11001-03-15-000-2020-04174-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04174-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-10-14

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Gobierno Nacional·Demandado: Decreto 1105 De 10 De Agosto De 2020

De qué trata

Síntesis: Revisado el fundamento jurídico y las consideraciones del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, se advierte que este acto administrativo no es susceptible del control inmediato de legalidad, como quiera que no constituye un acto de carácter general que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado para superar el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 17 de abril de 2010. En efecto, según se advierte de su propio texto, corresponde a un acto de cumplimiento o ejecución del Decreto Legislativo 571 de 2020, mediante el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y, como tal, no contiene manifestación unilateral de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos distintos a los del acto al que da cumplimiento; su objeto como acto jurídico es permitir la debida ejecución de la norma que adiciona el presupuesto, como lo señala su propio texto, sin que sea desarrollo administrativo o reglamentario de la misma. La Corte Constitucional ha señalado que la liquidación presupuestal es “[…] una operación destinada a […] especificar el gasto […]”, y que es necesaria para la “[…] correcta ejecución del presupuesto […]”. Conforme al epígrafe del Decreto 1105 de 2020, éste fue dictado por el Presidente de la República, “En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”. En su parte motiva se precisa, además, que “[…] le corresponde el [sic] Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME […]”. Por lo expuesto, es claro que se trata de un acto de ejecución, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las funciones ordinarias que le atribuye el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el estado de normalidad; en el estado de excepción se expidió el Decreto Legislativo 771 de 2020, que adiciona el presupuesto de la presente vigencia fiscal, cuya exequibilidad fue examinada por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-215 de 2 de julio de 2020, siendo la liquidación de tal adición un acto de ejecución de dicha norma. En este contexto, como el Decreto 1105 de 2010 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida de carácter general dictada como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es claro que no procede respecto de este acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocara´ el conocimiento del presente asunto.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - ReglasEn armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En el artículo 185 ibídem se establece el trámite procesal que debe seguir el referido medio de control.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / GOBIERNO NACIONAL – Decreto mediante el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no no constituye un acto de carácter general que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado para superar el estado de emergencia económica, social y ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Revisado el fundamento jurídico y las consideraciones del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, se advierte que este acto administrativo no es susceptible del control inmediato de legalidad, como quiera que no constituye un acto de carácter general que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado para superar el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 17 de abril de 2010.

En efecto, según se advierte de su propio texto, corresponde a un acto de cumplimiento o ejecución del Decreto Legislativo 571 de 2020, mediante el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y, como tal, no contiene manifestación unilateral de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos distintos a los del acto al que da cumplimiento; su objeto como acto jurídico es permitir la debida ejecución de la norma que adiciona el presupuesto, como lo señala su propio texto, sin que sea desarrollo administrativo o reglamentario de la misma.

La Corte Constitucional ha señalado que la liquidación presupuestal es “[…] una operación destinada a […] especificar el gasto […]”, y que es necesaria para la “[…] correcta ejecución del presupuesto […]”. Conforme al epígrafe del Decreto 1105 de 2020, éste fue dictado por el Presidente de la República, “En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

En su parte motiva se precisa, además, que “[…] le corresponde el [sic] Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME […]”.

Por lo expuesto, es claro que se trata de un acto de ejecución, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las funciones ordinarias que le atribuye el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el estado de normalidad; en el estado de excepción se expidió el Decreto Legislativo 771 de 2020, que adiciona el presupuesto de la presente vigencia fiscal, cuya exequibilidad fue examinada por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-215 de 2 de julio de 2020, siendo la liquidación de tal adición un acto de ejecución de dicha norma.

En este contexto, como el Decreto 1105 de 2010 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida de carácter general dictada como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es claro que no procede respecto de este acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reglas En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En el artículo 185 ibídem se establece el trámite procesal que debe seguir el referido medio de control.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1105 DE 2020 (10 de agosto) GOBIERNO NACIONAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04174-00(CA)A Actor: GOBIERNO NACIONAL Demandado: DECRETO 1105 DE 10 DE AGOSTO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público) AUTO INTERLOCUTORIO Correspondió́ por reparto[1] al Despacho el conocimiento del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público).

Para decidir lo pertinente, el Despacho, previamente, hace las siguientes CONSIDERACIONES 1.- En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado[3] si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código[4].

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En el artículo 185 ibídem se establece el trámite procesal que debe seguir el referido medio de control. 2.- La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió, para los fines antes señalados, el Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público), cuyo tenor es el siguiente: “DECRETO 1105 (10 AGO 2020) Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación faculta al Gobierno nacional para dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. Que el citado artículo establece que el Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Que en el marco de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se expidió el Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020, el cual crea el Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Que el artículo 16 del citado Decreto Legislativo estableció que los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Que mediante el Decreto Ley 571 del 15 de abril de 2020, se adicionó el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de $329.000.000.000 y efectuó su correspondiente liquidación. Que mediante Sentencia C-215 de 2 de julio de 2020, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 571 de 2020, al considerar que el Presidente de la República podía expedir el decreto de liquidación y su anexo con base en sus competencias ordinarias.

Que de acuerdo con lo anterior y en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política, que señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, le corresponde el (sic) Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo

1. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000.000.000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 _________________________________________________ CONCEPTO VALOR ____________________________________________________________ I- INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 329.000.000.000

6. FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN 329.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 329.000.000.000 Artículo

2. LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000.000.000), según el siguiente detalle: ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020 ______________________________________________ CTA SUB CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL PRG SUBP NACIONAL PROPIOS ____________________________________________________ SECCION: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 329.000.000.000 329.000.000,000 TOTAL ADICIÓN SECCIÓN 329.000.000.000 329.000.000.000 TOTAL ADICIÓN 329.000.000,000 329.000.000.000 Artículo 3.

ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto. Artículo 4. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. Revisado el fundamento jurídico y las consideraciones del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, se advierte que este acto administrativo no es susceptible del control inmediato de legalidad, como quiera que no constituye un acto de carácter general que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado para superar el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 17 de abril de 2010.

En efecto, según se advierte de su propio texto, corresponde a un acto de cumplimiento o ejecución del Decreto Legislativo 571 de 2020, mediante el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y, como tal, no contiene manifestación unilateral de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos distintos a los del acto al que da cumplimiento; su objeto como acto jurídico es permitir la debida ejecución de la norma que adiciona el presupuesto, como lo señala su propio texto, sin que sea desarrollo administrativo o reglamentario de la misma.

La Corte Constitucional ha señalado que la liquidación presupuestal es “[…] una operación destinada a […] especificar el gasto […]” [5], y que es necesaria para la “[…] correcta ejecución del presupuesto […]”[6]. Conforme al epígrafe del Decreto 1105 de 2020, éste fue dictado por el Presidente de la República, “En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[7]”.

En su parte motiva se precisa, además, que “[…] le corresponde el [sic] Gobierno Nacional ejercer la facultad conferida en el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y así garantizar la debida ejecución de los recursos contenidos en el Presupuesto General de la Nación, en especial, los asignados al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME […]”.

Por lo expuesto, es claro que se trata de un acto de ejecución, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las funciones ordinarias que le atribuye el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el estado de normalidad; en el estado de excepción se expidió el Decreto Legislativo 771 de 2020, que adiciona el presupuesto de la presente vigencia fiscal, cuya exequibilidad fue examinada por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-215 de 2 de julio de 2020, siendo la liquidación de tal adición un acto de ejecución de dicha norma.

En este contexto, como el Decreto 1105 de 2010 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida de carácter general dictada como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es claro que no procede respecto de este acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto[8].

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad del Decreto 1105 de 10 de agosto de 2020, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 571 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al Presidente de la República, a través del Secretario Jurídico de la Presidencia o de quien esté autorizado por delegación para recibir las notificaciones, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, o a quien este haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, bien sea de manera personal o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación el 25 de septiembre de 2020. [2] “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [3] A través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, artículo 111 numeral 8). [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”. [Expediente núm. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA)]. [5] Sentencia C-354 de 1998. [6] Ibídem. [7] Decreto 111 de 1996.

“Artículo 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. || En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas: || 1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso. || 2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. || 3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (Ley 38/89, artículo 54, Ley 179/94, artículo 31).” [8] En este mismo sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión 24 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 2 de octubre de 2020, proferido en el expediente con radicación número 11001-03-15-000-2020-04179-00, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, a propósito de la remisión que se hizo a esta Corporación, para los efectos del artículo 136 del CPACA, del Decreto 1267 de 17 de septiembre de 2020, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados mediante el Decreto Legislativo 774 de 2020 al Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020”.