes, revise cual es el mecanismo idóneo para materializar sus pretensiones, pues resáltese, la reglamentación asignada a este Ministerio con ocasión de la Ley 1310 de 2009, ya se encuentra surtida” (subraya fuera de texto).

Al respecto, señaló el contenido de: i) el Decreto 2885 de 2013, “Por el cual se reglamenta el artículo 14 de la Ley 1310 de 2009”, ii) la Resolución 4548 de 2013, “Por la cual se reglamenta el artículo 3º y el numeral 5º del artículo 7º de la Ley 1310 de 2009” y iii) la Resolución 1943 de 2014, “Por la cual se modifica el artículo 7º de la Resolución 4548 del 1º de noviembre de 2013”.

Precisó que por medio de estos actos administrativos reglamentó: i) lo concerniente al diseño, uso y demás aspectos relacionados con los uniformes de los agentes de tránsito de los organismos de tránsito en todo el territorio nacional (Art. 14) y ii) las áreas del plan de estudios del programa académico, técnico o tecnológico requerido para garantizar la idoneidad de los agentes de tránsito y transporte para cada uno de los niveles jerárquicos y señaló qué tipo de instituciones de educación superior o instituciones para el trabajo y desarrollo humano, legalmente constituidas y aprobadas por la entidad respectiva, debían impartir esta formación (Art. 3, num 5º y Art 7).

Seguidamente, refirió que por medio de la Resolución 1943 de 2014, que modificó el artículo 7º de la Resolución 4548 de 2013, se dispuso: “La presente resolución rige a partir del 1o de julio de 2015 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PARÁGRAFO. Las entidades territoriales podrán vincular el personal necesario como Agente de Tránsito y Transporte a las personas que cumplan los perfiles especificados en el manual de funciones y demás actos administrativos y documentos internos, propios de las mismas entidades territoriales, expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución número 4548 del 1o de noviembre de 2013.

Vencido el plazo establecido en este artículo, las entidades deberán garantizar que el personal vinculado reciban la capacitación y obtengan el correspondiente título en las condiciones previstas en la Resolución número 4548 del 1o de noviembre de 2013.”. De acuerdo con lo anterior, manifestó que se encuentra acreditado el cumplimiento de la obligación de reglamentación por parte del Gobierno Nacional e indicó que “se extracta entonces, la facultad que ostentan las entidades territoriales para vincular el personal necesario como agente de tránsito y transporte a las personas que cumplan con los perfiles especificados en el manual de funciones y demás actos administrativos y documentos internos”.

Por tanto, en atención a las previsiones de la Ley 769 de 2002, indicó que los organismos de tránsito son entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, con funciones de autoridad administrativa en materia de tránsito, que tienen como fin organizar, dirigir, y controlar el tránsito de su jurisdicción y éstas deben contar con un grupo de control vial o cuerpo de agentes de tránsito, quienes tendrán la calidad de empleados públicos.

Bajo ese entendido informó que, en el caso de la Secretaría de Movilidad de Barranquilla, el ministerio de conformidad con sus funciones “simplemente reconoció el cambio de nombre producto de su proceso de restructuración interna, pero en ningún caso autoriza la supresión de cargos y demás consecuencias que se den en estos procesos”, en tanto no es de su competencia intervenir en procedimientos administrativos internos de vinculación de servidores públicos, actividad que se encuentra en cabeza de las autoridades municipales y departamentales, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con sus competencias. 5.

Intervención posterior de la parte actora Por medio de memorial del 17 de agosto de 2020, el accionante dio respuesta a los argumentos expuestos por el Ministerio de Transporte en el oficio Radicado MT No: 20204260460761 del 14 de agosto de 2020 y en su contestación a la demanda, señaló que no es cierto que lo pretendido sea la vinculación de agentes de tránsito y la modificación de la Resolución 4548 de 2013, por cuanto lo deprecado es la puesta en funcionamiento de la Ley 1310 de 2010, conforme lo ordena el artículo 15 de dicha normativa.

Adujo que debe disponerse la compulsa de copias con destino a la Procuraduría General de la Nación, para que dicha entidad inicie las investigaciones disciplinarias correspondiente a los funcionaros del Ministerio de Transporte, toda vez que como primera autoridad de tránsito no ha ordenado a las entidades territoriales la creación de los grupos de control vial o cuerpos de agentes de tránsito, así como la comisión de tránsito y participación ciudadana. 1.7.

Sentencia impugnada La Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de 3 de septiembre de 2020, negó las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento. Precisó que el accionante pretendió que: i) se reglamente y ponga en funcionamiento el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito de que tratan los artículos 2° y 5° de la Ley 1310 de 2009; y ii) se cree la Comisión de Tránsito y Participación Ciudadana estipulada en el artículo 11 de la misma ley.

Indicó que de conformidad con el artículo 3° de la norma ut supra y la Ley 762 de 2002, el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito está conformado por empleados públicos investidos de autoridad como agentes de tránsito y transporte, vinculados legal y reglamentariamente a los organismos de tránsito y transporte del orden departamental, distrital o municipal.

Asimismo, expuso que el artículo 11 de la Ley 1310 de 2009 creó la Comisión de Tránsito y Participación Ciudadana, mientras que en el artículo 12 se determinó su composición y en el artículo 13 se detallaron sus funciones y la periodicidad en el cual se convocará por lo que, en la conformación de la referida comisión, la ley no incluyó ningún delegado del Gobierno Nacional, del Ministerio de Transporte o de autoridad alguna del nivel nacional, dado que su integración está instituida solo por autoridades y representantes de entidades territoriales, por lo que no se advirtió mandato perentorio a cargo del Gobierno Nacional.

Enfatizó que la norma cuyo cumplimiento se depreca, esto es, el artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, “NO señala un mandato perentorio, claro y directo a cargo de las entidades accionadas, de reglamentar lo relacionado con la creación y/o conformación del Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito, y la Comisión de Tránsito y Participación Ciudadana (…) Tanto es así, que el ámbito de aplicación demarcado en el artículo 1° señala que “Las normas contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de tránsito y transporte y a los agentes de tránsito y transporte del ámbito territorial.” Por otra parte, indicó que de la lectura integral de la Ley 1310 de 2009, halló obligaciones específicas de reglamentación a cargo del Gobierno Nacional, en las siguientes materias: (i) actualización del pénsum de capacitación, inducción, reinducción y formación técnica para ser agente de tránsito (art. 3° y art. 7°, num. 5°); y (ii) definición de los aspectos relacionados al uso de los uniformes, diseños y demás aspectos que permitan la identificación de los agentes de tránsito en los entes territoriales (art. 14, inc. 1°).

Al respecto concluyó que dichas obligaciones se encuentran acatadas con ocasión de la expedición de la Resolución N° 4548 del 1° de noviembre de 2013, cuyo objeto fue determinar las áreas del plan de estudio del programa académico, técnico o tecnológico, requerido para garantizar la idoneidad de los agentes de tránsito y transporte y el Decreto 2885 de 11 de diciembre de 2013, cuya finalidad es reglamentar el diseño, uso y demás aspectos relacionados con los uniformes de los agentes de tránsito de los organismos en todo el territorio nacional. 1.7.

Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que la decisión de primera instancia fuera revocada y se accediera a las pretensiones de la demanda. Al respecto, aludió que el artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, contiene dos palabras claves: 1. “reglamentar” y 2. “poner en funcionamiento”. Explicó que son obligaciones que le impuso el legislador al ejecutivo, quien debe cumplirlas por ser “expresas, claras y precisas”, lo cual, no admite debate alguno, ni viola otros derechos.

Esgrimió que poner en funcionamiento la Ley 1310 de 2009, es “sencillamente, poner la voluntad del Gobierno, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, exigiendo a los entes territoriales, poner en marcha los Cuerpos de agentes de tránsito y la Comisión de tránsito y Participación Ciudadana”.

Discrepó de la conclusión del Tribunal referente a que el “Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito” ya fue creado y puesto en funcionamiento por la Ley 1310 de 2009, por cuanto “si todo fuera así, (…) el Legislador, no le hubiera ordenado al Gobierno Nacional, Reglamentar la ley y Ponerla en Funcionamiento”. No obstante, seguidamente manifestó que “si bien lo pretendido [se refirió al Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agente de Tránsito y la Comisión de tránsito y Participación Ciudadana], están creados por la ley, como es cierto, el Ministerio de Transportes (sic), como máxima autoridad, en materia de tránsito, debe obligar a los organismos territoriales poner en funcionamiento (…) es necesario recalcar, que si no se pone en funcionamiento la ley, estaríamos al frente, de una norma que sería letra muerta (…)”. 6.

Trámite en segunda instancia Por medio de auto de 6 de octubre de 2020, se ordenó requerir a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico para que, por el medio más expedito y de manera urgente, remitiera los documentos del expediente digital 08001-23-33-000-2020-00441-00, toda vez que no obraban en su totalidad. Dicha Corporación, por medio de correo remitido a la Secretaría General de esta Corporación, el 8 de octubre de 2020, envió los archivos faltantes, los cuales fueron incorporados al expediente digital obrante en el SAMAI. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2.

Generalidades de la acción de cumplimiento[3] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) [4].

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[5]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1.

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[6] Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.[7] Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”[8].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[9] Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”[10].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[11] imponer sanciones,[12] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[13] o perseguir indemnizaciones,[14] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[15] a menos que estén apropiados;[16] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.[17] 2.2.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[18] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.[19] Sobre este tema, esta Sección[20] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera, delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […][21]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano[22]. En el presente asunto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Atlántico no realizó el estudio del requisito de renuencia. Al respecto, se tiene que el accionante presentó escritos, radicados el 1º de julio de 2020, en el que solicitó, de igual forma, al Presidente de la República y el Ministerio de Transporte lo siguiente: 1.

Reglamentar y Poner en funcionamiento la Ley 1310 de 2009, “Por la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.” Lo cual en su artículo 15 señala; “Artículo 15. Disposiciones finales. El Gobierno Nacional dentro de los noventa (90) días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, expedirá la reglamentación que permita la puesta en funcionamiento de esta ley”. 2.

Le Ordene al Alcalde Distrital de Barranquilla, por acto administrativo, crear en la Secretaria de Transito y Seguridad Vial, de Barranquilla, el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito, y a su vez, ordenarle el reintegro al cargo de Agentes de Tránsito, a los Funcionarios Despedidos que se venían desempeñando Como Agentes Profesionales del Tránsito, en la Empresa de Tránsito y Transporte Metropolitano de Barranquilla S.A. METROTRANSITO S.A. 3.

Ordenarle que se les reconozca los derechos laborales, correspondientes, con base en el artículo 31 del Decreto 780 de 2005, y en lo reglamentado en la Ley 909 de 2004. 4. Les reconozcan y cancelen a la ARP, EPS, y AFP los aportes correspondientes. A su turno, en el escrito de demanda de cumplimiento el señor Nájera presentó las siguientes pretensiones: «[…] 1.

Solicito que se ordene a La Presidencia de la República de Colombia, y Ministerio de Transportes, Representada por el señor Presidente Dr. IVÁN DUQUE MÁRQUEZ y la Ministra Dra. Ángela María Orozco Gómez, o quienes hagan sus veces, el cumplimiento de lo establecido en el Artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, que dice; “Artículo 15. Disposiciones finales.

El Gobierno Nacional dentro de los noventa (90) días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, expedirá la reglamentación que permita la puesta en funcionamiento de esta ley”. 2. Que se reglamente y ponga en Funcionamiento el Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes de tránsito y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los organismos de tránsito y transporte. 3.

Un representante de las Empresas del Transporte. 6. Un representante de los Agentes de Tránsito. 7. Un delegado del Consejo Municipal o Asamblea Departamental, de acuerdo al ente territorial al cual esté adscrito el organismo de tránsito. […]”. Por su parte, la Presidencia de la República, por medio de respuesta del 12 de julio de 2020, indicó al actor que remitió su solicitud al Ministerio de Transporte, por ser esa la cartera competente, razón por la cual, el actor, reiteró su petición por medio de escrito de 30 de julio de esta anualidad.

En el escrito de contestación de la demanda, el Ministerio de Transporte informó que, por medio de oficio Radicado MT No: 20204260460761 del 14 de agosto de 2020, dio respuesta a las peticiones que presentó el actor el 1º y 30 de julio de 2020, señaló que esa decisión no se adoptó en el término de 10 días, de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, en atención a la emergencia sanitaria por la que atraviesa el país, razón por la cual arguyó a la ampliación de términos a la atención de las peticiones que se habilitó por medio del artículo 5º del Decreto Legislativo 491 de 2020.

En este punto cabe preguntarse sí sería dable considerar que se encuentra satisfecho el requisito de constitución en renuencia, solo frente al cumplimiento del artículo 15 de la Ley 1310 de 2009, en atención a que dicha norma se invocó en las solicitudes del actor de 1º y 30 de julio de 2020, así como en la pretensión primera de la demanda de cumplimiento y, toda vez, que no fueron resueltas en el término de 10 días, según las previsiones del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, no siendo de recibo el argumento del Ministerio de Transporte atinente a la ampliación de términos que se ordenó en el artículo 5º del Decreto Ley 491 de 2020, por cuanto esa norma de excepción expresamente modificó los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sin que pueda considerarse que es extensible al término previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

Al respecto, debe precisarse que la Ley 1310 de 2009, contiene un total de 16 artículos que se refieren a distintas materias relacionadas con los agentes de tránsito y transporte, los cuales están organizados en cuatro capítulos, a saber: uno de disposiciones generales, otro sobre la jerarquía y la creación de cargos en los cuerpos de tránsito, un tercero sobre la moralización de los cuerpos de agentes de tránsito y el sistema de participación ciudadana, y el último sobre los uniformes, su uso y demás disposiciones finales.

Por tanto, como el artículo 15 ibídem refiere de forma genérica a la expedición de “la reglamentación que permita la puesta en funcionamiento de esta ley”, para definir claramente el objeto jurídico sobre el cual debe versar el procedimiento judicial para exigir el acatamiento de la obligación que se alude, no basta la sola invocación del mentado artículo, sino que debe formularse la proposición jurídica con las demás normas que contiene la referida ley para determinar qué temas o aspectos, en concreto, son los que carecen de reglamentación, lo cual, debe ser delimitado tanto en el escrito de renuencia como en la demanda de cumplimiento.

En este caso, se observa que en el escrito de demanda, se hace referencia en las pretensiones 3ª y 5ª a los artículos 3º y 12 de la Ley 1310 de 2009, los cuales no se invocaron en los escritos de 1º y 30 de julio de 2020, lo que permite concluir que el requisito de constitución en renuencia no se encuentra satisfecho, toda vez que el actor se dirigió a las demandas en términos genéricos en cuanto a la reglamentación de la mencionada ley y con la finalidad de solicitar el reintegro de unos funcionarios.

Desde este punto de vista, dichos requerimientos no hicieron alusión a los artículos que luego en la demanda sí consideró como vitales y cruciales citar para efectos de la reglamentación de la Ley 1310 de 2009 que corresponde al Gobierno Nacional. Se insiste, la constitución de la renuencia exige que el interesado incluya el señalamiento preciso de las disposiciones que contemplan el deber legal que está a cargo de la autoridad y que posteriormente, con base en la solicitud, pretende hacer cumplir a través de la demanda.

Como requisito de procedibilidad, la reclamación previa contemplada en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997 constituye el marco que permite determinar la obligación presuntamente incumplida, por lo cual debe ser concreta frente a las normas cuya eficacia busca el actor. Al estar claro que las solicitudes no señalaron específicamente las disposiciones de la Ley 1310 de 2009 que aspiraba fueran reglamentadas por el Gobierno Nacional, concluye la Sala que no fue agotada la renuencia en la medida en que no basta la invocación genérica del artículo 15, como ocurrió con las peticiones de julio del año en curso que formuló el actor.

FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 3 de septiembre de 2020, de la Sala de Decisión Oral – Sección “B” del Tribunal Administrativo del Atlántico para, en su lugar, RECHAZAR la demanda por no agotarse en debida forma el requisito de constitución en renuencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Quien manifestó actuar en calidad “de Vicepresidente del Sindicato SINTRAMETROPOBA, sindicato de Agentes Profesionales del Tránsito”. [2] “Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. [3] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). [4] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [5] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 [8] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) [9] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [10] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU). [11] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. [12] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU- 585. [13] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. [14] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU- 403. [15] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [16] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [17] Sentencia ibídem.

Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”[18].

(Negrita fuera de texto) [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [20] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago. [21] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [22] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.