ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 - Legalidad condicionada del literal a) del artículo 4 transitorio CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Presupuestos De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 186 ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Procedencia [L]o primero que debe decirse es que el Acuerdo n.° 29 de 2020 corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a sus destinatarios.

En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultad de regulación atribuida al Icetex, en materia de créditos para la educación superior.

En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien la expidió fue el Icetex, que es una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional. Finalmente, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que, en este caso particular, el Acuerdo n.° 29 de 2020, desarrolló, además del Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, el Decreto Legislativo n.° 532 de 2020, por medio del cual el Gobierno Nacional eximió de la presentación del Examen de Estado a todos los estudiantes inscritos para su presentación el 15 de marzo de 2020.

Esta es una de las exigencias impuestas por el Icetex para acceder a los créditos educativos y que se regula transitoriamente en el artículo 4 del Acuerdo n.° 29 en estudio. En consecuencia, es claro que el acto administrativo en cuestión es sujeto de control por parte de esta Corporación. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DEL 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 532 DE 2020 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de Estados de Excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO [L]a misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.

Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Competencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite / POTESTAD REGLAMENTARIA A la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.

En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos contra los que procede / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA [C]uando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 - Las disposiciones modificatorias contenidas en los artículos 1, 2 y 3 se encuentran ajustadas a derecho Ampliar la destinación y la cuantía máxima del crédito de sostenimiento para apoyar a los estudiantes que requieren adquirir productos y servicios necesarios para adelantar las actividades propias de su programa de educación superior, entre otros, libros, materiales, aparatos mecánicos, dispositivos electrónicos, computadores, software y/o servicios de conectividad a internet (arts. 1 y 2).

Reconocer otros instrumentos de garantía, adicionales al del deudor solidario, mediante los cuales se pueda avalar el pago oportuno del crédito educativo. Igualmente, se suprimió la exigencia de pagar el 50% del primer crédito, en el evento de solicitar un segundo crédito, pero se defirieron sus efectos hasta que el presidente del Icetex reglamentara la materia, para lo cual fue autorizado por la Junta Directiva (art. 3).

Esas modificaciones se muestran contextualizadas, no sólo con las funciones constitucionales (art. 69 Superior) y legales (Ley 1002 de 2005) del Icetex, sino también con la situación excepcional que dieron lugar a su expedición. Efectivamente, la ampliación del cupo crediticio, así como la posibilidad de adquirir equipos de cómputo y servicios de conexión, en el escenario de aislamiento dispuesto por la emergencia, social y ecológica, se muestran como medidas directamente relacionadas y necesarias para mitigar los efectos negativos de esa excepcionalidad.

También las medidas encaminadas a ampliar los mecanismos de garantía son instrumentos que guardan relación con el panorama actual, donde la economía está seriamente golpeada. Es claro que la prevención de una posible deserción estudiantil, son escenarios propios de la garantía constitucional de acceso a la educación superior y generados como posibles riesgos originados por la pandemia actual.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 69 / LEY 1002 DE 2005 DERECHO A LA EDUCACIÓN / FINALIDAD DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO / BENEFICIOS EDUCATIVOS [F]rente a la finalidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas en comento (supra 33.2), así como las demás exigencias legales, la Sala observa que se encaminan a evitar la deserción estudiantil, que impactan en el derecho fundamental a la educación, fin superior de nuestro Estado social de derecho, las que en un escenario como el actual se muestran no sólo pertinentes sino también necesarias, sin que de ellas se desprendan limitaciones, sino mecanismos de ayuda para la población estudiantil afectada.

ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 - Se declara la legalidad condicionada del literal a) del artículo 4 transitorio / ACCESO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR / REQUISITOS DEL CRÉDITO EDUCATIVO / ICETEX [L]a Sala declarará la legalidad condicionada del literal a) del artículo 4 transitorio, en el entendido de que el Icetex, en relación con los estudiantes que fueron eximidos del examen de Estado Icfes Saber 11, deberá recurrir a un criterio objetivo para medir su mérito académico, es decir, no sólo se debe mirar la finalización de los estudios de educación media, sino por ejemplo, el promedio de notas de los últimos años anteriores a la pandemia que expida la institución educativa respectiva.

Este condicionamiento no afectará situaciones jurídicas consolidadas, toda vez que ellas están llamadas a respetarse en virtud de la seguridad jurídica y el acceso efectivo a la educación superior. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la declaratoria condicionada de validez de actos administrativos, consultar sentencia de 14 de junio de 2019, Exp. 36860, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 22 de febrero de 2017, Exp. 35361, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y sentencia de 23 de julio de 2015, Exp. 36805, C.P. Hernán Andrade Rincón. ACCESO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR / ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 - Los artículos 5, 6 y 7 se encuentran ajustados a derecho De otro lado, la autorización al presidente del Icetex para que, previo el análisis del caso, reglamente una nueva una línea de crédito educativo de corto plazo para las IES (art. 5), es parte del contexto excepcional y guarda estrecha relación con el conjunto de medidas encaminada a evitar la deserción estudiantil, como quiera que permitirá materializar el intereses de la IES “en solicitar financiación directamente al ICETEX para ofrecer créditos a sus estudiantes por su cuenta y riesgo” (parte considerativa Acuerdo n.° 29).

En esa medida, se encamina a garantizar la finalidad de acceso efectivo al derecho a la educación y, en estos momentos, se muestra necesaria y proporcional, en la medida que permite a las universidades ser parte de las soluciones requeridas. Los artículos 6 y 7 del Acuerdo n.° 29 de 2020 se limitan a aspectos formales de su comunicación y derogatorias, que ya fueron estudiados y superados al iniciar este análisis.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos / COSA JUZGADA RELATIVA [L]a Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 - ARTICULO 4 TRANSITORIO LITERAL A (Legalidad condicionada) NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con salvamento parcial de voto del honorable consejero Julio Roberto Piza Rodríguez. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02095-00(CA) Actor: JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ”, ICETEX Demandado: ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad del Acuerdo n.° 29 del 6 de mayo de 2020 de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”, en adelante Icetex.

I.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control 1. En el Acuerdo n.° 29 del 6 de mayo de 2020, la Junta Directiva del Icetex modificó los artículos 8, 12 (lit. h num 1) y 38 del Acuerdo n.° 25 de 2017, por el cual se adoptó el Reglamento de Crédito del Icetex e incorporó algunas disposiciones transitorias. Para el efecto, consideró:

CONSIDERANDO

Que el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia contempla la educación como un derecho de las personas y un servicio público, tal es así que la satisfacción de las necesidades básicas en educación constituye y forma parte del gasto público social. Que el artículo 69 de la Constitución Política determina que el Estado debe facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso a todas las personas aptas a la educación superior, labor que ha sido encomendada al ICETEX.

Que la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, transformó el ICETEX en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, la cual tiene como objeto “el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.

El lcetex cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”. Que el numeral 1 del artículo 9 del Decreto 1050 del 6 de abril de 2006 establece que es función de la Junta Directiva formular la política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del objeto legal del ICETEX, de sus funciones y operaciones autorizadas y todas aquellas inherentes a su naturaleza jurídica, acorde con lo dispuesto por la Ley 1002 de diciembre 30 de 2005, los lineamientos y políticas del Gobierno Nacional en materia de crédito educativo.

Que conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo ibídem, es función de la Junta Directiva “Expedir conforme a la ley y los estudios del ICETEX, los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y de las operaciones autorizadas al ICETEX como autoridad financiera de naturaleza especial”. Que el Ministerio de Salud y de la Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la cual declaró la emergencia sanitaria y estableció medidas dirigidas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al COVID-19.

Que considerando lo anterior, mediante la Resolución 196 del 14 de marzo de 2020, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES, suspendió la presentación del examen de Estado lcfes Saber 11 calendario B, examen Pre Saber y examen de Validación del Bachillerato del 15 de marzo de 2020, y decidió aplazarlos hasta tanto se supere la emergencia sanitaria actual y estén dadas las condiciones de seguridad necesarias para su presentación. Que en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y considerando la suspensión de la presentación del examen de Estado lcfes Saber 11 calendario B, se expidió el Decreto Legislativo 532 del 8 de abril de 2020 que exime de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de marzo del año 2020.

Que el ICETEX, como parte del sistema que el Estado ha creado para materializar la educación como un servicio público y un derecho de los ciudadanos, tiene como objetivo facilitar la financiación para el acceso y permanencia a la educación superior de los sectores socio económicos más vulnerables de la sociedad priorizando el mérito académico, entre otros criterios.

Que el mérito académico es evaluado por el ICETEX para las personas que ingresan a la educación superior con base en los resultados del examen de Estado lcfes Saber 11, por cuanto sus características técnicas garantizan la objetividad de los resultados que produce, se aplica de manera universal a todos los estudiantes de educación media del país y es un sistema estandarizado cuyas condiciones de aplicación y de procesamiento de los resultados son uniformes.

En la medida en que hace parte del Sistema Nacional de Evaluación Estandarizada de la Educación, el examen de Estado lcfes Saber 11 tiene dentro de sus propósitos comprobar el grado de desarrollo de las competencias de los estudiantes que están por finalizar el grado undécimo de la educación media, el cual históricamente ha sido tomado como referente de acceso para la Educación Superior.

Que con el fin de garantizar el derecho a la educación superior de los estudiantes inscritos para la presentación del Examen de Estado previsto para el 15 de marzo del año 2020, y en concordancia con el Decreto Legislativo 532 del 8 de abril de 2020 que exime de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a los programas de pregrado, para la entidad resulta vinculante y necesario exonerar de manera temporal a dichos estudiantes de la presentación de los resultados de la prueba de Estado lcfes Saber 11, para acceder al crédito educativo ICETEX de la convocatoria 2020-2.

Que oficialmente no existe otra evaluación que sustituya los resultados del examen de Estado lcfes Saber 11, en los mismos términos. Que a raíz de la declaratoria de la emergencia sanitaria y la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional en relación con el aislamiento preventivo obligatorio, las IES [Instituciones de Educación Superior] continuaron sus programas académicos apoyadas en herramientas virtuales y dieron flexibilidad a los mismos, incluyendo así un componente cualitativo y no únicamente cuantitativo a la calificación del desempeño académico, decisión que han hecho pública las Universidades de los Andes, del Magdalena, de Medellín y del Atlántico, entre otras.

Que dadas la complejidad y limitaciones a los que se han visto expuestos los estudiantes por las circunstancias excepcionales derivadas de esta emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional, como son atender de manera remota los estudios o la falta de computadores y de servicios de conectividad a internet, entre otras, es muy probable que se haya afectado el rendimiento actual de los estudiantes, por lo que no lo haría comparable con el de periodos anteriores.

Que se entenderá cumplida la evaluación del mérito académico en la medida en que el estudiante es admitido a un programa de educación superior por parte de una IES, para cuyo efecto aportó el título o acta de grado que acredita que cursó y aprobó los estudios de educación media, requisito necesario para acceder a la educación superior y en consecuencia al crédito educativo lcetex, quedando en igualdad de condiciones con los demás aspirantes dentro de las normas de otorgamiento establecidas por el Instituto.

Adicionalmente, la evaluación del mérito académico para los estudiantes que renuevan su crédito educativo se podrá hacer con base en los resultados de las Pruebas Saber 11 presentadas en años anteriores, las notas de otros periodos académicos o con las evaluaciones cualitativas que hayan adoptado las IES en ejercicio de su autonomía universitaria.

Que el artículo 38 del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017, “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX” define los requisitos generales para acceder al Crédito Educativo y en los artículos 12, 25, 26, 29, 39, 40, 41, 42, 43 y 76, las condiciones en materia de mérito académico, dentro de los cuales se establece el requisito de los resultados de la prueba de Estado - Saber 11.

Que el numeral 4 del artículo 1 del Decreto Legislativo 467 de 2020 “Por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dispone el otorgamiento de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020 a beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito al ICETEX para sus estudios, sin la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jurídica, pues la garantía de dichos créditos la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor.

En consonancia, mediante el artículo 1 del Acuerdo 019 del 31 de marzo de 2020, se modificó el artículo 3 del Acuerdo 020 del 26 de mayo de 2015 “Por el cual se adopta el reglamento del Fondo de Garantías”, a efecto de incluir en las condiciones de elegibilidad a la población que ostente afectación económica o por contagio del Covid-19.

Que, para disminuir el riesgo de deserción de sus estudiantes y facilitar el ingreso de los nuevos, dado el deterioro del ingreso de las familias colombianas debido a las medidas dispuestas, con ocasión de la emergencia sanitaria para mitigar los efectos de la pandemia del COVID-19, las IES han manifestado en distintos escenarios al Ministerio de Educación Nacional-MEN y al ICETEX su interés en solicitar financiación directamente al ICETEX para ofrecer créditos a sus estudiantes por su cuenta y riesgo; sin embargo, han expresado el interés de poderla mantener a futuro, con el fin de facilitar a los estudiantes su ingreso y permanencia a la educación superior.

Que el Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”, ha sido modificado por los Acuerdos 060 del 15 de noviembre de 2017, 017 del 22 de mayo y 023 del 30 de mayo de 2018, 012 del 26 de junio de 2019, y 002 y 005 del 29 de enero, 016 del 26 de marzo y 021 del 31 marzo de 2020. Que, dentro de los acuerdos anteriormente expuestos que han modificado el Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017, el artículo 12 denominado “Modalidades del crédito”, ha sido modificado por el Acuerdo 060 del 15 de noviembre de 2017, el Acuerdo 012 del 26 de junio de 2019 y el Acuerdo 005 del 29 de enero de 2020.

De igual manera, el artículo 38 denominado “Requisitos generales para acceder al crédito educativo”, ha sido modificado por los Acuerdos 005 del 29 de enero y 016 del 26 de marzo de 2020. Que, con fundamento en lo señalado por la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza mediante memorandos VCC 6000 - 2020002160 del 27 de marzo: modificación al Reglamento de Crédito - Ampliación Línea de Sostenimiento;

VCC 6000 - 2020002320-1 del 13 de abril: alternativa mérito académico para la convocatoria 2020-2; VCC 6000 - 2020002404-1 del 20 de abril: modificación al Reglamento de Crédito - Codeudor y Línea de Crédito a IES; \/CC 6000 - 2020002469-1 del 24 de abril: alcance al memorando sobre alternativa para el mérito académico, y VCC 6000 - 2020002544-1 del 04 de mayo: Proyecto de Acuerdo Reglamento de Crédito - Ajustes Junta Directiva, procede la modificación del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”, y la inclusión de un artículo transitorio que regule la evaluación del criterio del mérito académico para la convocatoria 2020-2 por emergencia sanitaria a causa del coronavirus COVID-19 que suspendió la realización de los exámenes de estado Pruebas Saber 11, a realizarse en marzo del año en curso y que ha llevado a algunas IES a evaluar de manera cualitativa el desempeño académico de sus estudiantes, el presente acuerdo tiene los siguientes propósitos: 1.

Ampliar la destinación y la cuantía máxima del crédito de sostenimiento para apoyar a los estudiantes que requieren adquirir productos y servicios necesarios para adelantar las actividades propias de su programa de educación superior, entre otros, libros, materiales, aparatos mecánicos, dispositivos electrónicos, computadores, software y/o servicios de conectividad a internet. 2.

Reconocer otros instrumentos de garantía, adicionales al del deudor solidario, mediante los cuales se pueda avalar el pago oportuno del crédito educativo. 3. Exonerar los resultados de la prueba de Estado Saber 11 como requisito para la adjudicación del crédito educativo, para aquellos estudiantes que soliciten crédito ICETEX en la convocatoria 2020-2 y que no pudieron presentar el examen el pasado 15 de marzo del año 2020; así como establecer una opción para todos los estudiantes que renueven su crédito y cursan programas en IES, para que se tenga en cuenta en la evaluación del mérito académico tanto la calificación cuantitativa como la cualitativa, conforme lo haya establecido cada IES en ejercicio de su autonomía. 4.

Autorizar al presidente del ICETEX para que previo el análisis del caso, reglamente una nueva una línea de crédito educativo de corto plazo para las IES. Que en sesión ordinaria de Junta Directiva, llevada cabo el 29 de abril de 2020, se aprobó la modificación al Reglamento de Crédito, en los términos antes señalados. 2. Con fundamento en lo expuesto, la Junta Directiva del Icetex dispuso: Artículo 1.

Modificar el artículo 8 del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”, el cual quedará así: “ARTÍCULO

8. DESTINACIÓN DEL CRÉDITO. A través del crédito educativo, se financian los siguientes rubros: MATRÍCULA. Entendida como el valor de los costos académicos para el respectivo período o programa académico, certificados por la Institución de Educación Superior, exceptuando intereses moratorios y deudas pendientes de períodos anteriores.

SOSTENIMIENTO. El valor girado a los estudiantes para ·su mantenimiento, sustento o adquisición de productos y/o servicios, de conformidad con Jo establecido para cada línea y modalidad de crédito para desarrollar programas de nivel Técnico Profesional, Tecnológico, Universitario o Ciclos Complementarios de las Escuelas Normales Superiores en instituciones oficiales, o en instituciones privadas cuando tenga garantizada la matrícula a través de un reconocimiento al mérito académico.

La cuantía del crédito para cubrir el sostenimiento será de uno (1) a ocho (8) SMMLV por semestre. Cuando se autorice el cubrimiento de costos matrícula y sostenimiento, la sumatoria de los dos rubros estará supeditada a las cuantías máximas establecidas para cada semestre. El beneficiario de crédito que presente buen cumplimiento en e/ pago de sus cuotas podrá solicitar la ampliación del valor de giro de sostenimiento debidamente fundamentado y sin exceder los topes establecidos.

La ampliación del monto a financiar no se considera reestructuración del crédito dado que corresponde al giro normal de las operaciones de crédito educativo. En las líneas y modalidades de crédito para estudios en el exterior se atenderá el cubrimiento de los costos académicos, sostenimiento y demás requeridos para la realización de los estudios, hasta por las cuantías máximas establecidas.

Parágrafo. La adquisición de productos o servicios requeridos para adelantar los programas académicos comprende, entre otros, libros, materiales, aparatos mecánicos, dispositivos electrónicos, computadores, software y/o servicios de conectividad a internet”. Artículo 2. Modificar el literal h. del numeral 1 del artículo 12 del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”, modificado por el Acuerdo 060 del 15 de noviembre de 2017, el cual quedará así: “ARTÍCULO

12. MODALIDADES DE CRÉDITO. El ICETEX ofrece la financiación para estudiantes en las siguientes modalidades de crédito educativo: MODALIDADES PARA LÍNEA DE CREDITO PREGRADO A través de las siguientes modalidades se financian estudios de formación técnica profesional, tecnológica y universitaria y el ciclo complementario de las Escuelas Normales Superiores - ENS.

Modalidades de Crédito Pregrado: ( ) h. Crédito Acces con Destino Sostenimiento. Crédito destinado a financiar el sostenimiento y adquisición de productos y/o servicios requeridos por el estudiante para desarrollar programas de nivel Técnico Profesional, Tecnológico, Universitario o Ciclos Complementarios de las Escuelas Normales Superiores, en cuantías entre 1 a 8 SMMLV por semestre para estudiantes que residan en un municipio diferente al municipio sede de la /ES donde estudian y requieran desplazarse de ciudad y en cuantía de 1 a 5 SMMLV para estudiantes que residan en el mismo municipio sede de la Institución de Educación Superior.

La modalidad de pago de este crédito dependerá de la modalidad escogida por el beneficiario. Parágrafo. La adquisición de productos o servicios requeridos para adelantar los programas académicos comprende, entre otros, libros, materiales, aparatos mecánicos, dispositivos electrónicos, computadores, software y/o servicios de conectividad a internet”.

Artículo 3. Modificar al artículo 38 del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”, modificado por el Acuerdo 005 del 29 de enero y el Acuerdo 016 del 26 de marzo de 2020, el cual quedará así: “ARTÍCULO

38. REQUISITOS GENERALES PARA ACCEDER AL CREDITO EDUCATIVO. Los requisitos generales para aplicar al crédito educativo ICETEX son: a. Ser colombiano. b. Estar admitido en un programa de estudios, de acuerdo con lo establecido para cada línea de crédito, en los casos definidos por el ICETEX según la línea y modalidad de crédito. c. Obtener aceptación de la entidad idónea que señale ICETEX para tal fin, para los casos en los que el beneficiario sea sujeto de estudio de riesgo crediticio. d. Tener deudor(es) solidario(s) aceptado(s), de acuerdo con lo establecido para cada línea de crédito, que respalde el crédito educativo durante toda su vigencia, o acreditar que cuenta con un instrumento financiero o jurídico, seguro o convenio previamente aceptado por ICETEX, que sirva de garantía para el pago del crédito educativo durante toda su vigencia. e. Diligenciar correctamente el formato físico o virtual que disponga el ICETEX tanto para el estudiante como para el (los) deudor(es) solidario(s), o aportar la documentación requerida que acredite el instrumento financiero o jurídico, seguro o convenio previamente aceptado por ICETEX, que sirva de garantía para el pago del crédito educativo durante toda su vigencia. f. No haber sido adjudicatario de dos (2) créditos en el año inmediatamente anterior a la fecha de apertura de la convocatoria para la cual se solicita el crédito. g. No ser deudor moroso del ICETEX”.

Parágrafo: Autorizar al presidente de la entidad para analizar y reglamentar el acceso a un segundo crédito educativo que aplique para todas las modalidades y/o líneas de crédito que contempla el presente Reglamento, medida que entrará a regir una vez se encuentren disponibles los desarrollos tecnológicos y respectivos procedimientos, hasta entonces se seguirá aplicando la reglamentación del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017.

También se autoriza al presidente de la entidad a generar un programa de apoyo a los estudiantes desertores para que retomen sus estudios de educación superior. Artículo 4. Artículo transitorio. Criterio de mérito académico para convocatoria 2020- 2 por emergencia sanitaria a causa del coronavirus COVID-19. a) Para los estudiantes que solicitan crédito educativo para la convocatoria 2020-2, con destino al primer periodo académico de su programa, se exime el requisito de los resultados del examen de Estado Icfes Saber 11 a todos los inscritos para presentar la prueba prevista para el 15 de marzo del año 2020, lo cual será validado con los registros oficiales del Iefes, y se entenderá cumplida la evaluación del mérito académico con el título o acta de grado que acredita ante la IES que cursó y aprobó los estudios de educación media.

A los demás estudiantes les aplica en lo pertinente, el requisito de los resultados del examen señalado. No obstante, una vez finalice el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y los estudiantes presenten el examen de Estado Icfes Saber 11, el ICETEX solicitará al ICFES remitir los resultados de este examen, los cuales se integrarán a la información del estudiante beneficiario de crédito educativo de ICETEX. b) Para los estudiantes que renueven su crédito educativo para la convocatoria 2020- 2, con destino al segundo periodo académico de su programa, el mérito académico será validado con base en el resultado de las pruebas Saber 11 presentadas, o con el promedio de notas o con la certificación de aprobado del primer semestre cursado que la IES haya evaluado. c) Para los estudiantes que renueven su crédito educativo para la convocatoria 2020- 2, con destino al tercer periodo académico de su programa en adelante, el mérito académico será validado con base en el mejor promedio de notas de uno de los dos últimos semestres cursados o con la certificación de aprobado del último semestre cursado que la IES haya evaluado.

Parágrafo. Para la solicitud de crédito a través de las líneas del Fondo de Garantías Codeudor de que trata el numeral 4 del artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, a la población que ostente afectación económica o por contagio del Covid-19, también se le aplicarán las anteriores medidas. Las demás condiciones de elegibilidad, que no evalúen el mérito académico, descritas en el Acuerdo 020 del 26 de mayo de 2015 “Por el cual se adopta el reglamento del Fondo de Garantías”, modificado por el Acuerdo No. 019 del 31 de marzo de 2020, seguirán siendo exigibles.

Las medidas contempladas en este artículo se aplicarán a todas las solicitudes y renovaciones de créditos de la convocatoria 2020-2 y tendrán vigencia hasta el 30 de noviembre de 2020”. Artículo 5. Autorizaciones al presidente del ICETEX. Autorizar al presidente del ICETEX, para que dentro de los 6 meses siguientes a la vigencia del presente acuerdo, y previos los análisis del caso, reglamente una nueva línea de crédito educativo de corto plazo para las IES con el fin de financiar estudios de pregrado y posgrado, y la matrícula o el sostenimiento de los estudiantes inscritos en sus programas académicos.

Artículo 6. Comunicaciones. El presente acuerdo deberá ser comunicado a través de la Secretaría General del ICETEX a la Vicepresidencia de Fondos en Administración, a la Vicepresidencia de Operaciones y Tecnología, a la Vicepresidencia Financiera, a la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza, a la Oficina de Riesgos, a la Oficina Asesora de Planeación, a la Oficina Comercial y Mercadeo y a la Oficina Asesora de Comunicaciones.

Artículo 7. Vigencia y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, y modifica el artículo 8, el literal h. del numeral 1 del artículo 12 y el artículo 38 del Acuerdo 025 del 28 de junio de 2017 “Por el cual se adopta el Reglamento de Crédito del ICETEX”. 2. Actuación procesal surtida 3.

Mediante auto del 26 de mayo de 2020, el despacho sustanciador avocó conocimiento y ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el presente medio control. También corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y ordenó notificar al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.

Intervención del Icetex 4. El 11 de junio de 2020, el Icetex, después de mencionar los antecedentes para la expedición del Acuerdo n.° 29 de 2020, entre los que refirió la expedición de los Decretos 417, 637 y 532 de 2020, sostuvo que en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y demás medidas adoptadas por el Gobierno Nacional se adoptaron diferentes medidas para mitigar los efectos de la pandemia por causa del coronavirus Covid-19. 5.

Dentro de esas medidas, para el sector financiero, al cual pertenece el Icetex, el Decreto 532 de 2020 dispuso eximir de la presentación del Examen del Estado para el ingreso a los programas de pregrado de educación superior a todos los estudiantes inscritos para su presentación prevista el 15 de marzo de 2020. En consecuencia, se impuso la exoneración temporal de ese examen para el acceso al crédito educativo del Icetex. 6.

Por lo anterior, el Icetex vio la necesidad de modificar el Acuerdo n.° 025 del 28 de junio de 2017, por medio del cual se adoptó su Reglamento de Crédito. Para tal fin, se dio a la tarea de valorar y considerar diferentes medidas para facilitar el ingreso y permanencia en la educación superior, que finalmente quedarían plasmadas en el Acuerdo n.° 29 de 2020. 7.

Estimó que las medidas adoptadas se limitaron a garantizar el acceso efectivo al derecho fundamental de la educación, en línea con las disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales. 8. Sostuvo que al tenor del artículo 7 de la Ley 1002 de 2005, la Junta Directiva y el representante legal son los órganos de dirección y administración del Icetex y que la primera expidió el acto administrativo en estudio, en los términos del Decreto 1050 de 2006 (nums. 1 y 2 del art. 9) y de sus estatutos internos, Acuerdo n.° 13 de 2007 (nums. 1 y 2 del art. 19). 9.

Destacó la conexidad de las medidas adoptadas con el Acuerdo n.° 29 y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, como quiera que en el marco de la pandemia, según los modelos de probabilidad realizados, arrojaba un estimativo superior al 40% de incumplimiento de obligaciones crediticias educativas. De igual forma, la crisis originada hacía prever la disminución de los ingresos de las familias colombianas.

En ese marco, sostuvo que las medidas del Acuerdo en estudio enfrentan esa situación y garantizan el acceso a la educación superior. 10. Estimó conexas y proporcionales las medidas del Acuerdo n.° 29 de incremento de los créditos de sostenimiento que eran de 1 a 5 salarios, para pasar entre 1 a 8 salarios, además de la posibilidad de adquirir con esos dineros equipos de cómputo y servicios de conectividad a internet (arts. 1 y 2); la posibilidad de ampliar los instrumentos de garantía, que permite recurrir a un seguro o un convenio aceptado por el Icetex (art. 3); la eliminación excepcional y transitoria del requisito de la prueba de Estado Saber 11 como requisito para la aprobación de créditos, como quiera que fue el resultado de la exoneración del mismo para los estudiantes citados para el 15 de marzo de 2020, a través del Decreto 532.

Además, también se adoptaron otras formas de evaluar el mérito académico ante la imposibilidad de valorar la referida prueba (art. 4); la autorización al presidente del Icetex para que reglamente una nueva línea de crédito educativo a corto plazo para las Instituciones de Educación Superior, en la medida que esto les permite servir de garantes de los créditos educativos de sus estudiantes, con el fin de evitar la deserción universitaria, dado el panorama de la epidemia actual (art. 5). 4.

Concepto del Ministerio Público 11. El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió su concepto en el sentido de solicitar la declaratoria de legalidad del Acuerdo n.° 29 de 2020, como quiera del análisis de sus requisitos formales y materiales se corrobora el cumplimiento de cada uno de ellos. 12. Efectivamente, estimó que se trataba de un acto administrativo de carácter general, expedido por una entidad pública, con el fin de desarrollar las normas excepcionales expedidas por el Gobierno Nacional.

También afirmó que la Junta Directiva tenía la competencia para dictarlo, en los términos del numeral 1 del artículo 9 del Decreto 1050 de 2006. 13. Encontró probada la conexidad del Acuerdo y la emergencia social, económica y ambiental, como quiera que dio lugar a su expedición. Efectivamente, sostuvo que el artículo 69 Superior, en concordancia con el artículo 26 del Pacto de San José de Costa Rica, imponían la adopción de mecanismos que garantizarán el acceso a la educación superior, tales como las contenidas en la norma en estudio.

Igualmente, las normas excepcionales del Gobierno Nacional imponían proteger ese interés superior. 14. Finalmente, después de analizar el contenido de los artículos del Acuerdo n. ° 29 de 2020, concluyó que las medidas fueron proporcionales y adecuados para desarrollar y enfrentar el Estado Excepcional actual. II. CONSIDERACIONES 5. Competencia 15.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 16.

Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que el Acuerdo n.° 29 de 2020 corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a sus destinatarios. En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultad de regulación atribuida al Icetex, en materia de créditos para la educación superior[1]. 17.

En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien la expidió fue el Icetex, que es una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional. 18. Finalmente, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que, en este caso particular, el Acuerdo n.° 29 de 2020, desarrolló, además del Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, el Decreto Legislativo n.° 532 de 2020, por medio del cual el Gobierno Nacional eximió de la presentación del Examen de Estado a todos los estudiantes inscritos para su presentación el 15 de marzo de 2020.

Esta es una de las exigencias impuestas por el Icetex para acceder a los créditos educativos y que se regula transitoriamente en el artículo 4 del Acuerdo n.° 29 en estudio. 19. En consecuencia, es claro que el acto administrativo en cuestión es sujeto de control por parte de esta Corporación. 6. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional 20.

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019). 21. Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia. 22.

A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis, el cual se ha venido extendiendo. 7.

Alcance del control de legalidad inmediato 23. La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de Estados de Excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). 24. A su vez, la misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. 25.

El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. 26.

Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2] y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. 27.

Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. 28.

Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.

En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. 29. Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. 7.

Caso concreto 30. En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que el Acuerdo n.° 29 del 6 de mayo de 2020, por medio de la cual se modifica el Reglamento de Crédito del Icetex, cumple con los requisitos de forma, como quiera que fue aprobado por la Junta Directiva llevada a cabo el 29 de abril de 2002 y expedida y suscrita por el presidente de ese órgano directivo, habilitados para el efecto por el artículo 7[3] de la Ley 1002 de 2005, los numerales 1, 2 y 4 del artículo 9[4] del Decreto 1050 de 2006 y de los numerales 1 y 2 del artículo 19 del Acuerdo n.° 13 de 2007[5]. 31.

Igualmente, el acto administrativo en estudio tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la individualización de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quienes lo suscriben. 32. Superado dicho estudio, procede la Sala a analizar de fondo el Acuerdo n.° 29 de 2020.

Debe señalarse que dentro de este acto se observan tres tipos de disposiciones: (i) las modificatorias del Acuerdo n.° 25 de 2017, por medio del cual se adoptó el Reglamento de Crédito del Icetex (arts. 1 a 3); (ii) las que introducen regulaciones transitorias y nuevas (arts. 4 y 5); y (iii) las que regulan las comunicaciones y la vigencia (arts. 6 y 7). 33.

Respecto de las primeras, las modificatorias, conviene analizarlas en paralelo con el acuerdo modificado, con el fin de determinar su alcance (se destacan los cambios): |Acuerdo n.° 25 de 2017 |Acuerdo n.° 29 de 2020 | | | | |ARTÍCULO 8o. DESTINACIÓN DEL |Artículo 1. Modificar el artículo | |CRÉDITO. A través del crédito |8 del Acuerdo 025 del 28 de junio | |educativo, se financian los |de 2017 “Por el cual se adopta el | |siguientes rubros: |Reglamento de Crédito del ICETEX”,| | |el cual quedará así: | |MATRÍCULA.

Entendida como el valor| | |de los costos académicos para el |ARTÍCULO

8. DESTINACIÓN DEL | |respectivo período o programa |CRÉDITO. A través del crédito | |académico, certificados por la |educativo, se financian los | |institución de educación superior,|siguientes rubros: | |exceptuando intereses moratorios y| | |deudas pendientes de períodos |MATRÍCULA. Entendida como el valor| |anteriores. |de los costos académicos para el | | |respectivo período o programa | |SOSTENIMIENTO.

El valor girado a |académico, certificados por la | |los estudiantes para su |Institución de Educación Superior,| |mantenimiento o sustento de |exceptuando intereses moratorios y| |conformidad con lo establecido |deudas pendientes de períodos | |para cada línea y modalidad de |anteriores. | |crédito para desarrollar programas| | |de nivel Técnico Profesional, |SOSTENIMIENTO.

El valor girado a | |Tecnológico, Universitario o |los estudiantes para su | |Ciclos Complementarios de las |mantenimiento, sustento o | |Escuelas Normales Superiores en |adquisición de productos y/o | |instituciones oficiales, o en |servicios, de conformidad con lo | |instituciones privadas cuando |establecido para cada línea y | |tenga garantizada la matrícula a |modalidad de crédito para | |través de un reconocimiento al |desarrollar programas de nivel | |mérito académico.

La cuantía del |Técnico Profesional, Tecnológico, | |crédito para cubrir el |Universitario o Ciclos | |sostenimiento será de uno (1) a |Complementarios de las Escuelas | |cinco (5) smmlv por semestre. |Normales Superiores en | |Cuando se autorice el cubrimiento |instituciones oficiales, o en | |de costos matrícula y |instituciones privadas cuando | |sostenimiento, la sumatoria de los|tenga garantizada la matrícula a | |dos rubros estará supeditada a las|través de un reconocimiento al | |cuantías máximas establecidas para|mérito académico. | |cada semestre. | | | |La cuantía del crédito para cubrir| |El beneficiario de crédito que |el sostenimiento será de uno (1) a| |presente buen cumplimiento en el |ocho (8) SMMLV por semestre. | |pago de sus cuotas podrá solicitar|Cuando se autorice el cubrimiento | |la ampliación del valor de giro de|de costos matrícula y | |sostenimiento debidamente |sostenimiento, la sumatoria de los| |fundamentado y sin exceder los |dos rubros estará supeditada a las| |topes establecidos. |cuantías máximas establecidas para| | |cada semestre. | |La ampliación del monto por | | |financiar no se considera |El beneficiario de crédito que | |reestructuración del crédito, dado|presente buen cumplimiento en el | |que corresponde al giro normal de |pago de sus cuotas podrá solicitar| |las operaciones de crédito |la ampliación del valor de giro de| |educativo. |sostenimiento debidamente | | |fundamentado y sin exceder los | |En las líneas y modalidades de |topes establecidos. | |crédito para estudios en el | | |exterior se atenderá el |La ampliación del monto a | |cubrimiento de los costos |financiar no se considera | |académicos, sostenimiento y demás |reestructuración del crédito dado | |requeridos para la realización de |que corresponde al giro normal de | |los estudios, hasta por las |las operaciones de crédito | |cuantías máximas establecidas. |educativo. | | | | | |En las líneas y modalidades de | | |crédito para estudios en el | | |exterior se atenderá el | | |cubrimiento de los costos | | |académicos, sostenimiento y demás | | |requeridos para la realización de | | |los estudios, hasta por las | | |cuantías máximas establecidas. | | | | | |Parágrafo.

La adquisición de | | |productos o servicios requeridos | | |para adelantar los programas | | |académicos comprende, entre | | |otros, libros, materiales, | | |aparatos mecánicos, dispositivos | | |electrónicos, computadores, | | |software y/o servicios de | | |conectividad a internet. | |ARTÍCULO

12. MODALIDADES DE |Artículo 2. Modificar el literal | |CRÉDITO. El Icetex ofrece la |h. del numeral 1 del artículo 12 | |financiación para estudiantes en |del Acuerdo 025 del 28 de junio de| |las siguientes modalidades de |2017 “Por el cual se adopta el | |crédito educativo: |Reglamento de Crédito del ICETEX”,| | |modificado por el Acuerdo 060 del | |1.

MODALIDADES PARA LÍNEA DE |15 de noviembre de 2017, el cual | |CRÉDITO PREGRADO (…) |quedará así: | | | | |A través de las siguientes |“ARTÍCULO

12. MODALIDADES DE | |modalidades se financian estudios |CRÉDITO. El ICETEX ofrece la | |de formación técnica profesional, |financiación para estudiantes en | |tecnológica y universitaria y el |las siguientes modalidades de | |ciclo complementario de las |crédito educativo: | |Escuelas Normales Superiores | | |(ENS). |1. MODALIDADES PARA LÍNEA DE | | |CREDITO PREGRADO | |Modalidades de Crédito Pregrado: | | | |A través de las siguientes | |h) Crédito Acces con Destino |modalidades se financian estudios | |Sostenimiento.

Crédito destinado a|de formación técnica profesional, | |financiar el sostenimiento del |tecnológica y universitaria y el | |estudiante para desarrollar |ciclo complementario de las | |programas de nivel Técnico |Escuelas Normales Superiores - | |Profesional, Tecnológico, |ENS. | |Universitario o Ciclos | | |Complementarios de las Escuelas |Modalidades de Crédito Pregrado: | |Normales Superiores, en cuantías |( ) | |entre 1 a 5 smmlv por semestre | | |para estudiantes que residan en un|h. Crédito Acces con Destino | |municipio diferente al municipio |Sostenimiento.

Crédito destinado a| |sede de la IES donde estudian y |financiar el sostenimiento y | |requieran desplazarse de ciudad y |adquisición de productos y/o | |1 a 2 smmlv para estudiantes que |servicios requeridos por el | |residan en el mismo municipio sede|estudiante para desarrollar | |de la institución de educación |programas de nivel Técnico | |superior. |Profesional, Tecnológico, | | |Universitario o Ciclos | |La modalidad de pago de este |Complementarios de las Escuelas | |crédito dependerá de la modalidad |Normales Superiores, en cuantías | |escogida por el beneficiario; |entre 1 a 8 SMMLV por semestre | | |para estudiantes que residan en un| | |municipio diferente al municipio | | |sede de la IES donde estudian y | | |requieran desplazarse de ciudad y | | |en cuantía de 1 a 5 SMMLV para | | |estudiantes que residan en el | | |mismo municipio sede de la | | |Institución de Educación Superior.| | | | | |La modalidad de pago de este | | |crédito dependerá de la modalidad | | |escogida por el beneficiario. | | | | | |Parágrafo.

La adquisición de | | |productos o servicios requeridos | | |para adelantar los programas | | |académicos comprende, entre otros,| | |libros, materiales, aparatos | | |mecánicos, dispositivos | | |electrónicos, computadores, | | |software y/o servicios de | | |conectividad a internet. | |ARTÍCULO

38. REQUISITOS GENERALES |Artículo 3. Modificar al artículo | |PARA ACCEDER AL CRÉDITO |38 del Acuerdo 025 del 28 de junio| |EDUCATIVO. Los requisitos |de 2017 “Por el cual se adopta el | |generales para aplicar al crédito |Reglamento de Crédito del ICETEX”,| |educativo Icetex son: |modificado por el Acuerdo 005 del | |a) Ser colombiano. |29 de enero y el Acuerdo 016 del | |b) Estar admitido en un programa |26 de marzo de 2020, el cual | |de estudios, de acuerdo con lo |quedará así: | |establecido para cada línea de | | |crédito, en los casos definidos |“ARTÍCULO 38.

REQUISITOS | |por el Icetex, según la línea y |GENERALES PARA ACCEDER AL | |modalidad de crédito. |CREDITO EDUCATIVO. Los requisitos | |c) Obtener aceptación de la |generales para aplicar al crédito | |entidad idónea que señale Icetex |educativo ICETEX son: | |para tal fin, para los casos en | | |los que el beneficiario sea sujeto|a. Ser colombiano. | |de estudio de riesgo crediticio. | | |d) Tener deudor(es) solidario(s) |b. Estar admitido en un programa | |aceptado(s), de acuerdo con lo |de estudios, de acuerdo con lo | |establecido para cada línea de |establecido para cada línea de | |crédito, que respalde el crédito |crédito, en los casos definidos | |educativo durante toda su |por el ICETEX según la línea y | |vigencia. |modalidad de crédito. | |e) Diligenciar correctamente el | | |formato físico o virtual que |c. Obtener aceptación de la | |disponga el Icetex, tanto para el |entidad idónea que señale ICETEX | |estudiante como para el (los) |para tal fin, para los casos en | |deudor(es) solidario(s). |los que el beneficiario sea sujeto| |f) Haber cancelado mínimo el 50% |de estudio de riesgo crediticio. | |del valor del crédito y seguir | | |amortizando la obligación, de |d. Tener deudor(es) solidario(s) | |acuerdo con el plan establecido, |aceptado(s), de acuerdo con lo | |si el solicitante tiene otro |establecido para cada línea de | |crédito con el Instituto. |crédito, que respalde el crédito | |g) No haber sido adjudicatario de |educativo durante toda su | |dos créditos en el año |vigencia, o acreditar que cuenta | |inmediatamente anterior a la fecha|con un instrumento financiero o | |de apertura de la convocatoria |jurídico, seguro o convenio | |para la cual se solicita el |previamente aceptado por ICETEX, | |crédito. |que sirva de garantía para el pago| |h) No ser deudor moroso del |del crédito educativo durante toda| |Icetex. |su vigencia. | | | | | |e. Diligenciar correctamente el | | |formato físico o virtual que | | |disponga el ICETEX tanto para el | | |estudiante como para el (los) | | |deudor(es) solidario(s), o aportar| | |la documentación requerida que | | |acredite el instrumento financiero| | |o jurídico, seguro o convenio | | |previamente aceptado por ICETEX, | | |que sirva de garantía para el pago| | |del crédito educativo durante toda| | |su vigencia. | | | | | |f. No haber sido adjudicatario de | | |dos (2) créditos en el año | | |inmediatamente anterior a la fecha| | |de apertura de la convocatoria | | |para la cual se solicita el | | |crédito. | | | | | |g. No ser deudor moroso del | | |ICETEX”. | | | | | |Parágrafo: Autorizar al presidente| | |de la entidad para analizar y | | |reglamentar el acceso a un segundo| | |crédito educativo que aplique para| | |todas las modalidades y/o líneas | | |de crédito que contempla el | | |presente Reglamento, medida que | | |entrará a regir una vez se | | |encuentren disponibles los | | |desarrollos tecnológicos y | | |respectivos procedimientos, hasta | | |entonces se seguirá aplicando la | | |reglamentación del Acuerdo 025 del| | |28 de junio de 2017. | | | | | |También se autoriza al presidente | | |de la entidad a generar un | | |programa de apoyo a los | | |estudiantes desertores para que | | |retomen sus estudios de educación | | |superior. | 33.1.

Como se observa, las modificaciones se concretaron así: 33.1.1. Ampliar la destinación y la cuantía máxima del crédito de sostenimiento para apoyar a los estudiantes que requieren adquirir productos y servicios necesarios para adelantar las actividades propias de su programa de educación superior, entre otros, libros, materiales, aparatos mecánicos, dispositivos electrónicos, computadores, software y/o servicios de conectividad a internet (arts. 1 y 2). 33.1.2.

Reconocer otros instrumentos de garantía, adicionales al del deudor solidario, mediante los cuales se pueda avalar el pago oportuno del crédito educativo. Igualmente, se suprimió la exigencia de pagar el 50% del primer crédito, en el evento de solicitar un segundo crédito, pero se defirieron sus efectos hasta que el presidente del Icetex reglamentara la materia, para lo cual fue autorizado por la Junta Directiva (art. 3). 33.2.

Esas modificaciones se muestran contextualizadas, no sólo con las funciones constitucionales (art. 69 Superior) y legales (Ley 1002 de 2005) del Icetex, sino también con la situación excepcional que dieron lugar a su expedición. Efectivamente, la ampliación del cupo crediticio, así como la posibilidad de adquirir equipos de cómputo y servicios de conexión, en el escenario de aislamiento dispuesto por la emergencia, social y ecológica, se muestran como medidas directamente relacionadas y necesarias para mitigar los efectos negativos de esa excepcionalidad.

También las medidas encaminadas a ampliar los mecanismos de garantía son instrumentos que guardan relación con el panorama actual, donde la economía está seriamente golpeada. Es claro que la prevención de una posible deserción estudiantil, son escenarios propios de la garantía constitucional de acceso a la educación superior y generados como posibles riesgos originados por la pandemia actual. 33.2.

Desde el Decreto 417 de 2020 (17 de marzo) se advirtieron todas esas circunstancias negativas desde el punto de vista económico y social. Adicionalmente, a través del Decreto 467 de 2020 (23 de marzo), el Gobierno Nacional implementó medidas de urgencia para el auxilio de los beneficiarios del Icetex, tales como periodos de gracia, reducción de intereses, ampliación de plazos y el otorgamiento de nuevos créditos, incluso sin codeudores (art. 1).

Esas medidas ya superaron el estudio de constitucionalidad de la Corte Constitucional[6]. 33.3. Como se observa, el Acuerdo n.° 29 de 2020 es parte de un grupo de medidas encaminadas a solventar la situación actual. 33.4. Adicionalmente, frente a la finalidad[7], necesidad[8] y proporcionalidad[9] de las medidas en comento (supra 33.2), así como las demás exigencias legales[10], la Sala observa que se encaminan a evitar la deserción estudiantil, que impactan en el derecho fundamental a la educación, fin superior de nuestro Estado social de derecho, las que en un escenario como el actual se muestran no sólo pertinentes sino también necesarias, sin que de ellas se desprendan limitaciones, sino mecanismos de ayuda para la población estudiantil afectada. 34.

Frente a la norma transitoria contenida en el artículo 4, es preciso recordar que ella se encamina a suprimir los resultados de la prueba de Estado Saber 11 como requisito para la adjudicación del crédito educativo, para aquellos estudiantes que soliciten crédito del ICETEX en la convocatoria 2020-2 y que no pudieron presentar el examen el pasado 15 de marzo del año 2020 (literal a)); así como establecer una opción para todos los estudiantes que renueven su crédito y cursan programas en IES, para que se tenga en cuenta en la evaluación del mérito académico, tanto la calificación cuantitativa como la cualitativa, conforme lo haya establecido cada IES en ejercicio de su autonomía (literales b) y c)). 34.1.

Este artículo tuvo como fundamento la expedición del Decreto 532 de 2020 (15 de marzo), por medio del cual el Gobierno Nacional eximió de la presentación de la prueba Icfes-Saber 11 a los estudiantes citados para el 15 de marzo de 2020[11]. Lo anterior es suficiente para tener satisfecha su conexidad con el Estado de Excepción actual. 34.2.

Igualmente, se muestra acorde con la finalidad y necesidad que se exigen de ese tipo de medidas, como quiera que además de su transitoriedad, que se anuncia desde su titulación y se reitera en su texto, se encamina a viabilizar el otorgamiento de los créditos educativos al modificar la exigencia de una prueba que no pudo presentarse por las actuales circunstancias e implementar mecanismos para su evaluación. 34.3.

Sin embargo, considera la Sala que es objetivamente insuficiente que el mérito académico de quienes culminaron sus estudios de educación media se demuestre con la sola acreditación del título o acta de grado (literal a) art. 4 transitorio). Es decir, para todos estos estudiantes la sola certificación de finalización y aprobación de sus estudios de educación media no es suficiente como prueba de su mérito académico[12]. 34.4.

La sola aprobación de los estudios de educación media o superior no es indicativo del mérito académico, puesto que de lo contrario, para los primeros, se vaciaría de todo sentido las pruebas de Estado, que si bien se suspendieron, se aplicarán una vez se retorne a la normalidad, como el mismo artículo 4 transitorio impone para los estudiantes que fueron eximidos, quienes deberán presentar su prueba y aportar sus resultados para ser anexados al expediente del estudiante (inciso del literal a). 34.5.

Los estudiantes que terminaron educación media y fueron eximidos del examen Icfes Saber 11, además de acreditar su terminación de estudios, como lo exige el Acuerdo n.° 29, también deben demostrar su calidad académica. La Sala considera que esto último se puede lograr a través de un criterio que sea objetivo y verificable, como puede ser el promedio de calificaciones de los últimos periodos académicos anteriores a la declaratoria de la actual crisis sanitaria, y con base en este indicador se seleccionen los mejores promedios para que los correspondientes aspirantes sean beneficiarios de la referida política pública.

En otras palabras, la sola aprobación de los estudios medios es insuficiente para demostrar el mérito académico, con mayor razón si se tienen varios periodos académicos que no fueron afectados por la pandemia y cuyos promedios podrían ser un factor objetivo confiable. 34.6. En el MEMORANDO VCC 6000 –2020002320-I del 13 de abril de 2020, reiterado el 14 siguiente, de la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza a la Junta Directiva del Icetex se formuló la siguiente recomendación para los estudiantes eximidos (anexos aportados por el Icetex como antecedentes administrativos): Alternativas de criterio de mérito académico para convocatoria 2020-2 por emergencia sanitaria. a) Para la adjudicación de crédito educativo en la convocatoria 2020-2, el mérito académico de los estudiantes para su primer periodo académico será el resultado de las pruebas Saber 11 o el promedio de notas de su último año de educación media, este último para los estudiantes que no presentaron la prueba Saber 11 –el pasado 15 de marzo de 2020 debido a la emergencia sanitaria, información que será validada con los registros oficiales (se destaca). 34.7.

Como se observa, el promedio de notas se incluía como factor para determinar el mérito académico; sin embargo, en el memorando DARMEMORANDO VCC 6000 –2020002469-I del 24 de abril de 2020, entre los mismos interlocutores, se dijo que, con relación a los estudiantes exonerados de examen, se “entenderá cumplida la evaluación del mérito académico en la medida en que el estudiante es admitido a un programa de educación superior por parte de una IES, para cuyo efecto aportó el título o acta de grado que acredita que cursó y aprobó los estudios de educación media, requisito necesario para acceder a la educación superior y en consecuencia al crédito educativo Icetex, quedando en igualdad de condiciones con los demás aspirantes dentro de las normas de otorgamiento establecidas por el instituto”. 34.8.

El otorgamiento de un crédito público debe obedecer a un mérito académico, con el fin de priorizar su destino hacia los mejores estudiantes y con bajos recursos. Se insiste, es necesario utilizar una herramienta de medición del mérito, no simple limitarse a la aprobación de la educación media, sin más, como lo dispuso el literal a) del artículo 4 transitorio, so pena de vaciar las prioridades con que deben destinarse los créditos púbicos. 34.9.

El mérito académico es parte del objeto mismo del Icetex, en los términos del artículo 2 de la Ley 1002 de 2005, al señalar que el fomento social de la educación superior, se debe hacer “priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico”. Frente al mérito académico, como criterio esencial y general de distribución de cupos universitarios públicos, que guardadas las proporciones es igualmente limitado en materia de créditos, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar[13]: 11.

Como ya lo ha manifestado esta Corporación, el mérito académico es el criterio básico para la asignación de cupos en las universidades públicas. Las pruebas de Estado, o sus equivalentes del ICFES, persiguen medir los conocimientos y las aptitudes de los aspirantes a un cupo universitario, con el objeto de distribuir las escasas plazas disponibles entre los postulantes que obtengan las mejores calificaciones.

La Corte ha sido estricta en el control del cumplimiento de este criterio de ingreso a los centros de educación. Es así como en la sentencia C-022 de 1996, MP Carlos Gaviria, se declaró la inconstitucionalidad del literal b) del artículo 40 de la Ley 48 de 1993, el cual preceptuaba que a los bachilleres que prestaran el servicio militar y aspiraran a estudiar en un centro de educación superior se les aumentaría en un 10% el puntaje que hubieran obtenido en las pruebas de Estado o en los exámenes de admisión a la universidad.

En aquella ocasión, la Corte expresó que la mencionada bonificación del 10% representaba el resquebrajamiento del criterio esencial de asignación de los cupos universitarios y, en consecuencia, vulneraba el derecho de igualdad, puesto que a consecuencia de ella se excluiría de la distribución de las plazas de estudio a candidatos que habían obtenido buenos resultados en los exámenes, al tiempo que otros con puntajes inferiores a los de estos últimos serían admitidos.

Posteriormente, en la sentencia C-210 de 1997, MP Carmenza Isaza de Gómez, se declaró la inexequibilidad del artículo 186 de la Ley 115 de 1994 - Ley General de Educación-, que prescribía que “los hijos del personal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en servicio activo, tendrán prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales de educación básica, media y superior”.

En el fallo se reiteró lo expresado en la aludida sentencia C-022 de 1996 y se declaró que el privilegio que se consagraba en el artículo 186 vulneraba el derecho de igualdad, por cuanto desconocía al mérito académico como criterio esencial para la asignación de cupos de estudio en los centros de educación estatales y, por consiguiente, desplazaba a aspirantes que contaban con suficientes méritos personales para ingresar a esos establecimientos educativos. 12.

Pero, ¿significa lo anterior que el único criterio válido para distribuir los cupos en la universidad es el del merecimiento? Es decir, ¿se puede entonces concluir que todas las plazas de estudio de los centros oficiales de educación superior deben ser asignadas de acuerdo con los resultados académicos? Al respecto es importante introducir una diferenciación. Evidentemente, el criterio esencial de asignación de los cupos sí debe ser el mérito académico.

Es decir, este es el parámetro que debe regir el proceso general de distribución de estos bienes escasos. Sin embargo, es aceptable que las universidades utilicen otros criterios que flanqueen el parámetro básico de adjudicación de los cupos, cuando, por ejemplo, se persigue contrarrestar las condiciones desiguales con las que arriban a los exámenes de admisión los distintos aspirantes a ingresar a la universidad, o se procura dar cumplimiento a los fines de la institución universitaria.

Con todo, estos criterios adicionales no pueden desvirtuar el procedimiento general de otorgamiento de los cupos y deben tener en cuenta el merecimiento académico. Ello significa, por una parte, que el número de plazas de estudio por asignar de acuerdo con estos criterios será reducido con respecto al total de los cupos. Y, por la otra, que en el procedimiento de admisión de alumnos a través de estos criterios se debe tener en cuenta la capacidad académica de los aspirantes.

Esto por cuanto la universidad ha de velar por que todos sus estudiantes estén en condiciones de terminar exitosamente sus estudios profesionales. Debe aclararse, además, que el trato especial que se deriva de los criterios adicionales - para facilitar el ingreso a la universidad de personas pertenecientes a determinados grupos sociales - se restringe únicamente al momento de la admisión. A partir de ese instante, todos los alumnos habrán de ser sometidos a las mismas condiciones.

Así lo exigen el derecho de igualdad y el interés del Estado y de la comunidad de contar con profesionales competentes. De allí que resulte de gran importancia garantizar que los estudiantes admitidos a través de las vías especiales reúnan las condiciones académicas mínimas para poder realizar satisfactoriamente sus estudios. Lo anterior no obsta, sin embargo, para que las universidades organicen procesos de estímulo y nivelación para estos estudiantes, con el objeto de facilitarles su integración a las actividades académicas.

Bien por el contrario, la puesta en práctica de medidas de este tipo garantiza el buen éxito de los programas que desarrolla la universidad a partir del establecimiento de los criterios adicionales. En este aspecto, la universidad está llamada a diseñar fórmulas y mecanismos que faciliten la incorporación a la vida universitaria de los alumnos admitidos a través de los mecanismos especiales. 13.

Los exámenes de admisión y las pruebas de Estado intentan establecer la capacidad académica de los postulantes. Si bien es posible preguntarse si ellos constituyen el procedimiento más adecuado para indagar acerca de las aptitudes de los examinados, lo cierto es que las pruebas constituyen un instrumento neutro que permite establecer de alguna manera los conocimientos y condiciones de los aspirantes.

Es decir, a pesar de los cuestionamientos que se pueden realizar a los exámenes, ellos conforman un medio legítimo de diferenciación entre los aspirantes, con miras a distribuir los cupos universitarios de acuerdo con criterios objetivos. 34.10. Así, es claro que quienes quedaron exonerados del examen Icfes Saber 11, para el acceso de créditos públicos deben, no sólo aprobar su educación media, sino demostrar un rendimiento que permita afirmar que existe mérito académico. 34.11.

En relación con los literales b) y c) del artículo 4 transitorio en estudio, debe recordarse que en el MEMORANDO VCC 6000 –2020002544-I del 4 de mayo de 2020, la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza le propuso a la Junta Directiva del Icetex que para los estudiantes universitarios que renuevan su crédito eran necesarios diferentes medios alternativos para evaluar su mérito “atendiendo al hecho de que es muy probable que el rendimiento de los estudiantes no sea comparable con el de periodos anteriores dada la complejidad y limitaciones a los que se han visto expuestos al desarrollar sus programas académicos de manera remota raíz de la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional” (anexos aportados por el Icetex como antecedentes administrativos). 34.12.

Es comprensible que se afecten los rendimientos académicos en el escenario excepcional actual, luego resulta razonable que, como lo hace el artículo 4 transitorio, se recurran a diferentes medios alternativos. La situación de estos estudiantes universitarios no es equiparable a los estudiantes eximidos de la prueba de Estado Icfes Saber 11, toda vez que ya se encuentran adelantando sus estudios universitarios y los rendimientos académicos para la aprobación del crédito sólo serían los del primer y segundo semestre, los que se encuentran afectados por las situaciones anormales actuales (clases virtuales, limitaciones de acceso, etc.). 34.13.

Además, para estos estudiantes no se excluye el rendimiento académico semestral como criterio de calidad, a diferencia de lo que sí ocurre con los estudiantes bachilleres. Si bien es una alternativa, será el Icfes, en cada caso particular, el que definirá quién cumple con las exigencias para el otorgamiento del crédito público, sin perder de vista que siempre corresponderá a una decisión objetiva en términos de calidad y necesidad de la población destinataria, como lo exige el artículo 2 de la Ley 1002 de 2005. 34.14.

En suma, la Sala declarará la legalidad condicionada[14] del literal a) del artículo 4 transitorio, en el entendido de que el Icetex, en relación con los estudiantes que fueron eximidos del examen de Estado Icfes Saber 11, deberá recurrir a un criterio objetivo para medir su mérito académico, es decir, no sólo se debe mirar la finalización de los estudios de educación media, sino por ejemplo, el promedio de notas de los últimos años anteriores a la pandemia que expida la institución educativa respectiva.

Este condicionamiento no afectará situaciones jurídicas consolidadas, toda vez que ellas están llamadas a respetarse en virtud de la seguridad jurídica y el acceso efectivo a la educación superior. 35. De otro lado, la autorización al presidente del Icetex para que, previo el análisis del caso, reglamente una nueva una línea de crédito educativo de corto plazo para las IES (art. 5), es parte del contexto excepcional y guarda estrecha relación con el conjunto de medidas encaminada a evitar la deserción estudiantil, como quiera que permitirá materializar el intereses de la IES “en solicitar financiación directamente al ICETEX para ofrecer créditos a sus estudiantes por su cuenta y riesgo” (parte considerativa Acuerdo n.° 29).

En esa medida, se encamina a garantizar la finalidad de acceso efectivo al derecho a la educación y, en estos momentos, se muestra necesaria y proporcional, en la medida que permite a las universidades ser parte de las soluciones requeridas. 36. Los artículos 6 y 7 del Acuerdo n.° 29 de 2020 se limitan a aspectos formales de su comunicación y derogatorias, que ya fueron estudiados y superados al iniciar este análisis. 37.

Por último, la Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”13, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad. 38.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la legalidad condicionada del literal a) del artículo 4 transitorio del Acuerdo n.° 29 del 6 de mayo de 2020, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”, Icetex, en el entendido de que el Icetex, en relación con los estudiantes que fueron eximidos del examen de Estado Icfes Saber 11, deberá recurrir a un criterio objetivo para medir su mérito académico, es decir, no sólo se debe mirar la finalización de los estudios de educación media, sino por ejemplo, el promedio de notas de los últimos años anteriores a la pandemia que expida la institución educativa respectiva.

No se afectan las situaciones subjetivas consolidadas, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: En lo demás, DECLARAR ajustado a derecho el Acuerdo n.° 29 del 6 de mayo de 2020, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”, Icetex, en los términos de la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Por Secretaría, comuníquese y remítase copia de la presente decisión al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez”, Icetex, por el medio más expedito y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente salva voto RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO - Frente a la legalidad condicionada del literal a) del artículo 4 transitorio del Acuerdo 29 del 6 de mayo de 2020 / EVALUACIÓN DEL MÉRITO ACADÉMICO - Legalidad del criterio objetivo fijado por el Icetex Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias, presento salvamento parcial de voto, porque no estoy de acuerdo con que se hubiera condicionado la legalidad del literal a) del artículo 4 transitorio del Acuerdo 29 de 2020, bajo el entendido de que, para medir el mérito académico de los estudiantes eximidos de las pruebas Saber 11, el Icetex “no sólo se debe mirar la finalización de los estudios de educación media, sino por ejemplo, el promedio de notas de los últimos años anteriores a la pandemia que expida la institución educativa respectiva”.

A mi modo de ver, no solo es legal el criterio objetivo fijado por el Icetex para evaluar el mérito académico: finalización de los estudios de educación media, sino que esa decisión resulta conforme con los principios de proporcionalidad, necesidad y conexidad, de cara a las medidas excepcionales que ha debido tomar la administración para mitigar los impactos negativos de la pandemia por la Covid-19.

ACCESO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR / REQUISITOS DEL CRÉDITO EDUCATIVO - Flexibilidad con ocasión de la pandemia / ICETEX / CRÉDITO EDUCATIVO - Criterios para la evaluación de su solicitud De ordinario, el Icetex tiene la competencia para decidir cuál es el mejor criterio de evaluación del mérito académico de los jóvenes interesados en acceder a los créditos financieros.

Y dadas las consecuencias negativas del virus, es posible que la entidad flexibilice los requisitos para así promover el acceso a la educación superior, que, sin duda, se verá reducido por cuenta del impacto económico negativo de la pandemia. Dicho de otra manera: de manera razonable y conforme con el ordenamiento jurídico, el Icetex decidió que, en tiempos de pandemia, era suficiente que el interesado acreditara que finalizó los estudios de educación media o superior.

Luego, no correspondía al Consejo de Estado fijar un entendimiento diferente para decir que el mérito académico debe medirse, “por ejemplo”, a partir del promedio de notas del último o de los últimos años anteriores a la pandemia. Fíjese que la expresión “por ejemplo” sugiere que, además del criterio fijado por el Icetex o del incluido por la sentencia, podrían existir otros ítems para evaluar el mérito académico.

La sentencia generaría un problema mayor para la administración a la hora de evaluar la solicitud de crédito, al paso que limitaría las posibilidades de acceder a las líneas de crédito, ya que no hay certeza de cómo cumplir el requisito. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Consejero: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02095-00(CA) Actor: JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ”, ICETEX Demandado: ACUERDO 29 DEL 6 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias, presento salvamento parcial de voto, porque no estoy de acuerdo con que se hubiera condicionado la legalidad del literal a) del artículo 4 transitorio del Acuerdo 29 de 2020, bajo el entendido de que, para medir el mérito académico de los estudiantes eximidos de las pruebas Saber 11, el Icetex “no sólo se debe mirar la finalización de los estudios de educación media, sino por ejemplo, el promedio de notas de los últimos años anteriores a la pandemia que expida la institución educativa respectiva”.

A mi modo de ver, no solo es legal el criterio objetivo fijado por el Icetex para evaluar el mérito académico: finalización de los estudios de educación media, sino que esa decisión resulta conforme con los principios de proporcionalidad, necesidad y conexidad, de cara a las medidas excepcionales que ha debido tomar la administración para mitigar los impactos negativos de la pandemia por la Covid-19.

De ordinario, el Icetex tiene la competencia para decidir cuál es el mejor criterio de evaluación del mérito académico de los jóvenes interesados en acceder a los créditos financieros. Y dadas las consecuencias negativas del virus, es posible que la entidad flexibilice los requisitos para así promover el acceso a la educación superior, que, sin duda, se verá reducido por cuenta del impacto económico negativo de la pandemia.

Dicho de otra manera: de manera razonable y conforme con el ordenamiento jurídico, el Icetex decidió que, en tiempos de pandemia, era suficiente que el interesado acreditara que finalizó los estudios de educación media o superior. Luego, no correspondía al Consejo de Estado fijar un entendimiento diferente para decir que el mérito académico debe medirse, “por ejemplo”, a partir del promedio de notas del último o de los últimos años anteriores a la pandemia.

Fíjese que la expresión “por ejemplo” sugiere que, además del criterio fijado por el Icetex o del incluido por la sentencia, podrían existir otros ítems para evaluar el mérito académico. La sentencia generaría un problema mayor para la administración a la hora de evaluar la solicitud de crédito, al paso que limitaría las posibilidades de acceder a las líneas de crédito, ya que no hay certeza de cómo cumplir el requisito.

Quedan así consignadas las razones de mi disentimiento. Atentamente, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Fecha ut supra. ----------------------- [1] El artículo 2 de la Ley 1002 de 2005 dispone: “El Icetex tendrá por objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.

El Icetex cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”. [2] Artículo 20. Control de legalidad. “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". [3] Prescribe ese artículo: “Órganos de dirección y administración. Son órganos de dirección y administración del Icetex: 1.

La Junta Directiva”. [4] Ese artículo señala: “Funciones. Son funciones de la Junta Directiva del Icetex las siguientes: // 1. Formular la política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del objeto legal del Icetex, de sus funciones y operaciones autorizadas y todas aquellas inherentes a su naturaleza jurídica, acorde con lo dispuesto por la Ley 1002 de diciembre 30 de 2005, y los lineamientos y política del Gobierno Nacional en materia de crédito educativo. // En desarrollo de lo anterior adoptará, entre otros, los reglamentos de crédito, el estatuto de servicios, los planes, programas y proyectos para: la administración del riesgo financiero, la financiación de crédito educativo, la administración, el saneamiento y la recuperación de cartera. // 2.

Controlar el funcionamiento general de la entidad y verificar su conformidad con la política adoptada // (…) 4. Expedir conforme a la ley y a los estatutos del Icetex, los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y de las operaciones autorizadas al Icetex como entidad financiera de naturaleza especial”. [5] Se reproducen literalmente los artículos del Decreto 1050 de 2006 arriba transcritos. [6] Sentencia C-161 de 2020. [7] El artículo 10 de la Ley 137 de 1994 señala: “Finalidad.

Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [8] El artículo 11 de la Ley 137 citada define: “Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [9] El artículo 13 de la citada ley define: “Proporcionalidad.

Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. [10] El artículo 9 de la Ley 137 de 1994 dispone: “Uso de las facultades.

Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley”. [11] El cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-164 de 2020. [12] Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la palabra mérito hace referencia a: (i) acción o conducta que hace a una persona digna de premio o alabanza;

(ii) derecho a reconocimiento, alabanza, etc. debido a las acciones o cualidades de una persona; (iii) valor o importancia de una persona o de una cosa. Ver en: https://dle.rae.es/m%C3%A9rito?m=form (31/07/2020). [13] Cfr. Corte Constitucional T-441 de 1997. Igualmente ver sentencias: T- 774 de 1998, T-004 de 1999, T-787 de 1999 y T-268 de 2001. [14] Sobre la declaratoria condicionada de validez de actos administrativos, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, exp. 36860, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera;

Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2017, exp. 35361, CP Stella Conto Díaz del Castillo y Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 23 de julio de 2015, exp. 36805, CP Hernán Andrade Rincón.