MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES – Adopción de recursos para el manejo de medidas preventivas sanitarias, por causa del coronavirus COVID-19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Resolución 303 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / DECRETOS LEGISLATIVOS QUE DECLARAN UN ESTADO DE EXCEPCIÓN – Finalidad / MEDIDAS QUE SE ANUNCIAN EN EL DECRETO QUE DECLARA EL ESTADO DE EXCEPCIÓN - Pueden adoptarse mediante actos administrativos / RESOLUCIÓN 303 DE 24 DE MARZO DE 2020 – No desarrolló, ni directa ni indirectamente, el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, correspondió al ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No era procedente avocar conocimiento / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declaración sobreviniente En primer lugar, en la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020 se establecen medidas generales e impersonales relativas a la asignación de recursos del presupuesto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares para la adquisición de elementos para prevenir y controlar la propagación de la epidemia de coronavirus en los servidores públicos, contratistas y visitantes de aquella entidad.
En segundo lugar, la citada resolución fue dictada en ejercicio de la función administrativa, en atención a que, como se indica en la parte motiva del acto, la entidad que la expide está obligada, dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo previsto en el Decreto 1072 de 26 de mayo de 2015, «[…] a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores […]» [Artículo 2.2.4.6.8] y, por ello, como medida de prevención y control, debe proporcionar «[…] elementos y equipos de protección personal (EPP) que cumplan con las disposiciones legales vigentes […]» [Artículo 2.2.4.6.24 – numeral 4°], lo cual permitirá el desarrollo del objeto de la entidad, el cual corresponde, según el artículo 6° del Decreto 4746 de 30 de diciembre de 2005, a la ejecución de las «[…] actividades de apoyo logístico y abastecimiento de bienes y servicios requeridos para atender las necesidades de las Fuerzas Militares […]», y de las funciones y competencias asignadas a sus servidores públicos, protegiendo la vida y salud no solo de ellos, sino de los contratistas y usuarios que deben acudir a sus instalaciones.
En tercer término, y tal y como se señaló en el auto que avocó el conocimiento de este control inmediato de legalidad, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo con el artículo 1° y 2° del Decreto 4746 de 30 de diciembre de 2005, «[…] es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente […]», esto es, se trata de una autoridad del orden nacional.
Finalmente, y en cuanto al último requisito, la Sala evidencia que la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020 hizo referencia al Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la República, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.
Cabe indicar, frente a los argumentos del agente del Ministerio Público expuestos con anterioridad y por los cuales considera improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, que el Decreto Número 417 de 17 de marzo de 2020 es un decreto legislativo, naturaleza a la cual se ha referido la Corte Constitucional en múltiples oportunidades. […] Ahora bien, no debe olvidarse que el acto que declara el estado de excepción es un decreto especial, el cual es expedido con la finalidad de establecer las medidas necesarias para solventar situaciones de anormalidad, las que, a su vez, serán desarrolladas de manera temporal por el Gobierno Nacional. […] Nótese que si bien es cierto que las medidas que se anuncian en el decreto que declara el estado de excepción son desarrolladas principalmente por decretos legislativos, también lo es que puede igualmente ser objeto de desarrollo a través de actos administrativos. […] El artículo 136 del CPACA no distinguió, para efectos del control inmediato de legalidad, la clase de decreto legislativo expedido durante el estado de excepción sobre el cual ejercería tal control y las autoridades administrativas, en uso de sus facultades, pueden dictar medidas generales en ejercicio de la función administrativa sustentadas en el decreto legislativo mediante el cual se declara el estado de excepción, lo cual no las convierte en legislativas, por lo que no le asiste razón al agente del Ministerio Público en sus alegaciones relacionadas con la improcedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto.
Sin embargo, este despacho considera que en el presente caso, la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, no desarrolló, ni directa ni indirectamente, el Decreto Número 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, correspondió al ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal asignadas al director general de la entidad previstas en los numerales 7°, 13 y 14 del artículo 2° del Decreto Núm. 1753 de 27 de octubre de 2017, norma por la cual se modifica la estructura interna de esa entidad y se determinan las funciones de sus dependencias. […] Si bien no se desconoce que con los recursos asignados en la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020 se adquirirán elementos de protección para evitar el contagio del COVID-19, lo cierto es que esto responde, igualmente, al cumplimiento de ciertas obligaciones ordinarias de la entidad dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, previstas, como se indicó anteriormente, en el Decreto 1072 de 26 de mayo de 2015, tal y como se menciona en la parte motiva de la citada resolución. La mención del Decreto Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, así como de la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 y las circulares 0017 de 24 de febrero de 2020 y 0018 de 10 de marzo de 2020, tuvo como finalidad explicar el contexto bajo el cual se ordenaba la asignación de recursos del presupuesto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, esto es, la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 y el estado de excepción declarado con motivo de tal emergencia. En este orden de ideas y en tanto que no se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, este despacho declarará su improcedencia para el presente asunto, sin perjuicio de la posibilidad de los administrados de acudir a los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para cuestionar su juridicidad.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 303 DE 2020 (24 de marzo) AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚMERO 20 Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01572-00(CA)B Actor: AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 303 DE 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: RESOLUCIÓN NÚMERO 303 DE 24 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Agotadas las etapas del control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo con el 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante CPACA], correspondería elaborar el proyecto de decisión que resuelva de fondo esta controversia, no obstante, este despacho debe decidir si resulta procedente continuar con el presente trámite.
I. Antecedentes del trámite La Secretaría General del Consejo de Estado, el 29 de abril de 2020 y conforme con el acta individual de reparto elaborada para tal efecto, asignó a este despacho el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo con lo previsto en los artículos 136 y 185 del CPACA y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.
Este despacho, mediante auto de 5 de mayo de 2020, decidió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la precitada resolución y ordenó la notificación a los sujetos procesales que deben intervenir en este trámite, así como informar a la comunidad de la existencia de este. El agente del Ministerio Público, dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico, intervino en presente trámite judicial y destacó, como cuestión previa, que la Resolución núm. 303 de 24 de abril de 2020 no reunía los requisitos que dan lugar al control automático de legalidad por parte del Consejo de Estado.
En efecto, en su concepto, explicó que, si bien la citada resolución corresponde a la naturaleza de acto administrativo de contenido general y fue expedida en ejercicio de la función administrativa, en realidad no desarrolla ninguno de los decretos legislativos expedidos por el presidente de la República durante el estado de excepción puesto que, según lo indicó, se expidió: «[…] atendiendo la situación extraordinaria que ya para el mes de marzo afrontaba el país en relación con el virus COVID-19, y específicamente teniendo en cuenta la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante resolución 385 de marzo 12 de 2020, así como el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en todo el territorio nacional por el Decreto Legislativo 417 de marzo 17 de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política […]».
Subrayó que, si bien el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020 fue mencionado como antecedente de la resolución, en realidad no lo desarrolla pues su fundamento está en otros actos administrativos como lo es, principalmente, la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por el cual se declaró la emergencia sanitaria.
Agregó a ello que el decreto que declaró el estado de excepción «[…] no es susceptible de ser desarrollado por ninguna autoridad administrativa distinta al Presidente de la República, único funcionario que por efecto de tal declaración resulta transitoriamente investido de función legislativa […]». Agregó que, si la sala especial decidiera adelantar el control inmediato de legalidad de esta resolución, debería declararse ajustado a derecho puesto que la resolución atiende los mandatos legales y constitucionales aplicables y se trata de una norma expedida en virtud de competencias atribuidas a la Agencia de Logística de las Fuerzas Militares, además de estar en consonancia con la Ley 137 de 1994.
Una vez se surtieron todas las actuaciones previas a la elaboración de la ponencia para la discusión de la Sala Especial de Decisión Núm. 20, el proceso fue remitido al despacho el 17 de junio de 2020, según consta en el informe de la Secretaría General del Consejo de Estado. II. El acto objeto de control inmediato de legalidad Como se indicó anteriormente, el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, cuyo contenido es el siguiente: «[…] EL DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES, EN USO DE SUS FACULTADES Y […]
CONSIDERANDO
Que mediante resolución 385 del 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el país tras la clasificación de COVID-19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud. Que mediante Decreto 417 2 del 17 de marzo de 2020 (sic), el señor presidente de la República declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional (sic) Que el Ministerio de Salud mediante la Resolución 380 de 2020 del 10 de marzo de 2020 adopta medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones.
Que la Circular 0017 del 24 de febrero del 2020 MinTrabajo establece “Lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad por COVID-19, (antes denominado Coronavirus)”. Que la Circular 0018 del 10 de marzo del 2020 MinSalud, MinTrabajo, Función Pública Establece “Acciones de Contención ante el COVID-19 y la prevención de las enfermedades asociadas al primer pico de enfermedades respiratorias”.
Que el Decreto 1072 de 2015 “Capítulo VI Artículo 2.2.4.6.8. Obligaciones de los empleadores: El empleador está obligado a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, acorde con lo establecido en la normatividad vigente. Dentro del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST) en la empresa. Artículo 2.2.4.6.24.
Medidas de prevención y control: 5. Equipos y Elementos de Protección Personal y Colectivo: Medidas basadas en el uso de dispositivos, accesorios y vestimentas por parte de los trabajadores, con el fin de protegerlos contra posibles daños a su salud o su integridad física derivados de la exposición a los peligros en el lugar de trabajo.
Que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares mediante la Resolución 270 del 17 de Marzo de 2020 estableció medidas preventivas sanitarias, por causa del coronavirus COVID-19. […]
ARTÍCULO PRIMERO: RECURSOS. Asignar los recursos presupuestales por los rubros y dependencia de afectación para compra de elementos de prevención y cuidado de pandemia COVID-19 Así: […] DEPENDENCIA […] OI OTROS INSUMOS […] POSICIÓN CATALOGO DE GASTO […] A-02-02-02-003-005 OTROS PRODUCTOS QUÍMICOS; FIBRAS ARTIFICIALES (O FIBRAS INDUSTRIALES HECHAS POR EL HOMBRE) […]
ARTÍCULO SEGUNDO: ELEMENTOS Adquirir los elementos para tratamiento y cuidado con el fin de prevenir y controlar la propagación de la pandemia de coronavirus COVID-19, en los funcionarios, contratistas y visitantes de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, Así: […] ITEM […] 1 […] ELEMENTO […] GEL ANTIBACTERIAL […] DESCRIPCIÓN Y PRESENTACIÓN […] Desinfecta y elimina de las manos los gérmenes y olores molestos, sin tener que usar agua ni jabón, resguardándolas con un escudo protector […] 2 […] ALCOHOL INDUSTRIAL GALÓN […] Alcohol industrial.
Presentación: Galón. 1 gal […] 3 […] JABÓN LÍQUIDO PARA MANOS GALÓN […] Jabón líquido para manos antibacterial […] 4 […] TOALLAS DE MANOS Z […] Toallas manos natural Paquete x 3 150 unidades cada paquete […] 5 […] DISPENSADORES PLÁSTICOS BLANCOS DE TOALLAS EN Z PARA MANOS […] Dispensadores plásticos blancos de toallas en z para manos […] 6 […] TAPA BOCAS 3 PLIEGUES […] Tapa bocas 3 pliegues con cordón elástico color blanco por caja 50 unid […] 7 […] DISPENSADOR DE JABÓN Y GEL LÍQUIDO […] Dispensador de jabón y gel líquido ayudando a controlar el consumo.
Diseño moderno y práctico […]
ARTÍCULO TERCERO: VIGENCIA […] La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición hasta que la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 sea superada […]». III. Las consideraciones del despacho III.1. Competencia De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.
A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Número 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».
De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Número 20 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Número 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020.
III.2. Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad Este despacho debe establecer si la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, puede ser enjuiciada por el control inmediato, a propósito de los argumentos expuestos por el agente del Ministerio Público.
Debe precisarse que, si bien el estudio de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad fue realizado en la etapa inicial del trámite, al cabo del cual se estableció que resultaba posible avocar el conocimiento de la legalidad la resolución precitada, la realidad es que pueden presentarse situaciones que permitan al consejero de estado sustanciador del proceso evaluar nuevamente las determinaciones adoptadas al respecto, ante el incumplimiento de los tales requisitos.
Así lo ha señalado esta Corporación al explicar lo siguiente: «[…] Por regla general, el análisis de estos presupuestos es realizado por las autoridades judiciales en la etapa primigenia de este trámite, al establecer si resulta o no posible avocar el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de los estados de excepción, regulados en los artículos 212[1], 213[2] y 215[3] de la Constitución Política de 1991.
Ahora bien, y aunque en principio se trata de un examen pormenorizado de los requisitos de procedencia, puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los presupuestos de habilitación para ello.
En ese sentido, el derecho pretor creado por el Consejo de Estado acude a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[4] […] La declaratoria de improcedencia ha sido igualmente empleada por la Salas Especiales de Decisión Números 6[5] y 4[6]de esta Corporación, en providencias de 2 y 30 de junio de 2020, respectivamente, con la que se ha resaltado la imposibilidad de proferir decisión de fondo ante el incumplimiento del factor de causa o motivación por parte del acto administrativo conocido, al no desarrollar directa o indirectamente el Decreto Declaratorio de emergencia o alguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, devenidos del estado de excepción de emergencia social y económica […]»[7]. [Resaltado y subrayado fuera de texto] Esta posición ha sido reiterada en la sentencia de 11 de agosto de 2020[8], en la cual se señaló que: «[…] El cumplimiento de los presupuestos procesales referenciados, debe ser verificado en el primer auto del proceso, con el fin de establecer si en cada caso particular, es procedente o no, ejercer el juicio de legalidad de un acto administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[9], y en virtud de ello, mediante providencia motivada, proceder a avocar su conocimiento en el evento en que se encuentren satisfechas dichas exigencias; de lo contrario, corresponde declarar de plano la improcedencia del control inmediato de legalidad.
Pese a lo anterior, el magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad[10] o saneamiento[11] por no resultar viable proferir decisión de fondo […]» [Resaltado y subrayado fuera de texto] Subrayado lo anterior, de acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: (i) que se trate de medidas de carácter general;
(ii) que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que las medidas sean dictadas por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En primer lugar, en la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020 se establecen medidas generales e impersonales relativas a la asignación de recursos del presupuesto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares para la adquisición de elementos para prevenir y controlar la propagación de la epidemia de coronavirus en los servidores públicos, contratistas y visitantes de aquella entidad.
En segundo lugar, la citada resolución fue dictada en ejercicio de la función administrativa, en atención a que, como se indica en la parte motiva del acto, la entidad que la expide está obligada, dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo previsto en el Decreto 1072 de 26 de mayo de 2015, «[…] a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores […]» [Artículo 2.2.4.6.8] y, por ello, como medida de prevención y control, debe proporcionar «[…] elementos y equipos de protección personal (EPP) que cumplan con las disposiciones legales vigentes […]» [Artículo 2.2.4.6.24 – numeral 4°], lo cual permitirá el desarrollo del objeto de la entidad, el cual corresponde, según el artículo 6° del Decreto 4746 de 30 de diciembre de 2005, a la ejecución de las «[…] actividades de apoyo logístico y abastecimiento de bienes y servicios requeridos para atender las necesidades de las Fuerzas Militares […]», y de las funciones y competencias asignadas a sus servidores públicos, protegiendo la vida y salud no solo de ellos, sino de los contratistas y usuarios que deben acudir a sus instalaciones.
En tercer término, y tal y como se señaló en el auto que avocó el conocimiento de este control inmediato de legalidad, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo con el artículo 1° y 2° del Decreto 4746 de 30 de diciembre de 2005, «[…] es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente […]», esto es, se trata de una autoridad del orden nacional.
Finalmente, y en cuanto al último requisito, la Sala evidencia que la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020 hizo referencia al Decreto Legislativo núm. 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la República, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.
Cabe indicar, frente a los argumentos del agente del Ministerio Público expuestos con anterioridad y por los cuales considera improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, que el Decreto Número 417 de 17 de marzo de 2020 es un decreto legislativo, naturaleza a la cual se ha referido la Corte Constitucional en múltiples oportunidades.
Así, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-004 de 1992, sostuvo que la denominación de «decreto legislativo» no se limitaba a los decretos que desarrollan los estados de excepción, en tanto que comprende a estos últimos. Al respecto, la referida Corporación señaló: «[…] 2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma.
Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control […]» [Resaltado y subrayado fuera de texto] En este mismo sentido, en la Sentencia C-179 de 1994, la citada Corporación señaló que: «[…] Como se ha reiterado, es deber del Gobierno Nacional exponer en los decretos legislativos declarativos de los estados de excepción, las razones que justifican tal determinación, todo ello con el fin de que esta Corporación pueda deducir la conexidad de las medidas que se adoptan con las causas que originaron la perturbación, al igual que facilitar el debido análisis de la proporcionalidad de las medidas y la eficacia de las mismas […]» [Resaltado y subrayado fuera de texto] La Corporación, en la Sentencia C-466 de 2017, reiteró lo expuesto con anterioridad, así: «[…] Tercero, habida cuenta del antecedente previsto en el Acto Legislativo 1 de 1968[12], la Constitución de 1991 estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, los cuales están desarrollados en los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
La jurisprudencia constitucional ha definido los criterios a la luz de los cuales se ejerce este control, tal como se desarrollará en la última sección de esta sentencia, y, ha establecido que, en todo caso, este control constitucional no solamente abarca los decretos legislativos de desarrollo sino también los decretos legislativos de declaratoria[13] […]» [Resaltado y subrayado fuera de texto] Ahora bien, no debe olvidarse que el acto que declara el estado de excepción es un decreto especial, el cual es expedido con la finalidad de establecer las medidas necesarias para solventar situaciones de anormalidad, las que, a su vez, serán desarrolladas de manera temporal por el Gobierno Nacional.
Bien lo consideró está Corporación en sentencia de 14 de julio del año en curso[14] cuando señaló que la finalidad de los decretos legislativos que declaran un estado de excepción: «[…] no se agota en esta declaración, pues se ha reconocido que en su contenido puede anunciar algunas de las medidas necesarias para la conjuración de las causas de la crisis, sobre las que recae igualmente el control constitucional de la Corte a través del juicio de suficiencia[15], con el que se determina la aptitud global de las medidas en aras de superar las circunstancias que llevan a la declaratoria de los estados de excepción […]».
Nótese que si bien es cierto que las medidas que se anuncian en el decreto que declara el estado de excepción son desarrolladas principalmente por decretos legislativos, también lo es que puede igualmente ser objeto de desarrollo a través de actos administrativos. Así, en la sentencia precitada, la Sala Especial de Decisión Núm. 4, después de ratificar su competencia para conocer del control inmediato de legalidad precisó: «[…] Ahora bien: debe manifestarse que, aunque las medidas anunciadas en el decreto de declaración de la situación de anormalidad son, principalmente, objeto de desarrollo por parte de los decretos legislativos que con posterioridad son dictados por el Presidente de la República y sus ministros, nada obsta para que éstas medidas sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, tal y como ha sido admitido por la jurisprudencia[16] del Consejo de Estado, al concluir que la materialización de los postulados del decreto declarativo mediante la expedición de actos generales permite a esta Corporación conocer de la legalidad de estas medidas a través del control inmediato de legalidad […]»[17] El artículo 136 del CPACA no distinguió, para efectos del control inmediato de legalidad, la clase de decreto legislativo expedido durante el estado de excepción sobre el cual ejercería tal control y las autoridades administrativas, en uso de sus facultades, pueden dictar medidas generales en ejercicio de la función administrativa sustentadas en el decreto legislativo mediante el cual se declara el estado de excepción, lo cual no las convierte en legislativas, por lo que no le asiste razón al agente del Ministerio Público en sus alegaciones relacionadas con la improcedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto.
Sin embargo, este despacho considera que en el presente caso, la Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, no desarrolló, ni directa ni indirectamente, el Decreto Número 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, correspondió al ejercicio de las funciones ordinarias de gestión presupuestal asignadas al director general de la entidad previstas en los numerales 7°, 13 y 14 del artículo 2° del Decreto Núm. 1753 de 27 de octubre de 2017, norma por la cual se modifica la estructura interna de esa entidad y se determinan las funciones de sus dependencias.
El contenido de aquellas normas es el siguiente: «[…] Artículo 2°. Funciones del Director General. Son funciones del Director General, las siguientes: […] 7. Dirigir y controlar el manejo de los recursos financieros para que se ejecuten de conformidad con los planes, los programas y con las normas orgánicas del Presupuesto General de la Nación. […] 13.
Adoptar las normas internas necesarias para el funcionamiento de la entidad. 14. Ordenar los gastos, expedir los actos administrativos y celebrar los convenios y contratos con personas naturales o jurídicas, así como con Entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de la entidad […]» Si bien no se desconoce que con los recursos asignados en la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020 se adquirirán elementos de protección para evitar el contagio del COVID-19, lo cierto es que esto responde, igualmente, al cumplimiento de ciertas obligaciones ordinarias de la entidad dentro del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, previstas, como se indicó anteriormente, en el Decreto 1072 de 26 de mayo de 2015, tal y como se menciona en la parte motiva de la citada resolución. La mención del Decreto Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, así como de la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020 y las circulares 0017 de 24 de febrero de 2020 y 0018 de 10 de marzo de 2020, tuvo como finalidad explicar el contexto bajo el cual se ordenaba la asignación de recursos del presupuesto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, esto es, la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 y el estado de excepción declarado con motivo de tal emergencia. En este orden de ideas y en tanto que no se reúnen los presupuestos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA para la procedencia del control inmediato de legalidad, este despacho declarará su improcedencia para el presente asunto, sin perjuicio de la posibilidad de los administrados de acudir a los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para cuestionar su juridicidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado integrante de la Sala Especial de Decisión Núm. 20, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020, «Por la cual se adoptan recursos para el manejo de medidas preventivas sanitarias, por causa del coronavirus COVID-19 en la Agencia Logística de las Fuerzas Militares» expedida por el director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.
SEGUNDO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución Núm. 303 de 24 de marzo de 2020 pueda ser cuestionada acudiendo a los medios de control previstos en el CPACA.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión al director general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público que intervino en este trámite, conforme a las normas pertinentes del CPACA.
CUARTO: En firme esta decisión, archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(4) ----------------------- [1] Guerra exterior. [2] Conmoción interior. [3] Emergencia económica, social y ecológica. [4] Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020- 01013-00.
M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. [5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 6. Rad. 11001-03-15-000-2020-01012-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Acto administrativo estudiado: Resolución 691 del 20 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 2 de junio de 2020. [6] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial N°. 4. Rad. 11001-03-15-000-2020-01855-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Acto administrativo estudiado: Resolución N°. 20201300000895 de 27 de abril de 2020 del IPSE.
Auto de 30 de junio 2020. [7] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01660-00. Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES. Demandado: CIRCULAR EXTERNA No. 100-000007 DE 8 DE ABRIL DE 2020.
Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declara la improcedencia del control inmediato de legalidad de la circular de la referencia. [8] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01162-00(2020-02486)(CA). Actor: DIRECTOR EJECUTIVO DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA -.Demandado: RESOLUCIONES 178 Y 294 DE 1 DE ABRIL Y 28 DE MAYO DE 2020. [9] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [10] Dispone el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, que: “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”.
Igualmente, la Ley 1564 de 2012, también hace alusión al saneamiento procesal, pero señalando de manera precisa que se trata de un deber del juez. Al respecto, el canon 42 de la citada ley establece: “Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…)5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. [11] En auto de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra, de 23 de abril de 2015 (exp. 4791-203), la Corporación explicó, que: “… el saneamiento procesal, llamado también como principio de expurgación, es a su vez una materialización de los principios procesales de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal, y podría definirse como el acto jurídico procesal propio del Juez, en el que se verifica que todos los elementos jurídicos procesales de la litis estén presentes, reexaminándose la relación jurídico procesal, para comprobar entre otras cosas, que los presupuestos procesales de la acción estén presentes, y que el Juez sustanciador sea el competente.” Y en auto de 14 de junio de 2016, la citada Consejera (exp. 2268-2013), se señaló que “El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.” [12] Acto Legislativo 1 de 1968.
Art. 42, parágrafo: “…El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este Artículo, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento…”. [13] Corte Constitucional.
Sentencia C-216 de 2011. “…De ahí que el control de constitucionalidad deba ser estricto y riguroso para evitar la eventual vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que temporalmente se inviste al Ejecutivo. La Corte ha sido constante en establecer que el control de constitucionalidad de los estados de excepción debe ser riguroso, estricto y de carácter integral, que se realiza tanto del decreto de declaratoria como de los decretos de desarrollo en donde se verifican los requisitos formales y materiales que se establecen en la Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137 de 1994, y en los tratados y convenios internacionales sobre el tema firmados y ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y que son el parámetro de constitucionalidad del control de la declaratoria…” [14] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión No. 4. Sentencia de 14 de julio de 2020. Rad.: 2020 – 01140. Magistrada Ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [15] Corte Constitucional. Sentencia C-070 de 2009. MM.PP. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez. [16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala de Decision Especial N°. 2. Rad. 11001-03-15-000-2020-01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. [17] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nº 4.
Magistrada Ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020). Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Radicación: 11001-03-15-000- 2020-01140-00.